Съединени дела T‑125/03 и T‑253/03
Akzo Nobel Chemicals Ltd и Akcros Chemicals Ltd
срещу
Комисия на Европейските общности
„Конкуренция — Административна процедура — Правомощия на Комисията за извършване на проверка — Документи, иззети по време на проверка — Защита на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент — Допустимост“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Актове, променящи правното положение на жалбоподателя
(член 230, четвърта алинея EО)
2. Конкуренция — Административна процедура — Правомощия на Комисията за извършване на проверка — Отказ на предприятието да предаде кореспонденция с адвокат под предлог на нейната поверителност — Правомощия на Комисията
(член 14 от Регламент № 17 на Съвета)
3. Конкуренция — Административна процедура — Правомощия на Комисията за извършване на проверка — Право да се изисква представянето на кореспонденция между адвокат и клиент — Граници — Защита на поверителността на такава кореспонденция — Цели
(член 14 от Регламент № 17 на Съвета)
4. Конкуренция — Административна процедура — Правомощия на Комисията за извършване на проверка — Право да се изисква представянето на кореспонденция между адвокат и клиент — Граници — Защита на поверителността на такава кореспонденция — Обхват
(член 14 от Регламент № 17 на Съвета)
5. Конкуренция — Административна процедура — Правомощия на Комисията за извършване на проверка — Право да се изисква представянето на кореспонденция между адвокат и клиент — Граници — Защита на поверителността на такава кореспонденция — Обхват
(член 14 от Регламент № 17 на Съвета)
6. Конкуренция — Административна процедура — Правомощия на Комисията за извършване на проверка — Право да се изисква представянето на кореспонденция между адвокат и клиент — Граници — Защита на поверителността на такава кореспонденция — Понятието за поверителност в правото на Общността
(член 14 от Регламент № 17 на Съвета)
1. Когато едно предприятие се позовава на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент, за да се противопостави на изземването на даден документ в рамките на извършвана въз основа на член 14 от Регламент № 17 проверка, решението, с което Комисията отхвърля искането, произвежда правно действие по отношение на това предприятие, като изменя по специфичен начин неговото правно положение. Всъщност с това решение, чиято евентуална неправомерност е без значение за правомерността на решението, с което е разпоредена проверката, в рамките на която то се вписва, му се отказва възможността да се ползва от защита, предвидена от общностното право, същото има окончателен характер и е независимо от крайното решение, установяващо нарушение на правилата на конкуренцията.
В това отношение възможността за предприятието да подаде жалба срещу евентуално решение, установяващо нарушения на правилата на конкуренцията, не е достатъчна, за да предостави подходяща защита на правата му. От една страна, административната процедура не може да приключи с решение за установяване на нарушение. От друга страна, възможността за жалба срещу това решение, ако то бъде постановено, в никакъв случай не дава на предприятието средство да предотврати необратимите последици, до които би довело неправилното запознаване с документите, защитени от поверителността.
От това следва, че решението на Комисията, с което се отхвърля искане за защита на конкретен документ въз основа на поверителността и се разпорежда в конкретния случай да бъде представен съответният документ, слага край на една специална процедура, различна от тази, която трябва да даде възможност на Комисията да се произнесе по въпроса за съществуването на нарушение на правилата на конкуренцията, и при това положение представлява акт, годен да бъде предмет на жалба за отмяна, съчетан, когато това е необходимо, с искане за привременни мерки, целящо именно да бъде спряно неговото изпълнение, докато Първоинстанционният съд се произнесе по жалбата, предмет на главното производство.
Също така когато Комисията по време на проверка изземе документ, за който е направено позоваване на защитата въз основа на поверителността, и го приложи в преписката за разследването, без да го постави в запечатан плик и без да е взела формално решение за отхвърляне, това материално действие предполага задължително мълчаливо решение на Комисията за отхвърляне на защитата, на която се позовава предприятието и дава възможност на Комисията да се запознае незабавно с въпросния документ. Следователно това мълчаливо решение трябва също да може да бъде предмет на жалба за отмяна.
