SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 5. Mai 2022(1)
Rechtssache C‑61/21
JP
gegen
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour administrative d’appel de Versailles [Verwaltungsberufungsgericht Versailles, Frankreich])
„Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 2008/50/EG – Qualität der Umgebungsluft – Grenzwerte für den Schutz der menschlichen Gesundheit – Überschreitung – Luftqualitätspläne – Staatshaftung – Recht eines Einzelnen, eine Entschädigung für Gesundheitsschäden zu erlangen, die auf einer Verletzung des Unionsrechts beruhen – Qualifizierter Verstoß – Unmittelbarer Kausalzusammenhang – Zeitpunkt der Beurteilung des Verstoßes“
I. Einleitung
1. Die ambitionierten Grenzwerte für die Qualität der Umgebungsluft gemäß der Richtlinie 2008/50(2) werden an vielen Orten (noch?) nicht ausreichend beachtet.(3) Allerdings stehen im Jahr 2022 bedeutende Entscheidungen in diesem Bereich an. Auf politischer Ebene plant die Kommission Vorschläge zur Überarbeitung der geltenden Vorschriften.(4) Gleichzeitig sind verschiedene Verfahren anhängig, in denen der Gerichtshof wichtige Fragen zur Durchsetzung der Regelungen klären kann. Neben einem Vorabentscheidungsersuchen zur Bedeutung der Richtlinie für die Genehmigung von Vorhaben(5) und dem ersten Zwangsgeldverfahren zur Durchsetzung einer Verurteilung wegen Verletzung der Richtlinie(6) wirft das vorliegende Verfahren die Frage auf, ob Einzelne für Gesundheitsschäden, die auf die Verletzung der Grenzwerte zurückgehen, Schadensersatz verlangen können.
2. Im Zentrum dieses Verfahrens steht die erste Voraussetzung der außervertraglichen Haftung von Mitgliedstaaten wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht, nämlich, ob die Bestimmungen der Richtlinie 2008/50 Rechte Einzelner begründen. Daneben ist darauf einzugehen, unter welchen Bedingungen ein eventueller Verstoß gegen die Richtlinie hinreichend qualifiziert ist, sowie auf den Nachweis eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen dem Verstoß und einem Schaden, um dem vorlegenden Gericht Hinweise über den maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung des Verstoßes zu geben.
II. Rechtlicher Rahmen
3. Für den im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum waren die Regelungen über die Luftqualität zunächst in den Richtlinien 96/62(7) und 1999/30(8) niedergelegt, die mit Wirkung vom 11. Juni 2010 durch die Richtlinie 2008/50 ersetzt wurden.
A. Richtlinie 96/62
4. Nach Art. 1 erster Spiegelstrich der Richtlinie 96/62 bezweckte sie die Festlegung der Grundsätze für eine gemeinsame Strategie mit dem Ziel der „Definition und Festlegung von Luftqualitätszielen für die Gemeinschaft im Hinblick auf die Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt“. Dies ergibt sich auch aus dem zweiten Erwägungsgrund.
5. Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 96/62 definierte den Begriff „Grenzwert“ als „einen Wert, der aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums erreicht werden muss und danach nicht überschritten werden darf“.
6. Art. 7 der Richtlinie 96/62 enthielt die allgemeinen Anforderungen zur Verbesserung der Luftqualität:
„(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen.
(2) Die Maßnahmen zur Erreichung der Ziele dieser Richtlinie
a) müssen einem integrierten Ansatz zum Schutz von Luft, Wasser und Boden Rechnung tragen;
b) dürfen nicht gegen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zum Schutz von Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz verstoßen;
c) dürfen keine größeren Beeinträchtigungen der Umwelt in den anderen Mitgliedstaaten verursachen.
(3) Die Mitgliedstaaten erstellen Aktionspläne, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern und deren Dauer zu beschränken. Diese Pläne können, je nach Fall, Maßnahmen zur Kontrolle und, soweit erforderlich, zur Aussetzung der Tätigkeiten vorsehen, die zu einer Überschreitung der Grenzwerte beitragen, einschließlich des Kraftfahrzeugverkehrs.“
7. Art. 8 der Richtlinie 96/62 betraf Gebiete, in denen die Grenzwerte überschritten werden:
„(1) Die Mitgliedstaaten erstellen die Liste der Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten.
Gibt es für einen bestimmten Schadstoff keine Toleranzmarge, so werden die Gebiete und Ballungsräume, in denen der Wert dieses Schadstoffs den Grenzwert überschreitet, wie die Gebiete und Ballungsräume des Unterabsatzes 1 behandelt; es gelten die Absätze 3, 4 und 5.
(2) …
(3) Für die Gebiete und Ballungsräume des Abs. 1 ergreifen die Mitgliedstaaten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann.
Der Plan oder das Programm, zu dem die Öffentlichkeit Zugang haben muss, umfasst mindestens die in Anhang IV aufgeführten Angaben.
(4) Für die Gebiete und Ballungsräume des Abs. 1, in denen der Wert von mehr als einem Schadstoff die Grenzwerte überschreitet, stellen die Mitgliedstaaten einen integrierten Plan auf, der sich auf alle betreffenden Schadstoffe erstreckt.
(5) …“
8. Nach dem zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie 96/62 diente auch diese Bestimmung dem Schutz der Gesundheit und der Umwelt insgesamt.
9. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a Ziff. iii der Richtlinie 96/62 legt eine Frist für die Übermittlung von Plänen nach Art. 8 fest:
„[I]n Bezug auf die Gebiete des Art 8 Abs. 1:
i) …
iii) übermitteln sie ihr [(der Kommission)] die Pläne oder Programme nach Art. 8 Abs. 3 spätestens zwei Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Werte festgestellt wurden“.
10. Anhang IV der Richtlinie 96/62 sah vor, dass die Pläne oder Programme zur Erreichung der Grenzwerte insbesondere Angaben über die Ursachen der Verschmutzung und zeitliche Prognosen über die Verbesserung der Luftqualität aufgrund der getroffenen Maßnahmen enthalten:
„1. Ort des Überschreitens
– Region
– Ortschaft (Karte)
– Messstation (Karte, geographische Koordinaten)
2. Allgemeine Informationen
– Art des Gebiets (Stadt, Industrie- oder ländliches Gebiet)
– Schätzung des verschmutzten Gebiets (km2) und der der Verschmutzung ausgesetzten Bevölkerung
– zweckdienliche Klimaangaben
– zweckdienliche topographische Daten
– ausreichende Informationen über die Art der in dem betreffenden Gebiet zu schützenden Ziele
3. …
4. Art und Beurteilung der Verschmutzung
– in den vorangehenden Jahren (vor der Durchführung der Verbesserungsmaßnahmen) festgestellte Konzentrationen
– seit dem Beginn des Vorhabens gemessene Konzentrationen
– angewandte Beurteilungstechniken
5. Ursprung der Verschmutzung
– Liste der wichtigsten Emissionsquellen, die für die Verschmutzung verantwortlich sind (Karte)
– Gesamtmenge der Emissionen aus diesen Quellen (Tonnen/Jahr)
– Informationen über Verschmutzungen, die aus anderen Gebieten stammen
6. Lageanalyse
– Einzelheiten über Faktoren, die zu den Überschreitungen geführt haben (Verfrachtung, einschließlich grenzüberschreitende Verfrachtung, Entstehung)
– Einzelheiten über mögliche Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität
7. Angaben zu den bereits vor dem Inkrafttreten dieser Richtlinie durchgeführten Maßnahmen oder bestehenden Verbesserungsvorhaben
– örtliche, regionale, nationale und internationale Maßnahmen
– festgestellte Wirkungen
8. Angaben zu den nach dem Inkrafttreten dieser Richtlinie zur Verminderung der Verschmutzung beschlossenen Maßnahmen oder Vorhaben
– Auflistung und Beschreibung aller im Vorhaben genannten Maßnahmen
– Zeitplan für die Durchführung
– Schätzung der zu erwartenden Verbesserung der Luftqualität und der für die Verwirklichung dieser Ziele vorgesehenen Frist
9. Angaben zu den geplanten oder langfristig angestrebten Maßnahmen oder Vorhaben
10. …“.
B. Richtlinie 1999/30
11. Die Richtlinie 1999/30 legte die für die Anwendung der Richtlinie 96/62 notwendigen Grenzwerte und Alarmschwellen für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft fest. Art. 1 bestätigt, dass diese Regelung die Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt bezweckte.
12. Für Stickstoffdioxid (NO2) galten die Grenzwerte für den Schutz der menschlichen Gesundheit nach Art. 4 und Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 ab dem 1. Januar 2010. Erstens durfte der 1‑Stunden-Grenzwert von 200 μg/m3 Stickstoffdioxid nicht öfter als 18‑mal im Kalenderjahr überschritten werden. Zweitens wurde der Jahresgrenzwert auf 40 μg/m3 festgelegt.
13. Bei Partikeln (PM10) galten die Grenzwerte für den Schutz der menschlichen Gesundheit gemäß Art. 5 und Anhang III Abschnitt I Stufe 1 der Richtlinie 1999/30 dagegen schon ab dem 1. Januar 2005. Der 24-Stunden-Grenzwert von 50 μg/m3 PM10 für den Schutz der menschlichen Gesundheit durfte nicht öfter als 35‑mal im Jahr überschritten werden. Der Jahresgrenzwert wurde auf 40 μg/m3 PM10 festgelegt.
