TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
den 22 april 2015 (*)
ˮSkyddet av Europeiska unionens finansiella intressen – System för tidig varning som gör det möjligt att fastställa hur stor risk en anbudsgivare utgör – Olafs undersökning av hur en offentlig upphandling av tjänster avseende institutionell modernisering och kapacitetsbyggande projekt i Syrien har genomförts – Beslut att aktivera W1 a- och W1b-varningar – Rättslig grund – Grundläggande rättigheter – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑320/09,
Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion, Aten (Grekland), företrätt av advokaten V. Christianos,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Triantafyllou och F. Dintilhac, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring dels av de beslut som fattats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) varigenom det begärs att sökanden ska registreras i systemet för tidig varning, dels av beslut från kommissionen angående aktivering av först en W1 a-varning och sedan en W1b-varning,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden M. Kancheva samt domarna C. Wetter (referent) och E. Bieliūnas,
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 september 2014,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökanden, Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion, är ett grekiskt bolag som tillhandahåller rådgivningstjänster inom området för företagsförvaltning. Sedan 2006 är bolaget, i egenskap av medlem i tre konsortier, involverat i tre projekt i Syrien som Europeiska kommissionen finansierar. Den 16 oktober 2007 inledde Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) en utredning angående vissa oegentligheter som bolaget misstänktes för inom ramen för de tre projekten i fråga.
2 Efter ett upphandlingsförfarande inom det sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling inbjöd kommissionen sökanden, i en skrivelse av den 18 april 2008, till förhandlingar om fastställelse av de definitiva villkoren i en bidragsöverenskommelse angående dess erbjudande om att ta på sig rollen som koordinator för ett konsortium för projektet ”Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe”. I kommissionens skrivelse angavs att ett eventuellt bidrag från kommissionen högst kunde uppgå till 3 300 000 euro och att förhandlingarna måste avslutas före den 30 juni 2008.
3 På grundval av den ovan i punkt 1 nämnda utredningen ansökte Olaf om att sökanden skulle registreras i systemet för tidig varning, inrättat genom kommissionens beslut 2008/969/EG, Euratom av den 16 december 2008 om systemet för tidig varning som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan (EUT L 344, s. 125) (nedan kallat systemet för tidig varning). Olaf ansökte om aktivering av en W1a-varning den 26 februari 2009 och av en W1b-varning den 19 maj 2009. Registreringarna verkställdes den 10 mars respektive den 25 maj 2009 (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna).
4 Den 27 februari 2009 översände kommissionen den framförhandlade bidragsöverenskommelsen (nedan kallad överenskommelsen) till sökandebolaget i syfte att såväl det bolaget som övriga medlemmar i det konsortium där sökanden ingick skulle underteckna den. Den 11 mars 2009 returnerade sökanden överenskommelsen till kommissionen för undertecknande.
5 Den 4 juni 2009 upplyste kommissionen sökanden i ett e-brev om att förfarandet för undertecknande av överenskommelsen hade uppskjutits i avvaktan på att ytterligare ett villkor skulle uppfyllas. Villkoret bestod i att sökanden skulle öppna ett spärrat bankkonto, där enbart den del av förskottet som det enligt överenskommelsen hade rätt till skulle sättas in, medan resten av förskottet skulle överföras direkt till övriga medlemmar i konsortiet. I e-brevet angavs att det nya villkoret berodde på en oväntad händelse, nämligen att sökanden hade registrerats i systemet för tidig varning genom aktivering av först en W1a-varning och sedan en W1b-varning.
6 Kommissionen undertecknade överenskommelsen den 3 juli 2009 efter det att sökandens bank hade åtagit sig att, så snart förskottet från kommissionen hade mottagits, överföra det belopp som tillkom var och en av konsortiets medlemmar.
Förfarandet och parternas yrkanden
7 Sökanden väckte förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 augusti 2009.
8 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 9 november 2009 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 114.1 i tribunalens rättegångsregler.
9 I beslut av den 13 april 2011, Planet/kommissionen (T‑320/09, REU, EU:T:2011:172) ogillade tribunalen (sjätte avdelningen) invändningen om rättegångshinder.
10 Såsom en åtgärd för processledning anmodade tribunalen den 19 april 2011 kommissionen att yttra sig om den rättsliga grunden för sin befogenhet att bland annat vidta de åtgärder som föreskrivs i beslut 2008/969. Kommissionen efterkom anmodan inom den fastställda fristen. Sökandens yttrande inkom till tribunalens kansli den 28 juni 2011.
11 Svaromålet inkom till tribunalens kansli den 27 maj 2011.
12 Genom beslut av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning av den 12 juli 2011 vilandeförklarades målet på begäran av kommissionen i avvaktan på domstolens slutliga avgörande i mål C‑314/11 P angående kommissionens överklagande av beslutet Planet/kommissionen, punkt 9 ovan (EU:T:2011:172).
13 Genom dom av den 19 december 2012, kommissionen/Planet (C‑314/11 P, REU, EU:C:2012:823), ogillades överklagandet av beslut Planet/kommissionen, punkt 9 ovan (EU:T:2011:172). Därefter återupptogs förfarandet vid tribunalen.
