ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
16 ottobre 2014 (*)
«Ricorso di annullamento – Programma di sostegno alla stabilità di Cipro – Dichiarazione dell’Eurogruppo riguardante la ristrutturazione del settore bancario a Cipro – Errata designazione della convenuta nel ricorso – Irricevibilità»
Nella causa T‑327/13,
Konstantinos Mallis, residente in Larnaka (Cipro),
Elli Konstantinou Malli, residente in Larnaka,
rappresentati da E. Efstathiou, K. Efstathiou e K. Liasidou, avocats
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Smulders, J.‑P. Keppenne e M. Konstantinidis, in qualità di agenti,
e
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan e F. Athanasiou, in qualità di agenti, assistiti da W. Bussian, W. Devroe e D. Arts, avocats,
convenute
avente ad oggetto una domanda di annullamento della dichiarazione dell’Eurogruppo del 25 marzo 2013 riguardante, in particolare, la ristrutturazione del settore bancario a Cipro,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, I. Pelikánová e E. Buttigieg, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
Trattato MES
1 Il 2 febbraio 2012 è stato concluso a Bruxelles (Belgio) il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, il Granducato di Lussemburgo, Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia (in prosieguo: il «Trattato MES»). In conformità ai suoi articoli 1 e 2 e al suo articolo 32, paragrafo 2, le parti contraenti di tale Trattato, cioè gli Stati membri la cui moneta è l’euro, istituiscono tra loro un’istituzione finanziaria internazionale, il meccanismo europeo di stabilità (MES), che possiede personalità giuridica. Il Trattato MES è entrato in vigore il 27 settembre 2012.
2 Il considerando 1 del Trattato MES è formulato come segue:
«Il 17 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha concordato sulla necessità per gli Stati membri della zona euro di istituire un meccanismo permanente di stabilità. Il [MES] assumerà il compito attualmente svolto dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e dal meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) di fornire, laddove necessario, l’assistenza finanziaria agli Stati membri della zona euro».
3 L’articolo 3 del Trattato MES ne descrive l’obiettivo nel modo seguente:
«L’obiettivo del MES è quello di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri. A questo scopo è conferito al MES il potere di raccogliere fondi con l’emissione di strumenti finanziari o la conclusione di intese o accordi finanziari o di altro tipo con i propri membri, istituzioni finanziarie o terzi».
4 L’articolo 4 del Trattato MES recita come segue:
«1. Il MES è dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale e dell’altro personale ritenuto necessario.
(…)
3. L’adozione di una decisione di comune accordo richiede l’unanimità dei membri partecipanti alla votazione. Le astensioni non ostano all’adozione di una decisione di comune accordo.
4. In deroga al paragrafo 3, una procedura di votazione d’urgenza è utilizzata nei casi in cui la Commissione e la [Banca centrale europea] concludono che la mancata adozione di una decisione urgente circa la concessione o l’attuazione di un’assistenza finanziaria di cui agli articoli da 13 a 18 minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria della zona euro (…)».
5 L’articolo 5, paragrafo 3, del Trattato MES prevede che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari e il presidente della [Banca centrale europea], nonché il presidente dell’Eurogruppo (se non è il presidente o un governatore), possono partecipare alle riunioni del consiglio dei governatori [del MES] in qualità di osservatori».
6 L’articolo 6, paragrafo 2, del Trattato MES stabilisce che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari ed il presidente della [Banca centrale europea] possono nominare ciascuno un osservatore [presso il Consiglio d’amministrazione del MES]».
7 L’articolo 12 del Trattato MES definisce i principi cui è sottoposto il sostegno alla stabilità e dispone, al suo paragrafo 1:
«Ove indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri, il MES può fornire a un proprio membro un sostegno alla stabilità, sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto. Tali condizioni possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite».
8 La procedura per la concessione del sostegno alla stabilità ad un membro del MES è descritta all’articolo 13 di detto Trattato nei seguenti termini:
«1. Un membro del MES può presentare domanda di sostegno alla stabilità al presidente del consiglio dei governatori. Tale domanda menziona lo strumento finanziario o gli strumenti finanziari da considerare. Una volta ricevuta la domanda, il presidente del consiglio dei governatori assegna alla Commissione europea, di concerto con la [Banca centrale europea], i seguenti compiti:
a) valutare l’esistenza di un rischio per la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso o dei suoi Stati membri, a meno che la [Banca centrale europea] non abbia già presentato un’analisi a norma dell’articolo 18, paragrafo 2;
b) valutare la sostenibilità del debito pubblico. Se opportuno e possibile, tale valutazione dovrà essere effettuata insieme al [Fondo monetario internazionale];
c) valutare le esigenze finanziarie effettive o potenziali del membro del MES interessato.
