Sag T-320/09

Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion

mod

Europa-Kommissionen

»Beskyttelse af Unionens finansielle interesser – system for tidlig varsling, der gør det muligt at fastslå risikoniveauet forbundet med de valgte tilbudsgivere – OLAF’s undersøgelse om gennemførelsen af en offentlig kontrakt vedrørende et institutionelt moderniseringsprojekt i Syrien – afgørelser om aktivering af en W1a- og en W1b-varsling – hjemmel – grundlæggende rettigheder – begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 22. april 2015

1.      Annullationssøgsmål – søgsmålsinteresse – interesse, der bedømmes på tidspunktet for anlæggelse af sagen – søgsmål til prøvelse af afgørelsen om at registrere sagsøgeren i systemet for tidlig varsling til brug i Kommissionens og gennemførelsesorganernes computere – ophævelse af registreringen under retssagen – ingen betydning – grundlag for et eventuelt erstatningssøgsmål – opretholdelse af søgsmålsinteressen

(Art. 263 TEUF; Kommissionens afgørelse 2008/969)

2.      Annullationssøgsmål – anbringender – inkompetence hos den institution, der har vedtaget den anfægtede akt – præceptivt annullationsgrundlag – inkompetence hos den institution, der har vedtaget den akt, der udgør retsgrundlaget for den anfægtede akt – ingen forpligtelse til ex officio at rejse spørgsmålet – omstændighed, der ikke udelukker en ex officio undersøgelse

(Art. 263 TEUF)

3.      Kommissionen – beføjelser – gennemførelse af fællesskabsbudgettet – afgørelse om at oprette et system for tidlig varsling, der gør det muligt at registrere personer, der er genstand for en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, som enheder, der udgør en finansiel risiko for Unionen – manglende retsgrundlag – Kommissionens manglende kompetence

(Art. 5 EF, 274 EF og 279 EF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 48, stk. 1; Rådets forordning nr. 1605/2002, art. 51, art. 59, stk. 2, og art. 95, stk. 1; Kommissionens afgørelse 2008/969)

4.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – vurdering af begrundelsespligten på grundlag af sagens omstændigheder

(Art. 253 EF)

5.      Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet – system for tidlig varsling til brug i Kommissionens og gennemførelsesorganernes computere – manglende meddelelse til en person, der er registreret i systemet, om afgørelsen om at registrere den pågældende – tilsidesættelse af retten til forsvar og begrundelsespligten

(Art. 253 EF; Kommissionens afgørelse 2008/969)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 27, 28 og 30-32)

2.      Inkompetence hos den institution, der har vedtaget den anfægtede retsakt, er et præceptivt annullationsgrundlag, som Unionens retsinstanser skal behandle af egen drift, selv om ingen af parterne har anmodet herom. For så vidt angår spørgsmålet om inkompetence hos den institution, der har vedtaget den retsakt, på grundlag af hvilken den anfægtede retsakt er blevet vedtaget, kan Unionens retsinstanser, hvis disse ikke er forpligtet til ex officio at rejse dette spørgsmål, bringes til at gøre det. Dette kan ske på grundlag af de i sagen fremlagte oplysninger, eller hvis der foreligger en åbenbar fejl, dvs. hvis Unionens retsinstanser nemt kan opdage og identificere den som sådan.

(jf. præmis 35)

3.      Det fremgår hverken af bestemmelserne i artikel 274 EF eller af bestemmelserne i forordning nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, at Kommissionen har en udtrykkelig kompetence til med henblik på bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, at vedtage en afgørelse såsom afgørelse 2008/969 om systemet for tidlig varsling til brug i Kommissionens og gennemførelsesorganernes computere. Ifølge artikel 274 EF gennemfører Kommissionen ganske vist Unionens budget i overensstemmelse med bestemmelserne i de i medfør af artikel 279 EF udstedte regnskabsregulativer. Artikel 279 EF fastsætter, at den almindelige lovgivningsprocedure skal finde anvendelse. Forordning nr. 1605/2002, hvis hjemmel er artikel 279 EF, indeholder imidlertid intet om et system såsom systemet for tidlig varsling. Denne forordning fastsætter alene i dennes artikel 95, stk. 1, at der skal oprettes en central database over de kandidater og tilbudsgivere, som befinder sig i en af de situationer vedrørende tvungen udelukkelse, der er omfattet af forordningen.