14 Den 19 februari 2013 inkom kommissionen med ett yrkande om att tribunalen ska fastställa att det saknas anledning att döma i saken, eftersom kommissionens behöriga tjänsteavdelningar på Olafs begäran hade raderat varningen avseende sökanden, så att det inte längre fanns något föremål för talan.
15 Repliken inkom till tribunalens kansli den 20 februari 2013.
16 Den 18 juli 2013 beslutade tribunalen (sjätte avdelningen) att kommissionens yrkande av den 19 februari 2013 skulle prövas i samband med att målet prövades i sak.
17 I skrivelse av den 22 juli 2013 meddelade kommissionen att den avstod från möjligheten att inkomma med duplik. I stället inkom den med en underrättelse från en av dess kommissionärer angående vissa provisoriska åtgärder för tillämpning av systemet för tidig varning. Enligt kommissionen avser denna handling åtgärder som vidtagits provisoriskt i syfte att följa domen kommissionen/Planet, punkt 13 ovan (EU:C:2012:823) i avvaktan på att beslut 2008/969 skulle få sin ˮslutgiltiga utformningˮ.
18 I samband med den partiella nytillsättningen av tribunalens ledamöter förordnades referenten att tjänstgöra vid åttonde avdelningen och målet tilldelades följaktligen den avdelningen.
19 Sedan avdelningsordföranden fått förhinder, utsåg tribunalens ordförande enligt den rangordning som föreskrivs i artikel 6 i rättegångsreglerna en första domare att tjänstgöra i ordförandens ställe. Med tillämpning av artikel 32.3 i rättegångsreglerna utsågs en andra domare så att avdelningen blev beslutför.
20 Den 29 januari 2014 begärde sökanden att tribunalen såsom åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna skulle fastställa en frist inom vilken kommissionen skulle lämna in det nya beslutet angående systemet för tidig varning för offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning.
21 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
22 Sökanden och kommissionen utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 26 september 2014.
23 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara de angripna rättsakterna,
– ogilla yrkandet att tribunalen ska förklara att det saknas anledning att döma i saken, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– förklara att det inte längre finns anledning att döma i saken,
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Yrkandet att tribunalen ska förklara att anledning saknas att döma i saken
25 Kommissionen har gjort gällande att kommissionens behöriga tjänsteavdelningar, efter domstolens dom kommissionen/Planet, punkt 13 ovan (EU:C:2012:823), på Olafs begäran raderade varningarna avseende sökanden. Med hänsyn till att det inte längre finns några varningar till systemets användare angående sökanden och de angripna varningarna således inte längre finns kvar, anser kommissionen att föremålet för talan har förfallit.
26 Sökanden anser inte att föremålet för talan har förfallit. För det första är frågan om den rättsliga grunden för kommissionens befogenhet att vidta åtgärderna enligt beslut 2008/969 fortfarande tvistig, eftersom den inte prövades i dom kommissionen/Planet, punkt 13 ovan (EU:C:2012:823). För det andra har sökanden alltjämt, trots att kommissionen har raderat registreringen i systemet för tidig varning (med verkan från och med raderingen), ett berättigat intresse av att få saken prövad och att få det fastslaget att registreringen är en nullitet på grund av att det saknades rättslig grund för densamma och att kommissionen följaktligen inte hade befogenhet att göra registreringen. Om tribunalen slår fast att det saknas anledning att döma i saken är det enligt sökanden nämligen inte omöjligt att kommissionen återkommer med anklagelserna och för in registreringen igen, på samma grunder.
27 En sökandes berättigade intresse av att få saken prövad, med beaktande av vad saken består i, ska vid äventyr av avvisning föreligga när talan väcks. Saken, liksom det berättigade intresset av att få saken prövad, måste – vid äventyr av att det slås fast att anledning saknas att döma i saken – bestå fram till domstolsavgörandet, vilket förutsätter att utgången av målet kan medföra en fördel för den som väckt talan. Om sökandens berättigade intresse av att få saken prövad upphör under målets handläggning kan ett avgörande i sak av tribunalen inte medföra någon fördel för sökanden (dom av den 7 juni 2007, Wunenburger/kommissionen, C‑362/05 P, REG, EU:C:2007:322, punkterna 42 och 43, och dom av den 10 april 2013, GRP Security/revisionsrätten, T‑87/11, EU:T:2013:161, punkt 45).
