Language of document : ECLI:EU:T:2017:128

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи разширен състав)

28 февруари 2017 година(*)

„Жалба за отмяна — Изявление на ЕС и Турция от 18 март 2016 г. — Съобщение за печата — Понятие „международно споразумение“ — Определяне на автора на акта — Обхват на акта — Сесия на Европейския съвет — Среща на държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Европейския съюз, проведена в помещенията на Съвета на Европейския съюз — Качество на представителите на държавите — членки на Съюза, по време на среща с представителя на трета страна — Член 263, първа алинея ДФЕС — Липса на компетентност“

По дело T‑192/16

NF, с местожителство на остров Лесбос (Гърция), за когото се явяват B. Burns, solicitor, P. O’Shea и I. Whelan, barristers,

жалбоподател,

срещу

Европейски съвет, за който се явяват K. Pleśniak, Á. de Elera-San Miguel Hurtado и S. Boelaert, в качеството на представители,

ответник,

с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на споразумение, което се твърди, че е сключено между Европейския съвет и Република Турция на 18 март 2016 г., и е озаглавено „Изявление на ЕС и Турция, 18 март 2016 г.“,

ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав)

състоящ се от: I. Pelikánová, председател, V. Valančius, P. Nihoul, J. Svenningsen (докладчик) и U. Öberg, съдии,

секретар: E. Coulon,

постанови настоящото

Определение

 Обстоятелствата по спора

 Срещите между европейските ръководители и турския ръководител преди 18 март 2016 г.

1        На 15 октомври 2015 г. Република Турция и Европейският съюз постигат съгласие за общ план за действие, озаглавен „EU-Turkey joint action plan“ (наричан по-нататък „общият план за действие“), с който целят да засилят сътрудничеството си при оказването на подкрепа на ползващите се с временна международна закрила сирийски граждани и при управлението на миграцията, за да отговорят на възникналата криза поради положението в Сирия.

2        С общия план за действие се цели да се даде отговор на кризисното положение в Сирия по три начина, а именно, първо, чрез противодействие на първопричините, водещи до масово преселване на сирийци, второ, чрез оказване на подкрепа на сирийците, ползващи се с временна международна закрила, и на приемащите ги общности в Турция, и трето, чрез засилване на сътрудничество при предотвратяването на нелегалните миграционни потоци в посока към Съюза.

3        На 29 ноември 2015 г. държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, се срещат със своя турски колега (наричана по-нататък „първата среща на държавните или правителствените ръководители“). След срещата те решават да приведат в изпълнение общия план за действие, и по-специално да засилят активното си сътрудничество по отношение на мигрантите, които нямат нужда от международна закрила, като им пречат да стигат до Турция и Съюза, като осигурят прилагането на установените двустранни норми за обратно приемане и като връщат бързо в страната им по произход мигрантите, които нямат нужда от международна закрила.

4        В „Декларация на държавните и правителствените ръководители“ от Съюза от 8 март 2016 г., публикувана от съвместните служби на Европейския съвет и на Съвета на Европейския съюз, се посочва, че държавните или правителствените ръководители от Съюза са се срещнали с турския министър-председател по повод отношенията между Съюза и Република Турция и че е постигнат напредък при прилагането на общия план за действие. Тази среща е проведена на 7 март 2016 г. (наричана по-нататък „втората среща на държавните или правителствените ръководители“). В декларацията се отбелязва следното:

„Държавните и правителствените ръководители постигнаха съгласие, че са нужни решителни действия за прекъсване на маршрутите за контрабанда на хора, за разрушаване на модела на контрабандистите за извличане на печалби, за защита на външните […] граници [на Съюза] и за прекратяване на мигрантската криза в Европа […]. Те горещо приветстваха допълнителните предложения, които [Република] Турция направи днес за разрешаване на въпроса с миграцията. Те постигнаха съгласие да работят въз основа на [следните] принципи:

–        връщане на всички нови незаконни мигранти, преминаващи от Турция към гръцките острови, като разходите се поемат от [Съюза];

–        презаселване — за всеки сирийски гражданин, който Турция приеме обратно от гръцки острови, на друг сирийски гражданин от Турция към държавите членки на [Съюза], в рамките на съществуващите ангажименти;

–        […]

Председателят на Европейския съвет ще придвижи тези предложения и ще уточни подробностите с турската страна преди мартенското заседание на Европейския съвет. […]

Настоящият документ не създава нови задължения за държавите членки по отношение на преместването и презаселването.

[…]“.

5        В своето Съобщение COM(2016) 166 окончателен до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета, озаглавено „Следващи оперативни стъпки в сътрудничеството между ЕС и Турция в областта на миграцията“ (наричано по-нататък „съобщението от 16 март 2016 г.“), Европейската комисия посочва, че на 7 март 2016 г. „[държавните и правителствените] ръководители[ от Съюза са] приветства[ли] радушно допълнителните предложения, направени от [Република] Турция, и [са] се споразум[ели] да работят със страната на основата на шест принципа“; че „[о]т председателя на Европейския съвет […]е поискано да помогне за конкретизиране на тези предложения и да уточни подробностите с Турция преди заседанието на Европейския съвет през март“ и че „[в това] съобщение се посочва как да се прилагат шестте принципа за реализиране на пълния потенциал за сътрудничество между [Съюза] и [Република] Турция при спазване на европейското и международното право“.

