WYROK SĄDU (druga izba w składzie powiększonym)
z dnia 3 października 2012 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Wniosek o przyznanie dostępu do sprawozdań obserwatorów Unii Europejskiej obecnych w Chorwacji w dniach od 1 do 31 sierpnia 1995 r. – Odmowa dostępu – Ryzyko naruszenia ochrony stosunków międzynarodowych – Wcześniejsze ujawnienie
W sprawie T‑465/09
Ivan Jurašinović, zamieszkały w Angers (Francja), reprezentowany przez adwokatów M. Jarry’ego oraz N. Amarę‑Lebret,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez C. Fekete oraz K. Zieleśkiewicz, a następnie przez C. Fekete oraz J. Herrmanna, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot, zasadniczo, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rady z dnia 21 września 2009 r. w sprawie przyznania dostępu do niektórych sprawozdań sporządzonych przez obserwatorów Unii Europejskiej obecnych w Chorwacji, w regionie Knin, w dniach od 1 do 31 sierpnia 1995 r.,
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
w składzie: N.J. Forwood, prezes, F. Dehousse, M. Prek, J. Schwarcz (sprawozdawca) i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: C. Kristensen, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 kwietnia 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Pismem z dnia 4 maja 2009 r. skarżący, I. Jurašinović, skierował do sekretarza generalnego Rady Unii Europejskiej wniosek o przyznanie dostępu do sprawozdań obserwatorów Wspólnoty Europejskiej obecnych w Chorwacji, w regionie Knin, w dniach od 1 do 31 sierpnia 1995 r. (zwanych dalej „sprawozdaniami”) i do dokumentów ze znakiem „ECMM RC Knin Log reports”, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).
2 Pismem z dnia 27 maja 2009 r. sekretarz generalny Rady powiadomił skarżącego, że z powodu bardzo dużej liczby dokumentów, których potencjalnie dotyczy jego wniosek, a także ich szczególnie sensytywnego charakteru konieczne będzie przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
3 Decyzją z dnia 17 czerwca 2009 r. sekretarz generalny Rady odrzucił wniosek skarżącego o przyznanie dostępu do dokumentów, powołując się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, który chroni interes publiczny w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, i wskazując, że po pierwsze, w razie ujawnienia dokumenty objęte wnioskiem mogą wywołać nowe trudności w stosunkach Unii z różnymi stronami konfliktów w byłej Jugosławii oraz z innymi zainteresowanymi krajami, a po drugie, dokumenty te stanowią zbiory archiwalne, które Unia udostępniła zarówno prokuratorowi, jak i obronie w ramach postępowania prowadzonego przeciwko A. Gotovinie przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii, utworzonym przez Organizację Narodów Zjednoczonych (zwanym dalej „MTKJ”).
4 Pismem z dnia 27 czerwca 2009 r. skarżący złożył wniosek potwierdzający o dostęp do dokumentów (zwany dalej „wnioskiem potwierdzającym”).
5 Pismem z dnia 2 lipca 2009 r. sekretarz generalny Rady poinformował skarżącego, że wniosek potwierdzający zostanie rozpatrzony do dnia 1 października 2009 r. Skarżący zakwestionował ten termin.
6 Decyzją z dnia 21 września 2009 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Rada przyznała częściowy dostęp do ośmiu sprawozdań i odrzuciła wniosek o przyznanie dostępu w pozostałym zakresie.