28 Det framgår emellertid av rättspraxis att en sökande kan anses ha kvar ett berättigat intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som antagits av en unionsinstitution för att förhindra en upprepning av den rättsstridighet som rättsakten påstås vara behäftad med (se dom Wunenburger/kommissionen, punkt 27 ovan, EU:C:2007:322, punkt 50 och där angiven rättspraxis). En sökande kan likaså anses ha kvar ett berättigat intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt av vilken sökanden är direkt berörd, i syfte att unionsdomstolen ska fastställa att en åtgärd som vidtagits mot denne är rättsstridig, varefter denna fastställelse kan användas som grund för en eventuell talan om skadestånd som syftar till en adekvat ersättning för den skada som den angripna rättsakten medfört (se dom GRP Security/revisionsrätten, punkt 27 ovan, EU:T:2013:161, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
29 Mot bakgrund av denna rättspraxis ska det prövas om talan vid tribunalen kan medföra en konkret fördel för sökanden.
30 Att en rättsakt som antagits av en unionsinstitution upphävs innebär inte något erkännande av dess rättsstridighet och har endast verkan från och med upphävandet, till skillnad från en dom om ogiltigförklaring, som innebär att den ogiltigförklarade rättsakten retroaktivt avlägsnas från rättsordningen och aldrig ska anses ha existerat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juni 2013, Ayadi/kommissionen, C‑183/12 P, EU:C:2013:369, punkt 66). Om kommissionen saknade befogenhet, eller om talan ska bifallas på någon annan grund, kommer registreringen således att bli en nullitet.
31 I det aktuella fallet är det fråga om att förhindra att sådana institutionsrättsakter som har begränsade verkningar i tiden och som upphör att gälla efter det att en talan om ogiltigförklaring har väckts men innan tribunalen kunnat meddela dom, helt undgår domstolsprövning, eftersom en sådan situation är oförenlig med den anda som präglar artikel 263 FEUF (dom av den 18 mars 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise och Shanghai Adeptech Precision/rådet, T‑299/05, REG, EU:T:2009:72, punkterna 56 och 57).
32 Dessutom, även om registreringen av sökanden i systemet för tidig varning raderades (med verkan från och med raderingen), följer det av ovannämnda rättspraxis att det finns ett berättigat intresse av att få saken prövad, särskilt till följd av att registreringen av sökanden kunde vara skadlig för sökandens rykte och det därför enbart är en ogiltigförklaring som kan avhjälpa detta och användas som grund för en eventuell talan om skadestånd. Mot bakgrund av dessa omständigheter ska yrkandet att tribunalen ska fastställa att anledning saknas att döma i saken ogillas.
Huruvida kommissionen hade befogenhet att vidta de aktuella åtgärderna
33 Sökanden har anfört två grunder till stöd för talan. Enligt den första grunden antogs beslut 2008/969 med åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Den andra grunden avser åsidosättande av allmänna principer och grundläggande rättigheter i unionsrätten, särskilt principen om god förvaltningssed, rätten att yttra sig, rätten till försvar och motiveringsskyldigheten.
34 I beslutet Planet/kommissionen, punkt 9 ovan (EU:T:2011:172), konstaterade tribunalen att beslut 2008/969, på vilket de angripna rättsakterna grundar sig, inte hänvisar till någon primär- eller sekundärrättslig bestämmelse vari kommissionen uttryckligen ges befogenhet att skapa, genomföra och förvalta en databas över juridiska och fysiska personer som misstänks utgöra en risk för unionens ekonomiska intressen.
35 Dessutom framgår det av fast rättspraxis att bristande befogenhet hos den institution som har antagit den angripna rättsakten utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen ska pröva ex officio, och således även om ingen av parterna har begärt det (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 1959, Société des fonderies de Pont-à-Mousson mot Höga myndigheten, 14/59, REG, EU:C:1959:31, dom av den 10 maj 1960, Tyskland mot Höga myndigheten, 19/58, REG, EU:C:1960:19, och dom av den 13 juli 2000, Salzgitter/kommissionen, C‑210/98 P, REG, EU:C:2000:397, punkt 56). Vad gäller frågan om bristande befogenhet för den institution som har antagit den rättsakt som är grundad på den angripna rättsakten, ska det påpekas att även om unionsdomstolen inte är skyldig att pröva denna fråga ex officio, kan det hända att den ändå ser sig föranledd att göra det, till exempel på grund av handlingarna i målet eller när det är fråga om ett uppenbart formfel, närmare bestämt när unionsdomstolen utan ansträngning kan upptäcka och identifiera felet som ett sådant (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i mål Common Market Fertilizers/kommissionen, C‑443/05 P, REG, EU:C:2007:127, punkt 104).
36 Med beaktande av handläggningen och handlingarna i målet samt mot bakgrund av konstaterandet i punkt 40 i beslutet Planet/Commission, punkt 9 ovan (EU:T:2011:172), uppkommer i det aktuella fallet frågan huruvida det finns en rättslig grund som ger kommissionen befogenhet att vidta de åtgärder som föreskrivs i beslut 2008/969.
37 Innan de två grunderna prövas ska tribunalen således bedöma frågan huruvida kommissionen hade befogenhet att anta beslut 2008/969 och således att anta de angripna rättsakterna.
38 Kommissionen har i detta avseende gjort gällande, med hänvisning till artikel 27 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, i ändrad lydelse (EGT L 248, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen), att beslutet i fråga antogs med beaktande av, och i enlighet med, principen om sund ekonomisk förvaltning. Enligt kommissionen delegerar den, som enda institution och ursprunglig utanordnare, i enlighet med artiklarna 51 och 59.2 i budgetförordningen, till och inom sina avdelningar, befogenheter till delegerade eller vidaredelegerade utanordnare för att dessa ska genomföra budgeten. Dessa delegeringar styrs av villkor i tillämpliga interna bestämmelser. Kommissionen har även anfört att beslut 2008/969 som sådant grundar sig på den primära rättighet som alla institutioner och institutionsorgan har att självständigt reglera den interna organisationen av sina tjänsteavdelningar.