2. Sulla base della domanda del membro del MES e della valutazione di cui al paragrafo 1, il consiglio dei governatori può decidere di concedere, in linea di principio, il sostegno alla stabilità al membro del MES interessato sotto forma di un dispositivo di assistenza finanziaria.
3. Se è adottata una decisione in forza del paragrafo 2, il consiglio dei governatori affida alla Commissione europea – di concerto con la [Banca centrale europea] e, laddove possibile, insieme [al Fondo monetario internazionale] – il compito di negoziare con il membro del MES interessato, un protocollo d’intesa che precisi le condizioni contenute nel dispositivo di assistenza finanziaria. Il contenuto del protocollo d'intesa riflette la gravità delle carenze da affrontare e lo strumento di assistenza finanziaria scelto. Il direttore generale del MES prepara nel contempo una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria contenente le modalità finanziarie e le condizioni e la scelta degli strumenti, che dovrà essere adottata dal consiglio dei governatori.
Il protocollo d’intesa è pienamente conforme alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal [Trattato FUE], in particolare a qualsiasi atto legislativo dell’Unione europea, compresi pareri, avvertimenti, raccomandazioni o decisioni indirizzate al membro del MES interessato.
4. La Commissione europea firma il protocollo d’intesa in nome e per conto del MES, previa verifica del rispetto delle condizioni di cui al paragrafo 3 e approvazione del consiglio dei governatori.
5. Il consiglio di amministrazione approva l’accordo sul dispositivo di assistenza finanziaria che definisce gli aspetti finanziari del sostegno alla stabilità da fornire e, se del caso, le modalità di corresponsione della prima rata dell’assistenza stessa.
(…)
7. La Commissione europea – di concerto con la [Banca centrale europea] e, laddove possibile, insieme al [Fondo monetario internazionale] – ha il compito di monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria».
Difficoltà finanziarie della Repubblica di Cipro e misure inizialmente adottate
9 Nel corso dei primi mesi del 2012, sono fallite talune banche stabilite a Cipro, tra cui la Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki). La Repubblica di Cipro ha ritenuto necessario ricapitalizzarle e ha presentato al riguardo al presidente dell’Eurogruppo una domanda di assistenza finanziaria del Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) o del MES.
10 Con dichiarazione del 27 giugno 2012, l’Eurogruppo ha indicato che l’assistenza finanziaria richiesta sarebbe stata fornita dal FESF o dal MES, nel contesto di un programma di riequilibrio macroeconomico da realizzare mediante un protocollo d’accordo, il cui negoziato avrebbe dovuto essere condotto, da un lato, dalla Commissione europea, congiuntamente con la Banca centrale europea (BCE) e con il Fondo monetario internazionale (FMI) e, dall’altro, dalle autorità cipriote.
11 La Repubblica di Cipro e gli altri Stati membri la cui moneta è l’euro sono pervenuti a un accordo politico su un progetto di protocollo d’accordo nel marzo 2013. Con dichiarazione del 16 marzo 2013, l’Eurogruppo ha varato tale accordo e ha menzionato talune misure di riequilibrio previste, tra le quali la creazione di un’imposta sui depositi bancari. L’Eurogruppo ha indicato che, in base a tale contesto, esso riteneva che la concessione di una assistenza finanziaria idonea a garantire la stabilità finanziaria della Repubblica di Cipro e della zona euro era, in linea di principio, giustificata e ha invitato le parti interessate ad accelerare i negoziati in corso.
12 Il 18 marzo 2013, la Repubblica di Cipro ha ordinato la chiusura delle banche nei giorni lavorativi del 19 e del 20 marzo 2013. Con dichiarazione dello stesso giorno, il presidente dell’Eurogruppo ha indicato che l’imposta sui depositi bancari, in collegamento con l’assistenza finanziaria richiesta, sarebbe stata utilizzata per ripristinare l’operatività del settore bancario cipriota e, quindi, per garantire la stabilità finanziaria di Cipro. Tuttavia esso ha indicato che l’Eurogruppo era del parere che i piccoli correntisti avrebbero dovuto beneficiare di un trattamento diverso da quello dei grandi titolari di depositi, sottolineando l’importanza di garantire pienamente i depositi inferiori a EUR 100 000. Infine, il presidente dell’Eurogruppo ha incoraggiato, a nome di quest’ultimo, le autorità e il Parlamento ciprioti ad attuare rapidamente le misure convenute.