7 W zaskarżonej decyzji, po pierwsze, Rada przypomniała przedmiot i zakres wniosku skarżącego o przyznanie dostępu do dokumentów, a także cel Misji Obserwacyjnej Wspólnoty Europejskiej (zwanej dalej „ECMM”) w czasie konfliktów w byłej Jugosławii i warunki, w jakich zadanie ECMM zostało wypełnione. Po drugie, Rada stwierdziła, że nie jest w posiadaniu żadnego dokumentu ze znakiem „ECMM RC Knin Log reports”. Po trzecie, Rada uznała, że publikacja sprawozdań stanowiłaby naruszenie interesów Unii, zagrażając jej stosunkom międzynarodowym oraz stosunkom międzynarodowym jej państw członkowskich z tym regionem Europy, a także bezpieczeństwu publicznemu, zwłaszcza bezpieczeństwu i integralności fizycznej obserwatorów, świadków i innych źródeł informacji, których tożsamość i opinie zostałyby upublicznione wraz z ujawnieniem sprawozdań. Po czwarte, Rada uważa, że sprawozdania są dokumentami wysoce sensytywnymi pomimo upływu czternastu lat od zaistnienia okoliczności faktycznych, które są w nich opisane. Po piąte, Rada nie uwzględniła szczególnego interesu, na który skarżący powołał się we wniosku potwierdzającym, a który odnosił się do ustalenia prawdy historycznej w drodze postępowań sądowych wszczętych przeciwko zbrodniarzom wojennym w celu uzyskania zadośćuczynienia dla ich ofiar. Po szóste, Rada poinformowała skarżącego, że przyznała dostęp do sprawozdań MTKJ w ramach procesu A. Gotoviny na podstawie zasady współpracy międzynarodowej z trybunałem międzynarodowym, który ustanowiła Rada Bezpieczeństwa ONZ. Po siódme, Rada odrzuciła argument dotyczący właściwego przebiegu postępowań karnych w toku. Podsumowując, Rada przyznała częściowy dostęp do ośmiu sprawozdań i odmówiła przekazania jakiegokolwiek innego sprawozdania, powołując się na wyjątki dotyczące ochrony bezpieczeństwa publicznego i stosunków międzynarodowych zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
8 W załączniku do zaskarżonej decyzji Rada wymieniła 205 sprawozdań sporządzonych przez ECMM w okresie od dnia 1 do 31 sierpnia 1995 r., które były przedmiotem wniosku o przyznanie dostępu do dokumentów.
Przebieg postępowania i żądania stron
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 listopada 2009 r. skarżący wniósł skargę w niniejszej sprawie.
10 Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Rady obowiązkiem wypłaty na rzecz skarżącego kwoty 2000 EUR bez podatku lub 2392 EUR brutto tytułem kosztów postępowania, wraz z odsetkami zgodnie ze stawką Europejskiego Banku Centralnego, licząc od dnia wpisania skargi do rejestru Sądu.
11 Rada wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
12 Pismem zarejestrowanym w sekretariacie Sądu w dniu 21 stycznia 2010 r. skarżący zwrócił się do Sądu, aby ten w ramach środków organizacji postępowania zażądał przedłożenia mu, po pierwsze, decyzji Rady lub właściwego organu Unii w sprawie przekazania MTKJ dokumentów, do których skarżący chciał uzyskać dostęp w ramach procesu A. Gotoviny, oraz po drugie, pism przewodnich Rady lub właściwego organu Unii do tych dokumentów.
13 Ponieważ skarżący nie złożył repliki w wyznaczonym terminie, procedura pisemna została zakończona w dniu 19 kwietnia 2010 r.
14 W ramach środków organizacji postępowania Sąd zwrócił się do Rady o powiadomienie go, które spośród 205 sprawozdań wymienionych w załączniku do zaskarżonej decyzji zostały przekazane obronie A. Gotoviny w ramach postępowania wszczętego przeciw niemu przed MTKJ.
15 Pismami z dnia 28 października, 28 listopada i 19 grudnia 2011 r. Rada zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na pytanie Sądu do dnia 6 stycznia, a następnie do dnia 16 lutego 2012 r. Ponieważ Sąd uwzględnił powyższe wnioski, Rada udzieliła odpowiedzi na pytanie w dniu 16 lutego 2012 r.
16 Pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. skarżący przedstawił uwagi na temat decyzji Sądu o przedłużeniu terminu udzielenia przez Radę odpowiedzi na wspomniane pytanie do dnia 6 stycznia 2012 r. i przedstawił orzeczenie pierwszej izby pierwszej instancji MTKJ z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie Prokurator przeciwko Antemu Gotovinie, Ivanowi Čermakowi i Mladenowi Markačowi. Skarżący zwrócił się również z wnioskiem o wyłączenie pełnomocników Rady z postępowania na podstawie art. 41 ust. 1 akapit drugi regulaminu postępowania przed Sądem. Pismo zostało załączone do akt, a Rada przedstawiła swoje uwagi w dniu 13 stycznia 2012 r.
17 Rozprawa, wyznaczona na dzień 16 listopada 2011 r., była na wniosek Rady trzykrotnie odraczona: na dzień 18 grudnia 2011 r., 18 stycznia, a następnie 21 marca 2012 r. Kolejny raz została odroczona na wniosek skarżącego na dzień 25 kwietnia 2012 r.
Co do prawa
W przedmiocie zasadności żądań dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
18 Aby zakwestionować zaskarżoną decyzję, skarżący podnosi trzy zarzuty, dotyczące, po pierwsze, braku naruszenia ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, po drugie, braku naruszenia ochrony interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze tego rozporządzenia, oraz po trzecie, wcześniejszego ujawnienia.