39 Sökanden har bestritt kommissionens argument. Varken genom primär- eller sekundärrätt har kommissionen tillerkänts någon befogenhet att skapa, genomföra och förvalta en databas där företag registreras enbart på grund av att de misstänks utgöra en risk för unionens ekonomiska intressen. Principen om sund ekonomisk förvaltning, som uttrycks i artikel 27 i budgetförordningen, utgör en målsättning och kan enligt sökanden inte utgöra rättslig grund för registreringar i systemet för tidig varning.
40 Tribunalen konstaterar att kommissionens budgetansvar grundar sig på artikel 274 EG. Enligt denna artikel ska kommissionen, enligt bestämmelserna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279 EG, i överensstämmelse med principen om en sund ekonomisk förvaltning genomföra unionens budget under eget ansvar och inom ramen för de beviljade anslagen.
41 I budgetförordningen anges principerna och de grundläggande reglerna för unionens budget, däribland principen om en sund ekonomisk förvaltning. Där fastställs även regler för offentlig upphandling, bland annat grunderna för att utesluta anbudssökande eller anbudsgivare, och för att inrätta en central databas med närmare uppgifter om dessa personer.
42 Artikel 93.1 i budgetförordningen rör bland annat uteslutande från deltagande i upphandling av anbudssökande och anbudsgivare som är i konkurs eller likvidation, har fällts för brott mot yrkesetiken eller för bedrägeri eller korruption enligt lagakraftvunnen dom eller som inte har fullgjort sina skyldigheter att betala socialförsäkringsavgifter eller skatt. Enligt artikel 94 i samma förordning får kontrakt inte tilldelas anbudssökande och anbudsgivare som befinner sig i en intressekonflikt, som har lämnat felaktiga uppgifter inom ramen för anbudsförfarandet eller som befinner sig i någon av de situationer som leder till uteslutning enligt artikel 93.1 i budgetförordningen. Artikel 96 i budgetförordningen avser de administrativa eller ekonomiska påföljder som den upphandlande myndigheten kan ålägga anbudssökande eller anbudsgivare om de lämnat felaktiga uppgifter på det sätt som avses i artikel 94 i samma förordning och kontraktsparter som på ett allvarligt sätt har konstaterats bryta mot skyldigheter som täcks av budgeten.
43 Artikel 95.1 i budgetförordningen har följande lydelse:
ˮ1. En central databas skall inrättas och skötas av kommissionen i enlighet med gemenskapens bestämmelser om skydd av personuppgifter. Databasen skall innehålla närmare uppgifter om anbudssökande och anbudsgivare som befinner sig i en av de situationer som anges i artiklarna 93, 94, 96.1 b och 96.2 a. Den skall vara gemensam för institutionerna, genomförandeorgan och de organ som avses i artikel 185.ˮ
44 Den centrala databas för uteslutning av anbud som avses i artikel 95 genomfördes genom kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 1302/2008 av den 17 december 2008 om den centrala databasen för uteslutning av anbud (EUT L 344, s. 12). Databasen hanteras av kommissionens räkenskapsförare eller dennes underordnade (artikel 4 i förordning nr 1302/2008). I denna förordning regleras även vilken enhet som ger tillgång till uppgifterna i databasen för uteslutning av anbud samt hur och på vilka villkor tillgång ges (artikel 5 i förordning nr 1302/2008).
45 I syfte att bekämpa bedrägeri och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen antog kommissionen även, den 16 december 2008, beslut 2008/969 om systemet för tidig varning. Detta beslut ersätter kommissionens beslut K(2004) 193/3 om systemet för tidig varning.
46 Enligt skäl 4 i beslut 2008/969 ”[är s]yftet med systemet för tidig varning ... att, inom kommissionen och dess genomförandeorgan, garantera spridning av begränsad information om tredje män som skulle kunna utgöra ett hot mot gemenskapernas ekonomiska intressen och rykte eller mot eventuella andra medel som förvaltas av gemenskapernaˮ.
47 Enligt skälen 5–7 i nämnda beslut 2008/969 är Olaf – som har tillgång till systemet för tidig varning för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter att genomföra undersökningar och samla in uppgifter i syfte att bekämpa bedrägeri, tillsammans med de ansvariga utanordnarna och enheterna för internrevision – ansvarig för att begära att varningar förs in, ändras eller tas bort från systemet för tidig varning. Kommissionens räkenskapsförare eller medarbetare till vilka denne delegerat vissa uppgifter hanterar systemet.
48 I detta hänseende föreskrivs det i artikel 4.1 andra stycket i beslut 2008/969 att ”[kommissionens räkenskapsförare eller medarbetare till vilka denne delegerat vissa uppgifter] ska föra in, ändra eller ta bort varningar i systemet för tidig varning på begäran från den ansvariga utanordnaren genom delegering, Olaf eller enheten för internrevision”.