13 Le autorità cipriote hanno deciso di prorogare la chiusura delle banche fino al 28 marzo 2013 allo scopo di evitare la corsa agli sportelli.
14 Il 19 marzo 2013, il Parlamento cipriota ha respinto il progetto di legge del governo cipriota relativo all’istituzione di un’imposta su tutti i depositi bancari di Cipro. Il governo cipriota ha pertanto elaborato un nuovo progetto che prevedeva soltanto la ristrutturazione di due banche, la Trapeza Kyprou Dimosia Etairia Ltd (BoC) e la Laïki.
15 Il 22 marzo 2013, il Parlamento cipriota ha adottato la O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [legge sul risanamento di istituti di credito e di altri istituti; in prosieguo: la «legge del 22 marzo 2013», EE, allegato I(I), n. 4379, 22.3.2013, pag. 117]. In forza del punto 3 (1) e del punto 5 (1) di tale legge, la Banca centrale di Cipro (BCC) viene incaricata del risanamento degli istituti in essa contemplati, congiuntamente con il ministero delle Finanze. A tale scopo, il punto 12 (1) della legge del 22 marzo 2013 prevede, da una parte, che la BCC possa mediante decreto ristrutturare i debiti e le obbligazioni di un istituto sottoposto a un processo di risoluzione, anche avvalendosi della riduzione, della modifica, del ricalcolo o del rinnovo del capitale nominale o del saldo di qualsiasi tipo di credito esistente o futuro su tale istituto o mediante una conversione di titoli di debito in fondi propri. Tale punto prevede, d’altra parte, che i «depositi garantiti», ai sensi del punto 2, quinto comma, della legge del 22 marzo 2013, siano esentati da tali misure. È pacifico tra le parti che si tratta dei depositi inferiori a EUR 100 000.
Dichiarazione impugnata
16 Con dichiarazione del 25 marzo 2013 (in prosieguo: la «dichiarazione impugnata»), l’Eurogruppo ha indicato di essere pervenuto ad un accordo con le autorità cipriote sugli elementi essenziali di un futuro programma macroeconomico di riequilibrio, dotato del sostegno di tutti gli Stati membri che hanno aderito all’euro, nonché della Commissione, della BCE e del FMI. Inoltre, l’Eurogruppo ha varato i piani di ristrutturazione del settore finanziario menzionati in allegato a tale dichiarazione.
17 L’allegato della dichiarazione impugnata è redatto come segue:
«In seguito ad una presentazione dei progetti politici delle autorità [della Repubblica di Cipro], che sono stati largamente accolti dall’Eurogruppo, vi è stato accordo su quanto segue:
1. La Laïki è immediatamente smantellata – con il completo contributo degli azionisti, dei detentori di titoli obbligazionari e dei titolari di conti correnti non assicurati – secondo una risoluzione della [BCC], utilizzando il quadro di risoluzione bancaria di recente adozione.
2. La Laïki è scissa in una struttura di scioglimento e in una banca risanata. La struttura di scioglimento dovrà progressivamente scomparire.
3. La banca risanata è integrata nella [BoC] grazie al quadro di risoluzione bancaria e in seguito a consultazione dei consigli di amministrazione della BoC e della Laïki. Essa fornirà un [aiuto d’urgenza in caso di crisi di liquidità (ELA)] che si eleverà a [nove] miliardi di euro. Solo i depositi non garantiti della BoC rimarranno congelati fino a che sia stata realizzata la ricapitalizzazione e potranno poi essere sottoposti ad adeguate condizioni.
4. Il consiglio dei governatori della BCE apporterà liquidità alla BoC rispettando le regole applicabili.
5. La BoC sarà ricapitalizzata mediante la conversione dei depositi non garantiti in fondi propri con una contribuzione completa degli azionisti e dei detentori di obbligazioni.
6. La conversione sarà effettuata in modo da garantire una ratio di capitale del 9 % alla fine del programma.
7. Tutti i detentori di depositi garantiti in tutte le banche beneficeranno di una protezione totale in conformità alla normativa pertinente dell’[Unione].