C. Richtlinie 2008/50
14. Die ersten beiden Erwägungsgründe der Richtlinie 2008/50 beschreiben ihre übergreifenden Ziele:
„(1) In dem … sechsten Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft wurde festgelegt, dass die Verschmutzung auf ein Maß reduziert werden muss, bei dem schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit möglichst gering sind, wobei empfindliche Bevölkerungsgruppen und auch die Umwelt insgesamt besonders zu berücksichtigen sind, und dass die Überwachung und Bewertung der Luftqualität, einschließlich der Ablagerung von Schadstoffen, und die Verbreitung von Informationen an die Öffentlichkeit verbessert werden müssen.
(2) Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt insgesamt ist es von besonderer Bedeutung, den Ausstoß von Schadstoffen an der Quelle zu bekämpfen und die effizientesten Maßnahmen zur Emissionsminderung zu ermitteln und auf lokaler, nationaler und gemeinschaftlicher Ebene anzuwenden. Deshalb sind Emissionen von Luftschadstoffen zu vermeiden, zu verhindern oder zu verringern und angemessene Luftqualitätsziele festzulegen, wobei die einschlägigen Normen, Leitlinien und Programme der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zu berücksichtigen sind.“
15. Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie 2008/50 enthält ihre wesentliche Zielsetzung:
„Die in dieser Richtlinie festgelegten Maßnahmen dienen folgenden Zielen:
1. Definition und Festlegung von Luftqualitätszielen zur Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt;
2. …“
16. Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2008/50 definiert den Begriff des Grenzwerts als einen „Wert, der aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf“.
17. Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 verpflichtet zur Einhaltung verschiedener Grenzwerte:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für Schwefeldioxid, PM10, Blei und Kohlenmonoxid in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten.
Die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol dürfen von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden.
Die Einhaltung dieser Anforderungen wird nach Anhang III beurteilt.
…“
18. Die hier maßgeblichen Grenzwerte für Stickstoffdioxid und für Partikel (PM10) nach Anhang XI der Richtlinie 2008/50 entsprechen den Grenzwerten der Richtlinie 99/30.
19. Art. 22 der Richtlinie 2008/50 erlaubt es, die Frist für die Einhaltung der Grenzwerte unter bestimmten Bedingungen zu verlängern:
„(1) Können in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum die Grenzwerte für Stickstoffdioxid oder Benzol nicht innerhalb der in Anhang XI festgelegten Fristen eingehalten werden, so kann ein Mitgliedstaat diese Fristen für dieses bestimmte Gebiet oder diesen bestimmten Ballungsraum um höchstens fünf Jahre verlängern, wenn folgende Voraussetzung erfüllt ist: [F]ür das Gebiet oder den Ballungsraum, für das/den die Verlängerung gelten soll, wird ein Luftqualitätsplan gemäß Art. 23 erstellt; dieser Luftqualitätsplan wird durch die in Anhang XV Abschnitt B aufgeführten Informationen in Bezug auf die betreffenden Schadstoffe ergänzt und zeigt auf, wie die Einhaltung der Grenzwerte vor Ablauf der neuen Frist erreicht werden soll.
(2) Können in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum die Grenzwerte für PM10 nach Maßgabe des Anhangs XI aufgrund standortspezifischer Ausbreitungsbedingungen, ungünstiger klimatischer Bedingungen oder grenzüberschreitender Einträge nicht eingehalten werden, so werden die Mitgliedstaaten bis zum 11. Juni 2011 von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Grenzwerte ausgenommen, sofern die in Abs. 1 festgelegten Bedingungen erfüllt sind und der Mitgliedstaat nachweist, dass alle geeigneten Maßnahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene getroffen wurden, um die Fristen einzuhalten.
(3) …
(4) Ein Mitgliedstaat, der der Ansicht ist, dass Abs. 1 oder Abs. 2 anwendbar ist, teilt dies der Kommission mit und übermittelt ihr den Luftqualitätsplan gemäß Abs. 1 einschließlich aller relevanten Informationen, die die Kommission benötigt, um festzustellen, ob die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Dabei berücksichtigt die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen auf die gegenwärtige und die zukünftige Luftqualität in den Mitgliedstaaten sowie die voraussichtlichen Auswirkungen der gegenwärtigen Gemeinschaftsmaßnahmen und der von der Kommission vorzuschlagenden geplanten Gemeinschaftsmaßnahmen auf die Luftqualität.
Hat die Kommission neun Monate nach Eingang dieser Mitteilung keine Einwände erhoben, gelten die Bedingungen für die Anwendung von Abs. 1 bzw. Abs. 2 als erfüllt.
Werden Einwände erhoben, kann die Kommission die Mitgliedstaaten auffordern, Anpassungen vorzunehmen oder neue Luftqualitätspläne vorzulegen.“
20. Für das hier interessierende Gebiet des Ballungsraums Paris hat Frankreich nach den Angaben der Kommission(9) zwar Mitteilungen im Hinblick auf eine Verlängerung der Fristen für PM10 und Stickstoffdioxid übermittelt, doch die Kommission hat jeweils Einwände erhoben.(10)
21. Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 sieht vor, dass bei der Überschreitung von Grenzwerten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen Luftqualitätspläne erstellt werden müssen, um die Werte einzuhalten:
„Überschreiten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge, sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.
Im Falle der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. ...
Diese Luftqualitätspläne müssen mindestens die in Anhang XV Abschnitt A aufgeführten Angaben umfassen ... Diese Pläne sind der Kommission unverzüglich, spätestens jedoch zwei Jahre nach Ende des Jahres, in dem die erste Überschreitung festgestellt wurde, zu übermitteln.
…“
22. Die Anforderungen nach Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 entsprechen im Wesentlichen den Anforderungen des Anhangs IV der Richtlinie 96/62.
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
23. Das Vorabentscheidungsersuchen beruht darauf, dass im Ballungsraum Paris die Grenzwerte für die Qualität der Umgebungsluft überschritten werden. So hat der Gerichtshof 2019 festgestellt, dass die Grenzwerte für Stickstoffdioxid überschritten wurden, seitdem sie im Jahr 2010 einzuhalten waren.(11) Jüngst entschied er darüber hinaus, dass auch die Grenzwerte für PM10 von 2005 bis 2019 nicht eingehalten wurden.(12) Auch hat der französische Conseil d’État (Staatsrat) für Paris eine fortdauernde Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid bis ins Jahr 2020 festgestellt sowie für die Jahre bis 2018 und 2019 eine Überschreitung der Grenzwerte für PM10.(13)
24. Der Kläger des Ausgangsverfahrens verlangt, dass der Präfekt des Departement Val-d’Oise, das ist ein Teilbereich des Ballungsraums Paris, Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte nach der Richtlinie 2008/50 ergreift. Darüber hinaus fordert er Ersatz der verschiedenen auf 21 Mio. Euro geschätzten Schäden, die er auf Luftverschmutzung zurückführt. Die Beeinträchtigungen seien seit dem Jahr 2003 aufgetreten und im Lauf der Zeit sogar schlimmer geworden.
25. Seinen Schadensersatzanspruch stützt der Kläger insbesondere darauf, dass er durch die Verschlechterung der Luft im Ballungsraum Paris, wo er wohne, einen Gesundheitsschaden erlitten habe. Diese Verschlechterung beruht seiner Ansicht nach darauf, dass die französischen Behörden gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2008/50 verstoßen hätten. Daher macht er die Haftung des Staates geltend, um Ersatz des behaupteten Gesundheitsschadens zu erlangen.
26. Nachdem das Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Verwaltungsgericht Cergy-Pontoise, Frankreich) die Klage zurückgewiesen hatte, ist nunmehr das Rechtsmittel bei der Cour administrative d’appel de Versailles (Verwaltungsberufungsgericht von Versailles, Frankreich) anhängig. Dieses legt dar, die Entscheidung über den Schadensersatzanspruch setze eine Klärung der Tragweite von Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 voraus. Es gehe darum, ob dem Einzelnen bei einem hinreichend qualifizierten Verstoß eines Mitgliedstaats der Europäischen Union gegen die sich aus diesen Bestimmungen ergebenden Verpflichtungen ein Anspruch auf Ersatz von Schäden zu gewähren ist, die seine Gesundheit beeinträchtigen.
27. Die Cour administrative d’appel de Versailles (Verwaltungsberufungsgericht von Versailles) richtet daher die folgenden Fragen an den Gerichtshof:
1. Sind die anwendbaren Regelungen des Rechts der Europäischen Union, die sich aus Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 ergeben, dahin auszulegen, dass sie dem Einzelnen bei einem hinreichend qualifizierten Verstoß eines Mitgliedstaats der Europäischen Union gegen die sich daraus ergebenden Verpflichtungen einen Anspruch darauf gewähren, von dem betreffenden Mitgliedstaat Ersatz für seine Gesundheit beeinträchtigende Schäden zu erlangen, die in unmittelbarem und sicherem Kausalzusammenhang mit der Verschlechterung der Luftqualität stehen?
