SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
6 aprile 2000 (1)
«Trasparenza - Decisione del Consiglio 93/731/CE relativa all'accesso del
pubblico ai documenti del Consiglio - Rigetto di una domanda di accesso -
Tutela dell'interesse pubblico - Relazioni internazionali - Obbligo di
motivazione - Accesso parziale»
Nella causa T-188/98,
Aldo Kuijer, residente a Utrecht (Paesi Bassi), con gli avv.ti O.W. Brouwer e
F.P. Louis, del foro di Bruxelles, assisiti dalla signora D. Curtin, professore
all'università di Utrecht, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio
dell'avv. M. Loesch, 11, rue Goethe,
contro
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dai signori M. Bauer e M. Bishop,
consiglieri giuridici, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso
il signor A. Morbilli, direttore generale della direzione «affari giuridici» della
Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione del Consiglio 28
settembre 1998, come modificata dalla decisione 18 maggio 1999 che rifiuta al
ricorrente l'accesso a taluni documenti,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quarta Sezione),
composto dal signor R.M. Moura Ramos, presidente, dalla signora V. Tiili e dal
signor P. Mengozzi, giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14
ottobre 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Sfondo giuridico
1. Il Consiglio e la Commissione hanno approvato, il 6 dicembre 1993, un codice di
condotta relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della
Commissione (GU L 340, pag. 41; in prosieguo: il «codice di condotta»), diretto
a fissare i principi che disciplinano l'accesso ai documenti di cui dispongono. Il
codice di condotta afferma, segnatamente, il seguente principio: «Il pubblico avrà
il più ampio accesso possibile ai documenti di cui dispongono la Commissione ed
il Consiglio».
2. Esso dispone peraltro:
«La Commissione e il Consiglio adotteranno, ciascuno per quanto lo riguarda, le
misure necessarie per l'attuazione dei presenti principi anteriormente al 1° gennaio
1994».
3. Per garantire l'attuazione di tale impegno, il Consiglio ha adottato, il 20 dicembre
1993, la decisione 93/731/CE relativa all'accesso del pubblico ai documenti del
Consiglio (GU L 340, pag. 43).
4. L'art. 1 della decisione 93/731 prevede:
«1. Il pubblico ha accesso ai documenti del Consiglio alle condizioni previste
dalla presente decisione.
2. Per documento del Consiglio si intende ogni scritto contenente dati esistenti,
in possesso di detta istituzione, indipendentemente dal suo supporto, salvo
l'articolo 2, paragrafo 2».
5. L'art. 4, n. 1, recita:
«L'accesso ad un documento del Consiglio non può essere concesso quando la sua
divulgazione potrebbe nuocere alla tutela:
- dell'interesse pubblico (sicurezza pubblica, relazioni internazionali, stabilità
monetaria, procedimenti giudiziari, controlli e indagini);
- (...)».
6. L'art. 5 della stessa decisione afferma quanto segue:
«Il segretario generale risponde, a nome del Consiglio, alle richieste di accesso ai
documenti di detta istituzione, salvi i casi di cui all'art. 7, n. 3, in cui la risposta è
data dal Consiglio».
7. L'art. 7, nn. 1 e 3, ha il seguente tenore:
«1. I servizi competenti del segretariato generale informano per iscritto il
richiedente, entro un mese, del corso positivo riservato alla sua richiesta o
dell'intenzione di darvi risposta negativa. In quest'ultimo caso, l'interessato è altresì
informato dei motivi di tale intenzione e del fatto di disporre di un mese per
formulare una richiesta di conferma ai fini della revisione della posizione presa, in
mancanza della quale si presume che egli abbia rinunciato alla richiesta iniziale.
(...)
3. La decisione di respingere una richiesta di conferma, che deve essere presa entro
il mese successivo alla presentazione di tale richiesta, è debitamente motivata (...)».
Fatti all'origine della controversia
8. Il ricorrente è un insegnante-ricercatore universitario nel settore del diritto di asilo
e dell'immigrazione.
