Language of document : ECLI:EU:T:2007:287

Förenade målen T‑125/03 och T‑253/03

Akzo Nobel Chemicals Ltd och Akcros Chemicals Ltd

mot

Europeiska gemenskapernas kommission

”Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens undersökningsbefogenheter – Handlingar som beslagtagits i samband med en undersökning – Sekretesskydd för kommunikationen mellan en advokat och hans klient – Upptagande till sakprövning”

Sammanfattning av domen

1.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Rättsakter som ändrar sökandens rättsliga ställning

(Artikel 230 fjärde stycket EG)

2.      Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens undersökningsbefogenheter – Ett företags vägran att lämna uppgifter avseende dess kommunikation med en advokat med hänvisning till sekretess – Kommissionens befogenheter

(Rådets förordning nr 17, artikel 14)

3.      Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens undersökningsbefogenheter – Befogenhet att begära in uppgifter avseende den kommunikation som förevarit mellan en advokat och hans klient – Gränser – Sekretesskyddet för sådana uppgifter – Mål

Rådets förordning nr 17, artikel 14)

4.      Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens undersökningsbefogenheter – Befogenhet att begära in uppgifter avseende den kommunikation som förevarit mellan en advokat och hans klient – Gränser – Sekretesskyddet för sådana uppgifter – Räckvidd

(Rådets förordning nr 17, artikel 14)

5.      Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens undersökningsbefogenheter – Befogenhet att begära in uppgifter avseende den kommunikation som förevarit mellan en advokat och hans klient – Gränser– Sekretesskyddet för sådana uppgifter – Räckvidd

(Rådets förordning nr 17, artikel 14)

6.      Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens undersökningsbefogenheter – Befogenhet att begära in uppgifter avseende den kommunikation som förevarit mellan en advokat och hans klient – Gränser – Sekretesskyddet för sådana uppgifter – Begreppet sekretess i gemenskapsrätten

(Rådets förordning nr 17, artikel 14)

1.      När ett företag åberopar skyddet för advokatsekretessen för att motsätta sig ett beslag av en handling inom ramen för en undersökning som genomförs med stöd av artikel 14 i förordning nr 17 medför kommissionens beslut om att avslå begäran om skydd med hänvisning till advokatsekretessen rättsverkningar för företaget genom att på ett märkbart sätt påverka dess rättsställning. Detta beslut, vars eventuella rättsstridighet saknar betydelse för beslutet att inleda det granskningsförfarande inom ramen för vilket det fattas, medför nämligen att företaget inte kommer i åtnjutande av det skydd som föreskrivs i gemenskapsrätten. Det är vidare till sin art slutgiltigt och oberoende av ett slutligt beslut i vilket det konstateras att en överträdelse av konkurrensbestämmelserna skett.

Företagets möjlighet att väcka talan mot det slutliga beslut genom vilket det fastställs att konkurrensreglerna har överträtts kan inte heller ge företaget ett tillräckligt skydd för sina rättigheter. För det första är det möjligt att det administrativa förfarandet inte leder till ett beslut i vilket en överträdelse fastställs. För det andra utgör inte den eventuella möjligheten att föra talan mot detta beslut ett medel för företaget att förhindra de oåterkalleliga verkningar som kännedomen om innehållet i de handlingar som skyddas med hänvisning till advokatsekretessen får.

Härav följer att kommissionens beslut att avslå en begäran om sekretesskydd för en viss handling med hänvisning till advokatsekretessen – och att i förekommande fall förelägga någon att lämna ut den ifrågavarande handlingen – avslutar ett specifikt förfarande som skall särskiljas från förfarandet i vilket kommissionen kan konstatera förekomsten av en överträdelse av gemenskapsrättens konkurrensregler. Beslutet utgör således en rättsakt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, som om så skulle vara nödvändigt kan bli föremål för interimistiska åtgärder, bland annat verkställighetsförbud, tills förstainstansrätten prövat målet rörande huvudsaken.

När kommissionen under en undersökning beslagtar handlingar för vilka advokatsekretess görs gällande och bilägger dessa i undersökningsakten utan att placera dem i ett förseglat kuvert och utan att fatta något formellt beslut i sekretessfrågan innefattar detta faktiska handlande med nödvändighet ett underförstått beslut från kommissionen att avslå begäran om sekretesskydd som ger kommissionen rätt att omedelbart ta del av handlingarna i fråga. Detta underförstådda beslut kan således på samma sätt bli föremål för en ogiltighetstalan.