8. La copertura del programma (fino a [dieci] miliardi di euro) non servirà a ricapitalizzare la Laïki o la [BoC]».
Misure di ristrutturazione bancaria adottate a Cipro
18 Il 25 marzo 2013, il governatore della BCC ha sottoposto la BoC e la Laïki ad una procedura di risanamento. Il 29 marzo 2013, due decreti sono stati pubblicati a tale scopo sul fondamento della legge 22 marzo 2013, cioè:
– to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [decreto del 2013 sul risanamento con mezzi propri della BoC, atto amministrativo regolamentare n. 103; in prosieguo: il «decreto n. 103», EE, allegato III(I), n. 4645, 29.3.2013, pagg. da 769 a 780];
– to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [decreto del 2013 sulla vendita di talune attività della Laïki, atto amministrativo regolamentare n. 104; in prosieguo: il «decreto n. 104», EE, allegato III(I), n. 4645, 29.3.2013, pagg. da 781 a 788].
19 Il decreto n. 103 prevede una ricapitalizzazione della BoC, a spese, segnatamente, dei suoi depositanti non garantiti, dei suoi azionisti e dei suoi creditori obbligazionari, affinché essa possa continuare a fornire servizi bancari. Di conseguenza, i depositi non garantiti sono stati convertiti in azioni della BoC, e cioè il 37,5 % di ogni deposito non garantito; in titoli convertibili da parte della BoC o in azioni o in depositi, e cioè il 22,5 % di ogni deposito non garantito, nonché in titoli che possono essere convertiti in depositi da parte della BCC e cioè il 40 % di ogni deposito non garantito. Il decreto n. 103, in conformità al suo punto 10, è entrato in vigore il 29 marzo 2013, alle ore 6:00.
20 Quanto al decreto n. 104, il combinato disposto dei punti 2 e 5 di esso prevede il trasferimento, per il 29 marzo 2013, alle 6:10, di taluni elementi dell’attivo e del passivo della Laïki alla BoC, ivi inclusi i depositi inferiori a EUR 100 000. I depositi superiori a EUR 100 000 sono stati mantenuti presso la Laïki, in attesa della sua liquidazione.
21 All’atto dell’entrata in vigore dei decreti nn. 103 e 104, i ricorrenti, il sig. K. Mallis e la sig.ra E. Malli, erano titolari di depositi presso la Laïki.
22 L’applicazione delle misure previste dal decreto n. 104 ha provocato una sostanziale riduzione del valore di tali depositi. I ricorrenti affermano di aver perduto tutto l’importo che eccedeva EUR 100 000 e quantificano con precisione le perdite subite.
23 In seguito all’adozione dei decreti nn. 103 e 104, la Commissione ha avviato nuove discussioni con le autorità cipriote allo scopo di finalizzare il protocollo d’accordo.
Concessione di un’assistenza finanziaria alla Repubblica di Cipro
24 Nel corso della sua riunione del 24 aprile 2013, il consiglio dei governatori del MES:
– ha confermato, da una parte, che la Commissione e la BCE erano state incaricate di effettuare le valutazioni previste all’articolo 13, paragrafo 1, del Trattato MES e, dall’altra, che la Commissione, in collaborazione con la BCE e il FMI, era stata incaricata di negoziare il protocollo d’accordo con la Repubblica di Cipro;
– ha deciso di concedere un sostegno alla stabilità a favore della Repubblica di Cipro sotto forma di un dispositivo di assistenza finanziaria (in prosieguo: il «DAF»), conformemente alla proposta del direttore generale del MES;
– ha approvato il progetto di protocollo d’accordo, e
– ha incaricato la Commissione di sottoscrivere tale protocollo a nome del MES.
25 Il protocollo d’accordo è stato sottoscritto il 26 aprile 2013 dal ministro delle Finanze della Repubblica di Cipro, dal governatore della BCC e dal sig. O. Rehn, vicepresidente della Commissione, a nome di quest’ultima.
26 L’8 maggio 2013, il consiglio d’amministrazione del MES ha approvato l’accordo relativo al DAF nonché una proposta relativa alle modalità di pagamento della prima parte degli aiuti alla Repubblica di Cipro. Tale parte è stata divisa in due versamenti, effettuati, rispettivamente, il 13 maggio 2013, dell’ordine di EUR 2 miliardi, e il 26 giugno 2013, dell’ordine di EUR 1 miliardo. Una seconda parte degli aiuti, dell’ordine di EUR 1 miliardo e mezzo, è stata versata il 27 settembre 2013.
