Cauzele conexate T‑125/03 și T‑253/03

Akzo Nobel Chemicals Ltd și Akcros Chemicals Ltd

împotriva

Comisiei Comunităților Europene

„Concurență — Procedură administrativă — Competențe de verificare ale Comisiei — Documente ridicate în cursul unei inspecții — Protecția confidențialității comunicărilor între avocați și clienți — Admisibilitate”

Sumarul hotărârii

1.      Acțiune în anulare — Acte supuse căilor de atac — Acte care produc efecte juridice obligatorii — Acte care modifică situația juridică a reclamantului

(art. 230 al patrulea paragraf CE)

2.      Concurență — Procedură administrativă — Competențe de verificare ale Comisiei — Refuzul întreprinderii de a prezenta o comunicare cu un avocat pe motiv de confidențialitate — Prerogative ale Comisiei

(Regulamentul nr.º17 al Consiliului, art. 14)

3.      Concurență — Procedură administrativă — Competențe de verificare ale Comisiei — Competența de a solicita prezentarea unei comunicări între avocat și client — Limite — Protecția confidențialității unei asemenea comunicări — Obiective

(Regulamentul nr.º17 al Consiliului, art. 14)

4.      Concurență — Procedură administrativă — Competențe de verificare ale Comisiei — Competența de a solicita prezentarea unei comunicări între avocat și client — Limite — Protecția confidențialității unei asemenea comunicări — Domeniu de aplicare

(Regulamentul nr.º17 al Consiliului, art. 14)

5.      Concurență — Procedură administrativă — Competențe de verificare ale Comisiei — Competența de a solicita prezentarea unei comunicări între avocat și client — Limite — Protecția confidențialității unei asemenea comunicări — Domeniu de aplicare

(Regulamentul nr.º17 al Consiliului, art. 14)

6.      Concurență — Procedură administrativă — Competențe de verificare ale Comisiei — Competența de a solicita prezentarea unei comunicări între avocat și client — Limite — Protecția confidențialității unei asemenea comunicări — Conceptul comunitar al confidențialității

(Regulamentul nr.º17 al Consiliului, art. 14)

1.      Dacă o întreprindere invocă confidențialitatea comunicărilor între avocați și clienți pentru a se opune ridicării unui document cu ocazia unei inspecții realizate în temeiul articolului 14 din Regulamentul nr. 17, decizia prin care Comisia respinge o asemenea cerere produce efecte juridice față de respectiva întreprindere, modificând în mod distinct situația sa juridică. Într‑adevăr, această decizie, a cărei eventuală ilegalitate nu are incidență asupra legalității deciziei prin care s‑a dispus inspecția, îi refuză beneficiul unei protecții prevăzute de dreptul comunitar și are un caracter definitiv și independent de decizia finală prin care se constată o încălcare a normelor de concurență.

În această privință, posibilitatea de care dispune întreprinderea de a introduce o acțiune împotriva unei eventuale decizii prin care se constată o încălcare a normelor de concurență nu este suficientă pentru a‑i oferi o protecție adecvată a drepturilor sale. Pe de o parte, procedura administrativă poate să nu se finalizeze printr‑o decizie de constatare a unei încălcări. Pe de altă parte, dacă se formulează o acțiune împotriva respectivei decizii, aceasta nu oferă oricum întreprinderii posibilitatea de a preveni efectele ireversibile pe care le‑ar produce luarea la cunoștință fără drept de documentele protejate prin confidențialitate.

Prin urmare, decizia Comisiei prin care se respinge o cerere de protecție a unui anumit document în baza confidențialității – și prin care se dispune, dacă este cazul, predarea documentului respectiv – încheie o procedură specială distinctă de cea care trebuie să permită Comisiei să decidă în legătură cu existența unei încălcări a normelor de concurență și reprezintă, prin urmare, un act susceptibil să facă obiectul unei acțiuni în anulare, însoțit, dacă este necesar, de o cerere de aplicare a unor măsuri provizorii destinată în principal să suspende executarea deciziei până când Tribunalul se pronunță asupra acțiunii principale.