2. Falls die oben genannten Bestimmungen tatsächlich einen solchen Anspruch auf Ersatz von Gesundheitsschäden gewähren können, von welchen Voraussetzungen hängt dann die Gewährung dieses Anspruchs insbesondere im Hinblick auf den Zeitpunkt ab, zu dem das Vorliegen des dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnenden Verstoßes zu beurteilen ist?
28. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, die Französische Republik, Irland, die Italienische Republik, Polen und die Europäische Kommission haben sich schriftlich geäußert. An der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2022 haben sich die Französische Republik, Irland, das Königreich der Niederlande, Polen und die Kommission beteiligt.
IV. Rechtliche Würdigung
29. Der Gerichtshof hat bereits im Zusammenhang mit der Durchsetzung der Unionsregelungen zum Schutz der Luftqualität an den Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden erinnert, die dem Einzelnen durch dem Staat zuzurechnende Verstöße gegen das Unionsrecht entstehen.(14) Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen soll nunmehr klären, inwieweit eine Verletzung der unionsrechtlichen Grenzwerte zum Schutz der Luftqualität tatsächlich Schadensersatzansprüche begründen kann.
30. Nach ständiger Rechtsprechung wäre die volle Wirksamkeit der unionsrechtlichen Bestimmungen beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert, wenn der Einzelne nicht die Möglichkeit hätte, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, dass seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Unionsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist.(15)
31. Die Geschädigten haben daher einen Ersatzanspruch, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: Die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt, ihnen Rechte zu verleihen, der Verstoß gegen diese Norm ist hinreichend qualifiziert, und zwischen diesem Verstoß und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang.(16)
32. Die erste Vorlagefrage unterstellt, dass ein hinreichend qualifizierter Verstoß und ein unmittelbarer Kausalzusammenhang vorliegen. Sie zielt darauf ab, ob die Anforderungen der Richtlinie 2008/50 an die Luftqualität Einzelnen Rechte verleihen, also darauf, ob die Verletzung dieser Anforderungen überhaupt einen Schadensersatzanspruch begründen kann (dazu unter A). Falls dies der Fall ist, sollen mit der zweiten Frage die Voraussetzungen eines solchen Anspruchs geklärt werden, insbesondere im Hinblick auf den Zeitpunkt, zu dem das Vorliegen des dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnenden Verstoßes zu beurteilen ist. Dafür ist dann doch noch darauf einzugehen, unter welchen Bedingungen ein qualifizierter Verstoß und ein unmittelbarer Kausalzusammenhang festzustellen sind (dazu unter B).
A. Erste Frage – Verleihung von Rechten durch die Regelungen über die Luftqualität
33. Ein Anspruch auf Schadensersatz wegen der Verletzung von Unionsrecht setzt zunächst voraus, dass die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen worden ist, die Verleihung von Rechten an die Geschädigten bezweckt.(17)
34. Zwar kommt es im Zusammenhang mit der Begründung von Schadensersatzansprüchen nicht darauf an, ob die betreffende Norm unmittelbar anwendbar ist.(18) Gleichwohl ist eine unmittelbare Anwendbarkeit ein wichtiges Indiz, das für die Verleihung von Rechten spricht,(19) denn in diesem Fall kann der Inhalt des verliehenen Rechts bestimmt werden, was Voraussetzung eines Schadensersatzanspruchs ist.(20)
35. Daher ist zunächst zu untersuchen, ob die Regelungen über die Grenzwerte und die über die Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität hinreichend klar sind, um den Inhalt etwaiger Rechte feststellen zu können. Anschließend kann beurteilt werden, ob diese Regelungen bezwecken, Einzelnen Rechte zu verleihen.
1. Inhaltliche Klarheit der Regelungen der Richtlinien 96/62 und 1999/30
36. Das Vorabentscheidungsersuchen bezieht sich zwar nur auf die Richtlinie 2008/50, doch das Ausgangsverfahren betrifft Beeinträchtigungen des Klägers seit dem Jahr 2003. Zwischen diesem Zeitpunkt und dem Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2008/50 zum 11. Juni 2010 regelten zunächst die Richtlinien 96/62 und 1999/30 die Luftqualität in Bezug auf die im Vorabentscheidungsersuchen erwähnten Schadstoffe PM10 (Feinstaub) und Stickstoffdioxid.
a) Grenzwerte
37. Nach Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 96/62 ergriffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen. Die Grenzwerte für Stickstoffdioxid ergaben sich aus Art. 4 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie 1999/30 und galten ab dem 1. Januar 2010.
38. Die Grenzwerte für PM10 waren in Art. 5 in Verbindung mit Anhang III Abschnitt I Stufe 1 dieser Richtlinie niedergelegt und galten ab dem 1. Januar 2005.
39. Die genannten Grenzwerte und Fristen wurden später unverändert in Anhang XI der Richtlinie 2008/50 übernommen.
40. Die Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte besteht damit seit dem jeweils festgelegten Zeitpunkt und ist nach dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen klar und unbedingt.(21)
b) Verbesserung der Luftqualität
41. Darüber hinaus enthielt bereits die Richtlinie 96/62 Regelungen über die Verbesserung der Luftqualität für die Zeit vor dem Ablauf der Fristen für die Anwendung der Grenzwerte und für die Zeit danach.
i) Vor der Verbindlichkeit der Grenzwerte
42. Eine erste Verpflichtung zur Verbesserung der Luftqualität bestand bereits, bevor die Grenzwerte im Jahr 2005 bzw. 2010 verbindlich wurden. Die Mitgliedstaaten mussten in dieser Phase Maßnahmen ergreifen, damit die Grenzwerte spätestens in dem Moment eingehalten würden, in dem sie verbindlich wurden.
43. Die Einzelheiten dieser Verpflichtung ergaben sich aus Art. 8 der Richtlinie 96/62. Zunächst mussten die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 die Gebiete und Ballungsräume identifizieren, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und einer ebenfalls in der Richtlinie 1999/30 festgelegten Toleranzmarge überschritten. Für die so identifizierten Gebiete und Ballungsräume mussten die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 Pläne oder Programme ausarbeiten oder durchführen, damit der Grenzwert binnen der festgelegten Frist, also zum Zeitpunkt seiner Verbindlichkeit, erreicht werden konnte.
44. Die Toleranzmarge bezeichnete dabei einen bestimmten Prozentsatz des jeweiligen Grenzwerts, der zwischen der Festlegung der Grenzwerte und dem Zeitpunkt ihrer Anwendung linear auf 0 % reduziert wurde. Die Toleranzmarge wurde somit kontinuierlich geringer, je näher die Anwendung der Grenzwerte rückte. Mit der Anwendbarkeit des jeweiligen Grenzwerts entfiel die Toleranzmarge vollständig.
45. Vermutlich betraf diese Verpflichtung bereits viele Gebiete und Ballungsräume, in denen später die Grenzwerte beim Ablauf der Frist für ihre Anwendung, also in den Jahren 2005 oder 2010, überschritten wurden.(22)
46. Diese Pläne oder Programme mussten die Anforderungen nach Anhang IV der Richtlinie 96/62 erfüllen, die weitgehend mit Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 übereinstimmten. Diese Anforderungen sind nicht rein formaler Natur, denn die fraglichen Angaben dokumentieren den Ursprung der Verschmutzung (Nrn. 5 und 6), eine Analyse der möglichen Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität (Nr. 6) sowie die beschlossenen und durchgeführten Maßnahmen (Nrn. 7 bis 9) einschließlich eines Zeitplans und einer Abschätzung der zu erzielenden Verbesserung der Luftqualität (Nr. 8). Die Beurteilung, ob der Plan oder das Programm geeignet ist, die Einhaltung der Grenzwerte bei Ablauf der Fristen für ihre Anwendung herbeizuführen, setzt diese Angaben logischerweise voraus.
47. Ergänzend ist anzumerken, dass Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2008/50 eine ähnliche Verpflichtung für die feineren Partikel der Größe PM2,5 begründet, deren Grenzwert erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist dieser Richtlinie einzuhalten war.
ii) Nach Ablauf der Fristen für die Anwendung der Grenzwerte
48. Darüber hinaus sah Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 vor, dass die Mitgliedstaaten Aktionspläne erstellten, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen kurzfristig zu ergreifen sind, um diese Gefahr zu verringern und deren Dauer zu beschränken.
49. Nach dem Wortlaut der Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62 war die Möglichkeit einer Überschreitung der Grenzwerte nicht vorgesehen. Vor ihrer Anwendbarkeit mussten die Mitgliedstaaten nach Art. 8 die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um ihre Beachtung zum Zeitpunkt der Geltung sicherzustellen. Für die Zeit danach verpflichtete sie Art. 7 Abs. 3, bereits die Gefahr einer Überschreitung zu bekämpfen. Die Definition des Begriffs Grenzwert in Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 96/62 bestätigte dies, denn danach musste ein Grenzwert innerhalb eines bestimmten Zeitraums erreicht werden und durfte danach nicht überschritten werden.