19 Na wstępie należy stwierdzić, że odmawiając skarżącemu przekazania wszystkich 205 sprawozdań, do których ten chciał mieć dostęp, Rada powołała się równolegle na wyjątki oparte, po pierwsze, na ochronie interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych, a po drugie, na ochronie interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa publicznego.
20 Żeby zaskarżona decyzja była zatem zasadna pod względem prawnym, wystarczy, aby jeden z dwóch wyjątków, na które Rada powołała się w celu odmowy dostępu do sprawozdań, był uzasadniony.
21 Należy zatem zbadać najpierw zarzut pierwszy, dotyczący braku naruszenia ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku naruszenia ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
– Rozważania wstępne
22 Przede wszystkim należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 zmierza, jak wskazują jego motyw 4 i jego art. 1, do zapewnienia możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 33).
23 Jednakże prawo to podlega co najmniej pewnym ograniczeniom z przyczyn dotyczących względów interesu publicznego lub prywatnego (wyrok Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C‑266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1233, pkt 62).
24 Dokładniej, i zgodnie z jego motywem 11, rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w swym art. 4, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (wyrok Trybunału z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 71).
25 Następnie należy wskazać, że gdy do jednej z instytucji wpływa wniosek o ujawnienie dokumentu, ma ona obowiązek ocenić dla każdego takiego przypadku, czy dokument ten objęty jest wyjątkami od prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie ww. w pkt 22 wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 35). Biorąc pod uwagę cele tego rozporządzenia, wyjątki te powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (ww. w pkt 22 wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 36).
26 Trybunał uznał jednak, że fakt, iż art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 chroni interesy szczególnie sensytywne i pierwszorzędne, w połączeniu z obligatoryjnym charakterem odmowy dostępu, która zgodnie z tym przepisem powinna być przez instytucję udzielona, jeżeli ujawnienie dokumentu szkodziłoby tym interesom, powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, ma charakter kompleksowy i delikatny, co wymaga szczególnie wysokiego stopnia ostrożności. Przy takiej decyzji niezbędny jest zatem pewien zakres uznania (ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 35).
27 Należy wreszcie zauważyć, że kryteria zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo ogólne, a zatem – jak wynika z brzmienia tego przepisu – odmowa dostępu powinna mieć miejsce, gdy ujawnienie danego dokumentu „naruszyłoby” ochronę „interesu publicznego”, zwłaszcza w odniesieniu do „bezpieczeństwa publicznego” lub „stosunków międzynarodowych” (ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 36).
28 W związku z tym dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem wydawanych przez instytucje decyzji odmawiających dostępu do dokumentów ze względu na wyjątki związane z interesem publicznym, przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, musi zostać ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy (ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 34).
– Ocena Sądu
29 W ramach zarzutu pierwszego skarżący w pierwszej kolejności utrzymuje, że ochrona interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych nie ma zastosowania do sprawozdań, ponieważ mają one neutralny charakter, którego nie podważają ani oceny, ani opinie w nich zawarte. Ponadto przekazanie sprawozdań czternaście lat po zaistnieniu okoliczności faktycznych, które zostały w nich opisane, służyłoby ustaleniu prawdy historycznej i praw ofiar do uzyskania zadośćuczynienia za poniesione szkody. W drugiej kolejności, mając na uwadze, że od sporządzenia sprawozdań upłynęło czternaście lat, ich przekazanie nie naruszałoby ochrony interesu publicznego, natomiast zagwarantowałoby możliwość ścigania ewentualnych zbrodni wojennych. W trzeciej kolejności skarżący uważa, że sprawozdania nie są dokumentami sensytywnymi, ponieważ nie zostały sklasyfikowane jako takie w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1049/2001.
30 Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
31 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji, po pierwsze, Rada podkreśliła cele misji ECMM i warunki, w jakich misja była realizowana. W pkt 7 zaskarżonej decyzji stwierdzono zatem, że „[p]odstawowym celem [ECMM] był udział w obserwacji zmiany sytuacji politycznej i bezpieczeństwa na Bałkanach Zachodnich, udział w obserwacji granic, kwestii etnicznych i powrotu uchodźców”. Rada sprecyzowała w tym względzie, że sprawozdania zawierały codzienne raporty, raporty specjalne, raporty z bieżących wydarzeń i cotygodniowe podsumowania sporządzane przez obserwatorów ECMM w regionie Knin w okresie od dnia 1 do 31 sierpnia 1995 r.
