SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
de 4 de febrero de 1998 (1)
«Recurso de anulación - Indemnización a los productores de leche -
Reglamento (CEE) n. 2187/93 - Oferta de indemnización - Actos
de las autoridades nacionales - Control - Competencia - Recurso
de indemnización - Admisibilidad»
En el asunto T-93/95,
Bernard Laga, con domicilio en Grisolles (Francia), representado por Me Jean-François Le Petit, Abogado de París, que designa como domicilio en Luxemburgo
el despacho del Me Aloyse May, 31, Grande-rue,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Gérard Rozet,
Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en
Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio
Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyada por
República Francesa, representada inicialmente por la Sra. Catherine de Salins,
sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires
étrangères, y el Sr. Frédéric Pascal, chargé de mission de la misma Dirección y,
posteriormente, por la Sra. Kareen Rispail-Belanger, sous-directeur de la misma
Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la
sede de la Embajada de Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
que tiene por objeto, por una parte, que se anule la Decisión del Office national
interprofessionel du lait et des produits laitiers de 20 de enero de 1995, por la que
se excluye el derecho del demandante a la indemnización establecida por el
Reglamento (CEE) n. 2187/93 del Consejo, de 22 de julio de 1993, por el que se
fija la oferta de indemnización a determinados productores de leche o de productos
lácteos a los que se impidió temporalmente ejercer su actividad (DO L 196, p. 6)
y, por otra parte, que se condene a la Comisión a indemnizarle el perjuicio sufrido
a consecuencia de esta Decisión,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Saggio, Presidente, y la Sra. V. Tiili y el Sr. R.M. Moura
Ramos, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de
octubre de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos y marco jurídico
- 1.
- El demandante, productor de leche, explota sus tierras en el marco de un
grupement agricole d'exploitation en commun (en lo sucesivo, «GAEC»),
constituido con el Sr. Landuyt. En el marco del Reglamento (CEE) n. 1078/77 del
Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por
no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado
vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 3/12 p. 143; en lo sucesivo, «Reglamento
n. 1078/77»), suscribió un compromiso de no comercialización que expiró el 1 de
julio de 1985.
- 2.
- En el ínterin el Consejo adoptó, el 31 de marzo de 1984, el Reglamento (CEE)
n. 857/84 del Consejo, sobre normas generales para la aplicación de la tasa
contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n. 804/68 en el sector
de la leche y de los productos lácteos (DO L 090, p. 13; EE 3/30 p. 64; en lo
sucesivo, «Reglamento n. 857/84»). Estaban obligados al pago de la tasa los
productores que hubieran superado una cantidad de referencia fijada tomando
como base la producción de leche entregada en un año de referencia.
- 3.
- Puesto que el Reglamento n. 857/84 no contenía originariamente ninguna
disposición específica que estableciera la atribución de una cantidad de referencia
a los productores que, como el demandante, en cumplimiento de un compromiso
de no comercialización contraído con arreglo al Reglamento n. 1078/77, no habían
entregado leche durante el año de referencia, fue declarado parcialmente inválido
por dos sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1988, Mulder (120/86,
Rec. p. 2321), y von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355).
- 4.
- A raíz de estas sentencias, al Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n. 764/89, de
20 de marzo de 1989 (DO L 84, p. 2; en lo sucesivo, «Reglamento n. 764/89») y,
a continuación, el Reglamento n. 1639/91, de 13 de junio de 1991 (DO L 150,
p. 35; en lo sucesivo, «Reglamento n. 1639/91»), que modifican el Reglamento
n. 857/84. Estos Reglamentos preveían la atribución de una cantidad de referencia
llamada «específica» a los productores que no hubieran entregado leche durante
el año de referencia. Esa cantidad de referencia se concedía en un primer
momento con carácter provisional y, tras comprobar determinados extremos,
pasaba a ser definitiva.
- 5.
- Mediante sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1992, Mulder y
otros/Consejo y Comisión (asuntos acumulados C-104/89 y C-37/90, Rec. p. I-3061),
la Comunidad fue condenada a indemnizar los daños sufridos por los demandantes
a consecuencia de la aplicación del Reglamento n. 857/84.
- 6.
- A raíz de dicha sentencia el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n. 2187/93, de
22 de julio de 1993, por el que se fija la oferta de indemnización a determinados
productores de leche o de productos lácteos a los que se impidió temporalmente
ejercer su actividad (DO L 196, p. 6; en lo sucesivo, «Reglamento n. 2187/93»).
- 7.