50. Gleichwohl hat der Gerichtshof im Urteil Janecek entschieden, dass die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet waren, Maßnahmen dahin gehend zu ergreifen, dass es zu keinerlei Überschreitung kommt. Vielmehr schloss er aus dem Aufbau der Richtlinie 96/62, die eine integrierte Verminderung der Umweltverschmutzung bezweckte, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen zu ergreifen hatten, die geeignet waren, die Gefahr einer Überschreitung und ihre Dauer unter Berücksichtigung aller zur gegebenen Zeit vorliegenden Umstände und der betroffenen Interessen auf ein Minimum zu reduzieren. Dabei mussten die Mitgliedstaaten einen Ausgleich mit den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen sicherstellen. Die Grenzen dieses Ermessens unterlagen gerichtlicher Kontrolle.(23)
51. Dieses Urteil ist insofern nachvollziehbar, als zu diesem Zeitpunkt bereits bekannt war, dass in vielen Mitgliedstaaten die Grenzwerte für PM10 überschritten wurden und ihre Einhaltung erhebliche Anstrengungen erfordern würde. Hinsichtlich der im Jahr 2010 anwendbaren Grenzwerte für Stickstoffdioxid erwartete die Kommission eine ähnliche Lage.(24) Die im Text der Richtlinie 96/62 zum Ausdruck kommende Erwartung, die Grenzwerte würden nicht überschritten, hatte sich daher als unrealistisch erwiesen. Diese Erkenntnis hatte im Übrigen kurz vor dem Urteil Janecek zum Erlass der sogleich zu untersuchenden Richtlinie 2008/50 geführt.
52. Darüber hinaus hat der Gerichtshof zutreffend die Notwendigkeit einer Abwägung der widerstreitenden Interessen bei der Festlegung von Aktionsplänen betont. Zwar hat der Gesetzgeber bei der Festlegung der Grenzwerte diese Abwägung bereits antizipiert, doch das Unionsrecht kann von den Mitgliedstaaten keine Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte verlangen, deren Nachteile gegenüber der Verbesserung des Umwelt- und Gesundheitsschutzes aufgrund der Durchsetzung der Grenzwerte überwiegen.(25)
53. Allerdings sind die Feststellungen des Urteils Janecek auf die Verpflichtung zur Erstellung von Aktionsplänen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 beschränkt. Nur diese Pläne mussten nicht so gestaltet werden, dass sie jede Überschreitung der Grenzwerte ausschließen. Die Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte war dagegen schon nach den Richtlinien 96/62 und 1999/30 davon unabhängig.(26) Überschreitungen von Grenzwerten konnten die Mitgliedstaaten – wie andere Verletzungen des Unionsrechts(27) – nur durch den konkreten Nachweis unüberwindlicher Schwierigkeiten bzw. höherer Gewalt rechtfertigen.(28)
c) Zwischenergebnis
54. Festzuhalten bleibt somit, dass die Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit den Grenzwerten für Stickstoffdioxid und PM10 nach der Richtlinie 99/30 eine klare und unbedingte Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte begründeten, die für PM10 seit dem 1. Januar 2005 bestand und für Stickstoffdioxid seit dem 1. Januar 2010. Die Mitgliedstaaten mussten aber gemäß Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen den widerstreitenden Interessen nur Maßnahmen treffen, um die Dauer der Überschreitung auf ein Minimum zu reduzieren. Diese zweite Verpflichtung ist nur hinsichtlich einer Überschreitung der Grenzen des insoweit bestehenden Spielraums hinreichend klar.
2. Inhaltliche Klarheit der Regelungen der Richtlinie 2008/50
55. Darüber hinaus ist die inhaltliche Klarheit der Regelungen der Richtlinie 2008/50 zu beurteilen, die im Jahr 2008 die Richtlinien 96/62 und 1999/30 mit Wirkung vom 11. Juni 2010 ablöste.
a) Die Grenzwerte
56. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/50 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für verschiedene Luftschadstoffe, insbesondere PM10, in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten. Außerdem dürfen gemäß Art. 13 Abs. 1 Satz 2 die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden.
57. Die unterschiedliche Formulierung der beiden Sätze stellt die Klarheit der Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte nicht in Frage. Sie erklärt sich daraus, dass die Grenzwerte für die in Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/50 genannten Schadstoffe wie aus Anhang XI ersichtlich bereits seit 2005 galten, während die Richtlinie erst 2008 in Kraft trat. Dagegen wurden die Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol erst im Jahr 2010 verbindlich, also nach dem Inkrafttreten der Richtlinie.
58. Die Mitgliedstaaten müssen daher sicherstellen, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für die von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 erfassten Schadstoffe die in ihrem Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten.(29) Nur bestimmte Orte, an denen sich Menschen normalerweise nicht ungeschützt aufhalten, bedürfen insofern nach Anhang III Abschnitt A Nr. 1 keiner Beurteilung.(30)
59. Isoliert betrachtet, erscheinen Art. 13 Abs. 1 und Anhang XI der Richtlinie 2008/50 daher hinreichend genau.(31) Das zeigt sich auch daran, dass der Gerichtshof wiederholt eine Verletzung dieser Bestimmung durch die Mitgliedstaaten festgestellt hat.(32)
b) Die Luftqualitätspläne nach Art. 23 der Richtlinie 2008/50
60. Neben die Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte nach Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 tritt die Verpflichtung zur Verbesserung der Luftqualität gemäß Art. 23 Abs. 1.
61. Danach sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass für Gebiete oder Ballungsräume, in denen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge überschreiten, Luftqualitätspläne erstellt werden, um die in den Anhängen XI und XIV der Richtlinie 2008/50 festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten. Im Fall der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Diese Luftqualitätspläne müssen mindestens die in Anhang XV Abschnitt A aufgeführten Angaben umfassen.
62. Somit schafft Art. 23 der Richtlinie 2008/50 eine unmittelbare Verknüpfung zwischen der Überschreitung der in Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit deren Anhang XI vorgesehenen Grenzwerte für PM10 und der Verpflichtung zur Erstellung von Luftqualitätsplänen.(33)
63. Die beteiligten Mitgliedstaaten vertreten daher die Auffassung, dass die Richtlinie 2008/50 nicht verlangt, jede Überschreitung der Grenzwerte zu verhindern, sondern in Art. 23 Abs. 1 nur die Pflicht begründet, Luftqualitätspläne zu erstellen. Polen trägt sogar vor, die Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte sei im Licht von Art. 23 Abs. 1 nicht unbedingt.
64. Für diese Position scheint das bereits erwähnte Urteil Janecek zu sprechen, wo der Gerichtshof im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 entschieden hat, dass die Mitgliedstaaten nicht jede Überschreitung der Grenzwerte verhindern müssen.(34) Und ähnlich wie bei der früheren Regelung können Luftqualitätspläne nach Art. 23 der Richtlinie 2008/50 nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden.(35)
65. Allerdings war schon im Rahmen der Richtlinien 96/62 und 1999/30 zu bezweifeln, dass Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität ausreichen, um eine Verletzung der Grenzwerte zu rechtfertigen.(36) Und in Bezug auf die Richtlinie 2008/50 hat der Gerichtshof mittlerweile wiederholt die Auffassung zurückgewiesen, dass ein Mitgliedstaat Verpflichtungen nach Art. 13 Abs. 1 schon in vollem Umfang erfüllt hat, wenn er einen Luftqualitätsplan erstellt hat.(37)
66. Eine solche Auslegung würde nach einem jüngeren Urteil der Großen Kammer die Verwirklichung des in Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie 2008/50 genannten Zieles des Schutzes der menschlichen Gesundheit in das alleinige Ermessen der Mitgliedstaaten stellen, was im Widerspruch zum Willen des Unionsgesetzgebers stehe. Das leitet der Gerichtshof insbesondere aus der Definition des Begriffs „Grenzwert“ in Art. 2 Nr. 5 ab, wonach seine Einhaltung in einem bestimmten Zeitraum gewährleistet sein muss und er danach nicht überschritten werden darf.(38)
67. Außerdem hat die Richtlinie 2008/50 die Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte gegenüber der Richtlinie 96/62 mit einer Regelung präzisiert, die unterlaufen würde, wenn daneben die bloße Erstellung von Luftqualitätsplänen bereits ausreichen würde, um eine Überschreitung zu rechtfertigen.(39) Art. 22 der Richtlinie 2008/50 erlaubt die Verlängerung der Fristen zur Einhaltung der Grenzwerte um höchstens fünf Jahre bei Stickstoffdioxid oder Benzol und höchstens sechs Jahre bei PM10. Die Fristverlängerung setzt insbesondere voraus, dass die Mitgliedstaaten Luftqualitätspläne erstellen, die die Einhaltung dieser verlängerten Frist sicherstellen. Luftqualitätspläne nach Art. 23 Abs. 1 sind dagegen nicht an diese Frist gebunden.
c) Zwischenergebnis
68. Somit begründet Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 eine genau bestimmte, unmittelbar wirksame Pflicht der Mitgliedstaaten, eine Überschreitung der Grenzwerte für die erfassten Luftschadstoffe zu verhindern.