6        В съобщението от 16 март 2016 г. Комисията по-специално посочва, че „[в]ръщането на всички нови незаконни мигранти и търсещи убежище лица[…] от Гърция към Турция е съществен елемент в прекъсването на практиката, при която бежанци и мигранти плащат на контрабандистите и рискуват живота си“ и че „като се има предвид настоящият размер на потоците между Турция и Гърция, тези договорености следва да се разглеждат като временна и извънредна мярка, която е необходима, за да се сложи край на човешкото страдание и за да се възстанови общественият ред, и която трябва да бъде подпомогната със съответната оперативна рамка“. В съобщението се посочва също, че напоследък е бил отбелязан напредък при обратното приемане на незаконни мигранти и търсещи убежище лица, които не се нуждаят от международна закрила, от Република Турция по силата на двустранното споразумение за обратно приемане между Република Гърция и Република Турция, което, считано от 1 юни 2016 г., е трябвало да бъде заменено от Споразумението между Европейския съюз и Република Турция за обратно приемане на незаконно пребиваващи лица (ОВ L 134, 2014 г., стр. 3).

7        В съобщението от 16 март 2016 г. Комисията заключава, че „[д]оговореностите за връщане на всички нови незаконни мигранти и търсещи убежище лица, които прекосяват Егейско море от Турция […] ще бъдат временна и извънредна мярка[, която трябва да се задейства възможно най-бързо]“ и че с оглед на това с посоченото съобщение „се определя рамка, с която ще се гарантира осъществяването на процеса в съответствие с международното и европейското право, които изключват прилагането на „бланкетна“ политика за връщане[, както и че в] съобщението също така се посочват законодателните и логистичните стъпки, които трябва спешно да бъдат предприети, за да бъде даден ход на процеса“.

 Срещата от 18 март 2016 г. и „Изявлението на ЕС и Турция“

8        На 18 март 2016 г. под формата на съобщение за печата № 144/16 на интернет сайта на Съвета е публикувано изявление, с което се обобщават резултатите от „третата среща от ноември 2015 г. [нататък], посветена на задълбочаването на отношенията между ЕС и Турция, и на решаването на миграционната криза“ (наричана по-нататък „срещата от 18 март 2016 г.“) между „[ч]леновете на Европейския съвет“ и „[техния] турски колега“ (наричано по-нататък „Изявлението на ЕС и Турция“).

9        В „Изявлението на ЕС и Турция“ се посочва, че като „потвър[ждават] отново ангажимента си за изпълнението на съвместния план за действие, влязъл в сила на 29 ноември 2015 г.[, Република] Турция и [Съюзът] признават, че са необходими допълнителни, бързи и решителни усилия“. По-нататък текстът на изявлението е следният:

„С оглед на това да бъде разбит бизнес моделът на контрабандистите и на мигрантите да бъде предложена алтернатива, за да не излагат на опасност живота си, днес ЕС и [Република] Турция взеха решение да сложат край на незаконната миграция от Турция в [Съюза]. За осъществяването на тази цел те постигнаха съгласие по следните допълнителни действия:

1)      Всички новопристигащи на гръцките острови незаконни мигранти от Турция от 20 март 2016 г. нататък ще бъдат връщани в Турция. Това ще се осъществи в пълно съответствие с правото на [Съюза] и международното право, като по този начин се изключва всякакво колективно експулсиране. Всички мигранти ще бъдат под закрила в съответствие с приложимите международни норми при спазване на принципа на забраната за връщане. Това ще бъде временна и извънредна мярка, която е необходима за прекратяване на човешкото страдание и за възстановяване на обществения ред. Мигрантите, пристигащи на гръцките острови, ще бъдат надлежно регистрирани и всяко заявление за убежище ще бъде обработвано индивидуално от гръцките власти в съответствие с Директивата за процедурите по убежището, в сътрудничество с Върховния комисариат за бежанците на ООН. Мигрантите, които не кандидатстват за убежище или чието заявление се счита за неоснователно или неприемливо в съответствие с посочената по-горе директива, ще бъдат връщани в Турция. [Република] Турция и [Република] Гърция, с помощта на институциите и агенциите на [Съюза], ще предприемат необходимите стъпки и ще се споразумеят по всички необходими двустранни договорености, в т.ч. присъствието на турски служители на гръцките острови и на гръцки служители в Турция, считано от 20 март 2016 г., с цел да се осигури връзка и по този начин да се улесни безпрепятственото изпълнение на тези договорености. Разходите за операциите по връщането на незаконните мигранти ще бъдат покрити от ЕС.

2)      За всеки сириец, който Турция приеме обратно от гръцките острови, друг сириец ще бъде презаселен от Турция към [Съюза], като се вземат предвид критериите на ООН за уязвимост. С помощта на Комисията, агенциите на [Съюза] и други държави членки, както и на Върховния комисариат за бежанците на ООН, ще бъде установен механизъм, който да гарантира прилагането на този принцип, считано от същия ден, в който започнат връщанията. С предимство ще се ползват мигранти, които преди това не са влизали или не са правили опит да влязат незаконно в [Съюза]. От страна на ЕС презаселването по този механизъм ще се осъществява на първо време посредством изпълнение на ангажиментите, поети от държавите членки в заключенията на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, на 20 юли 2015 г., по които все още 18 000 лица остава да бъдат презаселени. Всяка по-нататъшна необходимост от презаселване ще се [посреща] посредством сходни договорености на доброволен принцип, които няма да надвишават допълнителен брой от 54 000 лица […]“.

 Положението на жалбоподателя

10      Жалбоподателят NF е пакистански гражданин. Той посочва, че е избягал от Ислямска република Пакистан поради опасения от преследвания и от сериозни посегателства върху личността му. Всъщност били правени опити той да бъде убит, за да не може да наследи имущество от своите родители в качеството си на единствен син.

11      Жалбоподателят твърди, че на 19 март 2016 г. е влязъл в Гърция с кораб от Турция. На 11 април 2016 г. или около тази дата е подал молба за убежище до гръцките власти. Впоследствие бил задържан в център за задържане до 18 април 2016 г., когато избягал на остров Лесбос (Гърция).