(вж. точки 46—49 и 55)
2. Когато предприятие, подложено на проверка въз основа на член 14 от Регламент № 17, откаже, като се позовава на поверителността, да представи, наред с поисканите от Комисията служебни документи, разменената с неговия адвокат кореспонденция, то е длъжно да предостави на упълномощените служители на Комисията, без при това да разкрива съдържанието на въпросните документи, подходящи доказателства, годни да докажат, че те отговарят на условията, оправдаващи тяхната законна защита. Ако Комисията смята, че такова доказателство не е представено, тя е тази, която трябва въз основа на член 14, параграф 3 от Регламент № 17 да разпореди представянето на въпросната кореспонденция и ако е необходимо, да наложи на предприятието глоба или периодична парична санкция въз основа на същия регламент, за да санкционира отказа му или да представи допълнителни доказателства, които Комисията смята за необходими, или да представи документите, за които Комисията счита, че нямат законно защитен поверителен характер. След това проверяваното предприятие има възможност да подаде жалба за отмяна срещу едно такова решение на Комисията, когато това е необходимо, съчетана с искане за привременни мерки въз основа на членове 242 и 243 EО.
При това положение, самият факт, че едно предприятие претендира за поверителност на даден документ, не е достатъчен да попречи на Комисията да се запознае с този документ, ако освен това същото не представи никакво подходящо доказателство, годно да докаже, че документът действително е защитен от поверителността. Засегнатото предприятие може по-специално да посочи на Комисията кои са неговите автор и адресат, да обясни съответните функции и отговорности на всеки от тях и да посочи целта и контекста, при които този документ е създаден. То може също да посочи контекста, в който документът е намерен, начина, по който е класиран, или други документи, с които евентуално е свързан.
В голям брой случаи само един бегъл преглед от страна на служителите на Комисията на общия вид на документа или на антетката, на заглавието или на други повърхностни характеристики на документа ще им даде възможност да проверят основанията, посочени от предприятието, и да се уверят в поверителния характер на разглеждания документ, за да го оставят настрана. Това не променя факта, че в някои случаи дори един бегъл преглед на документа, независимо от повърхностния му характер, създава опасност служителите на Комисията да узнаят сведения, защитени от поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент. Това би могло да бъде така особено ако формалното представяне на въпросния документ не разкрива ясно неговия поверителен характер.
Обаче предприятието е длъжно, без да трябва да разкрива съдържанието на съответните документи, да представи на служителите на Комисията доказателства, годни да докажат истинността на техния поверителен характер, обосноваващ тяхната защита. При това положение предприятието, обект на проверка, основана на член 14, параграф 3 от Регламент № 17, има право да откаже на служителите на Комисията възможността да прегледат, дори и бегло, един или няколко конкретни документа, за които то твърди, че са защитени от поверителността, стига да смята, че такъв бегъл преглед е невъзможен, без да бъде разкрито съдържанието на тези документи, и да го обясни обосновано на служителите на Комисията.
В случаите, когато по време на проверка въз основа на член 14, параграф 3 от Регламент № 17 Комисията смята, че представените от предприятието доказателства не са годни да докажат поверителния характер на въпросните документи, особено когато то отказва на служителите на Комисията беглия преглед на даден документ, служителите на Комисията могат да поставят едно копие от съответния документ или документи в запечатан плик и да го отнесат с тях с оглед на едно бъдещо разрешаване на спора. Тази процедура действително дава възможност да се избегнат рисковете от нарушаване на поверителността, като същевременно оставя възможност на Комисията да запази известен контрол върху документите, предмет на проверката, като избягва и риска от последващи изчезване или промени на тези документи.
При всички положения, в хипотезата, при която тя не се задоволява с доказателствата и обясненията, дадени от представителите на проверяваното предприятие, за да докажат, че съответният документ е защитен от поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент, Комисията няма право да се запознае със съдържанието на документа, преди да вземе решение, даващо възможност на засегнатото предприятие да сезира ефективно Първоинстанционния съд.
В това отношение Комисията е длъжна да изчака изтичането на срока за подаване на жалба срещу решението за отхвърляне, преди да се запознае със съдържанието на тези документи. При всяко положение, доколкото една такава жалба не спира изпълнението, заинтересуваното предприятие трябва да подаде молба за обезпечение с искане за отлагане на изпълнението на решението за отхвърляне на молбата за тази защита.