Procedimento e conclusioni delle parti
27 Con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 giugno 2013, i ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– annullare la dichiarazione impugnata, «che ha acquistato la sua forma definitiva con [il decreto n. 104] del governatore della [BCC], che ha agito in qualità di rappresentante del [Sistema europeo di banche centrali], mediante la quale è stata decisa la “vendita di talune attività” della [Laïki] e che costituisce in sostanza una decisione comune della [BCE] nonché della Commissione»;
– in subordine, dichiarare che, indipendentemente dalla sua forma e dalla sua tipologia, la dichiarazione impugnata costituisce, in sostanza, una «decisione comune della [BCE] e/o della Commissione»;
– in ulteriore subordine, annullare la dichiarazione impugnata «indipendentemente dalla sua forma e dalla sua tipologia»;
– in ancora ulteriore subordine, «annullare la decisione comune della [BCE] e/o della Commissione […] adottata attraverso l’Eurogruppo, qualunque sia la sua forma o la sua tipologia»;
– condannare la BCE e/o la Commissione alle spese.
28 Con atti separati, depositati nella cancelleria del Tribunale il 1° e il 9 ottobre 2013, la Commissione e la BCE hanno sollevato eccezioni di irricevibilità ai sensi dell’articolo 114 del regolamento di procedura del Tribunale. Esse chiedono che il Tribunale voglia:
– dichiarare irricevibile il ricorso;
– condannare i ricorrenti alle spese.
29 I ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sulle eccezioni di irricevibilità della Commissione e della BCE il 4 dicembre 2013.
In diritto
30 In forza dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se una parte lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito. Ai sensi del paragrafo 3 dello stesso articolo, salvo contraria decisione del Tribunale, il procedimento prosegue oralmente. Ai sensi del paragrafo 4 dello stesso articolo, il Tribunale a questo punto provvede sulla domanda o rinvia al merito.
31 Il Tribunale ritiene, nella specie, di essere sufficientemente edotto dall’esame degli atti del fascicolo e che non occorra aprire la fase orale del procedimento.
32 Occorre esaminare, anzitutto, la ricevibilità del primo, terzo e quarto capo delle conclusioni e, successivamente, quella del secondo capo delle conclusioni.
Sulla ricevibilità del primo, terzo e quarto capo delle conclusioni
33 Va considerato che i ricorrenti, attraverso il primo, terzo e quarto capo delle loro conclusioni, chiedono l’annullamento della dichiarazione impugnata.
34 La Commissione e la BCE fanno valere che tale domanda è irricevibile e presentano in tal senso diversi argomenti che le ricorrenti contestano.
35 Al riguardo va, in primo luogo, osservato che, in forza dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di procedura, il ricorso previsto all’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea deve contenere la designazione della parte contro cui esso viene proposto.
36 La designazione nel ricorso, per errore, di una parte convenuta diversa dall’autore dell’atto impugnato non comporta l’irricevibilità del ricorso se quest’ultimo contiene elementi che consentono di individuare senza ambiguità la parte nei confronti della quale esso è stato proposto, come la designazione dell’atto impugnato e il suo autore. In tal caso, occorre considerare come parte convenuta l’autore dell’atto impugnato, sebbene ad esso non si faccia riferimento nella parte introduttiva del ricorso. Tuttavia, tale caso di specie va distinto da quello in cui la ricorrente persista nella designazione della convenuta cui si fa riferimento nella parte introduttiva del ricorso, pur essendo pienamente consapevole del fatto che quest’ultima non è l’autrice dell’atto impugnato. In quest’ultimo caso, occorre tenere conto della parte convenuta designata nel ricorso e, eventualmente, trarre le conseguenze di tale designazione quanto alla ricevibilità del ricorso (ordinanza del Tribunale del 16 ottobre 2006, Aisne et Nature/Commissione, T‑173/06, non pubblicata nella Raccolta, punti 17 e 18, e la giurisprudenza ivi citata; v. anche, in tal senso, sentenza del Tribunale del 22 novembre 1990, Mommer/Parlamento, T‑162/89, Racc. pag. II‑679, punti 19 e 20).
37 La dichiarazione impugnata si presenta come documento in cui l’Eurogruppo menziona, da una parte, l’accordo al quale è pervenuto con le autorità cipriote e, dall’altra, alcune sue osservazioni al riguardo. I ricorrenti non hanno diretto il loro ricorso contro l’Eurogruppo, ma, e sul punto hanno insistito nelle loro osservazioni sulle eccezioni di irricevibilità, contro la Commissione e la BCE. Occorre pertanto valutare se, come i ricorrenti fanno valere, la dichiarazione impugnata possa effettivamente essere ascritta alla Commissione e alla BCE, di modo che queste ultime debbano esserne considerate autrici e, quindi, come parti contro le quali il ricorso doveva essere diretto.