9. Con lettera 3 luglio 1998, inviata al segretario generale del Consiglio, egli ha
richiesto di accedere a taluni documenti relativi all'attività del Centrod'informazione, di riflessione e di scambio in materia di asilo (CIREA). La richiesta
riguardava i seguenti documenti:
- i rapporti comuni, analisi o valutazioni compilati dal CIREA o in
collaborazione con quest'ultimo nel corso degli anni 1994-1997 e, nella
misura in cui siano già disponibili, 1998, nel settore della politica estera e
di sicurezza comune (PESC), concernenti la situazione nei paesi terzi o
territori di cui sono originari o in cui risiedono numerosi richiedenti asilo e,
più particolarmente, in 28 paesi elencati nella richiesta (in prosieguo:
«rapporti del CIREA»;
- i rapporti di eventuali missioni comuni, o di missioni effettuate da Stati
membri in paesi terzi e trasmessi al CIREA (in prosieguo: i «rapporti
compilati per conto del CIREA»);
- l'elenco, compilato dal CIREA o in collaborazione con quest'ultimo, delle
persone che si occupano delle domande di asilo da contattare negli Stati
membri (in prosieguo: l'«elenco delle persone da contattare»), insieme a
qualsiasi ulteriore modifica.
10. Con lettera 28 luglio 1998, il segretario generale ha risposto al ricorrente che
rapporti del CIREA erano stati compilati tra il 1994 ed il 1998 sulla situazione dei
richiedenti asilo che facevano ritorno nei loro paesi di origine, per i seguenti paesi:
Albania, Angola, Sri Lanka, Bulgaria, Turchia, Cina, Zaïre, Nigeria e Vietnam.
Tuttavia, esso ha respinto la richiesta di accesso a tali documenti nonché all'elenco
delle persone da contattare, a norma dell'art. 4, n. 1, della decisione 93/731.
Quanto ai rapporti compilati per conto del CIREA, il segretario generale ha
comunicato al ricorrente che non esisteva nessun documento di quel tipo.
11. Con lettera 25 agosto 1998, il ricorrente ha presentato una richiesta di conferma
in forza dell'art. 7, n. 1, della decisione 93/731. Con riguardo ai rapporti del
CIREA, egli si è dichiarato sorpreso per il fatto che «il Consiglio abbia l'intenzione
di mantenere confidenziali, ad esempio, le relazioni su paesi come la Nigeria, l'Iran
e l'Irak, mentre si può difficilmente affermare che le relazioni tra l'Unione e tali
paesi siano buone». Quanto ai rapporti redatti per conto del CIREA, egli ha, in
particolare, precisato le ragioni per cui era indotto a credere che la risposta del
segretario generale circa l'insussistenza di tali documenti fosse falsa. Egli ha del
pari impugnato la parte della decisione relativa all'elenco delle persone da
contattare.
12. Con lettera 28 settembre 1998, il segretario generale ha trasmesso al ricorrente la
decisione del Consiglio che rigetta la richiesta di conferma (in prosieguo: la
«decisione impugnata»). La lettera è redatta nei termini seguenti:
«In seguito ad un minuzioso esame, il Consiglio ha deciso di confermare [la
decisione del segretario generale], come formulata nella lettera del 28 luglio 1998,concernente le richieste relative ai [rapporti del CIREA ed all'elenco delle persone
da contattare]. Dopo esame di ciascuno dei seguenti documenti, il Consiglio ha
deciso di non divulgarli per i seguenti motivi:
a) [numero del documento]: Nota di accompagnamento del segretariato generale
del Consiglio all'intenzione del CIREA: rapporto dei capomissione dei dodici sulla
situazione dei richiedenti asilo [di un paese] che fanno ritorno nello [stesso paese].
