Vec T‑128/14
Daimler AG
proti
Európskej komisii
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty vzťahujúce sa na konanie začaté na základe článku 29 smernice 2007/46/ES, ktorý umožňuje členskému štátu odmietnuť evidenciu vozidiel, ktoré vážne ohrozujú bezpečnosť cestnej premávky alebo vážne poškodzujú životné prostredie, alebo verejné zdravie – Odmietnutie prístupu – Výnimka týkajúca sa ochrany inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Všeobecná domnienka – Aarhuský dohovor – Odmietnutie prístupu k spisu – Článok 41 Charty základných práv“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (piata komora) zo 4. októbra 2018
1. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Pojem – Akty so záväznými právnymi účinkami – Prípravné akty – Vylúčenie – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa zamieta žiadosť o prístup k spisu predložená v rámci konania vedeného na základe smernice 2007/46 – Prípravný akt
(Článok 263 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 41; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/46, článok 29)
2. Medzinárodné dohovory – Dohovory uzavreté Úniou – Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor) – Účinky – Prednosť pred aktmi sekundárneho práva Únie – Posúdenie zákonnosti aktu Únie z hľadiska tohto dohovoru – Podmienky – Možnosť odvolávať sa na článok 4 ods. 4 prvý pododsek písm. c) dohovoru – Neexistencia
[Články 216 ods. 2 ZFEÚ; Aarhuský dohovor, článok 4 ods. 4 pododsek 1 písm. c); nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006]
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Žiadosť o prístup týkajúca sa informácií o životnom prostredí – Uplatnenie nariadenia č. 1367/2006 ako lex specialis vo vzťahu k nariadeniu č. 1049/2001 – Vplyv – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dosah – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Vylúčenie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka a nariadenie č. 1367/2006, článok 6 ods. 1)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a uplatnenie – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Dosah – Vylúčenie povinnosti – Možnosť opierať sa o všeobecné domnienky, ktoré sa uplatňujú na určité kategórie dokumentov – Hranice
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Pojem vyšetrovanie – Konanie vedené Komisiou podľa článku 29 smernice 2007/46 – Zahrnutie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/46, článok 29)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Odmietnutie prístupu – Možnosť opierať sa o všeobecné domnienky, ktoré sa uplatňujú na určité kategórie dokumentov – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Dosah – Uplatnenie na správne spisy týkajúce sa konaní vedených Komisiou na základe článku 29 smernice 2007/46 – Všeobecná domnienka o uplatnení výnimky z práva na prístup na všetky dokumenty v správnom spise – Odôvodnenie dôvodmi všeobecnej povahy – Neprípustnosť
(Článok 11 ZEÚ; článok 15 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/46, článok 29)
8. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Všeobecná domnienka o uplatnení výnimky na dokumenty týkajúce sa konania EÚ Pilot – Uplatniteľnosť domnienky na dokumenty týkajúce sa konania začatého podľa článku 29 smernice 2007/46 – Vylúčenie
(Článok 258 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/46, článok 29)
1. Ak v rámci vyšetrovania vedeného Komisiou na základe článku 29 smernice 2007/46, ktorou sa zriaďuje rámec pre typové schválenie motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel, systémov, komponentov a samostatných technických jednotiek určených pre tieto vozidlá, výrobca automobilov zašle Komisii list, v ktorom na jednej strane vyjadrí stanovisko k zamietnutiu evidencie určitých vozidiel členským štátom a na druhej strane žiada o prístup k správnemu spisu týkajúcemu sa vyšetrovania, zamietnutie prístupu Komisiou nevyvoláva právne účinky spôsobilé ovplyvniť, okamžite a pred prijatím konečného rozhodnutia Komisiou podľa článku 29 ods. 2 smernice 2007/46, záujmy tohto výrobcu automobilov.
Pokiaľ ide o akty alebo rozhodnutia, ktorých vypracovanie prebieha vo viacerých fázach, predmetom žaloby o neplatnosť môžu byť v zásade len tie opatrenia, ktoré s konečnou platnosťou vyjadrujú stanovisko dotknutej inštitúcie po skončení konania, pričom predbežné opatrenia alebo opatrenia čisto prípravnej povahy nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť. V tejto súvislosti v oblasti hospodárskej súťaže akty Komisie, ktorými sa zamieta prístup k spisu, aj keď môžu predstavovať porušenie práva na obhajobu, majú v zásade len obmedzené účinky, ktoré sú špecifické pre prípravný akt v rámci predbežného správneho konania. Pritom prípustnosť žaloby o neplatnosť ešte pred ukončením správneho konania môžu odôvodniť len akty okamžite a nezvratne ovplyvňujúce právnu situáciu dotknutých podnikov.
(pozri body 67, 68, 72, 74)
2. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 86 – 91, 93, 94)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 102, 104)
4. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 111 – 114, 117)
5. Pojem vyšetrovanie uvedený v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie je autonómny pojem práva Únie, ktorý treba vykladať predovšetkým s ohľadom na jeho bežný význam, ako aj na jeho kontext. Takúto činnosť predstavuje každé štruktúrované a formalizované konanie Komisie, ktorého cieľom je zhromažďovanie a analýza informácií na účely prijatia jej stanoviska pri výkone jej funkcií stanovených v Zmluve EÚ a FEÚ. Takéto konanie sa nemusí nutne týkať odhaľovania alebo stíhania porušenia alebo nezrovnalosti. Pojem „vyšetrovanie“ sa môže vzťahovať tiež na činnosť Komisie, ktorej cieľom je zisťovanie skutočností na účely vyhodnotenia určitej situácie.
