Mål T‑745/18
(publicerat i utdrag)
Covestro Deutschland AG
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 6 oktober 2021
”Statligt stöd – Stödordning som Tyskland genomfört till förmån för vissa stora elkonsumenter – Befrielse från nätavgifterna för perioden 2012–2013 – Beslut i vilket stödordningen förklaras vara oförenlig med den inre marknaden och i vilket det förordnas om att de stöd som har betalats ut ska återkrävas – Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrist för väckande av talan – Upptagande till prövning – Begreppet stöd – Statliga medel – Likabehandling – Berättigade förväntningar”
1. Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrister – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Datum för offentliggörande – Den dag den berörde får kännedom om rättsakten – Underordnad karaktär – Rättsakter som enligt institutionens fasta praxis ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning
Artikel 263 sjätte stycket FEUF)
(se punkterna 36–44)
2. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning med utgångspunkt från kriteriet en privat investerare – Bedömning utifrån samtliga relevanta omständigheter avseende den omtvistade transaktionen och dess sammanhang – Åtgärd som vidtagits av medlemsstaten i egenskap av myndighetsutövare
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 50–54 och 61–63)
3. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som härrör från statliga medel – Begreppet statliga medel – Befrielse från nätavgifter för stora energiförbrukare – Kompensation för systemansvarigas intäktsförluster på grund av en obligatorisk avgift som tas ut från slutkonsumenterna eller elleverantörerna – Omfattas – Villkor – Skatteliknande avgift – Det föreligger en statlig kontroll över hela mekanismen för uppbörd av den omtvistade tilläggsavgiften och tilldelning av de medel som genereras
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 85–97 och 109–148)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser – Bevisbörda som åligger medlemsstaten
(Artikel 107.1 och 107.3 b FEUF)
(se punkterna 152–166)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Bedömning enligt artikel 107.3 c FEUF – Kriterier
(Artikel 107.1 och 107.3 c FEUF)
(se punkterna 169–191)
6. Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen – Föreligger inte
(se punkterna 194–210)
7. Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett rättsstridigt stöd – Stöd som beviljats i strid med förfarandereglerna i artikel 108 FEUF – Stödmottagarnas eventuella berättigade förväntningar – Föreligger inte utom under exceptionella omständigheter
(se punkterna 213–219)
Resumé
Från och med år 2011 beviljade Förbundsrepubliken Tyskland vissa stora energikonsumenter en fullständig befrielse från nätavgifter (nedan kallad den omtvistade befrielsen). De kostnader som befrielsen medförde bars av de systemansvariga för överföringssystemet.
Bundesnetzagentur (BNetzA, den federala infrastrukturmyndigheten, Tyskland) införde genom beslut av den 14 december 2011 (nedan kallat 2011 års BNetzA-beslut) en finansieringsmekanism som trädde i kraft år 2012 för att kompensera de förlorade intäkter som orsakades av den omtvistade befrielsen. Enligt denna mekanism tog de systemansvariga för distributionssystemet ut en tilläggsavgift från slutkonsumenterna eller elleverantörerna (nedan kallad den omtvistade tilläggsavgiften), vars belopp överfördes till de systemansvariga för överföringssystemet.
Tilläggsavgiftens storlek fastställdes varje år på grundval av en metod som fastställts av BNetzA. Beloppet för år 2012, vilket var det första året systemet genomfördes, fastställdes direkt av BNetzA som ett schablonbelopp. Eftersom denna mekanism inte var tillämplig på kostnaderna för den omtvistade befrielsen för år 2011, tvingades varje systemansvarig för överföringssystemet eller systemansvarig för distributionssystemet, beroende på vilken nätnivå mottagarna var anslutna till, bära förlusterna som orsakats av nämnda skattebefrielse för det året.
Eftersom den omtvistade befrielsen senare ogiltigförklarades genom tyska domstolsavgöranden upphävdes den från och med den 1 januari 2014.
Genom beslut av den 28 maj 2018(1) (nedan kallat det angripna beslutet) konstaterade kommissionen, efter det att den mottagit flera klagomål, att Förbundsrepubliken Tyskland mellan den 1 januari 2012 och den 31 december 2013 olagligen hade beviljat statligt stöd i form av den omtvistade befrielsen, vilket gjorde det möjligt för stora energikonsumenter att undvika nätavgifter.
Covestro Deutschland AG (nedan kallat sökanden) väckte talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Tribunalen finner att talan kan tas upp till sakprövning men ogillar den och fastställer bland annat att de medel som genererats av den omtvistade tilläggsavgiften är av statlig karaktär och att det således föreligger ett stöd som beviljats med hjälp av statliga medel.
Tribunalens bedömning
Tribunalen underkänner för det första kommissionens invändning om rättegångshinder, enligt vilken talan om ogiltigförklaring hade väckts för sent, eftersom sökanden hade fått kännedom om det angripna beslutet långt innan det offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning.