Tale rapporto contiene informazioni molto sensibili sulla situazione politica,
economica e sociale [nel paese interessato] che sono state fornite dai capomissione
degli Stati membri dell'Unione europea in tale paese. Il Consiglio è del parere che
la divulgazione di tali informazioni potrebbe pregiudicare le relazioni tra l'Unione
europea e [tale paese]. Conseguentemente, il Consiglio ha deciso che occorreva
rifiutare l'accesso a tale documento ex art. 4, n. 1, della decisione [93/731] (relazioni
internazionali).
(...)
b) Elenco delle persone [da contattare] del CIREA che si occupano delle questioni
di asilo: il segretariato generale non è stato in grado di trovare un documento
specifico del Consiglio comprendente una [siffatto] elenco (...).
Inoltre, il Consiglio proseguirà le ricerche per ritrovare documenti (a partire dal
1994) comprendenti i rapporti compilati per conto del CIREA (...). Il ricorrente
sarà informato in merito ai risultati di tali ricerche in tempo utile».
13. Il 14 ottobre 1998, il ricorrente è stato avvisato che, in seguito alle ricerche
effettuate dai competenti servizi del segretariato generale, era stato deciso di
consentirgli l'accesso a dieci rapporti compilati dalle autorità danesi su missioni di
inchiesta effettuate in paesi terzi. Egli era anche messo al corrente del fatto che
l'accesso ad altri quattro rapporti compilati per conto del CIREA dalle autorità di
altri Stati membri (rapporti elencati nella lettera) gli veniva precluso per il seguente
motivo, ripetuto con riguardo a ciascun documento:
«[Il] segretariato generale è del parere che la divulgazione delle informazioni molto
dettagliate e sensibili di tale rapporto potrebbe compromettere le relazioni
dell'Unione europea con [il paese interessato], nonché le relazioni bilaterali tra [lo
Stato membro i cui servizi hanno effettuato la missione] e tale paese. Pertanto,
l'accesso a tale documento non è stato accordato, ex art. 4, n. 1, della decisione
[93/731] (relazioni internazionali)».
14. Il segretariato generale, con lettera 18 maggio 1999, ha comunicato al ricorrente
una nuova risposta del Consiglio alla richiesta di conferma del 25 agosto 1998. In
tale risposta, il Consiglio indicava che ben esisteva un elenco delle persone da
contattare e figurava nel documento 5971/2/98 CIREA 18. Pertanto, esso
ammetteva che la decisione impugnata era errata su tale punto.
15. Il Consiglio rifiutava tuttavia di autorizzare l'accesso a tale documento a norma
dell'art. 4, n. 1, della decisione 93/731. Essa precisava nella sua risposta: «[Il]
documento [in questione] contiene un elenco delle persone da contattare designate
da ogni Stato membro, che possono scambiare informazioni relative ai richiedenti
asilo [nonché] informazioni concernenti i paesi d'origine di cui esse sono
responsabili, il loro indirizzo professionale ed i loro numeri diretti di telefono e di
telecopia». Il Consiglio proseguiva affermando che spettava agli Stati membri
decidere se tale genere d'informazioni potesse essere divulgato ed in quale misura.
Esso indicava che alcuni Stati vi si opponevano al fine di preservare l'efficacia
operativa dei loro servizi amministrativi. Se il Consiglio divulgasse siffatte
informazioni, che gli erano state trasmesse allo specifico fine di creare una rete
interna di persone da contattare destinata a facilitare la cooperazione ed il
coordinamento in materia di diritto di asilo, gli Stati membri sarebbero reticenti,
in futuro, a fornirgli informazioni di siffatta natura. Data la situazione, la
divulgazione del documento in parola potrebbe ledere l'interesse pubblico relativo
al funzionamento dello scambio di informazioni ed al coordinamento tra gli Stati
membri nel settore del diritto di asilo e dell'immigrazione.
Procedimento e conclusioni delle parti
16. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 dicembre 1998,
il ricorrente ha presentato il presente ricorso.
17. La fase scritta è terminata il 28 aprile 1999 con la rinuncia del ricorrente a
depositare la replica.