38 Occorre pertanto esaminare le caratteristiche dell’Eurogruppo nonché i suoi rapporti con la Commissione e la BCE alla luce del contenuto della dichiarazione impugnata.
39 L’Eurogruppo è menzionato all’articolo 137 TFUE, che prevede che le modalità delle riunioni tra ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro sono fissate dal protocollo n. 14 sull’Eurogruppo.
40 Quanto alle disposizioni di tale protocollo, esse sono redatte come segue:
«Articolo 1
I ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro si riuniscono a titolo informale. Tali riunioni hanno luogo, a seconda delle necessità, per discutere questioni attinenti alle responsabilità specifiche da essi condivise in materia di moneta unica. La Commissione partecipa alle riunioni. La [BCE] è invitata a prendere parte a tali riunioni, preparate dai rappresentanti dei ministri responsabili delle finanze degli Stati membri la cui moneta è l’euro e dai rappresentanti della Commissione.
Articolo 2
I ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro eleggono un presidente per un periodo di due anni e mezzo, a maggioranza di tali Stati membri».
41 In primo luogo, da quanto precede deriva che l’Eurogruppo è un forum di discussione a livello ministeriale dei rappresentanti degli Stati membri la cui moneta è l’euro, e non un organo decisionale. Tale forum informale, il cui scopo consiste nell’agevolare lo scambio di punti di vista riguardante talune questioni specifiche di interesse comune agli Stati membri che ne fanno parte, è dotato di una certa struttura istituzionale, in quanto dispone di un presidente eletto per un periodo determinato. Orbene, non esiste alcuna ragione per considerare tale struttura come integrata a quella della Commissione o a quella della BCE.
42 In secondo luogo, va osservato che, anche se la partecipazione della Commissione e della BCE alle riunioni dell’Eurogruppo è prevista all’articolo 1 del protocollo su quest’ultimo, laddove la Commissione può anche contribuire alla preparazione di tali riunioni, l’Eurogruppo costituisce una riunione informale dei ministri degli Stati membri interessati.
43 In terzo luogo, dalle regole relative all’Eurogruppo non risulta che questa entità abbia ricevuto una delega di competenza da parte della Commissione o della BCE, contrariamente a quanto fatto valere dai ricorrenti, né che tali istituzioni possano esercitare competenze di controllo nei suoi confronti o rivolgergli raccomandazioni e, ancor meno, istruzioni vincolanti.
44 Pertanto, in contrasto con quanto fatto valere dai ricorrenti, non è possibile ritenere che l’Eurogruppo sia controllato dalla Commissione o dalla BCE, né che esso agisca in quanto mandatario di tali istituzioni.
45 Alla luce di quanto precede, è giocoforza constatare che le dichiarazioni adottate dall’Eurogruppo, come la dichiarazione impugnata, non possono essere ascritte alla Commissione o alla BCE. Va aggiunto che non esiste alcun elemento nel fascicolo che possa condurre alla conclusione che la dichiarazione impugnata debba essere considerata quale dichiarazione in realtà formulata dalla Commissione e dalla BCE.
46 Va poi osservato che gli argomenti dei ricorrenti potrebbero essere interpretati anche nel senso che, secondo loro, la dichiarazione impugnata è comunque ascrivibile al MES e che, dato che quest’ultimo è asseritamente controllato dalla Commissione e dalla BCE, la dichiarazione impugnata può essere, da ultimo, ascritta a tali istituzioni.
47 Al riguardo, va rilevato che, come risulta dai precedenti punti 4, 5, 6 e 8, il Trattato MES affida alla Commissione e alla BCE taluni compiti legati all’attuazione degli obiettivi da esso fissati. Tuttavia, nessuna disposizione del Trattato MES permette di considerare che il MES abbia ricevuto una delega di competenza da dette istituzioni, né che queste ultime possono esercitare competenze di controllo nei suoi confronti o rivolgergli ingiunzioni.
48 Quanto precede è confermato dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui, da una parte, le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE nell’ambito del Trattato MES non comportano alcun potere decisionale proprio e, dall’altra, le attività esercitate da tali due istituzioni nell’ambito dello stesso Trattato impegnano il solo MES (sentenza della Corte del 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, punto 161).