69. Daneben folgt aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 eine klare eigenständige Verpflichtung zur Erstellung von Luftqualitätsplänen, die durch die Verletzung der Grenzwerte ausgelöst wird.(40)
70. Polen vertritt zwar die Auffassung, Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 sei hinsichtlich des Inhalts der Luftqualitätspläne nicht hinreichend bestimmt. Diese Bestimmung lege keine feste Frist für die Beendigung der Überschreitung fest, sondern verlange nur, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werde. Außerdem setze die Festlegung der Maßnahmen eine Abwägung widerstreitender Interessen voraus, was auch Frankreich und Irland betonen.
71. Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass das mit der Interessenabwägung verbundene Ermessen zwar dafür von Belang sein kann, ob ein Verstoß qualifiziert ist,(41) und auch bei der Beurteilung der Kausalität eine Rolle spielen kann.(42) Es ist jedoch nicht ausschlaggebend dafür, ob die fragliche Regelung hinreichend bestimmt ist, um Einzelnen Rechte zu verleihen. Vielmehr reicht es aus, dass Einzelne vor den innerstaatlichen Gerichten die Einhaltung der Grenzen dieses Ermessens geltend machen können.(43)
3. Zweckbestimmung der Grenzwerte und der Verpflichtung zur Verbesserung der Luftqualität
72. Ob die Grenzwerte und die Verpflichtung zur Verbesserung der Luftqualität nach den Richtlinien 96/62, 1999/30 und 2008/50 die Verleihung von Rechten an diejenigen bezwecken, die aufgrund von Luftverschmutzung Gesundheitsschäden erleiden, hängt neben der Bestimmbarkeit etwaiger Rechte vor allem von den Zielen dieser Regelungen ab.(44)
73. Die Richtlinien 96/62 und 2008/50 zielen jeweils nach dem zweiten Erwägungsgrund und Art. 1 auf die Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit ab.(45) Die mit diesen Richtlinien eingeführten Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft konkretisieren somit die Schutzpflichten der Union im Bereich des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit, die u. a. aus Art. 3 Abs. 3 EUV und Art. 191 Abs. 1 und 2 AEUV folgen. Danach zielt die Umweltpolitik der Union unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in ihren einzelnen Regionen auf ein hohes Schutzniveau ab und beruht u. a. auf den Grundsätzen der Vorsorge und der Vorbeugung.(46) Diese Schutzpflicht folgt außerdem aus den Art. 2, 3 und 37 der Charta der Grundrechte.(47)
74. Dass insbesondere die Grenzwerte für PM10 und Stickstoffdioxid dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen, ergibt sich bereits aus ihrer Bezeichnung als Grenzwerte für den Schutz der menschlichen Gesundheit in den Anhängen II und III der Richtlinie 1999/30 sowie in Art. 13 und Anhang XI der Richtlinie 2008/50. Auch die vom Kläger hervorgehobene Definition des Begriffs „Grenzwert“ in dem jeweiligen Art. 2 Nr. 5 der Richtlinien 96/62 und 2008/50 sieht vor, dass ein Grenzwert mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern.
75. Da die jeweiligen Verpflichtungen zur Verbesserung der Luftqualität durch die Überschreitung dieser Grenzwerte ausgelöst werden, zielen auch diese Verpflichtungen unbestreitbar auf den Schutz der Gesundheit ab.
76. Wie die Kommission zutreffend unterstreicht, hat der Gerichtshof aufgrund dieser Schutzrichtung bereits zu den älteren Richtlinien zum Schutz der Luftqualität festgestellt, dass Einzelne in der Lage sein müssen, die zwingenden Vorgaben dieser Richtlinien als Rechte geltend zu machen.(48) Darauf aufbauend hat er die Berufung auf die Richtlinien 96/62 und 2008/50 ermöglicht(49) und auch in diesem Zusammenhang vom gerichtlichen Schutz von Rechten gesprochen.(50)
77. Zwar vertreten Polen und Irland die Auffassung, mit dem Ziel des Gesundheitsschutzes sei lediglich der Schutz der Allgemeinheit gemeint, doch dies überzeugt nicht. Gerade das Interesse an der Gesundheit ist höchstpersönlicher und damit individueller Natur und trägt die soeben dargestellte Rechtsprechung.
78. Anders könnte dies bei Regelungen des Umweltrechts sein, die in erster Linie dem Schutz von Tieren, Pflanzen und Lebensräumen dienen, dem Menschen aber nur mittelbar zugutekommen. Insoweit könnte man an die kritischen Werte für den Schutz der Vegetation nach Art. 14 und Anhang XIII der Richtlinie 2008/50 denken. Ob diese Bestimmungen bezwecken, Einzelnen Rechte zu verleihen, ist jedoch vorliegend nicht zu entscheiden.
79. Entgegen der Auffassung Irlands spricht auch das Verursacherprinzip nicht dagegen, eine Staatshaftung für Gesundheitsschäden aufgrund der Verletzung der Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft anzuerkennen.
80. Zwar ist das Verursacherprinzip ein in Art. 191 Abs. 2 AEUV aufgeführter Grundsatz der Umweltpolitik der Union und daher auch bei der Auslegung der Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft zu beachten. Es trifft auch zu, dass nach diesem Prinzip vorrangig die Verursacher der Luftverschmutzung die Kosten tragen sollten, was in anderen Sprachfassungen noch deutlicher als im deutschen „Verursacherprinzip“ zum Ausdruck kommt, wenn etwa im Englischen von „that the polluter should pay“ oder im Französischen von „principe du pollueur-payeur“ die Rede ist.
81. Allerdings kann dieses Prinzip die Mitgliedstaaten nicht von ihrer eigenen Verantwortung befreien, wenn sie unter Verletzung des Unionsrechts die Luftverschmutzung zulassen bzw. nicht verhindern. Dass die Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft den Mitgliedstaaten diese Verantwortung auferlegen, ist im Übrigen deshalb gerechtfertigt, weil die Verschmutzung der Umgebungsluft regelmäßig auf verschiedene Quellen zurückgeht, so dass die Mitgliedstaaten entscheiden müssen, in welchem Maß bestimmte Verursacher der Verschmutzung ihre Emissionen reduzieren müssen.
4. Zum Urteil Paul
82. Die Bedeutung dieser Überlegungen zum Zweck der Regelungen über die Luftqualität wird besonders deutlich, wenn man sie mit dem Urteil Paul vergleicht. Dies ist das einzige Urteil, in dem der Gerichtshof einen Schadensersatzanspruch aus dem Grund abgelehnt hat, dass die fraglichen Regelungen nicht bezweckten, den Einzelnen Rechte zu verleihen.
83. Dieses Urteil betraf damals geltende Verpflichtungen der Bankenaufsicht, die auch dem Schutz der Einleger dienten.(51) Diese Regelungen wiesen durchaus Parallelen zum Schutz der Luftqualität auf. Beide Aufgaben, Bankenaufsicht und Schutz der Luftqualität, sind nämlich durch große Komplexität gekennzeichnet(52) und Rechte Einzelner werden nicht ausdrücklich erwähnt,(53) was Frankreich im vorliegenden Verfahren hervorhebt.
84. Jedoch wiesen die damaligen Regelungen über die Bankenaufsicht in wesentlichen Punkten Unterschiede gegenüber dem Schutz der Luftqualität auf. Diese Unterschiede sind nicht ausschließlich auf den unterschiedlichen Regelungsgegenstand zurückzuführen.
85. Zunächst existierte nämlich mit der Einlagensicherung(54) eine besondere Schutzregelung für Einleger, die dagegen sprach, ihnen weiter reichende Rechte auf Entschädigung einzuräumen.(55) Im Hinblick auf Gesundheitsschäden wegen Luftverschmutzung ist eine solche spezifische Regelung dagegen nicht ersichtlich.
86. Vor allem aber lag der Hauptzweck der damaligen Regelungen zur Bankenaufsicht darin, zur gegenseitigen Anerkennung der Zulassung und der Bankenaufsichtssysteme zu gelangen. Diese erlaubte die Gewährung einer einzigen Zulassung von Banken für die gesamte Union und die Anwendung des Grundsatzes der Kontrolle durch den Herkunftsmitgliedstaat.(56) Die Regelungen zur Bankenaufsicht sollten somit ihrer Rechtsgrundlage entsprechend die Niederlassungsfreiheit der Banken verwirklichen, indem sie die innerstaatlichen Anforderungen harmonisierten. Einer Staatshaftung zugunsten der Einleger, die innerstaatlich nicht vorgesehen oder sogar ausgeschlossen war, bedurfte es dafür nicht.(57)
87. Die Regelungen über den Schutz der Luftqualität wurden dagegen auf die Umweltkompetenz der Union gestützt und bezwecken daher nach Art. 191 AEUV zwangsläufig ein hohes Schutzniveau hinsichtlich der menschlichen Gesundheit. Gerade dieser Schutz ist der Hauptzweck, während Binnenmarktziele höchstens am Rande und mittelbar eine Rolle spielen.
5. Keine Regelung über finanzielle Ansprüche
88. Der Einwand Frankreichs kann allerdings auch dahin verstanden werden, dass ein Schadensersatzanspruch die Verletzung einer Regelung voraussetze, die Rechte Einzelner auf Zahlungen oder wirtschaftliche Vorteile vorsehen. Daran fehlt es bei den Regelungen über die Luftqualität.
