Mål T‑320/09
Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion
mot
Europeiska kommissionen
”Skyddet av Europeiska unionens finansiella intressen – System för tidig varning som gör det möjligt att fastställa hur stor risk en anbudsgivare utgör – Olafs undersökning av hur en offentlig upphandling av tjänster avseende institutionell modernisering och kapacitetsbyggande projekt i Syrien har genomförts – Beslut att aktivera W1 a- och W1b-varningar – Rättslig grund – Grundläggande rättigheter – Motiveringsskyldighet”
Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 22 april 2015
1. Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Bedömningen av huruvida det finns ett berättigat intresse ska göras utifrån de omständigheter som förelåg den dag då talan väcktes – Talan mot ett beslut att registrera sökanden i systemet för tidig varning som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan – Registreringen har tagits bort under rättegången – Saknar betydelse – Grund för eventuell skadeståndstalan – Det berättigade intresset av att få saken prövad består
(Artikel 263 FEUF; kommissionens beslut 2008/969)
2. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Den institution som har antagit den angripna rättsakten saknar befogenhet – Grund avseende tvingande rätt – Bristande befogenhet hos den institution som har antagit den rättsakt som utgör den rättsliga grunden för den angripna rättsakten – Grunden avser inte tvingande rätt – Omständighet som inte utesluter en prövning ex officio
(Artikel 263 FEUF)
3. Kommissionen – Befogenhet – Genomförande av gemenskapsbudgeten – Beslut att inrätta ett system för tidig varning som gör det möjligt att registrera personer som är föremål för utredningar vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning såsom enheter som misstänks utgöra en risk för unionens ekonomiska intressen – Avsaknad av rättslig grund – Bristande befogenhet hos kommissionen
(Artiklarna 5 EG, 274 EG och 279 EG; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 48.1; rådets förordning nr 1605/2002, artiklarna 51, 59.2 och 95.1; kommissionens beslut 2008/969)
4. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Bedömning av motiveringsskyldigheten med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet
(Artikel 253 EG)
5. Europeiska unionens egna medel – Skydd av unionens ekonomiska intressen – Bekämpning av bedrägeri och all annan olaglig verksamhet – System för tidig varning som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan – En person som finns registrerad i systemet har inte informerats om beslutet om registrering – Åsidosättande av rätten till försvar och av motiveringsskyldigheten
(Artikel 253 EG; kommissionens beslut 2008/969)
1. Se domen.
(se punkterna 27, 28 och 30–32)
2. Bristande befogenhet hos den institution som har antagit en rättsakt som angripits genom en talan om ogiltigförklaring utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen ska pröva ex officio, även om ingen av parterna har begärt det. Vad gäller frågan om bristande befogenhet för den institution som har antagit den rättsakt som är grundad på den angripna rättsakten, kan det hända att unionsdomstolen ser sig föranledd att pröva denna fråga ex officio även om den inte har någon sådan skyldighet, till exempel på grund av handlingarna i målet eller när det är fråga om ett uppenbart formfel, närmare bestämt när unionsdomstolen utan ansträngning kan upptäcka och identifiera felet som ett sådant.
(se punkt 35)
3. Det framgår inte av vare sig artikel 274 EG eller av bestämmelserna i förordning nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget att kommissionen, i syfte att bekämpa bedrägeri och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, skulle ha uttrycklig befogenhet att anta beslut 2008/969 om systemet för tidig varning som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan. Enligt artikel 274 EG genomför kommissionen visserligen unionens budget i överensstämmelse med bestämmelserna i de förordningar som utfärdats enligt artikel 279 EG. Enligt sistnämnda artikel ska det ordinarie lagstiftningsförfarandet användas. I förordning nr 1605/2002, vars rättsliga grund är artikel 279 EG, nämns emellertid inte något system såsom systemet för tidig varning. I den förordningen föreskrivs i artikel 95.1 enbart att det ska inrättas en central databas med uppgifter om de anbudssökande och anbudsgivare som befinner sig i en av de situationer som enligt förordningen medför uteslutning.
På samma sätt kan ett system för varningar visserligen vara ett användbart instrument när kommissionen utför sina uppgifter i egenskap av väktare av unionens budget och den som genomför budgeten, men detta innebär inte att det ska anses föreligga en underförstådd befogenhet att anta beslut 2008/969. Även om kommissionen har rätt att organisera sitt interna arbetssätt i syfte att se till att institutionen fungerar så effektivt som möjligt, i överensstämmelse med artiklarna 51 och 59.2 i förordning nr 1605/2002, begränsas dess rätt till självreglering nämligen inte desto mindre av de befogenheter som den har tilldelats. Medan interna åtgärder i princip har rättsverkningar enbart inom administrationen och inte skapar några rättigheter eller skyldigheter för utomstående, är detta inte fallet med beslut 2008/969, som kan ge upphov till rättsverkningar utanför administrationen.
Vidare ansåg unionslagstiftaren, trots att den har inrättat en lagstadgad databas för varningarna om uteslutning, det inte lämpligt att göra detsamma för de andra varningar som kan registreras enligt beslut 2008/969. Till skillnad från vad som gäller för W5-varningar, vilka grundar sig på objektiva och i viss mån styrkta omständigheter, är registreringar av W1a- eller W1b-varningar enligt beslut 2008/969 dessutom en följd av utredningar som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning vidtagit även om bedrägerier eller administrativa felaktigheter ännu inte har styrkts. Principen att det större omfattar det mindre kan dessutom inte godtas utan kränkning av de grundläggande rättigheterna, bland vilka återfinns oskuldspresumtionen, vilken stadfästs i artikel 48.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Det står klart att W1a- och W1b-varningar, till skillnad från varningar om uteslutning, avser situationer i vilka utredningar fortfarande pågår och där någon skuld således ännu inte har fastställts av en domstol. Om kommissionen anser det nödvändigt att i ett tidigt skede vidta förebyggande åtgärder behöver den, av nämnda skäl i än högre grad, således en rättslig grund som tillåter den att inrätta ett sådant system för varningar och vidta därmed sammanhängande åtgärder, vilket system ska uppfylla kraven enligt principen om rätten till försvar, proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen. Enligt sistnämnda princip ska rättsregler vara klara och precisa och deras verkningar vara förutsebara, särskilt när de kan ha följder som är till nackdel för enskilda och företag.
(se punkterna 43, 45, 58, 59 och 61–67)
4. Se domen.
(se punkterna 77 och 78)
5. Ett beslut som kommissionen fattar om att registrera en enhet i det system för tidig varning som inrättats genom beslut 2008/969 om detta system som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan, utan att underrätta den berörda personen om nämnda beslut, strider mot motiveringsskyldigheten och mot rätten till försvar, eftersom personen i fråga således inte bereds någon möjlighet att yttra sig i detta avseende och inte heller får kännedom om skälen för registreringen av enheten i systemet för tidig varning.
Rätten till försvar ska nämligen alltid säkerställas även när det saknas regler för det aktuella förfarandet. Detsamma gäller för motiveringsskyldigheten. Även om det mål som eftersträvas med beslut 2008/969 är att skydda unionens budget genom försiktighetsåtgärder, motiverar det inte på något sätt en brist på information. Även om det antas att systemet för tidig varning konstruerades som ett internt instrument medför en registrering inte desto mindre rättsliga följder för den berörda registrerade personen, vilket innebär att rätten till försvar, däribland motiveringsskyldigheten, ska iakttas.
(se punkterna 79, 83, 86 och 87)