32 W tym samym pkt 7 zaskarżonej decyzji Rada sprecyzowała również charakter informacji zawartych w poszczególnych sprawozdaniach, które dotyczyły w szczególności „monitorowania i analizy ruchów i działań wojska i sił policji, w tym bombardowań, przypadków łamania zawieszenia broni, strzelanin [i] innych aspektów wojskowych, [w tym] rozmów obserwatorów z oficerami łącznikowymi oraz informacji przekazanych przez źródła”. Według Rady sprawozdania zawierały ponadto „uwagi dotyczące wolności i ograniczania poruszania się, monitorowania polityki, [zwłaszcza] oświadczeń wysokich rangą urzędników wizytujących strefę [Knin], pracowników władz lokalnych, rozmów z [członkami] sił zbrojnych i sił policji, a także społeczeństwa obywatelskiego, nadzoru w obszarze praw człowieka, [to jest informacje o] wymuszeniach wymierzonych w ludność cywilną i ich mienie, ewakuacjach, stratach w ludziach, przepływie [i] transporcie uchodźców, monitorowaniu budowy lub niszczenia infrastruktury cywilnej oraz reperkusjach bombardowań”.
33 Jeżeli chodzi o warunki, w jakich ECMM wypełniała swoje zadanie, Rada zauważyła w pkt 8 zaskarżonej decyzji, że misja przebiegała „w klimacie szczególnie napiętym na płaszczy[znach] politycznej, militarnej i praw człowieka” oraz że wiele sprawozdań zostało sporządzonych „na podstawie rozmów z działaczami lub świadkami lokalnymi w sposób poufny”, a treść sprawozdań została przekazana jedynie sztabom generalnym i lokalnym uczestnikom ECMM.
34 Po drugie, w pkt 9–12 zaskarżonej decyzji Rada wyjaśniła, dlaczego informacje zawarte w sprawozdaniach co do zasady nie mogą zostać ujawnione skarżącemu. Punkty 9–11 dotyczą w szczególności ustanowienia przez Radę wyjątku odnoszącego się do ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych, zaś pkt 10 odnosi się do wyjątku dotyczącego ochrony interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa publicznego.
35 W pkt 9 zaskarżonej decyzji Rada podkreśliła, że opublikowanie sprawozdań „naraziłoby na niebezpieczeństwo stosunki międzynarodowe [Unii] i jej państw członkowskich z regionem, które wciąż są delikatne, w zakresie, w jakim ujawniono by informacje szczegółowo prezentujące uwagi, opinie i analizy wymieniane między różnymi uczestnikami [ECMM] na temat sytuacji w regionie na płaszczy[znach] politycznej, wojskowej i bezpieczeństwa”. Według Rady ujawnienie treści sprawozdań byłoby „sprzeczne z celem przekazywania [Unii] możliwie jak najbardziej szczegółowych informacji, aby pozwolić jej określić politykę względem Bałkanów Zachodnich”. Rada uznała, że „zachowana [dotychczas] poufność sprawozdań [była] kluczowym czynnikiem poprawy dialogu i zacieśnienia współpracy z krajami z tego regionu”.
36 W pkt 11 i 12 zaskarżonej decyzji Rada odpowiedziała na argumenty skarżącego przedstawione w ramach postępowania administracyjnego i dotyczące czternastoletniego okresu, który upłynął od zaistnienia okoliczności faktycznych, oraz faktu, że publikacja sprawozdań, które mają charakter obiektywny, pozwoliłaby ustalić prawdę historyczną i otworzyłaby drogę do zadośćuczynienia ofiarom za poniesione krzywdy i straty. W tym względzie Rada stwierdziła, że po pierwsze, „czternaście lat po [ich] opracowaniu […] sprawozdania zachow[ały] wysoki poziom sensytywności, ponieważ zawierają informacje sensytywne na temat regionu, w którym poprawa stabilności wciąż jest poważnym problemem”, a po drugie, nie może ona „uwzględnić indywidualnego interesu [skarżącego] w uzyskaniu [sprawozdań]”, ponieważ na mocy mających zastosowanie przepisów musiałaby „wypowiedzieć się na temat podania [sprawozdań] do publicznej wiadomości na podstawie erga omnes”.