49 Enligt artikel 5.1 första stycket i beslutet ska ”[a]lla ansökningar om att registrera, ändra eller ta bort varningar … riktas till räkenskapsföraren”.
50 Av artikel 6.2 tredje stycket i beslutet framgår att ”[v]id upphandlings- eller bidragsförfaranden ska den ansvariga utanordnaren genom delegering eller dennes medarbetare kontrollera om det finns en varning i systemet innan tilldelningsbeslutet fattas”.
51 Det följer av artikel 9 i beslut 2008/969 att systemet för tidig varning bygger på varningar som gör det möjligt att fastställa hur stor risk en enhet utgör, efter en indelning i kategorier som går från W1, motsvarande den lägsta risknivån, till W5, motsvarande den högsta risknivån.
52 I artiklarna 10–14 i beslut 2008/969 beskrivs varningarna. W1a-varningen innebär att Olafs utredningar i ett tidigt skede ger tillräckliga skäl att tro att upptäckter av allvarliga administrativa felaktigheter eller bedrägeri sannolikt kommer att registreras. W1b-varningen innebär på liknande sätt att utredningar som Olaf och enheten för internrevision vidtar ger tillräckliga skäl att tro att upptäckter av allvarliga administrativa felaktigheter eller bedrägeri sannolikt kommer att registreras. W2-varningen betyder att det har konstaterats allvarliga administrativa felaktigheter eller bedrägerier. W3-varningen betyder att räkenskapsföraren har tagit emot en anmälan under vissa omständigheter eller att det pågår ett rättsligt förfarande till följd av bedrägeri eller allvarliga administrativa felaktigheter. W4‑varningen betyder att kommissionen har utfärdat betalningskrav som överstiger ett visst belopp och där betalningen är avsevärt försenad. Slutligen kan W5-varningar registreras för personer i fråga om vilka uteslutning kan vara aktuell och vilka antingen är föremål för en sådan varning om uteslutning som avses i artikel 10.1–10.3 i förordning nr 1302/2008 (W5a-varning) eller omfattas av restriktioner relaterade till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) (W5b-varning) (artikel 14.1 och 14.2 i beslut 2008/969).
53 I artiklarna 10–14 i beslut 2008/969 anges även hur länge varningarna ska vara aktiva, vilket varierar beroende på vilken varning det är fråga om.
54 Konsekvenserna av registreringar i systemet för tidig varning beror på varningsnivån. Dessa konsekvenser anges i artiklarna 16–22 i beslut 2008/969 och varierar mellan konsekvenserna av en W1-varning, som bara ska registreras för informationsändamål och inte leder till några andra konsekvenser än förstärkt övervakning, och konsekvenserna av en W5-varning. En sådan varning medför uteslutning från upphandlingsförfaranden eller förfaranden för beviljande av bidrag, eller – såvitt avser fullgörandet av ett befintligt kontrakt eller beviljandet av ett bidrag – exempelvis inställelse av betalningarna eller avslutande av kontrakt eller bidrag, samt direkt eller indirekt blockering av penningmedel och ekonomiska resurser inom ramen för Gusp. W2-, W3b- och W4-varningar kan föranleda, förutom förstärkt övervakning, att den ansvariga utanordnaren genom delegering tilldelar en annan anbudsgivare kontraktet eller avslutar förfarandet utan tilldelning. Om det är fråga om ett befintligt kontrakt kan den ansvariga utanordnaren genom delegering upphäva tidsfristen för betalning, upphäva fullgörandet av kontraktet eller avsluta detta, om det innehåller en sådan bestämmelse.
55 Enligt artikel 14.3 i beslut 2008/969 finns det en skyldighet att underrätta tredje man om en eventuell registrering i systemet för tidig varning, och vederbörande ska härvid beredas möjlighet att yttra sig skriftligen. Skyldigheten föreligger enbart i fråga om W5a-varningar, och alltså i situationer då den ansvariga utanordnaren genom delegering avser att utesluta en tredje man med stöd av artikel 93.1 a–e i budgetförordningen.
56 I artikel 27 i beslut 2008/969 föreskrivs att beslutet ska offentliggöras i informationssyfte i Europeiska unionens officiella tidning och att det ska bifogas de interna reglerna för genomförandet av unionens allmänna budget.
57 Vad gäller det aktuella målet erinrar tribunalen först och främst om att det följer av artikel 5 EG att institutionerna, i enlighet med principen om tilldelade befogenheter, ska handla inom ramen för de befogenheter som de har tilldelats genom fördraget. Rättssäkerhetsprincipen innebär nämligen att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i unionsrätten, vilken uttryckligen måste anges som rättslig grund (dom av den 16 juni 1993, Frankrike/kommissionen, C‑325/91, REG, EU:C:1993:245, punkt 26, och dom av den 17 september 2007, Frankrike/kommissionen, T‑240/04, REG, EU:T:2007:290, punkt 31).