18. Con lettera 26 maggio 1999, il Consiglio ha portato alla conoscenza del Tribunale
che esso, dopo aver riesaminato la richiesta del ricorrente concernente l'elenco
delle persone da contattare, aveva deciso di rifiutare l'accesso a tale documento ed
ha allegato la nuova risposta indirizzata a quest'ultimo con lettera 18 maggio 1999.
19. Su invito del Tribunale, il ricorrente ha presentato osservazioni su tale decisione
l'8 luglio 1999. Nelle sue osservazioni, egli contesta questa nuova decisione e chiede
al Tribunale, nella misura in cui quest'ultima si limita ad apportare una nuova
motivazione al rifiuto e per ragioni di economia dei procedimenti, di accettare la
modifica dei motivi fatti valere a sostegno della sua domanda di annullamento della
decisione impugnata con riguardo all'elenco delle persone da contattare.
20. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di passare
alla fase orale ed ha invitato le parti a rispondere per iscritto a taluni quesiti. Il
Consiglio, su domanda del Tribunale, ha prodotto copia dei rapporti compilati dalle
autorità danesi per conto del CIREA, cui il ricorrente è stato autorizzato ad
accedere.
21. Le parti sono state sentite nelle loro difese e risposte ai quesiti orali del Tribunale
al'udienza del 14 ottobre 1999.
22. Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione impugnata;
- condannare il Consiglio alle spese.
23. Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare il ricorrente alle spese.
Sul merito
24. Il ricorrente chiede l'annullamento della decisione impugnata per quanto essa
rigetti la sua richiesta di accesso ai rapporti del CIREA, ai rapporti compilati per
conto del CIREA ed all'elenco delle persone da contattare. Esso fa valere a
sostegno del suo ricorso tre motivi. Il primo si fonda sulla violazione della decisione
93/731, nella misura in cui l'accesso ai documenti richiesti non lede le relazioni
internazionali dell'Unione europea, il rifiuto non è stato basato su una valutazione
concreta del contenuto di tali documenti ed il Consiglio ha rifiutato di dare un
accesso parziale ai detti documenti. Il secondo motivo è fondato sulla violazione del
principio fondamentale di diritto comunitario di accesso ai documenti delle
istituzioni comunitarie.
25. Inoltre, il ricorrente chiede al Tribunale, in forza dell'obbligo di cooperazione tra
le istituzioni comunitarie, di ingiungere al Consiglio di produrre l'insieme dei
documenti di cui trattasi qualora quest'ultimo non li rimettesse di sua propria
volontà.
26. Come si è già menzionato, il Consiglio ha adottato, il 18 maggio 1999, una nuova
decisione in risposta alla richiesta di conferma quanto all'elenco delle persone da
contattare. L'istituzione ha riconosciuto che la decisione impugnata era inficiata da
un errore di fatto ed ha giustificato il suo rifiuto con una nuova motivazione. Dato
quanto precede, il Tribunale valuterà la legittimità della decisione impugnata, come
modificata dalla decisione 18 maggio 1999, alla luce dei motivi esposti nell'atto
introduttivo quali sono stati riformulati dal ricorrente nelle osservazioni presentate
l'8 luglio 1999, conformemente alla domanda di quest'ultimo.
27. Il Tribunale esaminerà anzitutto il motivo fondato sulla violazione dell'obbligo di
motivazione.
Sul motivo fondato sulla violazione dell'obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
28. Il ricorrente ritiene che la motivazione della decisione impugnata non risponde ai
requisiti di cui agli artt. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) e 7, n. 3, della
decisione 93/731.
29. Quanto ai rapporti del CIREA, il Consiglio si limiterebbe ad osservare ch'essi
contengono informazioni dettagliate sulla situazione politica nei paesi interessati,
senza chiarire in quale maniera la loro divulgazione potrebbe pregiudicare le
relazioni dell'Unione europea con tali paesi. Il ricorrente non avrebbe ottenuto
alcuna indicazione sulle ragioni per cui, per ciascun paese, i documenti non
potevano essere diffusi, e conseguentemente, non sarebbe stato in grado di tutelare
i suoi interessi, conformemente alla giurisprudenza della Corte.