12      Той посочва, че е подал молбата си за убежище само поради оказания върху него натиск от гръцките власти да го направи. Той обаче изобщо нямал нито желанието, нито намерението да подава такава молба в Гърция поради дългата обработка на молбите за убежище и системните пропуски при прилагането на европейската система за убежище, допускани както от администрацията на тази държава членка, така и от съдебната ѝ система. Тези пропуски по-специално били констатирани от европейските юрисдикции в решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865), и в решение на Европейския съд по правата на човека от 21 януари 2011 г., M.S.S. с/у Белгия и Гърция (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).

13      В крайна сметка с подаването на молбата си за убежище в Гърция жалбоподателят целял единствено да избегне възможността да бъде върнат обратно в Турция и евентуално там да бъде задържан или експулсиран в Пакистан.

 Производство и искания на страните

14      На 22 април 2016 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд разглежданата жалба, в която твърди, че „Изявлението на ЕС и Турция“ е акт, който следва да се счита за изходящ от Европейският съвет и в който се материализира сключено на 18 март 2016 г. между Съюза и Република Турция международно споразумение — квалифицирано в писмените му становища като „спорно споразумение“ — и съответно иска от Общия съд:

–        да отмени „споразумението[, което било] сключено между Европейския съвет и [Република] Турция с дата 18 март 2016 г. [и] озаглавено „Изявление на ЕС и Турция, 18 март 2016 г.“ (наричано по-нататък „обжалваният акт“), и

–        да осъди Европейския съвет да заплати съдебните разноски.

 Бързото производство и преразпределянето на делото на първи разширен състав

15      Едновременно с жалбата жалбоподателят подава отделна молба, с която на основание член 152 от Процедурния правилник на Общия съд иска делото да бъде разгледано по реда на бързото производство.

16      На 10 юни 2016 г. Европейският съвет представя становището си по искането за разглеждане на делото по реда на бързото производство като по същество твърди, че условията за прибягване до това производство не са изпълнени. С подадена същия ден отделна молба посочената институция иска, главно, настоящото дело да бъде преразпределено на големия състав на основание член 28, параграфи 1 и 2 от Процедурния правилник. При условията на евентуалност, на основание член 28, параграф 5 от Процедурния правилник Европейският съвет иска делото да бъде преразпределено на състав, заседаващ с най-малко петима съдии.

17      С писмо от 20 юни 2016 г. секретариатът на Общия съд удостоверява получаването на искането за преразпределяне на настоящото дело на големия състав и уведомява страните за преразпределянето му на основание член 28, параграф 5 от Процедурния правилник на разширен състав, заседаващ с петима съдии, и по-специално на седми разширен състав.

18      С решение от 22 юни 2016 г. Общият съд решава да уважи искането за разглеждане на делото по реда на бързото производство.

 Повдигнатото от Европейския съвет възражение и молбите за встъпване

19      С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 11 юли 2016 г., на основание член 130 от Процедурния правилник Съветът повдига възражение, наречено „Възражение за недопустимост“.

20      С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 19 юли 2016 г., NQ, NR, NS, NT, NU и NV искат да встъпят в подкрепа на исканията на жалбоподателя.

21      С молби, подадени на 20 и 22 юли 2016 г., Кралство Белгия и Република Гърция искат да встъпят в подкрепа на исканията на Европейския съвет.

22      С молба, подадена на 3 август 2016 г., Комисията иска да встъпи в подкрепа на исканията на „Съвета на Европейския съюз“. С писмо от 11 август 2016 г. Комисията извършва поправка и посочва, че иска да встъпи в подкрепа на исканията на „Европейския съвет“.

23      Във възражението си Европейският съвет формално иска от Общия съд:

–        да отхвърли жалбата като „явно недопустима“ и

–        да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.

24      На 3 август 2016 г. жалбоподателят представя становището си по повдигнатото от Европейския съвет възражение за недопустимост, като иска от Общия съд:

–        да отхвърли възражението,

–        да обяви жалбата за допустима и

–        да осъди Европейския съвет да заплати направените от жалбоподателя съдебни разноски в инцидентното производство.

25      С писмо на секретариата от 3 октомври 2016 г. страните са уведомени за определянето на нов съдия докладчик и за преразпределянето на делото на първи разширен състав, в който е включен този съдия.

 Отговорите в рамките на процесуално-организационните действия

26      С писма на секретариата от 3 ноември 2016 г. Европейският съвет е приканен да изпълни процесуално-организационни действия, разпоредени от Общия съд на основание член 89, параграф 3, букви а) и г) и член 90, параграф 1 от Процедурния правилник, а що се отнася до Съвета и Комисията, на основание член 24, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз и член 89, параграф 3, буква в) от Процедурния правилник Общият съд ги приканва да отговорят на определени въпроси и да представят някои документи. В този контекст Общият съд приканва посочените институции по-специално да го уведомят дали на срещата от 18 март 2016 г. е постигнато писмено споразумение и съответно да му представят всички документи, позволяващи да се определи кои са страните, постигнали съгласие по „допълнителните действия“, посочени в „Изявлението на ЕС и Турция“.

27      На 18 ноември 2016 г. Европейският съвет предоставя отговорите си на въпросите на Общия съд и в тях по-специално посочва, че доколкото му е известно, никакви споразумения или договори по смисъла на член 218 ДФЕС или член 2, параграф 1, буква а) от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. не са били сключвани между Съюза и Република Турция. „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез съобщение за печата № 144/16, било просто „резултат от международен диалог между държавите членки и [Република] Турция, като предвид неговото съдържание и намерението на авторите му то н[е] трябва[ло] да поражда задължителни правни последици, нито да съставлява споразумение или договор“.

28      Европейският съвет освен това представя и известен брой документи относно срещата от 18 март 2016 г., която според тази институция е била среща на държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, с представителя на Република Турция, а не сесия на Европейския съвет с участието на трета страна.