- El artículo 1 de este Reglamento establece que se concederá una indemnización
a los productores que se hayan visto perjudicados por no haber podido, en
ejecución de un compromiso adquirido en virtud del Reglamento n. 1078/77,
entregar o vender leche durante el año de referencia.
- 8.
- Su artículo 2 dispone que la solicitud de indemnización se admitirá cuando el
solicitante sea un productor que haya recibido la atribución de una cantidad de
referencia específica definitiva en virtud del Reglamento n. 764/89 o en virtud del
Reglamento n. 1639/91.
- 9.
- Su artículo 14 establece que la autoridad nacional competente, en nombre y por
cuenta del Consejo y de la Comisión, hará una oferta de indemnización al
productor.
- 10.
- Mediante decisión del prefecto de Aisne de 31 de agosto de 1989, se atribuyó al
demandante una cantidad de referencia específica provisional. Mediante decisión
del prefecto de 8 de noviembre de 1991, esta cantidad de referencia específica
provisional pasó a ser definitiva con efectos de 30 de marzo de 1991.
- 11.
- Los días 10 y 11 de marzo de 1994 el Office national interprofessionnel du lait et
des produits laitiers (en lo sucesivo, «Onilait») llevó a cabo una inspección en la
empresa del demandante. Llegó a la conclusión de que el demandante no había
reanudado personalmente la producción de leche, infringiendo así lo dispuesto en
el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento n. 857/84.
- 12.
- Mediante escrito de 20 de enero de 1995, el director del Onilait informó al
demandante de que la cantidad de referencia específica que se le había asignado
no podía considerarse definitiva y que, por consiguiente, sin perjuicio de la
anulación de esta cantidad de referencia, que se le comunicaría posteriormente, el
Onilait no podía abonarle la indemnización prevista por el Reglamento n. 2187/93.
- 13.
- El 6 de marzo de 1995 el director del Onilait adoptó una decisión mediante la que
se anulaba la cantidad de referencia específica definitiva que había sido atribuida
al demandante.
Procedimiento y pretensiones de las partes
- 14.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
17 de marzo de 1995, el demandante solicitó, con arreglo a los artículos 173 y 178
y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CE, que se anulara la decisión
contenida en el escrito del director del Onilait, de 20 de enero de 1995, y se
condenara al Onilait al pago de la indemnización establecida por el Reglamento
n. 2187/93, con sus intereses al 8 % a partir del 19 de mayo de 1992, de una
cantidad de 50.000 FF en concepto de gastos no recuperables y a la totalidad de
las costas. Esta demanda se dirigía contra el Onilait en concepto de «delegada de
las Instituciones europeas, concretamente de la Comisión». En respuesta a un
escrito del Secretario fechado el mismo día, el demandante envió al Tribunal de
Primera Instancia, el 30 de marzo de 1995, una versión modificada de la demanda,
esta vez dirigida contra la Comisión.
- 15.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
9 de junio de 1995, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad sobre
la que el demandante presentó sus observaciones el 28 de agosto de 1995.
- 16.
- El 10 de octubre de 1995, la República Francesa solicitó intervenir en el
procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
- 17.
- Mediante auto de 29 de noviembre de 1995, el Presidente de la Sala Primera del
Tribunal de Primera Instancia acogió esta demanda.
- 18.
- Mediante auto del mismo día, el Tribunal de Primera Instancia unió al examen del
fondo la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
- 19.
- El 9 de abril de 1996, la parte coadyuvante presentó sus observaciones.
- 20.
- La fase escrita concluyó el 31 de mayo de 1996 con la presentación del escrito de
dúplica.
- 21.
- En la vista celebrada el 21 de octubre de 1997 se oyeron los informes orales de las
partes, así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de
Primera Instancia.
- 22.
- En su demanda, el demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión contenida en el escrito del Director del Onilait de 20 de
enero de 1995.
- Condene a la Comisión al pago de la indemnización establecida por el
Reglamento n. 2187/93, con sus intereses al 8 % a partir del 19 de mayo
de 1992.
- Condene a la Comisión al pago de 50.000 FF en concepto de gastos no
recuperables.
- Condene en costas a la Comisión.
- 23.
- En su réplica, mantiene sus pretensiones y solicita que, consiguientemente, el
Onilait le presente una oferta de indemnización en los términos de los artículos 10
y 14 del Reglamento n. 2187/93. Subsidiariamente solicita el pago de una
indemnización de 1.220.634,30 FF con arreglo al artículo 215 del Tratado.
- 24.