58 Tribunalen konstaterar emellertid att det inte framgår av vare sig artikel 274 EG eller bestämmelserna i budgetförordningen att kommissionen skulle ha uttrycklig befogenhet att anta ett beslut som beslut 2008/969.
59 Enligt artikel 274 EG genomför kommissionen unionens budget i överensstämmelse med bestämmelserna i de förordningar som utfärdats enligt artikel 279 EG. Enligt sistnämnda artikel ska det ordinarie lagstiftningsförfarandet användas. I budgetförordningen, vars rättsliga grund är artikel 279 EG, nämns emellertid inte något system såsom systemet för tidig varning. I den förordningen föreskrivs enbart, såsom redan angetts ovan i punkt 43, att det ska inrättas en central databas med uppgifter om de anbudssökande och anbudsgivare som ska uteslutas.
60 Det kan heller inte utläsas någon underförstådd befogenhet av unionsrätten. Det framgår i själva verket av rättspraxis att en eventuell förekomst av en underförstådd befogenhet, som utgör ett undantag från principen om tilldelade befogenheter i artikel 5 EG, måste bedömas restriktivt. Det är endast undantagsvis som sådana underförstådda befogenheter har erkänts i rättspraxis, och för att så ska ske måste de vara nödvändiga för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i fördraget eller i den berörda grundförordningen (se dom av den 17 november 2009, MTZ Polyfilms/rådet, T‑143/06, REG, EU:T:2009:441, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
61 Ett system för varningar kan visserligen vara ett användbart instrument när kommissionen utför sina uppgifter i egenskap av väktare av unionens budget och den som genomför budgeten. I det nu aktuella fallet har kommissionen emellertid varken gjort gällande eller styrkt att systemet för tidig varning uppfyller det i föregående punkt angivna villkoret, vilket är en förutsättning för att det ska anses föreligga en underförstådd befogenhet.
62 Kommissionen har i själva verket enbart hävdat att det är fråga om en intern organiseringsåtgärd, som alla unionsinstitutioner har rätt att vidta. Tribunalen påpekar emellertid att även om kommissionen har rätt att organisera sitt interna arbetssätt i syfte att se till att institutionen fungerar så effektivt som möjligt, i överensstämmelse med artiklarna 51 och 59.2 i budgetförordningen i den av kommissionen åberopade lydelsen, begränsas dess rätt till självreglering inte desto mindre av de befogenheter som den har tilldelats.
63 I detta avseende ska det dessutom påpekas att interna åtgärder i princip har rättsverkningar enbart inom administrationen och inte skapar några rättigheter eller skyldigheter för utomstående (se dom Frankrike/kommissionen, punkt 57 ovan, EU:T:2007:290, punkt 43 och där angiven rättspraxis, samt förslag till avgörande av generaladvokaten Tesauro i mål Frankrike/kommissionen, C‑366/88, EU:C:1990:304, punkt 22). I förevarande fall står det klart att beslut 2008/969 kan ge upphov till rättsverkningar utanför administrationen. Betydelsefulla indikationer är härvid att de berörda tjänstemännen är skyldiga att konsultera systemet för tidig varning och dra vissa slutsatser med anledning av registeringarna däri samt att beslut 2008/969 offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning.
64 Vidare ska noteras att unionslagstiftaren, trots att den har inrättat en lagstadgad databas för varningarna om uteslutning, inte ansåg det lämpligt att göra detsamma för de andra varningar som kan registreras enligt beslut 2008/969. Till skillnad från vad som gäller för W5-varningar, vilka grundar sig på objektiva och i viss mån styrkta omständigheter, är registreringar av W1a- eller W1b-varningar dessutom en följd av utredningar som Olaf vidtagit även om bedrägerier eller administrativa felaktigheter ännu inte har styrkts. Det kan slutligen inte förnekas att bindande följder skulle kunna uppkomma, såsom har framgått i det aktuella målet.
65 Principen att det större omfattar det mindre kan dessutom inte godtas utan kränkning av de grundläggande rättigheterna, bland vilka återfinns oskuldspresumtionen.
66 Oskuldspresumtionen är stadfäst i artikel 48.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken motsvarar artikel 6.2 och 6.3 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950. Syftet med oskuldspresumtionen är att garantera att ingen ska utpekas eller behandlas som skyldig till ett brott innan dennes skuld har fastställts av en domstol.
67 Det står klart att W1a- och W1b-varningar, till skillnad från varningar om uteslutning (se ovan punkterna 43 och 64), avser situationer i vilka utredningar fortfarande pågår och där någon skuld således ännu inte har fastställts av en domstol. Om kommissionen anser det nödvändigt att, i ett tidigt skede, vidta förebyggande åtgärder behöver den, av nämnda skäl i än högre grad, en rättslig grund som tillåter kommissionen att inrätta ett sådant system för varningar och vidta därmed sammanhängande åtgärder, vilket system ska uppfylla kraven enligt principen om rätten till försvar, proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen. Enligt sistnämnda princip ska rättsregler vara klara och precisa och deras verkningar vara förutsebara, särskilt när de kan ha följder som är till nackdel för enskilda och företag.