(se punkterna 46–49 och 55)

2.      När ett företag som är underkastat undersökning i enlighet med artikel 14 i förordning nr 17 med hänvisning till sekretess vägrar att bland de affärshandlingar som begärs av kommissionen lämna ut skriftliga meddelanden mellan företaget och dess advokat, åligger det i princip företaget att i alla händelser tillhandahålla kommissionens bemyndigade tjänstemän relevant material av sådant slag att det kan bevisas att villkoren för att motivera ett sådant rättsskydd är uppfyllda, utan att för den skull vara tvunget att röja innehållet i meddelandena. Om kommissionen anser att sådana bevis inte lagts fram skall den i enlighet med artikel 14.3 i förordning nr 17 kräva att den ifrågavarande skriftväxlingen läggs fram och i förekommande fall ålägga företaget böter eller vite i enlighet med samma förordning, detta som en följd av företagets vägran att lägga fram det ytterligare bevismaterial som kommissionen anser är nödvändigt eller att lägga fram den skriftväxling som kommissionen inte anser är av sådan konfidentiell karaktär att den skall åtnjuta rättsskydd. Det är sedan möjligt för det undersökta företaget att väcka talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut, i förekommande fall tillsammans med en ansökan om interimistiska åtgärder enligt artiklarna 242 EG och 243 EG.

Enbart den omständigheten att ett företag gör gällande att en handling omfattas av sekretess är således inte tillräcklig för att hindra kommissionen från att ta del av denna handling, om detta företag i övrigt inte åberopar relevant material av sådant slag att det kan styrka att handlingen verkligen omfattas av sekretess. Företaget kan i synnerhet informera kommissionen om vem som upprättat handlingen, till vem den skickats, förklara dess funktion och det ansvar som var och en har samt hänvisa till det sammanhang och syfte i vilket handlingen upprättats. På samma sätt kan företaget hänvisa till det sammanhang i vilket handlingen återfunnits, på vilket sätt den klassificerats eller andra handlingar med vilka handlingen har samband.

En översiktlig granskning av handlingars allmänna utformning, rubriker eller andra ytliga särdrag gör det i en stor andel av fallen möjligt för kommissionens tjänstemän att bekräfta att de skäl som företaget anfört är riktiga och att fastställa att handlingen skall anses omfattas av sekretess, för att därefter lämna den utan avseende. Icke desto mindre kan i vissa fall redan en ytlig granskning av en handling utgöra en risk för att kommissionens tjänstemän trots granskningens ytlighet får kunskap om förhållanden som omfattas av skyddet för advokatsekretessen. Så kan i synnerhet vara fallet när det vid en formell presentation av den aktuella handlingen inte klart framgår att den är av konfidentiell karaktär.

Företaget är inte skyldigt att röja innehållet i meddelandet i fråga när det för kommissionens tjänstemän lägger fram sådana omständigheter som visar att handlingarna uppfyller villkoren för sekretesskydd. Således har ett företag som är föremål för en undersökning enligt artikel 14.3 i förordning nr 17 rätt att vägra kommissionens tjänstemän att ens översiktligt ta del av en eller flera specifika handlingar som företaget påstår är skyddade, under förutsättning att företaget anser att redan en översiktlig granskning är omöjlig utan att avslöja innehållet i handlingarna och det lämnar kommissionens tjänstemän godtagbara skäl för sin ståndpunkt.

När kommissionen vid en undersökning enligt artikel 14.3 i förordning nr 17 anser att de uppgifter som företaget lämnat inte visar att handlingen skall anses omfattas av sekretess, och i synnerhet när företaget inte tillåter kommissionens tjänstemän att ens genomföra en översiktlig granskning av handlingen, får kommissionens tjänstemän lägga en kopia av handlingen i ett förseglat kuvert och ta det med i syfte att senare lösa tvisten. Ett sådant förfaringssätt medför att risken för att sekretesskyddet åsidosätts kan undvikas, samtidigt som kommissionen får möjlighet att alltjämt utöva en viss kontroll över de handlingar som omfattas av undersökningen och kan undvika risken för att dessa handlingar förstörs eller manipuleras.

I alla händelser har kommissionen, när den inte övertygats av de omständigheter och förklaringar som det undersökta företagets företrädare lagt fram för att visa att den ifrågavarande handlingen omfattas av sekretess, inte rätt att få kunskap om handlingens innehåll innan den fattat ett beslut som gör det möjligt för företaget att väcka talan vid förstainstansrätten, och om så behövs ansöka om interimistiska åtgärder.

Kommissionen är skyldig att avvakta att fristen för att väcka talan mot dess avslagsbeslut löpt ut innan den läser handlingarna i fråga. I den mån en sådan talan inte medför några suspensiva verkningar ankommer det på det berörda företaget att begära interimistiska åtgärder för att uppskjuta verkställigheten av beslutet att avslå begäran om detta skydd.