Til trods for den omstændighed, at et varslingssystem kan være et brugbart redskab i forbindelse med Kommissionens opgaver som vogter og forvalter af Unionens budget, medfører dette ikke, at det er muligt at fastslå, at der foreligger en implicit kompetence til at vedtage afgørelse 2008/969. Selv om Kommissionen har beføjelse til at organisere sine interne funktioner med henblik på at sikre størst mulig effektivitet i overensstemmelse med artikel 51 og artikel 59, stk. 2, i forordning nr. 1605/2002, er det ikke desto mindre tilfældet, at dens kompetence til selvregulering er afgrænset af de beføjelser, den er tildelt. Selv om interne foranstaltninger kun fremkalder virkninger internt i administrationen og ikke skaber nogen ret eller pligt for tredjemand, er dette ikke tilfældet med afgørelse 2008/969, der har retsvirkninger udadtil.

Herudover har EU-lovgiver, selv om denne har skabt et retsgrundlag for varslinger om udelukkelse, ikke fundet det passende at gøre det for de andre varslinger i afgørelse 2008/969. I modsætning til W5-varslingerne, der er baseret på objektive grunde, som i et vist omfang er fastslået, er registreringen af en W1a- eller en W1b-varsling i henhold til afgørelse 2008/969 konsekvensen af en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, hvor det endnu ikke er godtgjort, at der foreligger svig og administrative fejl. Desuden kan grundsætningen qui potest majus potest et minus ikke accepteres uden at tilsidesætte de grundlæggende rettigheder, herunder uskyldsformodningen, som er fastsat i artikel 48, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Til forskel fra varslingerne om udelukkelse er det uomtvisteligt, at W1a- og W1b-varslingerne omfatter en situation, hvor undersøgelser stadig er i gang, og hvor en domstol derfor endnu ikke har fastslået skyldsspørgsmålet. Derfor er det så meget desto mere nødvendigt, at Kommissionen, hvis den finder behov for at træffe præventive foranstaltninger på et tidligt stadium, har et retsgrundlag, der gør det muligt at oprette et sådant varslingssystem og træffe de dermed forbundne foranstaltninger, hvorved systemet overholder retten til forsvar, proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet, idet det sidstnævnte indebærer, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres virkninger, især hvis de kan have ugunstige virkninger for personer og virksomheder.

(jf. præmis 43, 45, 58, 59 og 61-67)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 77 og 78)

5.      En afgørelse fra Kommissionen om at registrere en enhed i systemet for tidlig varsling, der blev oprettet ved afgørelse 2008/969 om dette system til brug i Kommissionens og gennemførelsesorganernes computere, tilsidesætter begrundelsespligten og retten til forsvar, når en sådan afgørelse ikke meddeles den berørte person, idet denne af den grund ikke har haft mulighed for at fremsætte bemærkninger til afgørelsen og heller ikke har haft kendskab til de grunde, der førte til registreringen af den pågældende i varslingssystemet.

Retten til forsvar skal altid sikres, selv om der ikke er fastsat nogen bestemmelser vedrørende den pågældende procedure. Det samme gælder begrundelsespligten. Selv om det tilsigtede mål med afgørelse 2008/969 er at beskytte Unionens budget ved forsigtighedsforanstaltninger, kan dette ikke på nogen måde begrunde den manglende underretning. Selv om det i den forbindelse antages, at systemet for tidlig varsling er blevet oprettet som et internt instrument, er det ikke desto mindre tilfældet, at registreringen i dette system medfører retlige konsekvenser for den pågældende registrerede person, der indebærer, at retten til forsvar, herunder begrundelsespligten, skal overholdes.

(jf. præmis 79, 83, 86 og 87)