68 Tribunalen konstaterar således att det finns en rättslig grund för varningarna om uteslutning enligt artikel 93 i budgetförordningen, närmare bestämt W5a‑varningen, och enligt artikel 94 i samma förordning, alltså W1d-varningen. Den rättsliga grunden är artikel 95 i budgetförordningen. Det är även möjligt att hitta en rättslig grund för W5b-varningen i en förordning eller en genomförandeakt inom ramen för Gusp. Det går emellertid inte att finna någon rättslig grund för W1a- eller W1b-varningen, och inte heller för övriga varningar, närmare bestämt W1c-varningen eller W2-, W3- eller W4-varningar och deras konsekvenser. I beslut 2008/969 hänvisas det inte till någon primär- eller sekundärrättslig bestämmelse vari kommissionen uttryckligen ges befogenhet att inrätta, genomföra och förvalta en databas över juridiska och fysiska personer som misstänks utgöra en risk för unionens ekonomiska intressen. Det är härvid inte tillräckligt att det i beslut 2008/969 rent allmänt hänvisas till budgetförordningen, utan angivande av någon särskild artikel.
69 Bedömningen i föregående punkt påverkas inte av att kommissionen genom provisoriska åtgärder, i syfte att bättre uppfylla de krav som följer av de grundläggande rättigheterna, anpassade sin praxis i väntan på att beslut 2008/969 skulle få sin ˮslutgiltiga utformningˮ (se punkt 17 ovan), genom att enheter som omfattas av en begäran om registrering av en varning inom spannet W1-W4 ges möjlighet att uttrycka sin åsikt, närmare bestämt att yttra sig skriftligen före registreringen av en varning.
70 Eftersom det inte finns någon specifik bestämmelse som ger kommissionen befogenhet att anta ett sådant beslut, borde den, om det visade sig nödvändigt eller ändamålsenligt att anta en sådan rättsakt, ha följt förfarandet enligt artikel 279 EG, det vill säga den borde ha lagt fram ett förslag för Europaparlamentet och för Europeiska unionens råd och därigenom ha skapat den nödvändiga rättsliga grunden. Vid förhandlingen angav kommissionen dessutom att den nyligen hade lagt fram ett förslag för unionslagstiftaren i syfte att ändra budgetförordningen på detta sätt.
71 Det kan följaktligen konstateras att kommissionen inte hade någon rättslig grund för att anta beslut 2008/969 och att det därmed inte heller fanns någon rättslig grund för att anta de angripna rättsakterna, vilka antogs med stöd av nämnda beslut. Mot denna bakgrund ska de angripna rättsakterna ogiltigförklaras.
Den andra grunden
72 Även under antagandet att kommissionen hade befogenhet att anta beslut 2008/969 anser tribunalen att de angripna rättsakterna ska ogiltigförklaras med stöd av den andra grunden.
73 Inom ramen för denna grund har sökanden gjort gällande åsidosättande av grundläggande rättigheter såsom principen om god förvaltningssed, rätten att yttra sig före ett beslut, rätten till försvar och oskuldspresumtionen. Sökanden har även gjort gällande att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
74 Sökandebolaget har särskilt påpekat att det inte bereddes någon möjlighet att yttra sig om de åtgärder som gick bolaget emot och som hade bindande verkningar. Kommissionen informerade nämligen inte bolaget på ett godtagbart sätt och inom fristerna, vilket stred mot artikel 8 i beslut 2008/969 och innebar ett åsidosättande av rätten att yttra sig före ett beslut och oskuldspresumtionen.
75 Kommissionen har bestritt att den har åsidosatt de grundläggande rättigheterna. Den anser dessutom att sökandebolaget väl kände till skälen för registreringen i systemet för tidig varning och att det mot bakgrund av de faktiska omständigheterna och de översända handlingarna kunde sluta sig till varför kommissionen hade kommit fram till att det krävdes viss försiktighet med avseende på bolaget.
76 Tribunalen erinrar härvid om att principen att rätten till försvar ska iakttas i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denne emot, enligt fast rättspraxis är en grundläggande princip i unionsrätten som ska säkerställas även när det saknas regler för det aktuella förfarandet (se dom av den 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/kommissionen, 85/76, REG, EU:C:1979:36, punkterna 9 och 11, och dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet, C‑141/08 P, REG, EU:C:2009:598, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
77 Det ska även erinras om att skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot, vilken är en naturlig följd av principen om rätten till försvar, har till syfte dels att ge den som berörs av beslutet tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet är välgrundat eller huruvida det eventuellt är behäftat med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva beslutets lagenlighet (dom av den 2 oktober 2003, Corus UK/kommissionen, C‑199/99 P, REG, EU:C:2003:531, punkt 145, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P – C‑208/02 P och C‑213/02 P, REG, EU:C:2005:408, punkt 462, och dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, REU, EU:C:2011:620, punkt 148).
78 Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen är tillräcklig inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, REG, EU:C:1998:154, punkt 63, domen Elf Aquitaine/kommissionen, punkt 77 ovan, EU:C:2011:620, punkt 150, och dom av den 15 november 2012, Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, REU, EU:C:2012:711, punkterna 139 och 140).