29      В отговора си до Общия съд от 18 ноември 2016 г. Комисията по-специално счита за очевидно, че поради използвания в „Изявлението на ЕС и Турция“ речник — по-специално употребата в редакцията на английски език на думата „will“ — става въпрос не за правнообвързващо споразумение, а за политическа договореност, до която са стигнали „членовете на Европейския съвет[, а именно] държавните или правителствените ръководители на държавите членки, председателят на Европейския съвет и председателят на Комисията“, и която е отразена в нейната цялост в текста на съобщение за печата № 144/16, свързано със срещата от 18 март 2016 г. и представящо „Изявлението на ЕС и Турция“.

30      В отговора си от 2 декември 2016 г. Съветът по-специално посочва, че не е автор на „Изявлението на ЕС и Турция“ и че по никакъв начин не е участвал в проведения между представителите на държавите членки и Република Турция структуриран диалог или в действията на председателя на Европейския съвет, довели до това изявление. Извършената в Комитета на постоянните представители (Корепер) подготвителна работа била свързана само с подготовката на срещите на Европейския съвет, някои от които засягали управлението на мигрантската криза. Съветът обаче не подготвил срещата на върха, проведена на 18 март 2016 г. между членовете на Европейския съвет — каквито са държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза — и турския министър-председател.

31      Съветът освен това посочва, че изцяло споделя позицията, изложена от Европейския съвет във възражението му, повдигнато на основание член 130 от Процедурния правилник. В това отношение Съветът по-специално твърди, че доколкото му е известно, никакви споразумения или договори не са сключвани между Съюза и Република Турция във връзка с мигрантската криза.

32      В становището си, подадено на 19 декември 2016 г., жалбоподателят оспорва твърдението на Европейския съвет, Съвета и Комисията, от една страна, че по време на срещата от 18 март 2016 г. не било сключено никакво споразумение с Република Турция, и от друга страна, че резултатът от разговорите с тази трета страна трябвало да се квалифицира като политическа договореност. Жалбоподателят по-специално счита, че предвид използвания език в това, което той квалифицира като „спорно споразумение“, употребата на английската дума „agree“ (която значела „решава“) позволява да се приеме, че става въпрос за споразумение, предназначено да породи правни последици по отношение на трети лица. Освен това отсъствието на израза „държави членки“ показвало, че „спорното споразумение“ не може да бъде сключено от държавите — членки на Съюза.

 От правна страна

33      Съгласно член 130 от Процедурния правилник, когато с отделна молба ответникът иска от Общия съд да се произнесе по недопустимостта или липсата на компетентност, без да разглежда спора по същество, Общият съд се произнася по молбата в най-кратък срок, при необходимост, след като е започнал устната фаза на производството.

34      В разглеждания случай Общият съд счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката, и решава да се произнесе, без да е необходимо да предлага на пленума настоящото дело да се преразпределя на големия състав, нито да започва устната фаза на производството.

35      В повдигнатото от Европейския съвет възражение той твърди главно че Общият съд не разполага с компетентност да се произнесе по разглежданата жалба.

36      Като се има предвид, че правилата за компетентността на юрисдикциите на Съюза, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, а също и в Статута на Съда на Европейския съюз и в приложението към него, са част от първичното право и заемат централно място в правния ред на Съюза, и че съответно спазването на тези правила представлява основно изискване в рамките на посочения правен ред (решение от 10 септември 2015 г., Réexamen Missir Mamachi di Lusignano/Комисия, C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, т. 57), Общият съд на първо място трябва да разгледа именно този въпрос.

37      В подкрепа на възражението си за липса на компетентност Европейският съвет твърди, че нито той, нито някои от посочените в член 263, първа алинея ДФЕС субекти е автор на „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено от Съвета чрез съобщение за печата № 144/16, поради което не може да бъде надлежно привлечен като ответник в разглеждания случай.

38      Всъщност според Европейския съвет „Изявлението на ЕС и Турция“ изхожда от участниците в международна среща на върха, която в случая е проведена на 18 март 2016 г. отделно от сесия на Европейския съвет и след нея. Това изявление съответно следвало да се счита за изходящо от членовете на Европейския съвет, каквито са държавите — членки на Съюза, и техния „турски колега“, тъй като именно те се срещнали в рамките на среща, която е отделна от тази на Европейския съвет. Тази отделна среща следвала първите две срещи от същия вид на държавните или правителствените ръководители, които били проведени на 29 ноември 2015 г. и 7 март 2016 г. и по повод на които било публикувано съвместно изявление — като разглежданото в случая, което се представя в съобщение за печата № 144/16 — или общ план за действие. Според Европейския съвет „Изявлението на ЕС и Турция“ съответно не може да се квалифицира като приет от него акт.

39      Жалбоподателят оспорва този анализ, твърдейки, че това, което той квалифицира като „спорно споразумение“, в качеството му на обжалван акт, предвид неговото съдържание и всички обстоятелства около приемането му трябва да се счита за акт на Европейския съвет, тъй като в разглеждания случай, противно на твърденията на тази институция, държавите — членки на Съюза, действали колективно вътре в посочената институция и не упражнили национални правомощия извън институционалната рамка на Съюза. Жалбоподателят освен това твърди, че Европейският съвет и Комисията са участвали активно в подготовката и договарянето на това „спорно споразумение“, за което свидетелствал текстът на съобщението от 16 март 2016 г., и че въпросното „спорно споразумение“ на практика има характера на международен договор.

40      Според жалбоподателя Европейският съвет не може да твърди, от една страна, че в разглеждания случай членовете на тази институция са действали в качеството си на представители на своите правителства или държави, и от друга страна, че по този начин държавите членки са могли да действат от името на Съюза, обвързвайки го с трета страна чрез това, което жалбоподателят квалифицира като „спорно споразумение“ и което в допълнение противоречало на нормите, предвидени в приложимото вторично право на Съюза в областта на убежището.