30. Malgrado la diversa situazione di ciascuno dei paesi coinvolti, l'istituzione si
sarebbe limitata a dare, per ciascun rapporto, una risposta breve, identica e
standardizzata, contenente la stessa dichiarazione, senza individuare la natura delle
informazioni contenute in ciascun documento e verificare se la divulgazione di tali
informazioni fosse idonea ad arrecare pregiudizio all'interesse pubblico. L'accesso
ad un documento non potrebbe mai essere rifiutato grazie al mero riferimento alla
sua categoria di appartenenza.
31. Quanti ai rapporti redatti per conto del CIREA, il ricorrente sostiene che il
Consiglio, dopo essere stato messo di fronte a prove della loro esistenza, si è del
pari limitato a rispondere alla richiesta di accesso in maniera vaga, senza nemmeno
individuare il tipo di informazione contenutavi. Ciò dimostrerebbe che il Consiglio
ha esclusivamente proceduto ad un'applicazione meccanica e globale della portata
dell'eccezione fondata sull'interesse pubblico relativa alle relazioni internazionali,
contrariamente a quanto esige la giurisprudenza. Sarebbe impossibile per il
ricorrente, sulla base di una risposta siffatta, valutare se il Consiglio abbia
correttamente applicato la già citata eccezione.
32. Inoltre, il ricorrente sostiene che, quando il rigetto di una richiesta di accesso è
confermato sul fondamento di motivi diversi da quelli del rifiuto iniziale e, di fatto,
contraddittori, la motivazione di tale cambiamento va esposta in maniera chiara e
non equivoca nella decisione emessa sulla richiesta di conferma.
33. Il Consiglio fa valere, in primo luogo, che l'utilizzazione degli stessi termini per
descrivere situazioni identiche non equivale necessariamente a dare una risposta
prestabilita in una formulazione standard, ma costituisce una prassi giustificata e
persino necessaria quando i rapporti in questione presentano caratteristiche
comuni.
34. In secondo luogo, il Consiglio rileva che il ricorrente è un esperto ed un ricercatore
attivo in materia di diritto di asilo e di immigrazione. Tenuto conto, anche, delle
indicazioni contenute nell'atto introduttivo, sarebbe quindi legittimo pensare ch'egli
conosce il contenuto standard dei rapporti comuni sui paesi terzi. Non sarebbequindi occorso descrivergli nei dettagli la natura delle informazioni figuranti in tali
rapporti.
35. In terzo luogo, il Consiglio sostiene che i motivi del rigetto della richiesta di accesso
ai rapporti del CIREA ed ai rapporti compilati per conto del CIREA, quali sono
esposti nella risposta iniziale del segretario generale e nella decisione impugnata,
non sono contraddittori ma perfettamente coerenti nel senso che si riferiscono ad
informazioni sensibili contenute in tali rapporti, la cui divulgazione potrebbe ledere
le relazioni dell'Unione europea con paesi terzi. Fondandosi sulla sentenza 9
novembre 1995, causa C-456/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e a. (II)
(Racc. pag. I-3799, punto 16), il Consiglio sostiene che la motivazione fornita nella
decisione impugnata evidenzia nella sua essenza lo scopo perseguito ed è pertanto
sufficiente.
Giudizio del Tribunale
36. Occorre ricordare che l'obbligo di motivare le decisioni individuali ha il duplice
scopo di consentire, da un lato, agli interessati di conoscere le giustificazioni alla
base del provvedimento adottato al fine di difendere i loro diritti, dall'altro, al
giudice comunitario di esercitare il suo sindacato di legittimità sulla decisione (v.,
in particolare, sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e
a./Commissione, Racc. pag. I-395, punto 15, e sentenza del Tribunale 5 marzo 1997,
causa T-105/95, WWF UK/Commissione, Racc. pag. II-313, punto 66). La
rispondenza di una motivazione a questi requisiti non va valutata solo con
riferimento al suo testo, ma anche al contesto e all'insieme delle norme che
disciplinano la materia (sentenza della Corte 29 febbraio 1996, causa C-122/94,
Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-881, punto 29).