89. Tatsächlich ging es bei den bisherigen Entscheidungen zugunsten einer Staatshaftung für die Verletzung des Unionsrechts häufig um die Sicherung finanzieller Ansprüche, etwa um die Sicherung von Löhnen und der Alterssicherung beim Konkurs des Arbeitgebers(58) oder der Ansprüche von Pauschalreisenden beim Konkurs des Reiseunternehmens(59), um die Einlagensicherung(60) und den Schutz von Investoren vor überhöhten Preisen bei Übernahmen(61) oder um die Ansprüche der Opfer von Straftaten auf Entschädigung.(62)
90. In die gleiche Richtung scheinen Aussagen des Gerichtshofs zu weisen, dass sich die Verletzung der jeweiligen Regelung unmittelbar auf die Rechtsstellung („situation juridique“) des Geschädigten auswirkt.(63) Damit waren die rechtlich geschützten Vermögensinteressen im Zusammenhang mit der Einlagensicherung und dem Schutz von Investoren gemeint.
91. Ein mitgliedstaatliches Versäumnis, für die Einhaltung der Grenzwerte zu sorgen, würde man dagegen nicht als Veränderung der Rechtsstellung derjenigen bezeichnen, die deshalb gesundheitliche Beeinträchtigungen erfahren. Es handelt sich vielmehr um die Verletzung eines Rechtsguts, dem sehr viel mehr Bedeutung zukommt als den genannten Vermögensinteressen. Denn jeder Mensch hat das Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit, das in Art. 3 der Charta der Grundrechte niedergelegt ist und verglichen mit anderen Rechtsgütern den ersten Rang einnimmt.(64)
92. Aber auch unabhängig von den Auswirkungen auf die Rechtsstellung von Geschädigten ist zu betonen, dass die Rechtsprechung zur Staatshaftung nicht auf dem Schutz finanzieller Interessen der Betroffenen beruht, sondern die volle Wirksamkeit des Unionsrechts durch den Schutz der Rechte gewährleisten soll, die das Unionsrecht Einzelnen verleiht.(65) Daher wohnt der Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen durch dem Staat zuzurechnende Verstöße gegen das Unionsrecht entstehen, dem System der Verträge inne, auf denen die Union beruht.(66)
93. Diesem Ziel entsprechend hat der Gerichtshof auch anerkannt, dass die UVP-Richtlinie(67) bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen,(68) obwohl Schadensersatzansprüche in der Regel am Fehlen eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs scheitern dürften.(69)
94. Im Übrigen sind mit Gesundheitsbeeinträchtigungen auch wirtschaftliche Schäden verbunden, z. B. Behandlungskosten oder Verdienstausfälle. Konsequenterweise hat die Kommission beim Vorschlag der Richtlinie 2008/50 nicht nur die gesundheitlichen Folgen der Luftverschmutzung betont, sondern auch die geschätzten finanziellen Schäden von 189 bis 609 Mrd. Euro jährlich bis 2020.(70) Zumindest derartige Schäden sind vom Schutzzweck der Regelungen über den Schutz der Luftqualität umfasst.
6. Der Kreis der Begünstigten
95. Doch wollte die Union tatsächlich einem kaum abgrenzbaren Kreis potenziell Betroffener ein Recht auf eine bestimmte Qualität der Umgebungsluft verleihen, dessen Verletzung Schadensersatzansprüche begründen kann?
96. Mittlerweile hat der Gerichtshof in zwölf Vertragsverletzungsverfahren festgestellt, dass zehn Mitgliedstaaten den Standards für die Qualität der Umgebungsluft nicht gerecht wurden.(71) Die neun jüngeren Urteile stellten sogar eine systematische und anhaltende Verletzung der Standards fest. Sieben Verfahren, die u. a. drei weitere Mitgliedstaaten betreffen, sind momentan noch anhängig.(72) Zumindest in Belgien,(73) Deutschland,(74) Frankreich(75) und dem Vereinigten Königreich(76) wird auch vor innerstaatlichen Gerichten um die Luftqualitätsstandards gestritten.
97. Die Mitgliedstaaten müssten also mit einer großen Zahl von Schadensersatzansprüchen wegen Verletzung der Luftqualitätsstandards rechnen, wenn diese Standards entsprechende Rechte verleihen würden. Ganz abgesehen von den damit einhergehenden finanziellen Risiken könnte der Streit über solche Ansprüche die Gerichte der Mitgliedstaaten erheblich belasten.
98. Diese Gesichtspunkte sprechen allerdings nicht gegen die Anerkennung von Rechten, die Schadensersatzansprüche begründen können, denn die große Zahl möglicherweise Betroffener zeigt vor allem die Bedeutung angemessener Luftqualität.
99. Der mit Schadensersatzansprüchen verbundene Aufwand steht auch nicht offensichtlich außer Verhältnis zum Gewicht dieses Problems. Bei den Grenzwerten für die Luftqualität geht es nicht um geringfügige Belästigungen, sondern um erhebliche gesundheitliche Beeinträchtigungen, die bis zum vorzeitigen Tod gehen können.(77)
100. Zugleich ist der Kreis der tatsächlich Betroffenen nicht so weit gezogen, dass fast jeder Bewohner der betroffenen Mitgliedstaaten erfasst würde, die Anwohner sich gewissermaßen über Steuern gegenseitig Schadensersatz leisten müssten. Tatsächlich belastet die Überschreitung der Grenzwerte vor allem bestimmte Gruppen, die in besonders belasteten Bereichen leben oder arbeiten.(78) Dies sind häufig Menschen mit niedrigem sozioökonomischem Status,(79) die besonders auf gerichtlichen Schutz angewiesen sind.
101. Auch aus diesem Grund(80) ist es fehlgehend, mit Irland und Polen anzunehmen, dass die Regelungen über die Luftqualität ausschließlich dem Schutz der Allgemeinheit dienen. Die Luftqualität ist zwar allgemein zu schützen, doch die spezifischen Probleme entstehen an bestimmten Orten und berühren bestimmte, identifizierbare Personenkreise. Daher können sich auch nur Personen, die unmittelbar von einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Gefahr einer Überschreitung betroffen sind, auf Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 berufen.(81)
102. Den soeben dargelegten Überlegungen entsprechend hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Durchsetzung der Regelungen über die Luftqualität bereits die Möglichkeit eines unionsrechtlichen Schadensersatzanspruchs angedeutet.(82)
7. Beantwortung der ersten Frage
103. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Grenzwerte für Schadstoffe in der Umgebungsluft und die Verpflichtungen zur Verbesserung der Luftqualität nach den Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 sowie nach den Art. 13 und 23 der Richtlinie 2008/50 bezwecken, Einzelnen Rechte zu verleihen.
B. Zweite Frage – weitere Voraussetzungen des Schadensersatzanspruchs
104. Die zweite Frage zielt darauf ab, von welchen Voraussetzungen die Gewährung eines Anspruchs auf Ersatz von Gesundheitsschäden abhängt. Für das vorlegende Gericht ist dabei der Zeitpunkt von besonderem Interesse, zu dem das Vorliegen des Verstoßes gegen die Regelungen zum Schutz der Luftqualität zu beurteilen ist.
105. Insofern ist an die beiden anderen Voraussetzungen eines Schadensersatzanspruchs zu erinnern: Der Verstoß gegen das Unionsrecht muss hinreichend qualifiziert sein (dazu unter 1) und zwischen diesem Verstoß und dem Schaden muss ein unmittelbarer Kausalzusammenhang bestehen (dazu unter 2).(83)
1. Zum hinreichend qualifizierten Verstoß
106. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht vorliegt, muss das mit einer Schadensersatzklage befasste innerstaatliche Gericht alle Gesichtspunkte berücksichtigen, die für den ihm vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Dazu gehören das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des Ermessensspielraums, den die verletzte Vorschrift den Behörden belässt, die Frage, ob der Verstoß vorsätzlich oder nicht vorsätzlich begangen oder der Schaden vorsätzlich oder nicht vorsätzlich zugefügt wurde, die Entschuldbarkeit oder Unentschuldbarkeit eines etwaigen Rechtsirrtums und der Umstand, ob die Verhaltensweisen eines Organs der Europäischen Union möglicherweise dazu beigetragen haben, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in unionsrechtswidriger Weise unterlassen, eingeführt oder aufrechterhalten wurden.(84)
107. Außerdem ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass ein Verstoß gegen das Unionsrecht jedenfalls dann offenkundig qualifiziert ist, wenn er trotz des Erlasses eines Urteils, in dem der zur Last gelegte Verstoß festgestellt wird, oder eines Urteils im Vorabentscheidungsverfahren oder aber einer gefestigten einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, aus denen sich die Pflichtwidrigkeit des fraglichen Verhaltens ergibt, fortbestanden hat.(85)
a) Überschreitung der Grenzwerte als qualifizierter Verstoß
108. Die Verpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte für PM10 (seit 2005) und Stickstoffdioxid (seit 2010), die sich zunächst aus Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 96/62 sowie Art. 4 in Verbindung mit Anhang II und Art. 5 in Verbindung mit Anhang III Abschnitt I Stufe 1 der Richtlinie 1999/30 und ab dem 11. Juni 2010 aus Art. 13 Abs. 1 und Anhang XI der Richtlinie 2008/50 ergab, ist eindeutig und lässt den Mitgliedstaaten keinen Ermessensspielraum. Daraus könnte man schließen, dass dieser Verstoß bereits seiner Natur nach qualifiziert war.