41      При всички положения трябвало да се съобразят думите, използвани в „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който то е било разпространено чрез съобщение за печата № 144/16, по-специално, от една страна, посочването в изявлението на факта, че „ЕС“ и Република Турция „постигна[ли] съгласие“ за някои допълнителни действия, „взе[ли] решение“ и „потвърди[ли] отново“ някои аспекти, и от друга страна, посочването в изявлението на поети от всяка от страните конкретни задължения, което потвърждавало наличието на правнообвързващо споразумение. Също така, що се отнася до обясненията на Комисията относно наличието на законова и подзаконова уредба, вече позволяваща финансирането на операциите по връщане — което финансиране представлявало допълнително действие, посочено в „Изявлението на ЕС и Турция“ — според жалбоподателя те показват, че това, което той квалифицира като „спорно споразумение“, е било сключено в контекст, позволяващ прилагането му, което увеличавало възможностите на въпросното „спорно споразумение“ да поражда правни последици.

 Предварителни съображения

42      Най-напред трябва да се припомни, че предвидената в член 263 ДФЕС жалба за отмяна може да се подаде срещу всички приети от институции, органи и служби на Съюза разпоредби — независимо от естеството или формата им — при условие че имат за цел да породят правни последици (решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, 22/70, EU:C:1971:32, т. 42 и от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет, C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 38 и 39; вж. също решение от 28 април 2015 г., Комисия/Съвет, C‑28/12, EU:C:2015:282, т. 14 и 15 и цитираната съдебна практика). В това отношение обстоятелството, че наличието на акт, предназначен да породи правни последици по отношение на трети лица, е било обявено чрез съобщение за печата или че той е приел формата на изявление, не е пречка пред възможността наличието на такъв акт да се установи, нито съответно съдът на Съюза да упражни правомощията си, за да провери законосъобразността му въз основа на член 263 ДФЕС, при условие че актът произхожда от институция, орган или служба на Съюза (вж. в този смисъл решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 14).

43      Що се отнася до Европейския съвет, Договорът от Лисабон издига този субект до ранг на институция на Съюза. Противно на предходната практика на съда на Съюза (определения от 13 януари 1995 г., Roujansky/Съвет, C‑253/94 P, EU:C:1995:4, т. 11 и от 13 януари 1995 г., Bonnamy/Съвет, C‑264/94 P, EU:C:1995:5, т. 11), актовете, приети от тази институция — която съгласно член 15 ДЕС не изпълнява законодателни функции и се състои от държавните или правителствените ръководители на държавите членки, нейния председател и председателя на Комисията — съответно вече не се намират извън обхвата на предвидения в член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност (вж. в този смисъл решение от 27 ноември 2012 г., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 30—37).

44      В този контекст от член 263 ДФЕС е видно, че по принцип съдът на Съюза не е компетентен да се произнася по законосъобразността на акт, който е приет от национален орган (решения от 3 декември 1992 г., Oleificio Borelli/Комисия, C‑97/91, EU:C:1992:491, т. 9 и от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия, T‑22/97, EU:T:1999:327, т. 83), нито на акт, приет от представителите на национални органи на няколко държави членки, действащи в рамките на комитет, предвиден в регламент на Съюза (вж. в този смисъл решение от 17 септември 2014 г., Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, т. 51). По същия начин актовете, приети от представителите на държавите членки, които са събрани физически в помещенията на една от институциите на Съюза и действат не в качеството на членове на Съвета или на членове на Европейския съвет, а в качеството си на държавни или правителствени ръководители на държавите — членки на Съюза, не подлежат на контрол за законосъобразност от страна на съда на Съюза (решение от 30 юни 1993, Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 12).

45      В това отношение обаче не е достатъчно даден акт да се квалифицира от съответната институция, привлечена като ответник по жалба, като „решение на държавите — членки“ на Съюза, за да се окаже извън обхвата на въведения с член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност — в разглеждания случай върху актовете на Европейския съвет. Всъщност за целта освен това трябва да се установи, предвид съдържанието и всички обстоятелства около приемането на въпросния акт, че той в действителност не е решение на Европейския съвет (решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 14).

 Авторите на обжалвания акт

46      След като направи тези уточнения, Общият съд установява, че в разглеждания случай обжалваният акт формално е описан в жалбата като „споразумението, сключено между Европейския съвет и [Република] Турция с дата 18 март 2016 г. и озаглавено „Изявление на ЕС и Турция, 18 март 2016 г.“, а именно акт, който попада в обхвата на международното договорно право. Същевременно, що се отнася до контрола за законосъобразност от съда на Съюза върху актовете, попадащи в обхвата на международното договорно право, обект на контрола е единствено актът, чрез който съответната институция възнамерява да сключи евентуалното международно споразумение, а не споразумението като такова (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 286). Исканията на жалбоподателя съответно трябва да се тълкуват като целящи по същество отмяната на акт, с който Европейският съвет е възнамерявал да сключи от името на Съюза споразумение с Република Турция на 18 март 2016 г. (вж. в този смисъл решение от 9 август 1994 г., Франция/Комисия, C‑327/91, EU:C:1994:305, т. 17) и чието съдържание е представено в „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който последното е било разпространено чрез съобщение за печата № 144/16.

47      Поради това Общият съд трябва да провери дали „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез посоченото съобщение за печата, разкрива наличието на акт, който следва да се счита за изходящ от институцията ответник в разглеждания случай, а именно Европейския съвет, и дали чрез този акт посочената институция е сключила международно споразумение — квалифицирано от жалбоподателят като „спорно споразумение“ — което е одобрено в нарушение на член 218 ДФЕС и което съответства на обжалвания акт.

48      Тъй като за нуждите на член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз обжалваният акт е материализиран от жалбоподателя чрез представянето на съобщение за печата № 114/16, трябва да се анализира контекстът, в който се е стигнало до „Изявлението на ЕС и Турция“ — във вида, в който е разпространено чрез посоченото съобщение за печата — и неговото съдържание, за да се определи дали то евентуално представлява или разкрива наличието на акт, който следва да се счита за изходящ от Европейския съвет и който съответно попада в обхвата на предвидения в член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност (вж. в този смисъл решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 14) — в разглеждания случай акт, който съответства на обжалвания акт и който е довел до сключването на това, което жалбоподателят квалифицира като „спорно споразумение“.