De asemenea, atunci când Comisia, cu ocazia unei inspecții, ridică un document în legătură cu care s‑a invocat protecția în baza confidențialității și îl anexează la dosarul investigației fără să îl introducă într‑un plic sigilat și fără să fi adoptat o decizie formală de respingere, acest act material implică în mod necesar o decizie tacită a Comisiei prin care se respinge protecția invocată de întreprindere și permite Comisiei să ia imediat cunoștință de conținutul documentului respectiv. Prin urmare, această decizie tacită trebuie de asemenea să poată face obiectul unei acțiuni în anulare.

(a se vedea punctele 46-49 și 55)

2.      În cazul în care o întreprindere, supusă unei inspecții în temeiul articolului 14 din Regulamentul nr. 17, refuză, invocând confidențialitatea, să predea, printre documentele profesionale solicitate de către Comisie, corespondența cu avocatul său, aceasta trebuie să furnizeze agenților Comisiei, fără să fie necesar să dezvăluie conținutul documentelor în cauză, elementele utile de natură să probeze că acestea întrunesc condițiile care justifică protecția lor legală. În situația în care consideră că nu poate fi adusă o astfel de dovadă, Comisia trebuie să dispună, în temeiul articolului 14 alineatul (3) din Regulamentul nr. 17, prezentarea corespondenței respective și, dacă se impune, aplicarea unei amenzi sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în temeiul aceluiași regulament, în vederea sancționării refuzului acesteia fie de a aduce elemente de probă suplimentare considerate de Comisie ca fiind necesare, fie de a prezenta documentele despre care Comisia ar considera că nu au un caracter confidențial protejat din punct de vedere legal. În continuare, întreprinderea care face obiectul inspecției poate formula o acțiune în anulare împotriva unei asemenea decizii a Comisiei, dacă este cazul însoțită de o cerere de aplicare a unor măsuri provizorii în temeiul articolelor 242 CE și 243 CE.

Prin urmare, simplul fapt că o întreprindere susține confidențialitatea unui document nu este suficient ca să împiedice Comisia să ia cunoștință de conținutul acestui document dacă, pe de altă parte, această întreprindere nu prezintă niciun element util de natură să probeze că este în mod efectiv protejat prin confidențialitate. Întreprinderea respectivă poate în principal să indice Comisiei cine sunt autorul și destinatarul, să explice funcțiile și, respectiv, responsabilitățile fiecăruia și să arate scopul sau contextul în care documentul a fost redactat. De asemenea, aceasta poate menționa contextul în care a fost găsit documentul, modul în care a fost clasat sau alte documente cu care ar fi în legătură.

Într‑un număr important de cazuri, doar o examinare sumară, de către agenții Comisiei, a prezentării generale a documentului sau a antetului, a titlului sau a altor caracteristici superficiale ale documentului va permite acestora să verifice exactitatea justificărilor invocate de întreprindere și să se asigure cu privire la caracterul confidențial al documentului în cauză pentru a‑l lăsa deoparte. Cu toate acestea, în anumite situații, chiar o examinare sumară a documentului constituie un risc ca, în pofida caracterului superficial al acesteia, agenții Comisiei să ia cunoștință de informații protejate prin confidențialitatea comunicărilor între avocați și clienți. Aceasta ar putea fi situația în special dacă prezentarea formală a documentului respectiv nu ar pune în evidență în mod clar caracterul confidențial al acestuia.

Or, fără a fi obligată să dezvăluie conținutul documentelor respective, întreprinderea trebuie să prezinte agenților Comisiei elementele utile de natură să dovedească realitatea caracterului confidențial care justifică protecția lor. Prin urmare, întreprinderea care face obiectul unei inspecții în temeiul articolului 14 alineatul (3) din Regulamentul nr. 17 are dreptul să refuze agenților Comisiei posibilitatea de a consulta, chiar în mod sumar, unul sau mai multe documente concrete despre care aceasta susține că sunt protejate prin confidențialitate, cu condiția ca întreprinderea să considere că o asemenea examinare sumară este imposibilă fără să se dezvăluie conținutul documentelor respective și cu condiția ca aceasta să ofere agenților Comisiei o explicație argumentată cu privire la acest lucru.