V uvedenej súvislosti konanie upravené v článku 29 smernice 2007/46, ktorou sa zriaďuje rámec pre typové schválenie motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel, systémov, komponentov a samostatných technických jednotiek určených pre tieto vozidlá, predstavuje vyšetrovanie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. V skutočnosti konanie upravené v uvedenom článku 29 predstavuje štruktúrované a formalizované konanie, ktorého cieľom je zber a analýza informácií s cieľom umožniť Komisii prijať stanovisko v rámci výkonu jej funkcií stanovených v Zmluve EÚ a Zmluve FEÚ.
(pozri body 130 – 136)
6. Na to, aby bolo možné všeobecnú domnienku platne namietať voči osobe, ktorá požaduje prístup k dokumentom na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, je nevyhnutné, aby boli požadované dokumenty súčasťou rovnakej kategórie dokumentov alebo aby mali rovnakú povahu. Uplatnenie všeobecných domnienok v zásade vyplýva z bezpodmienečnej potreby zabezpečiť riadne fungovanie dotknutých konaní a zaistiť, aby ich účel nebol narušený. Uznanie všeobecnej domnienky môže teda vychádzať z nezlučiteľnosti prístupu k dokumentom týkajúcim sa niektorých konaní s ich riadnym priebehom a z rizika ich narušenia, keďže všeobecné domnienky umožňujú zachovať nenarušený priebeh konania obmedzením zásahov tretích strán. Uplatnenie osobitných pravidiel stanovených právnym aktom týkajúcim sa konania vedeného pred inštitúciou Únie, pre ktorého potreby boli predložené požadované dokumenty, je jedným z kritérií, ktoré môžu opodstatniť uznanie všeobecnej domnienky.
(pozri body 138 – 140)
7. Keďže však z možnosti odvolať sa na všeobecné domnienky vyplýva nielen ohraničenie základnej zásady transparentnosti zakotvenej v článku 11 ZEÚ, článku 15 ZFEÚ a nariadení č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ale nevyhnutne aj praktické obmedzenie prístupu k dotknutým dokumentom, musí sa použitie uvedených domnienok zakladať na závažných a presvedčivých dôvodoch.
Pokiaľ ide o žiadosti o prístup k správnemu spisu vyšetrovania vedeného Komisiou na základe článku 29 smernice 2007/46, ktorou sa zriaďuje rámec pre typové schválenie motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel, systémov, komponentov a samostatných technických jednotiek určených pre tieto vozidlá Komisia musí, s cieľom namietať voči žiadateľovi všeobecnú domnienku o dôvernosti požadovaných dokumentov, vysvetliť, prečo je táto domnienka potrebná na zabezpečenie správneho fungovania konania a na zabezpečenie toho, aby ciele tohto konania neboli narušené. V tejto súvislosti odvolanie sa na také dôvody, ako nevyhnutnosť zabezpečiť atmosféru diskrétnosti a dôvery vo vzťahu s členskými štátmi a zabrániť zasahovaniu tretích strán do prebiehajúceho vyšetrovania, nie je presvedčivé, pretože takéto dôvody platia pre akékoľvek prebiehajúce vyšetrovanie začaté vo vzťahu k členskému štátu. Pripustiť, že všeobecnú domnienku nezverejnenia je možné z takýchto dôvodov uplatniť, by bolo v rozpore s judikatúrou, podľa ktorej sa domnienky musia vykladať a uplatňovať reštriktívne, keďže predstavujú výnimku z povinnosti konkrétneho a individuálneho skúmania jednotlivých dokumentov, na ktoré sa žiadosť o prístup vzťahuje, dotknutou inštitúciou, ako aj vo všeobecnosti zo zásady čo možno najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, ktorými disponujú inštitúcie Únie.
(pozri body 155 – 159)
8. Pokiaľ ide o konanie začaté Komisiou podľa článku 29 smernice 2007/46, ktorou sa zriaďuje rámec pre typové schválenie motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel, systémov, komponentov a samostatných technických jednotiek určených pre tieto vozidlá, ktoré členskému štátu umožňuje zamietnuť evidenciu vozidiel, Komisia sa nemôže odvolávať na všeobecnú domnienku týkajúcu sa nezverejňovania dokumentov týkajúcich sa konania EÚ Pilot na odmietnutie prístupu k správnemu spisu týkajúcemu sa vyšetrovania v rozsahu, v akom odmietnutie evidencie môže byť oprávnené aj z iných dôvodov, ako nedodržiavanie uplatniteľných právnych predpisov príslušnými vnútroštátnymi orgánmi. Navyše konanie začaté na základe článku 29 ods. 1 uvedenej smernice nepredstavuje fázu, ktorá predchádza konaniu o nesplnení povinnosti začatému proti členského štátu.
Konanie začaté na základe uvedeného ustanovenia má, na rozdiel od konania EÚ Pilot, bilaterálnu povahu a vedie sa medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. Článok 29 ods. 2 smernice 2007/46 totiž stanovuje, že Komisia sa s dotknutými stranami čo najskôr poradí s cieľom pripraviť rozhodnutie. Z tohto ustanovenia vyplýva, že výrobca má ako dotknutá strana právo, aby sa s ním konzultovalo, a teda je na uvedenom konaní zúčastnený, na rozdiel od prípadného sťažovateľa v rámci konaní o nesplnení povinnosti. Komisia sa takisto môže poradiť tak s inými členskými štátmi, ako aj d právnickými osobami s cieľom získať informácie, ktoré považuje za užitočné alebo potrebné na účely jej vyšetrovania. Vzhľadom na tieto porady sa konanie vedené Komisiou podľa článku 29 smernice 2007/46 jasne odlišuje od konania o nesplnení povinnosti a konania EÚ Pilot. Preto sa judikatúra týkajúca sa konaní EÚ Pilot a konania o nesplnení povinnosti analogicky neuplatňuje.
(pozri body 166 – 171)