49      Както е посочено в „Изявлението на ЕС и Турция“, срещата от 18 март 2016 г. е била третата проведена среща от ноември 2015 г. нататък. Що се отнася до предходните две срещи, които са проведени съответно на 29 ноември 2015 г. и 7 март 2016 г., представителите на държавите членки са участвали в тях в качеството си на държавни или правителствени ръководители на държавите — членки на Съюза, а не като членове на Европейския съвет.

50      Всъщност, що се отнася до първата среща на държавните или правителствените ръководители, за нея е изготвено съобщение за печата, озаглавено „Заседание на държавните и правителствените ръководители от [Съюза] с участието на [Република] Турция, 29 [ноември] 2015 г. — Изявление на ЕС и Турция“, в което се посочва, че именно „лидерите от Европейския съюз“ са се срещнали със своя „турски[…] колег[а]“.

51      Що се отнася до втората среща на държавните или правителствените ръководители, за нея е изготвено съобщение за печата, озаглавено „Декларация на държавните и правителствените ръководители [от Съюза]“, в което се посочва, че именно „държавните и правителствените ръководители от [Съюза]“ са се срещнали с турския министър-председател и че „[са] постигна[ли] съгласие […] въз основа на съдържащите се в [допълнителните предложения, направени на 7 март 2016 г. от Република Турция,] принципи: връщане на всички нови незаконни мигранти, преминаващи от Турция към гръцките острови, като разходите се поемат от [Съюза]; презаселване — за всеки сирийски гражданин, който [Република] Турция приеме обратно от гръцки острови, на друг сирийски гражданин от Турция към държавите — членки на [Съюза], в рамките на съществуващите ангажименти“.

52      В този контекст е изготвено съобщението на Комисията от 16 март 2016 г., което не може да се счита за предложение по смисъла на член 294, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 17 и 18). В него се посочва, че „[т]ози нов етап от сътрудничеството между ЕС и Турция за справяне с миграционната криза ще изисква съгласувани усилия от [Република] Гърция и [Република] Турция, подпомагани от Комисията, агенциите на [Съюза] и партньорските организации“, и че „[щ]е е необходима и подкрепата на държавите членки, както по отношение на осигуряването на персонал, така и по отношение на готовността за поемане на ангажименти за презаселване“.

53      „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено след срещата от 18 март 2016 г. чрез съобщение за печата № 144/16, обаче изглежда различно спрямо предходните изявления, разпространени след първата и втората среща на държавните и правителствените ръководители.

54      Всъщност в съобщение за печата № 144/16 относно третата среща от 18 март 2016 г. се посочва, първо, че „Изявлението на ЕС и Турция“ е резултат от среща между „членовете на Европейския съвет“ и „[техния] турски колега“, второ, че именно „членовете на Европейския съвет“ са се срещнали със своя турски колега, и трето, че именно „ЕС и [Република] Турция“ са постигнали съгласие за допълнителните действия, посочени в това изявление. Трябва съответно да се определи дали употребата на тези термини означава, както твърди жалбоподателят, че представителите на държавите членки са участвали в срещата от 18 март 2016 г. в качеството си на членове на институцията „Европейски съвет“, или пък че са участвали в тази среща в качеството си на държавни или правителствени ръководители на държавите — членки на Съюза.

55      В това отношение Общият съд отбелязва, че макар в съобщение за печата № 144/16, чрез което е разпространено „Изявлението на ЕС и Турция“ — съгласно публикувания онлайн текст, представен от жалбоподателя като приложение към жалбата — да се съдържа изразът „Външни отношения и международни въпроси“, който по принцип се отнася за работата на Европейския съвет, то в това съобщение, предоставено в PDF формат от Европейския съвет, се използва изразът „Международна среща на върха“, който по принцип се отнася за срещите на държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, с представители на трети страни. Поради това от присъствието на тези изрази не може да се направи никакво заключение.

56      По-нататък, що се отнася до съдържанието на „Изявлението на ЕС и Турция“, употребата на израза „членове на Европейския съвет“ и отбелязването, че именно Съюзът е договорил допълнителни действия с Република Турция, наистина могат да създадат впечатление, че по време на срещата от 18 март 2016 г. представителите на държавите — членки на Съюза, са действали в качеството си на членове на институцията „Европейски съвет“ и въпреки че тази институция няма законодателни правомощия, както изрично се посочва в член 15, параграф 1 ЕС, са решили от правна гледна точка да сключат споразумение с тази трета страна извън предвидената в член 218 ДФЕС процедура.

57      В отговора си от 18 ноември 2016 г. Европейският съвет обаче посочва, че съдържащият се в „Изявлението на ЕС и Турция“ израз „членове на Европейския съвет“ трябва да се разбира като отнасящ се за държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, тъй като те формират Европейския съвет. Освен това отбелязването в същото изявление на факта, че „ЕС и [Република] Турция“ са постигнали съгласие за някои допълнителни действия, се обяснявало с целта за опростяване на използваната терминология за широката общественост в съобщенията за печата.

58      Според същата институция терминът „ЕС“ в този журналистически контекст трябва да се разбира като отнасящ се за държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза. В това отношение Европейският съвет подчертава формата, под която е разпространено „Изявлението на ЕС и Турция“ в разглеждания случай, а именно като съобщение за печата, което поради самото си естество имало само осведомителна цел и нямало никаква правна стойност. Всъщност ответникът подчертава, че този информационен формат е насочен към широката общественост и се подготвя от пресслужбата на Генералния секретариат на Съвета. Това обяснявало, от една страна, присъствието в някои разпространени в интернет документи — като например представения от жалбоподателя онлайн текст на съобщение за печата № 144/16 относно „Изявлението на ЕС и Турция“ — на двойна антетка „Европейски съвет/Съвет на Европейския съюз“, и от друга страна, факта, че някои документи понякога по невнимание се включват в неподходящи рубрики на интернет сайта, който тези две институции и председателят на Европейския съвет ползват съвместно.