În cazul în care, în cursul unei inspecții întemeiate pe articolul 14 alineatul (3) din Regulamentul nr. 17, Comisia consideră că elementele prezentate de întreprindere nu sunt de natură să probeze caracterul confidențial al documentelor respective, în special când aceasta refuză consultarea sumară a unui document de către agenții Comisiei, aceștia din urmă pot introduce într‑un plic sigilat o copie a documentului sau a documentelor respective și pot să îl ridice apoi în vederea soluționării ulterioare a dezacordului. Această procedură permite, într‑adevăr, să se îndepărteze riscurile încălcării confidențialității, lăsând în același timp Comisiei posibilitatea de a păstra un anumit control asupra documentelor care fac obiectul verificării și evitând riscul dispariției sau manipulării ulterioare a acestor documente.

În orice caz, Comisia, în ipoteza în care nu este mulțumită de elementele și explicațiile aduse de reprezentanții întreprinderii care face obiectul inspecției în vederea probării faptului că documentul respectiv este protejat prin confidențialitate, nu are dreptul să ia cunoștință de conținutul documentului înainte să adopte o decizie care să permită întreprinderii să sesizeze în mod util Tribunalul.

În această privință, Comisia este obligată să aștepte să expire termenul de introducere a acțiunii împotriva deciziei sale de respingere înainte de a lua cunoștință de conținutul acestor documente. În orice caz, în măsura în care o asemenea acțiune nu are efect suspensiv, întreprinderii respective îi revine obligația să introducă o cerere de aplicare a unor măsuri provizorii având ca obiect suspendarea executării deciziei de respingere a cererii privind această protecție.

Dacă o întreprindere abuzează de procedura descrisă mai sus formulând, doar în scop dilatoriu, cereri de protecție a confidențialității vădit nefondate sau opunându‑se, fără o justificare obiectivă, unei eventuale examinări sumare a documentelor, cu ocazia unei inspecții, Comisia are la dispoziție, după caz, instrumente pentru a descuraja și a sancționa asemenea practici. Într‑adevăr, aceste comportamente ar putea fi sancționate în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003 [și, anterior, în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 17] sau ar putea fi considerate circumstanțe agravante la calculul unei eventuale amenzi aplicate în cadrul unei decizii de sancționare a încălcărilor normelor de concurență.

(a se vedea punctele 79-83, 85, 88 și 89)

3.      Având în vedere natura particulară a principiului protecției confidențialității comunicărilor între avocați și clienți, al cărui obiect îl reprezintă atât protecția exercitării depline a dreptului la apărare al justițiabililor, cât și protecția cerinței ca orice justițiabil să beneficieze de posibilitatea de a se adresa în deplină libertate avocatului său, faptul că se ia cunoștință, de către Comisie, de un document confidențial constituie, în sine, o încălcare a acestui principiu.

Într‑adevăr, protecția confidențialității depășește cerința ca informațiile încredințate de întreprindere avocatului său sau conținutul opiniei juridice a acestuia să nu poată fi utilizate împotriva respectivei întreprinderi într‑o decizie prin care se sancționează încălcarea normelor de concurență. În primul rând, această protecție urmărește să garanteze interesul public al unei bune administrări a justiției care constă în asigurarea faptului că orice client are libertatea de a se adresa avocatului său fără a se teme că destăinuirile pe care le‑ar face ar putea fi divulgate ulterior. În al doilea rând, protecția are ca obiectiv evitarea prejudiciilor pe care faptul că se ia cunoștință, de către Comisie, de conținutul unui document confidențial și atașarea ilegală a acestuia la dosarul investigației le‑ar putea cauza dreptului la apărare al întreprinderii respective.