79 I det aktuella målet kommunicerades de angripna rättsakterna inte med sökandebolaget, vilket inte bereddes någon möjlighet att yttra sig om rättsakterna och inte heller fick kännedom om skälen för registreringen av bolaget i systemet för tidig varning.
80 I artikel 8.1 i beslut 2008/969 föreskrivs visserligen att tredje man, såsom anbudssökande, anbudsgivare, leverantörer, tjänsteleverantörer och deras respektive underleverantörer – vid anbudsinfordran och förslagsinfordran och, vid upphandling som inte kräver dessa förfaranden, innan kontrakt tilldelas eller bidrag beviljas – ska informeras om att uppgifter om dem kan komma att registreras i systemet för tidig varning. Om tredje man är en juridisk person så ska även personer som har rätt att företräda, fatta beslut eller utöva kontroll över dem informeras. Denna underrättelse från den ansvariga utanordnaren genom delegering om att uppgifter kan komma att registreras i systemet för tidig varning avser emellertid enbart en eventuell framtida händelse och utgör inte en skyldighet att informera tredje man när registreringen i systemet för tidig varning verkligen görs.
81 I artikel 8.2 i beslut 2008/969 föreskrivs att det generaldirektorat som ansöker om registrering av en varning ska informera den registrerade fysiska eller juridiska personen om ansökan om aktivering, uppdatering och borttagande av eventuella varningar i W5a som direkt berör personen och ange orsakerna till det. Denna skyldighet att informera den berörda personen omfattar en rättighet för personen i fråga att yttra sig om varningen om uteslutning, en rättighet som följer av artikel 14.3 i beslutet.
82 Artiklarna 8.2 och 14.3 i beslut 2008/969 är i själva verket de enda bestämmelser i vilka nämns rätten att bli informerad om en registrering i systemet för tidig varning. En sådan rätt att bli informerad på förhand och framföra sina synpunkter föreskrivs inte för övriga varningar.
83 Enligt den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 76 ska rätten till försvar emellertid alltid säkerställas även när det saknas regler för det aktuella förfarandet. Detsamma gäller för motiveringsskyldigheten.
84 Den omständigheten att Olaf genom skrivelse av den 6 februari 2009 informerade sökanden om de inledda utredningarna och skälen till dem är inte i sig tillräcklig, och innebär inte att det inte var nödvändigt att informera sökanden om de angripna rättsakterna inom ramen för tillämpningen av beslut 2008/969.
85 En undersökning kan enligt beslut 2008/969 visserligen ligga till grund för en ansökan från Olaf om att registrera en person i systemet för tidig varning. Det framgår emellertid av artikel 10 i beslutet att Olaf ska ansöka om att en W1a‑varning aktiveras när dess undersökningar i ett tidigt skede ger tillräckliga skäl att tro att upptäckter av allvarliga administrativa felaktigheter eller bedrägeri sannolikt kommer att registreras i systemet för tidig varning. I det aktuella fallet är det utrett att sökanden först den 6 februari 2009 informerades om att bolaget var föremål för en undersökning och att det inom ramen för denna undersökning planerades en kontroll på plats den 22–26 februari 2009. Kommissionen kan således inte med hänvisning till dessa enda uppgifter från Olaf till sökanden inom ramen för undersökningen göra gällande att sökanden mot bakgrund av de faktiska omständigheterna och de berörda handlingarna kunde ”sluta sig till” varför bolaget var föremål för övervakningsåtgärder. Det framgår inte heller av handlingarna i målet att Olaf angav för sökanden att undersökningarna även skulle kunna leda till en begäran om registrering av bolaget i systemet för tidig varning.
86 Vidare informerades sökanden vare sig före eller efter registreringen i systemet för tidig varning. Även om det eftersträvade målet är att skydda unionens budget genom försiktighetsåtgärder, motiverar det inte på något sätt denna brist på information. Bolaget upptäckte att det var registrerat i systemet av en ren tillfällighet, nämligen i samband med att kommissionen avbröt kontraktsförfarandet och krävde en ytterligare säkerhet med avseende på projektet ”Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe”.
87 Även om det antas att systemet för tidig varning konstruerades som ett internt instrument medför en registrering inte desto mindre rättsliga följder för den berörda registrerade personen, vilket innebär att rätten till försvar, däribland motiveringsskyldigheten, ska iakttas.
88 Talan ska således bifallas såvitt avser grunden om bristande motivering och åsidosättande av rätten till försvar och de angripna rättsakterna ska också ogiltigförklaras på denna grund. Det saknas härvid anledning att pröva den första grunden och den ovan i punkt 20 nämnda begäran att tribunalen ska vidta en åtgärd för processledning.
Rättegångskostnader
89 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) De beslut från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) genom vilka Olaf ansökte om registrering av Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion i systemet för tidig varning, samt Europeiska kommissionens beslut att aktivera W1a- och W1b-varningar angående nämnda bolag, ogiltigförklaras.
2) Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 april 2015.
Underskrifter