59      Предвид целевите потребители на такъв информационен формат, в съобщението за печата, в което е представено „Изявлението на ЕС и Турция“, нарочно се използвали опростени формулировки, разбираем език и кратки наименования. Същевременно това опростяване на терминологията не можело да се използва, за да се извършват правни и нормативни анализи, и по-специално то не можело да измени съдържанието или правното естество на процедурата, за която се отнася, а именно международна среща на върха, както се посочва в съобщението за печата относно „Изявлението на ЕС и Турция“ в PDF формат.

60      Според Европейския съвет неуместната употреба на израза „членове на Европейския съвет“ и на термина „ЕС“ в съобщение за печата като № 144/16, в което се представя „Изявлението на ЕС и Турция“, съответно по никакъв начин не може да засегне правния статут и функцията, в които представителите на държавите членки са се срещнали с турския си колега — в разглеждания случай в качеството си на държавни или правителствени ръководители — и не може по никакъв начин да обвърже Съюза. „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез съобщение за печата № 144/16, на практика било само политически ангажимент на държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, към турския им колега.

61      С оглед на обясненията на Европейския съвет и като се има предвид двойственият характер на израза „членове на Европейския съвет“ и на термина „ЕС“ — съдържащи се в „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез съобщение за печата № 144/16 — за да се определи обхватът им, трябва да се проучат документите относно срещата от 18 март 2016 г.

62      В това отношение според Общия съд свързаните със срещата от 18 март 2016 г. официални документи, представени от Европейския съвет по искане на Общия съд, показват, че успоредно по различни пътища от правна, протоколна и организационна гледна точка са били организирани две отделни събития, а именно сесията на Европейския съвет и международна среща на върха, което потвърждава различното правно естества на тези две събития.

63      Всъщност, от една страна, в предоставените от Европейския съвет на 18 ноември 2016 г. отговори на въпросите на Общия съд той представя различни разпространени от него материали за пресата и посочва, че сесията на Европейския съвет първоначално е трябвало да продължи два дена, но предвид случващите се събития около миграционните процеси е било решено за сесията да бъде отделен само един ден, а именно 17 март 2016 г., и първоначално предвиденият втори ден на сесията на Европейския съвет, а именно 18 март 2016 г., да бъде заменен със среща между държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, и техния турски колега, като с оглед на разходите и от съображения за сигурност и ефективност срещата е проведена в същата сграда, която се използва за срещите на Европейския съвет и тези на Съвета.

64      От друга страна, по-специално от отправената на 9 март 2016 г. покана от председателя на Европейския съвет до различните държави — членки на Съюза, е видно, че „членовете на Европейския съвет“ са поканени на 17 март 2016 г. на сесия на Европейския съвет, като от 16,45 ч. до 19,30 ч. е предвидена работа, следвана от вечеря, а що се отнася до 18 март 2016 г., пристигането на „държавните или правителствените ръководители от [Съюза] и на правителствения ръководител на Турция“ е предвидено между 9,15 ч. и 9,45 ч. и е следвано от „работна закуска на държавните или правителствените ръководители от [Съюза] и правителствения ръководител на Република Турция“ в 10 ч. В бележка от 11 март 2016 г., изпратена от Генералния секретариат на Съвета до мисията на Република Турция в Съюза, протичането на срещата от 18 март 2016 г. се описва по същия начин и турският министър-председател е поканен на среща с държавните или правителствените ръководители от Съюза, а не с членовете на Европейския съвет.

65      Освен това в бележка от 18 март 2016 г., озаглавена „Работна програма на протоколната служба“, на дирекцията, отговаряща за протокола и срещите към генерална дирекция „Администрация“ на Съвета, относно срещата от 18 март 2016 г. се посочва, че „членовете на Европейския съвет, министър-председателят на Република Турция и върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност“ ще пристигнат, без да се следва протоколният ред между 12 ч. и 12,45 ч. и че от 13 ч. ще бъде организиран „работен обяд за членовете на Европейския съвет и върховния представител“, без да е отбелязано присъствието на турския министър-председател. Същевременно с тази бележка, изготвена от отговарящата за протокола служба, участниците са поканени на „работна сесия на държавните или правителствените ръководители и върховния представител на [Съюза] с министър-председателя на Турция“, която ще се проведе от 15 ч., и това потвърждава факта, че представителите на държавите — членки на Съюза, са били поканени да се срещнат със своя турски колега именно в това последно качество, а не в качеството си на членове на Европейския съвет.

66      Тези документи, изпратени официално до държавите — членки на Съюза, и до Република Турция, доказват, че въпреки за съжаление двусмисления текст на „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез съобщение за печата № 144/16, представителите на държавите членки са се срещнали с турския министър-председател на 18 март 2016 г. в използваните съвместно от Европейския съвет и Съвета помещения, а именно в сградата „Justus Lipsius“, в качеството си на държавни или правителствени ръководители на тези държави членки.

67      В това отношение обстоятелството, че на срещата са присъствали също председателят на Европейския съвет и председателят на Комисията, които са били поканени неофициално, не позволява да се приеме, че поради присъствието на всички тези членове на Европейския съвет срещата от 18 март 2016 г. е била проведена между Европейския съвет и турския министър-председател.