37 W drugiej kolejności, zgodnie z tym, co Rada stwierdziła w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że z kontekstu misji ECMM, a także z treści sprawozdań przedstawionej w zaskarżonej decyzji wynika, iż dokumenty te mają szczególnie sensytywny charakter. W istocie sprawozdania zawierają uwagi, opinie i analizy sytuacji politycznej, wojskowej i bezpieczeństwa w strefie Knin w sierpniu 1995 r., w czasie i po zakończeniu ofensywy sił chorwackich, zwanej „Operacją Burza”, podjętej w celu wyparcia z regionu Krajina sił serbskich, które od 1991 r. uczyniły z niej część Republiki Serbskiej Krajiny.
38 Należy uznać, tak jak twierdzi Rada, że takie uwagi i opinie, a także analizy, dla których owe uwagi i opinie były podstawą, miały na celu wspomóc Radę w zdefiniowaniu polityki Unii wobec różnych stron konfliktu w czasie, w którym sprawozdania zostały sporządzone. Ponadto, mając na uwadze ogólny kontekst, w którym sporządzono sprawozdania oraz informacje w nich zawarte, Rada słusznie uznała, że różne uwagi i opinie w nich zamieszczone zachowują wciąż, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, sensytywny charakter, chociaż okoliczności faktyczne, które doprowadziły do powstania sprawozdań, zaistniały czternaście lat wcześniej.
39 W tym względzie należy przypomnieć, jak to zrobiła Rada w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, że polityka Unii w regionie Bałkanów Zachodnich ma przyczyniać się do zapewnienia pokoju, stabilności i trwałego pojednania w regionie, zwłaszcza w celu wzmocnienia względem Unii integracji krajów z tego regionu Europy, a jest to cel, którego istoty ani słuszności skarżący w żaden sposób nie kwestionuje. Ujawnienie informacji lub opinii zawartych w sprawozdaniach w dniu wydania zaskarżonej decyzji mogłoby zaszkodzić działaniom zmierzającym do osiągnięcia tych celów w wyniku upublicznienia informacji, które mogłyby zrodzić lub pogłębić wzajemne pretensje albo napięcia między różnymi społecznościami w krajach uczestniczących w konfliktach w byłej Jugosławii lub między krajami wyodrębnionymi z Jugosławii, co osłabiłoby zaufanie państw Bałkanów Zachodnich do procesu integracji.
40 Rada słusznie uznała zatem w zaskarżonej decyzji, że ujawnienie sprawozdań mogłoby zaszkodzić celom, które Unia chce osiągnąć w tym regionie Europy, a w związku z tym – zaszkodzić stosunkom międzynarodowym, ponieważ ujawnione zostałyby uwagi i opinie ECMM na temat sytuacji politycznej, wojskowej i bezpieczeństwa wygłoszone w decydującej fazie konfliktu między siłami chorwackimi a federalnymi siłami jugosłowiańskimi.
41 Żaden z argumentów przedstawionych na poparcie pierwszego zarzutu nie podaje w wątpliwość tego wniosku, zaś skarżący nie utrzymywał, że Rada nie przeprowadziła konkretnej i indywidualnej analizy sprawozdań.
42 Po pierwsze, jeżeli chodzi o neutralność przypisywaną sprawozdaniom, należy wskazać, że ponieważ ECMM nie była stroną konfliktu, należy stwierdzić, iż taka okoliczność nie ma żadnego wpływu na ustalenie, czy ujawnienie sprawozdań mogłoby naruszyć ochronę interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych.
43 Zgodnie z tym, co Rada stwierdziła w zaskarżonej decyzji, sprawozdania zawierają uwagi, opinie i analizy sytuacji politycznej, wojskowej i bezpieczeństwa w strefie Knin w sierpniu 1995 r. Gdyby informacje te zostały ujawnione, chociaż w dniu wydania zaskarżonej decyzji wciąż miały sensytywny charakter (zob. pkt 37 i 38 powyżej), mogłyby zaszkodzić osiągnięciu celów Unii, które przypomniano w pkt 39 powyżej, i doprowadzić do sytuacji osłabienia zaufania państw Bałkanów Zachodnich do procesu integracji z Unią. Ponadto informacje takie byłyby postrzegane jako osąd różnych stron konfliktów, które wybuchły w byłej Jugosławii. Zatem skutki ewentualnego ujawnienia sprawozdań nie mają związku z neutralnością ECMM i rzeczonych sprawozdań.