När ett företag missbrukar det ovan angivna förfarandet genom att i rent fördröjningssyfte begära ett uppenbart ogrundat sekretesskydd för handlingar eller utan objektiva skäl vägra tillåta en översiktlig granskning av handlingar under en undersökning kan det konstateras att kommissionen har medel för att om så skulle behövas avskräcka eller bestraffa sådant uppträdande. Ett sådant uppträdande kan nämligen bestraffas med stöd av artikel 23.1 i förordning nr 1/2003 (och, tidigare, med stöd av artikel 15.1 i förordning nr 17) eller beaktas som försvårande omständighet vid fastställandet av eventuella böter inom ramen för ett beslut om överträdelse av konkurrensreglerna.

(se punkterna 79–83, 85, 88 och 89)

3.      Med beaktande av den särskilda karaktären av principen om skydd för advokatsekretessen, vars syfte är att säkerställa såväl enskildas fulla utövande av rätten till försvar som rätten för enskilda att fritt konsultera sin advokat, skall den omständigheten att kommissionen tar del av innehållet i en skyddad handling anses i sig utgöra ett åsidosättande av denna princip.

Skyddet för advokatsekretessen går längre än villkoret att upplysningar som ett företag lämnat sin advokat eller innehållet i advokatens råd inte får användas mot företaget i ett beslut om sanktioner för överträdelse av konkurrensreglerna. För det första utgör detta skydd ett uttryck för det allmänna intresset av en god rättskipning och respekten för lagenligheten så att en klient fritt kan vända sig till sin advokat utan att bekymra sig för att de konfidentiella uppgifter som han lämnar senare skall kunna göras tillgängliga för en utomstående person. För det andra syftar det till att undvika den skada för företagets rätt till försvar som kan uppstå genom att kommissionen tar del av en skyddad handling och felaktigt lägger den till akten.

Även om handlingen inte används som bevis i ett beslut om sanktioner för överträdelse av konkurrensbestämmelserna kan företaget på så sätt ändå skadas på ett sätt som inte alls eller endast med stora svårigheter kan repareras. Upplysningar som omfattas av skyddet för advokatsekretessen kan för det första direkt eller indirekt användas av kommissionen för att få fram andra uppgifter eller bevis utan att företaget alltid kan identifiera eller förhindra att sådana uppgifter eller bevis används mot det. För det andra kan den skada som företaget skulle lida av att sekretesskyddade uppgifter gjordes tillgängliga för tredje man, till exempel om sådana uppgifter användes i ett meddelande om invändningar inom ramen för det administrativa förfarandet vid kommissionen, inte repareras. Att kommissionen inte får använda skyddade handlingar som bevis i ett beslut om sanktioner enligt konkurrensreglerna är således inte tillräckligt för att reparera eller eliminera de skador som kan följa av att kommissionen får kännedom om sådana handlingars innehåll.

(se punkterna 86 och 87)

4.      Förordning nr 17 skall tolkas så, att den innefattar ett skydd för advokatsekretessen på villkor att det dels rör sig om meddelanden som utväxlats inom ramen för och i syfte att tillvarata rätten till försvar, dels att de härrör från en oberoende advokat. När det gäller det första av dessa två villkor skall skyddet, för att vara effektivt, omfatta all korrespondens efter inledande av ett administrativt förfarande enligt förordning nr 17 som kan leda till ett beslut med tillämpning av artiklarna 81 EG eller 82 EG eller till ett beslut om att ålägga företaget ekonomiska sanktioner. Det kan även utsträckas till att omfatta tidigare korrespondens som har samband med föremålet för ett sådant förfarande. Skyddet i fråga skall mot bakgrund av dess syfte anses omfatta även anteckningar som upprättats internt i företaget som är begränsade till att återge innehållet, ordagrant eller till betydelse, av meddelanden som utbytts med oberoende advokater innehållande juridiska råd.

För att en person fritt skall kunna vända sig till sin advokat, och för att denne på ett effektivt sätt skall kunna utöva sin roll såsom medarbetare i rättvisans tjänst och juridiskt biträde så att rätten till försvar skall kunna utövas fullt ut, kan det i vissa fall visa sig nödvändigt att advokatens klient förbereder arbetsdokument eller sammanfattningar, i synnerhet för att samla information som kan vara användbar eller till och med oundgänglig för att denne advokat skall förstå det sammanhang och arten och omfattningen av de omständigheter med avseende på vilka hans biträde har sökts. Förberedelser av sådana handlingar kan visa sig vara nödvändiga, speciellt på områden där mängder av komplex information kan äventyras, vilket ofta är fallet beträffande förfaranden som syftar till att vidta sanktionsåtgärder vid överträdelser av artiklarna 81 EG och 82 EG. Vid sådana förhållanden skall den omständigheten att kommissionen vid en undersökning får kännedom om sådana handlingar anses kunna inskränka rätten till försvar för det kontrollerade företaget, liksom allmänintresset av att säkerställa att varje klient fritt kan vända sig till sin advokat.