Astfel, chiar dacă acest document nu este utilizat ca mijloc de probă într‑o decizie de sancționare a încălcării normelor de concurență, întreprinderea poate suferi prejudicii care nu sunt susceptibile să facă obiectul unei despăgubiri sau nu ar face obiectul unei despăgubiri decât foarte dificil. Pe de o parte, informația protejată prin confidențialitatea comunicărilor între avocați și clienți ar putea fi utilizată de către Comisie, direct sau indirect, pentru obținerea unor informații noi sau a unor mijloace de probă noi, fără ca întreprinderea respectivă să fie mereu în măsură să le identifice și să evite ca acestea să fie utilizate împotriva sa. Pe de altă parte, prejudiciul pe care întreprinderea respectivă l‑ar suferi prin divulgarea către terți a unor informații protejate prin confidențialitate nu ar fi reparabil, de exemplu, dacă această informație este utilizată într‑o comunicare a obiecțiunilor în cursul procedurii administrative în fața Comisiei. Prin urmare, simpla imposibilitate a Comisiei de a utiliza documentele protejate ca elemente de probă într‑o decizie de sancționare nu este suficientă în sine ca să repare sau să înlăture prejudiciile care ar rezulta din faptul că se ia cunoștință de conținutului documentelor respective.

(a se vedea punctele 86 și 87)

4.      Regulamentul nr. 17 trebuie interpretat în sensul că protejează confidențialitatea comunicărilor cu avocatul dacă, pe de o parte, este vorba despre o corespondență purtată în cadrul și în scopul dreptului la apărare al clientului și, pe de altă parte, această corespondență provine de la un avocat independent. În ceea ce privește prima dintre aceste două condiții, pentru a fi eficientă, protecția trebuie să cuprindă de drept orice corespondență purtată după deschiderea procedurii administrative, în temeiul regulamentului menționat, care ar putea conduce la adoptarea unei decizii de aplicare a articolelor 81 CE și 82 CE sau la o decizie prin care s‑ar aplica întreprinderii o sancțiune pecuniară. Această protecție poate cuprinde și corespondența anterioară care are legătură cu obiectul unei astfel de proceduri. Având în vedere finalitatea sa, protecția vizată mai sus trebuie privită ca extinzându‑se și asupra notelor interne difuzate în cadrul unei întreprinderi care se limitează la a prelua textul sau conținutul unor comunicări cu avocați independenți, care cuprind opinii juridice.

În plus, pentru ca un justițiabil să poată avea posibilitatea de a se adresa în mod util avocatului său în deplină libertate și pentru ca acesta din urmă să poată exercita în mod eficient rolul său de colaborator al justiției și de a acorda asistență juridică în vederea exercitării depline a dreptului la apărare, s‑ar putea dovedi necesar, în anumite împrejurări, ca întocmirea documentelor de lucru sau de sinteză să fie realizată de client, în special în vederea obținerii de informații care vor fi utile, chiar indispensabile acestui avocat pentru a înțelege contextul, natura și domeniul faptelor în legătură cu care îi este solicitată asistența. Pregătirea unor astfel de documente poate să se dovedească deosebit de necesară în domeniile care implică informații numeroase și complexe, cum este în mod normal cazul procedurilor având ca obiect sancționarea încălcărilor articolelor 81 CE și 82 CE. În aceste condiții, faptul că se ia cunoștință, de către Comisie, în timpul unei inspecții, de astfel de documente ar putea aduce atingere dreptului la apărare al întreprinderii care face obiectul inspecției, precum și interesului public de a asigura posibilitatea oricărui client de a se adresa în deplină libertate avocatului său.

Prin urmare, astfel de documente pregătitoare, chiar dacă nu au fost incluse în schimbul de documente cu un avocat sau nu au fost elaborate pentru a fi transmise fizic unui avocat, pot fi totuși protejate prin confidențialitatea comunicărilor între avocați și clienți, dacă au fost întocmite exclusiv în vederea solicitării unei opinii juridice a unui avocat, în cadrul exercitării dreptului la apărare. În schimb, simplul fapt că un document a făcut obiectul discuțiilor cu un avocat nu ar putea fi suficient ca să îi confere această protecție.