109. Allerdings hat der Gerichtshof im Urteil Janecek zu den Richtlinien 96/62 und 1999/30 entschieden, dass die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet waren, Maßnahmen dahin gehend zu ergreifen, dass es zu keinerlei Überschreitung kommt.(86) Zwar sprechen die späteren Urteile zu diesen Richtlinien dafür, dass die Überschreitung der Grenzwerte gleichwohl eine eigenständige Verletzung des Unionsrechts darstellt,(87) doch zu diesem Zeitpunkt war bereits die Richtlinie 2008/50 anwendbar. Daher war die Überschreitung der Grenzwerte während der Anwendbarkeit der Richtlinien 96/62 und 1999/30 alleine noch nicht als qualifizierte Verletzung des Unionsrechts anzusehen.
110. Dennoch bestätigt das Urteil Janecek die ebenfalls klare und unbedingte Verpflichtung zur Erstellung von Aktionsplänen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62.(88) Diese Verpflichtung ist eng mit der Überschreitung der Grenzwerte verbunden, denn diese tritt nicht ein oder wird zumindest auf ein Mindestmaß begrenzt, wenn der Mitgliedstaat ausreichende Maßnahmen zur Reduzierung der Luftverschmutzung getroffen hat – sei es vor oder während der Anwendbarkeit der Grenzwerte.
111. In der Richtlinie 2008/50 kommt dieser Zusammenhang ebenfalls deutlich zum Ausdruck, denn die Verpflichtung zur Erstellung von Luftqualitätsplänen nach Art. 23 wird durch die Überschreitung der Grenzwerte gemäß Art. 13 und Anhang XI ausgelöst.
112. Daraus schließe ich, dass sowohl nach den früher geltenden Richtlinien als auch nach der Richtlinie 2008/50 eine Überschreitung der Grenzwerte für die Qualität der Umgebungsluft ohne einen entsprechenden Plan zur Beseitigung der Überschreitung eine qualifizierte Verletzung des Unionsrechts darstellt, die Schadensersatzansprüche begründen kann.
b) Qualität der Pläne
113. Entgegen der Auffassung Polens reicht es für den Ausschluss eines qualifizierten Verstoßes aber nicht aus, dass überhaupt ein Plan vorliegt. Wie Italien vorträgt, darf ein Plan vielmehr keine offensichtlichen Mängel aufweisen, um auszuschließen, dass die Verletzung der Grenzwerte qualifiziert ist.
114. Dabei kommt es zunächst darauf an, ob die zuständigen Stellen Anforderungen des Anhangs XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 bzw. des Anhangs IV der Richtlinie 96/62 respektiert haben. Nur wenn ein Plan mit den dort vorgesehenen Angaben verbunden ist, kann beurteilt werden, ob er überhaupt geeignet ist, die Überschreitung zu beenden, bzw. bis wann die Überschreitung beendet werden soll.(89)
115. Aber selbst wenn alle formalen Anforderungen beachtet worden sind, kann eine Verletzung der Grenzwerte hinreichend qualifiziert sein, falls der Plan den inhaltlichen Anforderungen offensichtlich nicht genügt, weil die zuständigen Stellen die Grenzen ihres Ermessens verletzt haben.(90) Solche Mängel können insbesondere darin liegen, dass die vorgesehene Dauer der Überschreitung eindeutig nicht „so kurz wie möglich“ ist, oder darin, dass die Mittel zur Abhilfe erwiesenermaßen ungeeignet sind. Vorstellbar ist auch, dass die Pläne auf offensichtlich falsch positionierten Probenentnahmestellen(91) oder grob fehlerhaften Modellrechnungen beruhen, so dass der tatsächliche Umfang der Überschreitung der Grenzwerte nicht berücksichtigt wird.
116. Die Prüfung dieser Anforderungen obliegt im Ausgangsverfahren den innerstaatlichen Gerichten. Dabei sollten sie berücksichtigen, dass die Kommission bei der Prüfung von Fristverlängerungen nach Art. 22 der Richtlinie 2008/50 die von Frankreich u. a. für den Ballungsraum Paris vorgelegten Pläne bereits zurückgewiesen hat.(92) Auch hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Französische Republik zwischen dem 11. Juni 2010 und dem 16. April 2017 u. a. für diesen Ballungsraum offensichtlich nicht rechtzeitig geeignete Maßnahmen ergriffen hat, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid(93) und PM10(94) so kurz wie möglich gehalten werden kann.
c) Maßgeblicher Zeitraum
117. Der Zusammenhang zwischen einer qualifizierten Verletzung der Grenzwerte und dem Plan zur Beseitigung der Überschreitung bedingt, dass Zeiträume, die bei der Beurteilung des Schadensersatzanspruchs zu berücksichtigen sind, in Ansehung dieses Plans bestimmt werden müssen. Denn jeder Zeitraum, während dessen ein Grenzwert ohne einen ausreichenden Plan überschritten wurde, ist ein Zeitraum, in dem der betreffende Mitgliedstaat die Regelungen über die Luftqualität in qualifizierter Weise verletzt hat.
118. Was den Ausgangsfall angeht, also den Ballungsraum Paris, so ergibt sich der jeweilige Anwendungszeitpunkt der Grenzwerte in Ermangelung einer einschlägigen Fristverlängerung gemäß Art. 22 der Richtlinie 2008/50 aus Anhang XI, der insofern mit der zuvor geltenden Richtlinie 1999/30 übereinstimmt. Die Grenzwerte für PM10 sind also seit dem 1. Januar 2005 anwendbar und die Grenzwerte für Stickstoffdioxid seit dem 1. Januar 2010.
119. Die Verpflichtung zur Erstellung von Luftqualitätsplänen gemäß Art. 23 der Richtlinie 2008/50 entstand dagegen erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist am 11. Juni 2010.
120. Gemäß Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2008/50 sind diese Pläne der Kommission unverzüglich, spätestens jedoch zwei Jahre nach Ende des Jahres, in dem die erste Überschreitung festgestellt wurde, zu übermitteln. Daraus leiten verschiedene beteiligte Mitgliedstaaten ab, dass die Verpflichtung zur Erstellung von Luftqualitätsplänen erst mit Ablauf dieser zusätzlichen Frist wirksam wurde.
121. Für eine Überschreitung der Grenzwerte oder Zielwerte zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge, die erstmals nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2008/50 auftrat, trifft diese Auffassung möglicherweise zu.
122. Überschreitungen, die beim Ablauf der Umsetzungsfrist bereits bestanden, unterlagen dagegen den zuvor geltenden Verpflichtungen nach Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit den Grenzwerten und Toleranzmargen der Richtlinie 1999/30. Diese Bestimmungen begründeten eine mit Art. 23 der Richtlinie 2008/50 vergleichbare, aber in zeitlicher Hinsicht noch weiter reichende Verpflichtung.(95) Sie galt bereits im Vorfeld der Geltung der Grenzwerte, sobald diese zuzüglich der jeweiligen Toleranzmarge überschritten wurden.
123. Auch für die Übermittlung dieser Pläne war nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a Ziff. iii der Richtlinie 96/62 eine Frist von zwei Jahren vorgesehen. Allerdings mussten diese Pläne gewährleisten, dass die Grenzwerte zum Zeitpunkt ihrer Geltung respektiert wurden und somit zu diesem Zeitpunkt bereits wirksam sein.
124. Folglich mussten die Mitgliedstaaten bereits die jeweils notwendigen Pläne erstellt haben, wenn Grenzwerte vor Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2008/50 überschritten wurden. Es scheint, dass das die Lage im Ausgangsfall ist, da Frankreich für den Ballungsraum Paris bei der Kommission erfolglos Fristverlängerungen für PM10 und Stickstoffdioxid beantragt hatte,(96) also von einer Überschreitung der Grenzwerte ausging. Dies wäre allerdings vom innerstaatlichen Gericht zu überprüfen.
d) Zwischenergebnis
125. Eine qualifizierte Verletzung der Regelungen über den Schutz der Luftqualität im Hinblick auf PM10 oder Stickstoffdioxid nach den Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62, der Richtlinie 1999/30 sowie den Art. 13 und 23 der Richtlinie 2008/50 umfasst im Fall einer Überschreitung der Grenzwerte beim Ablauf der Frist für ihre Anwendung alle Zeiträume, während derer die jeweils geltenden Grenzwerte überschritten wurden, ohne dass ein Plan zur Verbesserung der Luftqualität vorlag, der den Anforderungen von Anhang IV der Richtlinie 96/62 oder Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 genügte und auch keine anderweitigen offensichtlichen Mängel aufwies.
2. Zum unmittelbaren Kausalzusammenhang
126. Die tatsächlichen Schwierigkeiten der Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen liegen beim Nachweis eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen der qualifizierten Verletzung der Regelungen über die Luftqualität und konkreten Gesundheitsschäden.