49 Pertanto, anche supponendo che la dichiarazione impugnata possa essere attribuita al MES e non all’Eurogruppo, tale circostanza non consentirebbe di ritenere che la Commissione o la BCE sono all’origine dell’adozione di tale dichiarazione.
50 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la dichiarazione impugnata non può essere ascritta alle parti convenute. In conformità alla giurisprudenza considerata al precedente punto 36, i capi primo, terzo e quarto delle conclusioni devono quindi essere respinti perché irricevibili.
51 In secondo luogo, occorre rilevare, ad abundantiam, che, secondo giurisprudenza costante, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un ricorso d’annullamento ai sensi dell’articolo 263, primo comma, TFUE soltanto i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questi (sentenze della Corte dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, Racc. 2639, punto 9, e del 31 marzo 1998, Francia e a./Commissione, C‑68/94 e C‑30/95, Racc. pag. I‑1375, punto 62, nonché ordinanza del Tribunale del 5 novembre 2003, Kronoply/Commissione, T‑130/02, Racc. pag. II‑4857, punto 43).
52 In conformità ad una giurisprudenza consolidata, per determinare se un atto o una decisione producano effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando sensibilmente la sua situazione giuridica, occorre avere riguardo alla loro sostanza (ordinanza della Corte del 13 giugno 1991, Sunzest/Commissione, C‑50/90, Racc. pag. I‑2917, punto 12, e ordinanza del Tribunale del 14 maggio 2009, US Steel Košice/Commissione, T‑22/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 41).
53 Con riferimento alla sostanza della dichiarazione impugnata, occorre ricordare che l’Eurogruppo non può essere considerato un organo decisionale. Infatti, le disposizioni che disciplinano il suo funzionamento non lo abilitano ad adottare atti giuridici vincolanti. In linea di principio, una dichiarazione dell’Eurogruppo non può pertanto essere considerata un atto destinato a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi (v. in tal senso, e per analogia, sentenza della Corte del 1° dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑301/03, Racc. pag. I‑10217, punto 28; ordinanze del Tribunale del 3 novembre 2008, Srinivasan/Mediatore, T‑196/08, non pubblicata nella Raccolta, punti 11 e 12, e del 3 dicembre 2008, RSA Security Ireland/Commissione, T‑210/07, non pubblicata nella Raccolta, punti da 53 a 55).
54 Il dettato della dichiarazione impugnata, letto in tal contesto, dimostra che tale dichiarazione non è idonea a produrre siffatti effetti giuridici.
55 Infatti, con tale dichiarazione, l’Eurogruppo, segnatamente:
– ha indicato di essere giunto a un accordo con le autorità cipriote su taluni elementi di un futuro programma di riequilibrio (primo comma della dichiarazione impugnata);
– ha varato diverse misure che, a suo avviso, sono state oggetto di accordo con dette autorità (terzo, quinto e sesto comma della dichiarazione impugnata);
– ha preso atto di taluni impegni adottati da tali autorità (nono e decimo comma della dichiarazione impugnata);
– ha incoraggiato l’attuazione immediata dell’accordo tra la Repubblica ellenica e la Repubblica di Cipro (settimo comma della dichiarazione impugnata);
– ha chiesto alle autorità cipriote e alla Commissione di finalizzare il protocollo d’accordo (ottavo comma della dichiarazione impugnata);
– ha confermato che, come aveva indicato il 16 marzo 2013, la Repubblica di Cipro avrebbe potuto beneficiare, in linea di principio, di un DAF alla luce delle osservazioni precedenti (undicesimo comma della dichiarazione impugnata);
– ha precisato di essere in attesa che il consiglio dei governatori del MES fosse in grado di approvare formalmente la proposta di un DAF durante la terza settimana dell’aprile 2013, con riserva del compimento delle «procedure nazionali» (dodicesimo comma della dichiarazione impugnata);
– ha enumerato le misure che, a suo avviso, avevano costituito oggetto di accordo in seno ad esso, successivamente alla presentazione dei piani delle autorità cipriote (allegato della dichiarazione impugnata, v. il precedente punto 17).