37. Risulta inoltre dalla giurisprudenza del Tribunale che il Consiglio è tenuto ad
esaminare, per ogni documento cui si richiede l'accesso, se, in considerazione delle
informazioni di cui dispone, la divulgazione possa effettivamente pregiudicare uno
degli aspetti dell'interesse pubblico tutelato dalla prima categoria di eccezioni
(sentenza 17 giugno 1998, causa T-174/95, Svenska Journalistfördbundet/Consiglio,
Racc. pag. II-2289, punto 112).
38. Ne consegue che il Consiglio deve evidenziare nella motivazione della sua decisione
di avere effettuato una valutazione concreta dei documenti di cui trattasi.
39. In proposito, il Consiglio sostiene che i rapporti del CIREA ed i rapporti compilati
per conto del CIREA appartengono alla stessa categoria, in quanto presentano
caratteristiche comuni. Una tesi siffatta non può essere accolta. Infatti, tali rapporti
contengono informazioni relative a periodi varianti dal 1994 al 1998, concernenti
paesi terzi assai diversi come lo Zaire e la Cina, con cui l'Unione europea ha
relazioni diplomatiche molto variabili.
40. Inoltre, l'esame dei dieci rapporti compilati per conto del CIREA da parte delle
autorità danesi e cui il ricorrente ha avuto accesso dimostra che l'informazione
contenuta in tali documenti varia considerevolmente non soltanto per il suo
carattere (descrizione del sistema politico, economico, giudiziario, militare, della
situazione relativa ai diritti dell'uomo, delle relazioni tra i clan o le minoranze, del
livello di sicurezza per la popolazione ecc.), ma anche per il suo grado di
sensibilità.
41. Orbene, non risulta dalla motivazione della decisione impugnata, in cui il Consiglio
si è limitato ad indicare che i rapporti contenevano informazioni sensibili la cui
divulgazione potrebbe pregiudicare le relazioni dell'Unione europea con i paesi
interessati (v. punto 15 supra), che esso abbia esaminato ciascuno di tali documenti
in particolare, sia pur in modo molto sommario o soltanto per gruppi presentanti
le medesime caratteristiche sostanziali.
42. Peraltro, dagli atti di causa emerge che l'accesso è stato rifiutato ad altri quattro
rapporti compilati per conto del CIREA quando, secondo il Consiglio, essi avevano
un contenuto del tutto analogo a quello dei dieci rapporti danesi summenzionati.
Orbene, tale decisione è stata adottata senza che il Consiglio fornisca qualsiasi
giustificazione che permetta al ricorrente di comprendere le ragioni per cui la
divulgazione dei quattro rapporti in parola sarebbe all'occorrenza idonea ad avere
un diverso impatto sulle relazioni diplomatiche dell'Unione europea.
43. Alla luce di quanto precede, anche se il Consiglio afferma che ha effettuato una
disamina concreta di ognuno dei documenti richiesti, tale disamina non risulta dalla
motivazione della decisione impugnata.
44. Per di più, se una risposta conferma il rigetto di una richiesta sulla base degli stessi
motivi, occorre esaminare il carattere sufficiente della motivazione alla luce del
carteggio tra l'istituzione e il richiedente nel suo insieme, tenendo conto delle
informazioni di cui disponeva il richiedente sulla natura e sul contenuto dei
documenti richiesti.
45. Se il contesto che fa da sfondo all'adozione della decisione può alleggerire le
esigenze di motivazione che sono a carico dell'istituzione, è pur vero ch'esso può,
al contrario, aggravarle in circostanze particolari.