44 Po drugie, jeżeli chodzi o argument dotyczący upływu czternastu lat od okoliczności faktycznych zrelacjonowanych w sprawozdaniach do czasu wydania zaskarżonej decyzji, sam w sobie nie dowodzi on, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, odmawiając ujawnienia wszystkich sprawozdań. Fakt, że okres ten jest prawie równy połowie maksymalnego okresu trzydziestu lat, w czasie którego ochronie podlegają dokumenty objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001, nie pozwala dowieść, że wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych nie został prawidłowo zastosowany.
45 Jedynym bowiem wydarzeniem, na które skarżący powołuje się na poparcie tezy o normalizacji sytuacji i zasadności ujawnienia wszystkich sprawozdań, jest przystąpienie Republiki Chorwacji do Unii, przewidziane na dzień 1 lipca 2013 r. Tymczasem okoliczność ta nie wystarcza, aby dowieść, iż na dzień przyjęcia zaskarżonej decyzji ujawnienie sprawozdań nie mogłoby naruszyć interesu publicznego wskazanego przez Radę w niniejszej sprawie, zważywszy na wspomniane w pkt 31–33 powyżej treść wspomnianych sprawozdań i warunki ich sporządzenia, skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji Unia nie podjęła żadnej decyzji w sprawie przystąpienia rzeczonego państwa. Wreszcie okoliczność ta nie podważa zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia Rady, że utrzymana dotychczas poufność sprawozdań była kluczowym czynnikiem poprawy dialogu i współpracy z krajami z tego regionu Europy.
46 Ponadto, jak wskazuje Rada w odpowiedzi na skargę, fakt, że sprawozdania zostały uznane za niezbędne w ramach śledztwa i czynności oskarżycielskich podjętych przez prokuratora MTKJ w związku z procesem A. Gotoviny, jest równoznaczny z uznaniem, iż sprawozdania zachowały sensytywny charakter pomimo czasu, który upłynął od ich opracowania.
47 Po trzecie, jeżeli chodzi o argument, że sprawozdania mogą przyczynić się do ustalenia prawdy historycznej i praw ofiar do zadośćuczynienia, skarżącego można postrzegać jako osobę powołującą się na nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie sprawozdań. Tymczasem z brzmienia art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że w zakresie wymienionych w nim wyjątków od prawa dostępu odmowa instytucji jest obligatoryjna, jeżeli ujawnienie dokumentu może naruszyć interesy chronione tym przepisem, przy czym w takim przypadku – w odróżnieniu od sytuacji przewidzianej zwłaszcza w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia – nie jest wymagane wyważenie potrzeb dotyczących ochrony tych interesów i potrzeb wynikających z innych interesów (ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 46). Zatem argument ten można jedynie oddalić.
48 W zakresie, w jakim skarżący powołuje się na interes w ujawnieniu sprawozdań, polegający, jak wskazał on w skardze, na tym, że sprawozdania mają „pierwszoplanowe” znaczenie dla jego działalności jako adwokata „znanego z publicznego zaangażowania w ściganie zbrodniarzy wojennych”, argument taki należy oddalić z tych samych przyczyn, które zostały przedstawione w pkt 47 powyżej.
49 Jeżeli chodzi o wysunięty podczas rozprawy argument dotyczący interesu publicznego mającego związek z przyznaniem dostępu do użytecznych dokumentów i równoważącego interes publiczny uzasadniający wyjątek stosowany w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje, iż wyjątki przewidziane w jego art. 4 nie znajdują zastosowania, jeżeli ujawnienie danego dokumentu jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, lecz dotyczy to wyłącznie wyjątków przewidzianych w ust. 2 i 3 tego artykułu (zob. pkt 47 powyżej).
50 Po czwarte, skarżący powołuje się na brak klasyfikacji sprawozdań w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1049/2001, aby stwierdzić, że Rada nie mogła powołać się względem niego na wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych. Wynikałoby z tego, że Rada nie może powołać się na sensytywny charakter sprawozdań, aby sprzeciwić się ich ujawnieniu, skoro nigdy nie sklasyfikowała ich jako dokumentów sensytywnych.
51 W art. 9 rozporządzenia nr 1049/2001 wprowadzono specjalny system dostępu do dokumentów sklasyfikowanych, zwłaszcza jeżeli chodzi o osoby odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o dostęp i konieczność uzyskania uprzedniej zgody pierwotnego organu. Ponadto art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że instytucja, która zdecyduje się odmówić dostępu do dokumentu sensytywnego, poda powody swojej decyzji w sposób, który nie zaszkodzi interesom chronionym w art. 4 tego rozporządzenia. Zatem, tak jak zaznacza Rada, z przepisów tych w żadnym razie nie wynika, że brak klasyfikacji dokumentu oznacza, iż instytucja nie może odmówić dostępu do niego z powodu ryzyka naruszenia interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych ze względu na to, że dokument zawiera informacje sensytywne. Zatem Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, powołując się na wyjątek dotyczący stosunków międzynarodowych przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie dostępu do dokumentów niesklasyfikowanych.