Härvidlag preciserar tribunalen att det framgår av själva ordalydelsen i artikel 263 sjätte stycket FEUF att tidpunkten då sökanden fick kännedom om rättsakten, såsom kriterium för när fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring börjar löpa, är subsidiär i förhållande till offentliggörandet eller delgivningen av densamma. Även om offentliggörandet av det angripna beslutet inte är ett villkor för dess ikraftträdande, eftersom kommissionens beslut att avsluta ett granskningsförfarande avseende stöd enligt artikel 108.2 FEUF har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, hade sökanden rätt att förvänta sig att det angripna beslutet skulle offentliggöras och rätt att utgå från att det datum då det angripna beslutet offentliggjordes var utgångspunkten för fristen för väckande av talan.
Vad för det andra gäller kvalificeringen av den omtvistade tilläggsavgiften som ett stöd som beviljats med hjälp av statliga medel, påpekar tribunalen att domstolens praxis(2) vid bedömningen av huruvida en sådan stödåtgärd utgör statligt stöd grundar sig på följande två omständigheter: dels att det föreligger en obligatorisk avgift som bärs av slutkonsumenterna eller slutförbrukarna, som normalt betecknas som en ”avgift”, och närmare bestämt som ”skatteliknande avgift”, dels att staten kontrollerar förvaltningen av systemet, bland annat genom statlig kontroll över medlen eller över förvaltarna av dessa medel (när dessa är tredje parter).
Tribunalen förtydligar härvidlag att det i huvudsak är fråga om två omständigheter som utgör ett alternativ. De mål i vilka förekomsten av statliga medel har erkänts kännetecknas nämligen av att staten, på ett eller annat sätt, utövade kontroll över de aktuella intäkterna.
Mot bakgrund av dessa preciseringar prövar tribunalen först huruvida den omtvistade tilläggsavgiften faktiskt var en obligatorisk avgift, och därmed jämförbar med en skatteliknande avgift, och därefter huruvida staten hade kontroll över de medel som samlats in eller över de organ som ansvarade för förvaltningen av dessa medel.
Inom ramen för denna prövning konstaterar tribunalen att den omtvistade tilläggsavgiften kan tillskrivas staten, ett konstaterande som inte påverkar frågan huruvida 2011 års BNetzA-beslut kan anses utgöra ett beslut som antagits utan befogenhet (ultra vires) enligt tysk rätt eller frågan om de tyska domstolarnas ogiltigförklaring av detta beslut, eftersom nämnda beslut faktiskt tillämpades under den relevanta perioden.
När det gäller frågan huruvida den omtvistade tilläggsavgiften är obligatorisk, påpekar tribunalen att denna tilläggsavgift, som infördes av en myndighet genom en lagstiftningsåtgärd, var rättsligt bindande för de som slutligen bär kostnaden för denna tilläggsavgift, eftersom de var nätanvändare, det vill säga leverantörerna själva och de slutkonsumenter som var direkt anslutna till nätet, och inte de övriga slutkonsumenterna. Enligt BNetzA-beslutet från år 2011 var de systemansvariga för distributionssystemet skyldiga att övervältra merkostnaderna till följd av den omtvistade tilläggsavgiften på konsumenterna, vilket medför att denna tilläggsavgift utgör en skatteliknande avgift och således innebär användning av statliga medel.
Vad beträffar den statliga kontrollen av förvaltningen av mekanismen för tilläggsavgift konstaterar tribunalen dessutom dels att det finns en överensstämmelse mellan den omtvistade tilläggsavgiften och de merkostnader som uppstår till följd av den omtvistade befrielsen, dels att de systemansvariga endast agerar som mellanhänder vid genomförandet av en mekanism som i sin helhet regleras genom statliga bestämmelser. Det förelåg följaktligen en statlig kontroll över hela mekanismen för uppbörd och tilldelning av den omtvistade tilläggsavgiften. De systemansvariga för distributionssystemet har nämligen varit skyldiga att ta ut tilläggsavgiften, från systemanvändarna, däribland slutkonsumenterna, såsom den beräknats av BNetzA (för år 2012) eller enligt den metod som BNetzA har fastställt (för år 2013). Intäkterna användes dessutom uteslutande för att uppnå målen med ordningen enligt de bestämmelser i lagar och förordningar som föreskrev att dessa skulle betalas till de systemansvariga för överföringssystemet som kompensation för de merkostnader som den omtvistade befrielsen gav upphov till.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att den omtvistade tilläggsavgiften utgör en skatteliknande avgift eller en obligatorisk avgift vars belopp har fastställts av en myndighet (för år 2012) eller enligt en metod som ålagts av denna myndighet (för år 2013), som eftersträvar mål av allmänintresse, att den har ålagts systemansvariga enligt objektiva kriterier och att den har tagits ut av de systemansvariga enligt de regler som fastställts av de nationella myndigheterna. Av detta följer att den omtvistade tilläggsavgiften utgör en åtgärd som beviljas med hjälp av statliga medel.