Ако дадено предприятие злоупотреби с описаната по-горе процедура, като направи, единствено с цел отлагане, явно неоснователни искания за защита въз основа на поверителността или като се противопостави без обективни основания на евентуален бегъл преглед на документите по време на проверка, Комисията разполага със средства, когато е необходимо да възпре и да накаже такива практики. Действително такова поведение би могло да бъде наказано въз основа на член 23, параграф 1 от Регламент № 1/2003 (а преди — въз основа на член 15, параграф 1 от Регламент № 17) или да бъде взето предвид като утежняващо обстоятелство при определянето на евентуална глоба, наложена въз основа на решение за санкции за нарушение на правилата на конкуренцията.
(вж. точки 79—83, 85, 88 и 89)
3. С оглед на особения характер на принципа за защита на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент, чийто предмет се състои както в опазването на пълното упражняване на правото на защита на субектите на правото, така и в опазването на възможността всеки субект на правото да има възможност да се обърне напълно свободно към адвоката си, запознаването от страна на Комисията със съдържанието на един поверителен документ представлява само по себе си нарушаване на този принцип.
Действително защитата на поверителността излиза извън рамките на изискването сведенията, поверени от предприятието на неговия адвокат, или съдържанието на даденото от него становище да не бъдат използвани срещу него в решение за санкции за нарушение на правилата на конкуренцията. Тази защита цели, първо, да гарантира обществения интерес от добро правораздаване, като осигури на всеки клиент възможност да се обърне свободно към своя адвокат, без да се страхува, че това, което ще му довери, може впоследствие да бъде разгласено. На второ място, тя има за цел да избегне нарушаването на правото на защита на засегнатото предприятие, до което може да доведе запознаването на Комисията със съдържанието на един поверителен документ и неправилното му прилагане в преписката по разследването.
Така дори ако този документ не бъде използван като доказателствено средство при взимане на решение за налагане на санкции според правилата на конкуренцията, предприятието може да понесе вреди, които няма да могат да бъдат възстановени или това би било много трудно. От една страна, защитената от поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент информация би могла да се използва от Комисията, пряко или непряко, за получаване на нови сведения или нови доказателствени средства, отново без заинтересуваното предприятие да бъде в състояние да се запознае с тях и да попречи те да бъдат използвани срещу него. От друга страна, не би могла да бъде поправена вредата, която би понесло засегнатото предприятие, поради факта на оповестяването на трети лица на защитени от поверителността сведения, например ако последните бъдат използвани в известие за нарушенията в хода на административната процедура пред Комисията. При това положение самият факт, че Комисията не може да използва защитените документи като доказателства за решение за налагане на санкции, не е достатъчен да поправи или премахне вредите, които би причинило запознаването със съдържанието на тези документи.
(вж. точки 86 и 87)
4. Регламент № 17 трябва да се тълкува в смисъл, че защитава поверителността на разговорите и кореспонденцията с адвокатите, щом като, от една страна, става въпрос за кореспонденция, осъществена в рамките и за нуждите на правото на защита на клиента, и от друга страна, тя изхожда от независими адвокати. Що се отнася до първото от тези две условия, за да бъде ефективна, защитата трябва да се разбира като обхващаща по право всяка кореспонденция, осъществена след откриването на административната процедура съгласно този регламент, която може да доведе до вземане на решение въз основа на членове 81 и 82 ЕО или до решение за налагане на имуществена санкция на предприятието. Тази защита може да се разпростре също и по отношение на по-стара кореспонденция, имаща връзка с предмета на такава процедура. С оглед на нейната цел посочената по-горе защита трябва да се разглежда като отнасяща се също до вътрешните записки, разпространявани в рамките на едно предприятие, които само възпроизвеждат текста или съдържанието на кореспонденция с независими адвокати, съдържащи правни становища.
За да може един субект на правото да има възможност да се обърне към адвоката си напълно свободно и за да може последният да упражни ефективно ролята си на сътрудник на правосъдието и за оказване на правна помощ, с оглед на пълното упражняване на правото на защита, при определени обстоятелства може да се окаже необходимо клиентът да приготви работни или обобщаващи документи, именно за да може да събере сведенията, които ще бъдат полезни, даже необходими на този адвокат, за да разбере контекста, естеството и обхвата на фактите, по повод на които се търси неговата помощ. Подготовката на такива документи може да се окаже особено необходима по въпроси, свързани с много и сложни сведения, какъвто обикновено е случаят при процедури, насочени към санкциониране на нарушения на членове 81 и 82 EО. При тези обстоятелства запознаването на Комисията с такива документи по време на проверка може да засегне правото на защита на проверяваното предприятие, както и обществения интерес да бъде постигната пълна сигурност, че всеки клиент има възможност да се обърне напълно свободно към своя адвокат.