46. Ciò accade quando, nel corso del procedimento di richiesta di accesso a determinati
documenti, il ricorrente avanza elementi idonei a porre in questione la fondatezza
del primo rifiuto. In tali circostanze, le esigenze di motivazione impongono
all'istituzione l'obbligo di rispondere ad una richiesta di conferma indicando i motivi
per cui gli elementi non sono tali da permettergli di modificare la sua posizione.
Senza un'indicazione siffatta, il richiedente non sarebbe in grado di comprendere
le ragioni per cui l'autore della risposta alla richiesta di conferma abbia deciso di
mantenere gli stessi motivi per confermare il rifiuto.
47. Nel caso di specie, il ricorrente ha sostenuto nella richiesta di conferma, quanto ai
rapporti del CIREA, gli argomenti che lo indurrebbero a pensare che i timori
espressi dal segretario generale del Consiglio a proposito della diffusione dei
documenti di cui trattasi erano ingiustificati. Tuttavia, il Consiglio, nella decisione
impugnata, non ha indicato alcun motivo diretto a disattendere tali argomenti ed
a far comprendere al ricorrente le giustificazioni per mantenere il rifiuto.
48. Ne discende che la decisione impugnata non soddisfa le esigenze di motivazione di
cui all'art. 190 del Trattato e va annullata.
Sul motivo fondato sulla violazione della decisione 93/731 nella misura in cui il
Consiglio non ha accordato un accesso parziale ai documenti
Argomenti delle parti
49. Il ricorrente sostiene che il Consiglio, disattendendo la possibilità di accordare un
accesso parziale ai documenti, ha posto in non cale il principio di proporzionalità.
Se la diffusione di taluni rapporti fosse idonea a compromettere la tutela
dell'interesse pubblico, incomberebbe al Consiglio dare accesso, quanto meno, ai
brani dei rapporti che esulano dall'eccezione. Tale soluzione sarebbe necessaria per
garantire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti del Consiglio.
50. Trattandosi dell'elenco delle persone da contattare, esso avrebbe potuto rispettare
il suo diritto di accesso a tale elenco senza, per questo, mettere in questione il buon
funzionamento della rete di scambio di informazioni in materia di diritto di asilo
in essere tra le amministrazioni degli Stati membri, tramite la mera eliminazione
dei numeri telefonici diretti e degli indirizzi di posta elettronica.
51. Il Consiglio contesta la possibilità di accordare un accesso parziale ai documenti.
Esso poggia la sua decisione, in primo luogo, su un'interpretazione conforme alla
lettera ed allo spirito della decisione 93/731. Da un lato, tale atto menzionerebbe
un diritto di accesso ai «documenti» del Consiglio e non alle informazioni in
possesso del Consiglio. Dall'altro, l'obiettivo di tale decisione sarebbe di permettere
l'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e non agli elementi
d'informazione che contengono.
52. In secondo luogo, esso si basa sulle caratteristiche dei rapporti richiesti dalricorrente. Il Consiglio non potrebbe dare accesso a taluni brani dei rapporti stessi
poiché la difficoltà consisterebbe proprio nella determinazione dei brani che non
rischiano di creare problemi nei rapporti con determinati paesi terzi. Il solo modo
di evitare tale rischio sarebbe di avviare consultazioni col paese interessato, il che
comprometterebbe manifestamente gli interessi che il Consiglio deve tutelare.
53. Circa l'elenco delle persone da contattare, esso precisa che, quando un documento
contiene informazioni provenienti da numerosi Stati membri, il fatto di limitarel'accesso ai dati comunicati da taluni di essi isolerebbe gli altri nei confronti
dell'opinione pubblica.
Giudizio del Tribunale
54. Va preliminarmente ricordato che, come il Tribunale ha già dichiarato,
l'interpretazione dell'art. 4, n. 1, della decisione 93/731 va effettuata alla luce del
principio del diritto all'informazione e del principio di proporzionalità. Ne deriva
che il Consiglio è tenuto ad esaminare l'opportunità di accordare un accesso
parziale ai dati non interessati dalle eccezioni (sentenza del Tribunale 19 luglio
1999, causa T-14/98, Hautala/Consiglio, Racc. pag. I-0000, punto 87).