Således skall sådana förberedande handlingar, även om de inte varit föremål för utbyte med en advokat eller har upprättats för att faktiskt översändas till en advokat, kunna anses skyddade med hänvisning till advokatsekretessen, under förutsättning att de upprättats uteslutande i syfte att begära juridisk rådgivning från en advokat och vid utövandet av rätten till försvar. Däremot är inte enbart den omständigheten att en handling har diskuterats med en advokat tillräcklig för att ett sådant skydd skall vara befogat.

Skyddet för advokatsekretessen utgör nämligen ett undantag från kommissionens undersökningsbefogenheter, vilka är avgörande för dess möjligheter att avslöja, stoppa och bestraffa överträdelser av konkurrensrätten. Sådana överträdelser är ofta omsorgsfullt dolda och normalt mycket skadliga för den gemensamma marknadens funktion. Bestämmelserna om rätten till skydd för förberedande handlingar med hänvisning till advokatsekretessen måste därför tolkas restriktivt. Det ankommer på det företag som åberopar detta skydd att bevisa att handlingarna i fråga har upprättats uteslutande i syfte att begära juridisk rådgivning från en advokat. Detta skall otvetydigt framgå av handlingen i sig eller av det sammanhang i vilket den påträffats.

Vad gäller hänvisningen till programmet för efterlevnad av konkurrensrättsliga bestämmelser medför inte den omständigheten att en handling har upprättats inom ramen för ett sådant program i sig att handlingen skall skyddas med hänvisning till sekretess. Sådana program omfattar till följd av deras bredd arbetsuppgifter och information som ofta går vida utöver utövandet av rätten till försvar. I synnerhet kan inte den omständigheten att en extern advokat utformat eller samordnat ett program för efterlevnad med automatik medföra att alla handlingar som upprättats inom ramen för programmet eller i samband med detta skall anses vara skyddade.

(se punkterna 117, 122–124 och 127)

5.      Det skydd som gemenskapsrätten ger för advokatsekretessen skall nämligen enbart tillämpas i den mån denne advokat är oberoende, det vill säga en advokat som inte är knuten till sin klient genom ett anställningsförhållande. Villkoret avseende den ställning och status som oberoende advokat som skall uppfyllas av den vars korrespondens kan vara skyddad härrör från uppfattningen om advokatens roll såsom medarbetare i rättvisans tjänst och att han helt oberoende och i sakens övergripande intresse skall biträda klienten i enlighet med dennes behov.

Begreppet oberoende advokat har definierats negativt, på så sätt att en sådan advokat inte får vara knuten till sin klient genom ett anställningsförhållande, och inte positivt med hänvisning till medlemskap i ett advokatsamfund eller att advokaten är underkastad disciplinära eller yrkesetiska regler. Kriteriet är alltså att det skall vara fråga om juridiskt biträde som lämnats ”helt oberoende” av en advokat som strukturellt, hierarkiskt och funktionellt är en utomstående person i förhållande till det företag till förmån för vilket biträdet lämnas.

Meddelanden som utväxlats med bolagsjurister, det vill säga rådgivare som knutits till sina klienter genom ett anställningsförhållande, är således uttryckligen uteslutna från det skydd som principen om advokatsekretess medför.

Bolagsjurister och externa advokater befinner sig i uppenbart olika situationer, mot bakgrund av i synnerhet bolagsjuristernas funktionella, strukturella och hierarkiska integration i det företag i vilket de är anställda. Således ger inte skillnaden i behandling av dessa yrkesgrupper med avseende på skyddet för advokatsekretessen upphov till något åsidosättande av likabehandlingsprincipen.

(se punkterna 166–168 och 174)

6.      Skyddet för advokatsekretessen utgör en begränsning av kommissionens undersökningsbefogenheter. Detta skydd påverkar således direkt de villkor på vilka kommissionen kan vidta åtgärder inom ett område som är så centralt för den gemensamma marknadens funktion som iakttagandet av konkurrensrättsliga bestämmelser. Därför har domstolen och förstainstansrätten gjort ansträngningar för att åstadkomma en gemenskapsrättslig definition av skyddet för advokatsekretessen, vilket innebär att den personkrets som skall skyddas av den gemenskapsrättsliga definitionen av sekretess inte skall bestämmas genom nationell rätt.

(se punkt 176)