127. Grundsätzlich ist die Verpflichtung des Geschädigten, den Umfang des infolge eines Verstoßes gegen das Unionsrecht erlittenen Schadens rechtlich hinreichend nachzuweisen, eine Voraussetzung für die Haftung des Staates für diese Schäden.(97)
128. Die Bestimmung des genauen Beweismaßes obliegt den innerstaatlichen Gerichten. Sie haben zu prüfen, ob sich der behauptete Schaden mit hinreichender Unmittelbarkeit aus dem Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht ergibt,(98) doch dabei müssen sie die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität beachten.(99) Um dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort zu geben, kann der Gerichtshof alle Hinweise geben, die er für erforderlich hält.(100)
129. Eine Handlung oder – wie bei unzureichenden Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität – ein Unterlassen ist nur dann kausal für einen Schaden, wenn der erlittene Schaden unmittelbar auf diese Handlung zurückgeführt werden kann. Der erforderliche Kausalzusammenhang ist nicht gegeben, wenn der Schaden auch ohne die fragliche Handlung oder das Unterlassen eingetreten wäre.(101)
130. Zwar beruhen die Grenzwerte für PM10 und Stickstoffdioxid auf der Annahme erheblicher Schäden, insbesondere vorzeitiger Todesfälle, aufgrund von Luftverschmutzung.(102) Doch damit ist noch nicht bewiesen, dass die Leiden bestimmter Personen auf Überschreitungen der Grenzwerte und mangelhafte Luftqualitätspläne zurückzuführen sind. Diese Leiden können nämlich auch auf anderen Ursachen beruhen, etwa auf Veranlagung oder persönlichem Verhalten, z. B. rauchen. Da die Weltgesundheitsorganisation mittlerweile strengere Grenzwerte empfiehlt,(103) ist auch nicht auszuschließen, dass die Luft trotz der Beachtung der Richtlinie 2008/50 ausreichend verschmutzt ist, um solche Krankheiten zu verursachen.
131. Um einen unmittelbaren Kausalzusammenhang nachzuweisen, muss der Geschädigte daher erstens nachweisen, dass er sich über einen ausreichend langen Zeitraum in einer Umgebung aufgehalten hat, in der unionsrechtliche Grenzwerte für die Qualität der Umgebungsluft in qualifizierter Weise verletzt wurden. Die Dauer dieses Zeitraums ist eine medizinische Frage, die einer wissenschaftlichen Beantwortung bedarf.
132. Ein solcher Aufenthalt sollte sich jedenfalls insbesondere aus dem Arbeitsplatz oder der Wohnung ergeben können, aber auch aus anderen Orten, an denen man sich häufig längere Zeit aufgehalten hat.
133. Es reicht aber nicht, sich in einem Ballungsraum oder Gebiet aufgehalten zu haben, in dem an einer oder mehreren Probenahmestellen die Grenzwerte überschritten wurden. Denn bestimmte Probenahmestellen sind so einzurichten, dass sie Informationen über die Verschmutzung der am stärksten belasteten Bereiche liefern.(104) Daher wird es auch in solchen Ballungsräumen oder Gebieten viele Orte geben, an denen die Luft weniger stark verschmutzt ist und den Maßstäben des Unionsrechts genügt.
134. Daher muss der Geschädigte konkret nachweisen, dass die Grenzwerte an dem geltend gemachten Aufenthaltsort und während der geltend gemachten Zeiträume überschritten wurden. Falls es keine Probenahmestelle am fraglichen Aufenthaltsort gab, muss es aber möglich sein, das Ausmaß der Verschmutzung mit Modellrechnungen zu bestimmen, denn auch die Mitgliedstaaten dürfen sich dieses Instruments bedienen.(105) So nimmt die Europäische Umweltagentur an, dass der Teil der städtischen Bevölkerung, der in einem Bereich von 100 Metern um größere Straßen lebt, einer überhöhten Belastung von Schadstoffen ausgesetzt ist, falls die Grenzwerte in dem betreffenden Ballungsraum überschritten werden.(106)
135. Wer Schadensersatz wegen der Luftverschmutzung erhalten will, muss zweitens einen Schaden nachweisen, der überhaupt mit der entsprechenden Luftverschmutzung in Verbindung gebracht werden kann.
136. Und drittens muss der Geschädigte einen unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen dem erwähnten Aufenthalt an einem Ort, an dem ein Grenzwert für die Qualität der Umgebungsluft in qualifizierter Weise verletzt wurde, und dem geltend gemachten Schaden nachweisen.
137. Dafür wird es regelmäßig medizinischer Gutachten bedürfen, die sicherlich auch die wissenschaftlichen Grundlagen der Festlegung der Grenzwerte und der teilweise noch strengeren Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation berücksichtigen müssen.
138. Es wäre vorstellbar, diesen Beweis durch eine widerlegbare Vermutung zu erleichtern, dass ein typischer Gesundheitsschaden bei einem ausreichend langen Aufenthalt in einer Umgebung, in der ein Grenzwert überschritten wurde, auf diese Überschreitung zurückzuführen ist. So hat der EGMR bei anscheinend deutlich schwerwiegenderer Luftverschmutzung aus einer Überschreitung von Grenzwerten und weiteren gewichtigen Indizien eine Vermutung der Schädigung abgeleitet.(107) Für eine solche Beweiserleichterung könnte sich der Geschädigte auf das Effektivitätsprinzip berufen, wenn ein Vollbeweis unter Ausschluss jeden vernünftigen Zweifels die Erlangung von Schadensersatz übermäßig erschweren würde.
139. Ich halte es jedoch nicht für angemessen, dass der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren darüber entscheidet, ob sich eine solche Vermutung aus dem Unionsrecht und insbesondere aus den Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft ergibt. Weder das Vorabentscheidungsersuchen noch die Beteiligten haben nämlich bislang diese Frage aufgeworfen. Die Annahme einer solchen Vermutung bedürfte jedoch einer intensiven Erörterung der wissenschaftlichen Grundlagen für die Ermittlung eines Kausalzusammenhangs zwischen Luftverschmutzung und Gesundheitsschäden.
140. Einige Beteiligte betonen außerdem, dass der Kläger bereits im Jahr 2003 über gesundheitliche Beeinträchtigungen klagte, also bevor der Grenzwert für PM10 anwendbar wurde. Das schließt allerdings nicht aus, dass er aufgrund von Luftverschmutzung zusätzliche Schäden erlitten hat – sei es, dass sich sein Zustand verschlechtert hat, sei es, dass die Heilung verhindert oder verzögert wurde. Solche Auswirkungen einer Verletzung der Grenzwerte wären jedenfalls zu erwarten, denn Luftverschmutzung verstärkt häufig die Auswirkungen bestehender gesundheitlicher Probleme.(108) Auch diese Frage ist wissenschaftlicher Natur und muss im Einzelfall vom innerstaatlichen Gericht geprüft werden.
141. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass mit dem Nachweis eines unmittelbaren Zusammenhangs zwischen einer qualifizierten Verletzung der Grenzwerte und einem Gesundheitsschaden noch nicht das letzte Wort gesprochen wäre. Der Mitgliedstaat kann sich vielmehr entlasten, indem er nachweist, dass diese Überschreitungen auch eingetreten wären, wenn er rechtzeitig Luftqualitätspläne erlassen hätte, die den Anforderungen der Richtlinie genügen.
3. Beantwortung der zweiten Frage
142. Zusammenfassend setzt ein Schadensersatzanspruch wegen Gesundheitsbeeinträchtigungen aufgrund einer seit dem Ablauf der jeweiligen Frist bestehenden Überschreitung der Grenzwerte für PM10 oder Stickstoffdioxid in der Umgebungsluft gemäß den Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 oder Art. 13 der Richtlinie 2008/50 voraus, dass der Geschädigte einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen dieser Beeinträchtigung und seinem Aufenthalt an einem Ort nachweist, an dem die jeweils geltenden Grenzwerte überschritten wurden, ohne dass ein Plan zur Verbesserung der Luftqualität vorlag, der den Anforderungen von Anhang IV der Richtlinie 96/62 bzw. Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 genügte und auch keine anderweitigen offensichtlichen Mängel aufwies.
V. Ergebnis
143. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1) Die Grenzwerte für Schadstoffe in der Umgebungsluft und die Verpflichtungen zur Verbesserung der Luftqualität nach den Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 sowie nach den Art. 13 und 23 der Richtlinie 2008/50 bezwecken, Einzelnen Rechte zu verleihen.
2) Ein Schadensersatzanspruch wegen Gesundheitsbeeinträchtigungen aufgrund einer seit dem Ablauf der jeweiligen Frist bestehenden Überschreitung der Grenzwerte für PM10 oder Stickstoffdioxid in der Umgebungsluft gemäß den Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 oder Art. 13 der Richtlinie 2008/50 setzt voraus, dass der Geschädigte einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen dieser Beeinträchtigung und seinem Aufenthalt an einem Ort nachweist, an dem die jeweils geltenden Grenzwerte überschritten wurden, ohne dass ein Plan zur Verbesserung der Luftqualität vorlag, der den Anforderungen von Anhang IV der Richtlinie 96/62 bzw. Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie 2008/50 genügte und auch keine anderweitigen offensichtlichen Mängel aufwies.