55. Inoltre, nei casi particolari in cui il volume del documento o quello dei brani da
censurare comportassero per il Consiglio un compito amministrativo inadeguato,
il principio di proporzionalità gli consentirebbe di ponderare, da un lato, l'interesse
dell'accesso del pubblico a queste parti frammentarie e, dall'altro, il carico di lavoro
che ne deriverebbe. Il Consiglio potrebbe quindi, in questi casi particolari,
salvaguardare l'interesse di una buona amministrazione (sentenza
Hautala/Consiglio, citata, punto 86).
56. In ogni caso, come già rilevato al punto 37 supra, il Consiglio ha l'obbligo di
procedere ad una valutazione concreta del rischio che la divulgazione dei
documenti cui si sollecita l'accesso possa procurare all'interesse pubblico. In
presenza di tali circostanze, l'eliminazione dei brani sensibili dei documenti non
dovrebbe necessariamente costituire un carico di lavoro insopportabile per
l'istituzione.
57. D'altro canto, l'argomento del Consiglio connesso alle caratteristiche dei rapporti
sollecitati dal ricorrente ed alla difficoltà di determinare, nel caso di specie, quali
siano i brani non interessati dall'eccezione non può essere accolto. Risulta infatti
dall'esame dei dieci rapporti danesi compilati per conto del CIREA, cui l'accesso
è stato accordato al ricorrente, che gran parte dell'informazione in essi contenuta
è costituita da descrizioni e constatazioni di fatti che manifestamente non fanno
capo all'eccezione invocata.
58. Con riguardo al rifiuto di accesso all'elenco delle persone da contattare, occorre
constatare che il ricorrente ha affermato espressamente nelle sue osservazioni alla
risposta del Consiglio del 18 maggio 1999 che non vuole aver accesso ai numeri di
telefono ed agli indirizzi di posta elettronica delle persone che sono iscritte
sull'elenco in questione.
59. In rapporto all'argomento secondo cui un accesso parziale, limitato ai dati
comunicati da taluni Stati membri, porterebbe ad isolare gli altri nei confronti
dell'opinione pubblica, è sufficiente constatare che il Consiglio non ha dimostrato
in quale misura considerazioni siffatte possano rientrare nel contesto delle eccezioni
di cui all'art. 4 della decisione 93/731.
60. Da quanto precede risulta che il Consiglio, rifiutando di accordare l'accesso ai brani
dei documenti richiesti non interessati dall'eccezione dell'interesse pubblico fatta
valere, ha applicato in maniera sproporzionata la detta eccezione.
61. In base alle precedenti considerazioni, occorre annullare la decisione impugnata
senza che sia necessario pronunciarsi sulla fondatezza del motivo basato sulla
violazione del principio fondamentale di accesso ai documenti.
62. Il Tribunale, nella misura in cui considera di essere in possesso degli elementi
sufficienti per accogliere le conclusioni del ricorrente e per annullare la decisione
impugnata nella sua totalità, non ritiene necessario chiedere al Consiglio di
trasmettergli i documenti in questione.
Sulle spese
63. Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio è rimasto
soccombente e la ricorrente ha fatto domanda in tal senso, occorre condannarlo
alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
dichiara e statuisce:
1) La decisione del Consiglio 28 settembre 1998, come modificata dalla
decisione 18 maggio 1999, che rifiuta al ricorrente l'accesso a taluni
rapporti compilati dal Centro d'informazione, di riflessione e di scambio
in materia di asilo ed a taluni rapporti di missioni comuni effettuate da
Stati membri e trasmessi a quest'ultimo, nonché l'elenco delle persone da
contattare che, negli Stati membri, si occupano delle domande di asilo, è
annullata.
2) Il Consiglio sopporterà, oltre alle proprie spese, le spese del ricorrente.
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Moura RamosTiili
Mengozzi
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 aprile 2000.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
V. Tiili
1: Lingua processuale: l'inglese.
Racc.