56 Nella dichiarazione impugnata, l’Eurogruppo ha dunque svolto, in modo assai generale, un resoconto di talune misure convenute sul piano politico con la Repubblica di Cipro, al fine di stabilizzarne la situazione finanziaria e ha annunciato ulteriori probabili negoziati, incoraggiando anche altri negoziati e procedure che ha ritenuto necessari o auspicabili. Tuttavia, in tale dichiarazione, l’Eurogruppo non ha espresso alcuna posizione definitiva quanto alla concessione del DAF alla Repubblica di Cipro o quanto alle condizioni che detto Stato membro avrebbe dovuto rispettare per beneficiare dell’assistenza richiesta.
57 Al riguardo, va rilevato, da una parte, che l’Eurogruppo non ha indicato che tale assistenza sarebbe stata concessa alla Repubblica di Cipro soltanto qualora quest’ultima attuasse misure di ristrutturazione bancaria come quelle previste dai decreti nn. 103 e 104.
58 D’altra parte, allorché, nel terzo comma della dichiarazione impugnata, l’Eurogruppo ha varato i piani di ristrutturazione del settore finanziario specificati nell’allegato di tale dichiarazione, esso non ha indicato che tali piani venivano considerati come parte del programma di riequilibrio macroeconomico che la Repubblica di Cipro potrebbe essere tenuta a rispettare per beneficiare di un’assistenza finanziaria in conformità all’articolo 12, paragrafo 1, del Trattato MES.
59 Infine, risulta implicitamente, ma necessariamente, dalla dichiarazione impugnata che l’Eurogruppo, lungi dall’avocarsi la facoltà di concedere o di negare l’assistenza richiesta, ha considerato che tale decisione non era di sua competenza, bensì di quella del consiglio dei governatori del MES. Infatti, da un lato, evitando di confermare se il DAF sarebbe stato concesso o no, l’Eurogruppo si è limitato a indicare che attendeva che il consiglio dei governatori del MES fosse in grado di approvarne formalmente la concessione. D’altro lato, l’Eurogruppo ha segnalato, sostanzialmente, che tale approvazione doveva essere ratificata dai membri del MES secondo le sue procedure interne.
60 Occorre pertanto considerare che la dichiarazione impugnata è di natura puramente informativa, in quanto l’Eurogruppo ha informato il pubblico dell’esistenza di taluni accordi adottati sul piano politico e ha inoltre espresso il suo parere quanto alla probabilità della concessione del DAF da parte del MES, ma non ha adottato un atto idoneo a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi su tale questione.
61 Pertanto, se è pur vero che l’allegato della dichiarazione impugnata contiene formulazioni che potrebbero apparire categoriche, in particolare quelle secondo cui, da una parte, la Laïki è immediatamente smantellata, con una contribuzione completa degli azionisti, dei detentori di obbligazioni e dei depositanti non assicurati, e, dall’altra, la BoC sarà ricapitalizzata mediante la conversione dei depositi non garantiti in fondi propri con una contribuzione completa degli azionisti e dei detentori di obbligazioni (vedi il precedente punto 17), tali affermazioni non possono essere lette isolatamente, ma devono, al contrario, essere collocate nel loro contesto, il quale fa chiaramente emergere il tenore puramente informativo della dichiarazione impugnata.
62 Poiché la dichiarazione impugnata non è idonea a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi, il primo, terzo e quarto capo delle conclusioni devono del pari essere dichiarati irricevibili, per le ragioni esposte ai precedenti punti da 51 a 61.
Sulla ricevibilità del secondo capo delle conclusioni
63 Con il secondo capo delle loro conclusioni, presentato in subordine, i ricorrenti chiedono sostanzialmente al Tribunale di constatare, in via dichiarativa, che gli autori della dichiarazione impugnata sono la BCE e la Commissione e non l’Eurogruppo.
64 Al riguardo, è sufficiente ricordare che il Tribunale non è competente a pronunciare sentenze dichiarative nell’ambito del controllo di legittimità basato sull’articolo 263 TFUE (v., in tal senso, ordinanza della Corte del 9 dicembre 2003, Italia/Commissione, C‑224/03, Racc. pag. I‑14751, punti da 20 a 22).
65 È giocoforza constatare pertanto che il secondo capo delle conclusioni è irricevibile, come la BCE afferma giustamente.
66 Da tutte le considerazioni che precedono deriva che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile.
Sulle spese
67 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione e la BCE ne hanno fatto domanda, i ricorrenti, rimasti soccombenti, devono essere condannati alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2) Il sig. K. Mallis e la sig.ra E. Malli sono condannati a sopportare, oltre alle loro spese, quelle sostenute dalla Commissione europea e dalla Banca centrale europea (BCE).
Lussemburgo, 16 ottobre 2014.
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