При това положение такива подготвителни документи, дори и да не са изпращани на адвокат или да не са създадени, за да бъдат физически предадени на адвокат, могат все пак да бъдат защитени от поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент, след като са изготвени единствено с цел да се поиска правно становище от адвокат при упражняване на правото на защита. Все пак самият факт, че един документ е бил предмет на разисквания с адвокат, не е достатъчен, за да му бъде дадена тази защита.
Всъщност защитата на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент представлява изключение от правомощията за разследване на Комисията, които са от основно значение, за да могат да дадат възможност на същата да разкрие, да прекрати и да санкционира нарушенията на правилата на конкуренцията. Освен това тези нарушения често биват старателно прикривани и обикновено са много вредни за доброто функциониране на общия пазар. Ето защо е необходимо да се тълкува стеснително възможността един подготвителен документ да може да се счита за защитен от поверителността. В тежест на предприятието, което се позовава на тази защита, е да докаже, че съответните документи са изготвени единствено с цел да се иска правно становище от адвокат. Това трябва да личи недвусмислено от съдържанието на самите документи или от контекста, в който тези документи са изготвени и намерени.
Що се отнася до програмите на предприятията за привеждане в съответствие с правото на конкуренцията, обстоятелството, че един документ е съставен в рамките на такава програма, не е достатъчно, за да бъде осигурена на този документ защитата на поверителността. Наистина тези програми, с оглед на техния обхват, предполагат задачи и включват сведения, които често излизат в голяма степен извън упражняването на правото на защита. По-специално обстоятелството, че един външен адвокат е могъл да създаде и/или да съгласува програма за привеждане в съответствие, не би могло да даде автоматично защита на поверителността на всички документи, изготвени в рамките на тази програма или във връзка с нея.
(вж. точки 117, 122—124 и 127)
5. Предоставената от общностното право защита във връзка с прилагането на Регламент № 17, въз основа на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент се прилага само доколкото тези адвокати са независими, т.е. нямат статут на наети лица спрямо своите клиенти. Това изискване следва от едно схващане за ролята на адвоката, разглеждан като сътрудник на правосъдието и призван да предоставя, напълно независимо и с оглед висшия интерес на правосъдието, правната помощ, от която клиентът има нужда.
Понятието за независим адвокат следователно се определя чрез изключване, като този адвокат не трябва да бъде обвързан с клиента си чрез отношение по наемане на работа, а не положително, въз основа на принадлежността към една адвокатска колегия или подчиняването на дисциплинарни или етични професионални правила. Утвърденият по този начин критерий е този за правна помощ, предоставяна „напълно независимо“ от адвокат, който структурно, йерархически и функционално е трето лице по отношение на предприятието, което се ползва от неговата помощ.
От това следва, че отношенията с юрисконсултите в предприятието — а именно консултантите, свързани с техните клиенти с отношение, произтичащо от наемане на работа — са изрично изключени от защитата въз основа на принципа на поверителността.
Тъй като юрисконсултите на предприятието и външните адвокати се намират в очевидно различно положение именно поради функционалното, структурно и йерархическо интегриране на юрисконсултите на предприятието в рамките на дружествата, от които са наети, няма никакво нарушаване на принципа на равното третиране поради диференцираното третиране на тези професионалисти от гледна точка на защитата на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент.
(вж. точки 166—168 и 174)
6. Защитата на поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент представлява изключение от правото на Комисията да прави разследвания. Поради това тази защита има пряко въздействие върху условията за действие на тази институция в област, толкова съществена за функционирането на вътрешния пазар като спазването на правилата на конкуренцията. По тези причини Съдът и Първоинстанционният съд са се постарали да развият общностна концепция за поверителността на разговорите и кореспонденцията между адвокат и клиент, която изключва уреждането от националното право на приложното поле по отношение на лицата на общностната концепция за поверителността.
(вж. точка 176)