68      Европейският съвет препраща към редица документи, представени от неговия председател, и отбелязва, че на практика държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, възлагат на председателя да ги представлява и да координира преговорите с Република Турция от тяхно име, което обяснява присъствието му на срещата от 18 март 2016 г. Аналогично, присъствието на председателя на Комисията на въпросната среща се обяснявало с това, че срещата се вписвала във водения непрекъснат политически диалог с Република Турция, иницииран от Комисията през октомври 2015 г. по покана на държавните или правителствените ръководители от Съюза, отправена на 23 септември 2015 г. Впрочем, както основателно отбелязва Европейският съвет, що се отнася до работата на 18 март 2016 г., в тези документи изрично и многократно се посочва среща на държавните или правителствените ръководители от Съюза с техния турски колега, а не сесия на Европейския съвет. Такъв по-специално е случаят с изявление № 151/16 на председателя на Европейския съвет, направено веднага след срещата от 18 март 2016 г. и озаглавено „Бележки на председателя Доналд Туск след срещата на държавните и правителствените ръководители [от Съюза] с Турция“.

69      При това положение Общият съд счита, че изразът „членове на Европейския съвет“ и терминът „ЕС“ — съдържащи се в „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез съобщение за печата № 144/16 — трябва да се разбират като отнасящи се за държавните или правителствените ръководители от Съюза, които също както по време на първата и втората среща на държавните или правителствените ръководители на 29 ноември 2015 г. и 7 март 2016 г. са се срещнали със своя турски колега и са постигнали съгласие по оперативни мерки с цел възстановяване на обществения ред, главно на гръцка територия, които съответстват на мерките, вече посочени или обявени в изявленията, публикувани под формата на съобщения за печата след първата и втората среща на държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, с техния турски колега. Това се потвърждава от факта, че в изявлението, одобрено след проведената на 29 ноември 2015 г. втора среща на държавните или правителствените ръководители, по същия начин постоянно се използват терминът „ЕС“ и изразът „европейски ръководители“, за да се обозначат представителите на държавите — членки на Съюза, действащи в качеството на държавни или правителствени ръководители на същите държави членки по време на посочената среща от 29 ноември 2015 г., която е аналогична на тази от 18 март 2016 г.

70      От цялостния контекст, предхождащ публикуването на интернет сайта на Съвета на съобщение за печата № 144/16, в което се представя „Изявлението на ЕС и Турция“, е видно, че по отношение на управлението на мигрантската криза Европейският съвет в качеството си на институция не е приемал решение за сключване на споразумение с турското правителство от името на Съюза и също така не е обвързвал Съюза по смисъла на член 218 ДФЕС. Следователно Европейският съвет не е приемал акт, който да съответства на обжалвания акт, така както е описан от жалбоподателя, и чието съдържание да е представяно в това съобщение за печата.

71      От гореизложените съображения следва, че „Изявлението на ЕС и Турция“, във вида, в който е разпространено чрез съобщение за печата № 144/16 — независимо дали, както твърдят Европейският съвет, Съветът и Комисията, е изявление с политически характер или, напротив, както твърди жалбоподателят, е акт, който може да породи задължителни правни последици — не може да се счита за акт, приет от Европейския съвет, нито впрочем от друга институция, орган или служба на Съюза, или за разкриващо наличието на такъв акт, който да съответства на обжалвания.

72      За повече изчерпателност, предвид посочването в „Изявлението на ЕС и Турция“ на факта, че „ЕС и [Република] Турция [са] постигна[ли] съгласие по […] допълнителни действия“, Общият съд отбелязва, че дори да се допусне възможността по време на срещата от 18 март 2016 г. неофициално да е било сключено международно споразумение — което в случая се отрича от Европейския съвет, Съвета и Комисията — това споразумение би било дело на държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, и на турския министър-председател.

73      В рамките на производство по жалба, подадена на основание член 263 ДФЕС, Общият съд обаче не е компетентен да се произнесе по законосъобразността на сключено от държавите членки международно споразумение (решение от 5 май 2015 г., Испания/Парламент и Съвет, C‑146/13, EU:C:2015:298, т. 101).

74      Ето защо повдигнатото от Европейския съвет възражение за липса на компетентност трябва да бъде уважено, като следва да се припомни, че член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз няма за цел да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 97).

75      След като възражението за липса на компетентност бе уважено и съответно жалбата трябва да бъде отхвърлена, няма основание за произнасяне по молбите за встъпване, подадени от NQ, NR, NS, NT, NU, NV, Кралство Белгия, Република Гърция и Комисията.

 По съдебните разноски

76      Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Същевременно по силата на член 135, параграф 1 от същия правилник, когато справедливостта изисква това, Общият съд може да реши страна, която е загубила делото, да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, само част от съдебните разноски на другата страна и дори да не бъде осъдена да ги заплаща.

77      Предвид обстоятелствата по настоящото дело, по-специално двусмисления текст на съобщение за печата № 144/16, Общият съд счита за справедливо всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.

78      Съгласно член 144, параграф 10 от Процедурния правилник, ако производството по делото между главните страни бъде прекратено преди произнасянето по молба за встъпване, молителят и главните страни понасят направените от всеки от тях разноски във връзка с молбата за встъпване. Поради това NF, Европейският съвет, NQ, NR, NS, NT, NU, NV, Кралство Белгия, Република Гърция и Комисията следва да понесат направените от тях съдебни разноски във връзка с молбите за встъпване.

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав)

определи:

1)      Отхвърля жалбата, тъй като Общият съд не е компетентен да се произнесе по нея.

2)      Няма основание за произнасяне по молбите за встъпване, подадени от NQ, NR, NS, NT, NU, NV, Кралство Белгия, Република Гърция и Европейската комисия.

3)      NF и Европейският съвет понасят направените от тях съдебни разноски.

4)      NQ, NR, NS, NT, NU, NV, Кралство Белгия, Република Гърция и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски.

Съставено в Люксембург на 28 февруари 2017 година.

Секретар

 

Председател

E. Coulon

 

I. Pelikánová


*      Език на производството: английски.