52 Wreszcie, po piąte, podczas rozprawy zaznaczono możliwość przyznania częściowego dostępu do sprawozdań, dokonując rozróżnienia między elementami sprawozdań, które są objęte ochroną interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych, a informacjami, zwłaszcza o charakterze czysto faktycznym, które mogły być przedmiotem zainteresowania skarżącego.
53 Należy jednak stwierdzić, tak jak wskazała Rada, że dokładne informacje zawarte w pięciu z ośmiu sprawozdań, do których skarżący otrzymał częściowy dostęp, znajdują się w tytule „Press reports” (sprawozdania prasowe) oraz że chodzi – wciąż zdaniem Rady – o informacje, które zostały podane do publicznej wiadomości. Jeżeli chodzi o trzy pozostałe sprawozdania, należy stwierdzić, że nie zawierają one ani sprawozdań prasowych, ani streszczeń okoliczności faktycznych, a ograniczają się jedynie do ogólnych informacji na temat sytuacji zaobserwowanej lokalnie. Dlatego też przesłanka, na której opiera się argument przedstawiony w poprzednim punkcie, nie pozwala go uwzględnić, ponieważ informacje faktyczne ujawnione skarżącemu są informacjami upublicznionymi w momencie redagowania każdego z rozpatrywanych sprawozdań.
54 Dlatego też należy oddalić ten ostatni argument, a wraz z nim oddalić cały pierwszy zarzut. W konsekwencji nie potrzeba rozpatrywać drugiego zarzutu, opartego na braku naruszenia ochrony interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa publicznego, ponieważ wyjątek oparty na braku naruszenia interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w niniejszej sprawie był stosowany przez Radę zgodnie z prawem i jest wystarczający, aby uzasadnić odmowę dostępu do wszystkich sprawozdań.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na wcześniejszym ujawnieniu
55 Skarżący utrzymuje, że Rada nie mogła ujawnić sprawozdań MTKJ na podstawie zasady współpracy międzynarodowej z trybunałem międzynarodowym, który ustanowiła Rada Bezpieczeństwa ONZ, ponieważ taka zasada nie istnieje, lecz zrobiła to na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Sprawozdania zostały w istocie przekazane A. Gotovinie, który jest obywatelem Unii i obywatelem francuskim, za pośrednictwem jego adwokatów. Zatem z powodu charakteru erga omnes ujawnienia, które już miało miejsce, Rada nie może odmówić ujawnienia sprawozdań skarżącemu bez dopuszczenia się dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne albo faktyczną lub domniemaną przynależność religijną skarżącego.
56 Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
57 W pierwszej kolejności, jeżeli skarżący uważa, że sprawozdania nie mogą być przekazane A. Gotovinie na podstawie zasady współpracy międzynarodowej z MTKJ, ponieważ taka zasada nie istnieje, należy stwierdzić, że taki argument nie może podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż zawiera on jedynie krytykę podstawy prawnej zastosowanej w celu przekazania sprawozdań A. Gotovinie w trakcie jego procesu przed MTKJ. Tymczasem ninijesza skarga nie dotyczy zgodności z prawem decyzji, na podstawie której Rada przekazała sprawozdania.
58 W drugiej kolejności z odpowiedzi Rady z dnia 16 lutego 2012 r. na pytanie zadane przez Sąd wynika, że tylko 48 z 205 sprawozdań, o których mowa we wniosku o dostęp do dokumentów, przekazano obronie A. Gotoviny w ramach sprawy Gotovina i inni, w której w dniu 15 kwietnia 2011 r. zapadł wyrok MTKJ. Ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych uwag w tej kwestii, ani w formie pisemnej, ani podczas rozprawy, należy uznać, że zarzut dotyczący wcześniejszego ujawnienia, przy założeniu, że jest zasadny, mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim odmowa dostępu dotyczyła wspomnianych 48 sprawozdań.
59 W trzeciej kolejności z wyjaśnień Rady przedstawionych zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i podczas rozprawy wynika, po pierwsze, że wszystkie archiwa ECMM zostały przekazane MTKJ w latach 90., aby prokurator MTKJ mógł podjąć czynności oskarżycielskie wobec osób podejrzanych o poważne naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego na terytorium byłej Jugosławii od 1991 r.