Într‑adevăr, protecția confidențialității comunicărilor între avocați și clienți constituie o excepție de la competențele de inspecție ale Comisiei, care sunt esențiale pentru a‑i permite să identifice, să pună capăt și să sancționeze încălcările normelor de concurență. De altfel, aceste încălcări sunt în mod frecvent disimulate cu grijă și sunt de regulă foarte periculoase pentru buna funcționare a pieței comune. De aceea este necesară interpretarea restrictivă a posibilității ca un document pregătitor să poată fi considerat protejat prin confidențialitate. Sarcina de a proba că documentele respective au fost întocmite cu unicul scop de a solicita o opinie juridică unui avocat îi revine întreprinderii care invocă această protecție. Acest fapt trebuie să rezulte în mod neechivoc din chiar conținutul documentelor sau din contextul în care aceste documente au fost elaborate sau găsite.

În ceea ce privește programele de conformare a întreprinderilor cu dreptul concurenței, simplul fapt că un document a fost redactat în cadrul unui astfel de program nu este suficient să confere acestui document protecția confidențialității. Într‑adevăr, aceste programe, prin amploarea lor, cuprind responsabilități și includ informații care depășesc în mod frecvent exercitarea dreptului la apărare. În particular, faptul că un avocat extern ar fi putut elabora și/sau coordona un program de conformare nu ar putea să confere în mod automat protecția confidențialității tuturor documentelor elaborate în cadrul acestui program sau în legătură cu acesta.

(a se vedea punctele 117, 122-124 și 127)

5.      Protecția acordată de dreptul comunitar, în cadrul aplicării Regulamentului nr. 17, în temeiul confidențialității comunicărilor între avocați și clienți, nu se aplică decât în măsura în care acești avocați sunt independenți, mai exact nu sunt legați de clientul lor printr‑un raport de muncă. Această cerință este bazată pe o concepție a rolului avocatului, considerat colaborator al justiției și chemat să furnizeze, în deplină independență și în interesul superior al acesteia, asistența legală de care clientul are nevoie.

Prin urmare, conceptul de avocat independent este definit într‑un mod negativ, în măsura în care acest avocat nu trebuie să fie legat de clientul său printr‑un raport de muncă, iar nu în mod pozitiv, în temeiul apartenenței la un barou sau al obligativității respectării normelor de disciplină și privind deontologia profesională. Criteriul astfel consacrat este cel al asistenței legale furnizate „în deplină independență”, de un avocat care este, din punct de vedere structural, ierarhic și funcțional, un terț în raport cu întreprinderea care beneficiază de această asistență.

Prin urmare, comunicările cu consilierii juridici de întreprindere, și anume consilierii legați de clientul lor printr‑un raport de muncă, sunt excluse de la protecția principiului confidențialității.

Întrucât consilierii juridici de întreprindere și avocații externi se găsesc în mod evident în situații diferite, având în vedere în special integrarea funcțională, structurală și ierarhică a consilierilor juridici de întreprindere în cadrul societăților care îi angajează, nu rezultă nicio încălcare a principiului egalității de tratament din faptul de a trata în mod diferit aceste profesii în raport cu protecția confidențialității comunicărilor între avocat și client.

(a se vedea punctele 166-168 și 174)

6.      Protecția confidențialității comunicărilor între avocat și client constituie o excepție de la competențele de inspecție ale Comisiei. Prin urmare, această protecție are o influență directă asupra condițiilor în care acționează această instituție într‑un domeniu la fel de esențial pentru funcționarea pieței comune precum cel al respectării normelor de concurență. Pentru aceste motive, Curtea și Tribunalul au instituit un concept comunitar al confidențialității comunicărilor între avocat și client, care exclude ca domeniul de aplicare personal al conceptului comunitar al confidențialității să fie reglementat în dreptul național.

(a se vedea punctul 176)