60 Po drugie, Rada stwierdziła, że podczas przebiegu sprawy Gotovina i inni, w której zapadł wyrok MTKJ z dnia 15 kwietnia 2011 r., prokurator MTKJ zwrócił się do jej sekretarza generalnego, wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, o przekazanie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, w tym zwłaszcza 48 sprawozdań (zob. pkt 58 powyżej), aby móc wykorzystać je jako środki dowodowe potwierdzające winę oskarżonych, ewentualnie jako elementy odciążające, i przekazać je obronie. Z art. 70B reguł procesowych i dowodowych MTKJ wynika bowiem, że informacje, które prokurator chce wykorzystać w celu zgromadzenia nowych dowodów, nie mogą być wykorzystane w tym celu przed udostępnieniem ich oskarżonemu.
61 Po trzecie, z wyjaśnień Rady wynika również, że dokumenty ECMM przekazane biuru prokuratora MTKJ na potrzeby postępowania przez tym trybunałem (zob. pkt 60 powyżej) zostały określone jako poufne na podstawie art. 70B reguł procesowych i dowodowych MTKJ, który stanowi, że „[j]eżeli prokurator posiada informacje przekazane jako poufne, w zakresie, w jakim informacje te zostały wykorzystane wyłącznie w celu zgromadzenia nowych dowodów, może [on] ujawnić te informacje i ich źródło po uzyskaniu zgody osoby lub podmiotu, które je dostarczyły” [tłumaczenie nieoficjalne].
62 Rada stwierdziła zaś, że w ramach wniosków skierowanych do niej przez prokuratora MTKJ w celu upoważnienia go do wykorzystania sprawozdań jako dowodów i przekazania ich obronie rozpatrzyła przedmiot tych wniosków i określiła warunki, na jakich sprawozdania mogą zostać przekazane obronie A. Gotoviny, w wyniku czego prokurator otrzymał wersje sprawozdań, z których wykreślono niektóre informacje, aby móc te sprawozdania przekazać obronie i aby zgodnie z art. 70B regulaminu MTKJ wykorzystać je jako środki dowodowe (zob. pkt 61 powyżej).
63 Jeżeli zatem skarżący utrzymuje, że sprawozdania zostały przekazane A. Gotovinie w zastosowaniu rozporządzenia nr 1049/2001, należy najpierw stwierdzić, że nie zakwestionował on istnienia procedury przekazywania informacji wykorzystywanych wyłącznie do gromadzenia nowych dowodów przez prokuratora MTKJ w ramach sprawy rozpatrywanej przez ten trybunał, opisanej w pkt 59–62 powyżej. Następnie, w świetle wyjaśnień dostarczonych przez Radę w sprawie procedury przekazania sprawozdań obronie A. Gotoviny w ramach procesu przed MTKJ, należy również stwierdzić, że żaden element akt sprawy nie pozwala przypuszczać, iż Rada przekazała A. Gotovinie 48 sprawozdań w wyniku wniosku o dostęp do dokumentów złożonego przez niego na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Jeżeli zatem skarżący odwołał się, po raz pierwszy podczas rozprawy, do wniosku z dnia 30 maja 2007 r., na podstawie którego A. Gotovina lub jego adwokaci zwrócili się w opinii skarżącego do Rady o przyznanie dostępu do tych sprawozdań, wystarczy stwierdzić, że dokument ten, o ile istnieje, nie został przedłożony w ramach niniejszej sprawy.
64 Trzeci zarzut skargi należy zatem oddalić, a w konsekwencji i całą skargę, bez konieczności dopuszczania środka organizacji postępowania, o który wnioskował skarżący w piśmie z dnia 21 stycznia 2010 r.
65 Jeżeli chodzi o wniosek o wyłączenie pełnomocników Rady z postępowania w zastosowaniu art. 41 ust. 1 akapit drugi regulaminu, należy stwierdzić, że zachowanie zarzucane pełnomocnikom, to jest brak poinformowania Sądu o decyzji w sprawie Prokurator przeciwko Antemu Gotovinie, Ivanowi Jermakowi i Mladenowi Markačowi (pkt 16 powyżej), nie stanowi w niniejszej sprawie powodu wykluczenia z postępowania.
W przedmiocie kosztów
66 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, należy zgodnie z żądaniem Rady obciążyć go kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Ivan Jurašinović pokryje swoje własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 3 października 2012 r.
Podpisy