- La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Acuerde la inadmisión y, subsidiariamente, declare infundado el recurso de
anulación.
- Acuerde la inadmisión y, subsidiariamente, declare infundado el recurso de
indemnización.
- Condene en costas a la parte demandante.
- 25.
- El Gobierno francés, parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Primera Instancia
que estime las pretensiones de la Comisión y considere infundados los recursos de
anulación y de indemnización.
Sobre las pretensiones de anulación
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- 26.
- En apoyo de su excepción la Comisión alega, en primer lugar, que la demanda no
cumple los requisitos enumerados en los artículos 19 del Estatuto (CE) del
Tribunal de Justicia y en la letra c) del apartado 1 del artículo 44 del Reglamento
de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, en la medida en que no
permite identificar los motivos invocados. Por consiguiente considera que no puede
defenderse.
- 27.
- En segundo lugar, afirma que, en el supuesto de que se entendiera que el recurso
tiene por objeto la anulación de la inspección efectuada por el Onilait en la
explotación del demandante o la de la decisión que anuló la cantidad de referencia
específica atribuida al demandante, habría que acordar su inadmisión al estar
dirigido contra actos adoptados por autoridades nacionales en el marco de su
actividad normal y tradicional de ejecución de la normativa comunitaria aplicable
a los productores de leche.
- 28.
- En contra de lo que alega la demandante, continúa la Comisión, los actoscontrovertidos no son meros actos preparatorios de la decisión de denegación de
la oferta. Esta tesis olvida la amplia competencia de Derecho común que los
Estados miembros tienen reconocida con carácter general en la ejecución y control
de la normativa comunitaria, competencia que confirma en el presente asunto la
circular de las autoridades francesas que indica los medios de ejecución de la
normativa relativa al régimen de cuotas lecheras. El Juez ordinario de tales actos
es, por tanto, el Juez nacional.
- 29.
- En respuesta a la primera causa de inadmisión propuesta por la Comisión a las
pretensiones de anulación, el demandante afirma que la demanda contiene todos
los elementos necesarios.
- 30.
- Respecto a la segunda causa de inadmisión, afirma que el acto impugnado es un
acto adoptado por el Onilait en calidad de mandatario de la Comunidad. En contra
de lo que afirma la Comisión, aunque las inspecciones realizadas por el Onilait se
ejecutaran en el marco del Derecho interno, son actos preparatorios de una
decisión adoptada por dicho organismo en calidad de mandatario de la Comunidad.
Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia es competente para controlar
tales actos.
- 31.
- La demandante considera que cumple los tres requisitos exigidos para que se le
atribuya una indemnización en el marco del Reglamento n. 2187/93. Según ella no
se ha negado que ha entregado leche a la central lechera, que esta leche ha sido
obtenida en las dependencias de la explotación agrícola y que ésta disponía de
todas las instalaciones para dicha producción. Por consiguiente, el Onilait no podía,
tras la inspección efectuada los días 10 y 11 de marzo de 1994, censurar al
demandante por no haber reanudado personalmente la explotación, so pena de
añadir al Reglamento n. 2178/93 requisitos que no figuran en él.
- 32.
- Por consiguiente, continúa el demandante, la inspección de que se trata no
permitió demostrar el incumplimiento por su parte de las obligaciones que le
incumbían y el acto impugnado adolece de un error de hecho.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 33.
- Es jurisprudencia reiterada que, según las normas que regulan las relaciones entre
la Comunidad y los Estados miembros, corresponde a estos últimos velar en su
territorio por la ejecución de las normas comunitarias, especialmente en el ámbito
de la Política Agrícola Común (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de julio
de 1987, Etoile Commerciale y CNTA/Comisión, asuntos acumulados 89/86 y 91/86,
Rec. p. 3005, apartado 11; auto del Tribunal de Primera Instancia de 21 de octubre
de 1993, Nutral/Comisión, T-492/93 y T-492/93 R, Rec. p. II-1023, apartado 26).
Por tanto, los actos adoptados por las autoridades nacionales en el marco de la
ejecución de esta política están, en principio, sometidos al control del órgano
jurisdiccional nacional.
- 34.
- En el presente asunto, el sistema de indemnización establecido por el Reglamento
n. 2187/93 confiere a las autoridades nacionales la facultad de presentar a los
productores ofertas de indemnización en nombre y por cuenta del Consejo y de la
Comisión (véanse el décimo considerando y el artículo 14 del Reglamento).
- 35.
- Según el artículo 2 del Reglamento n. 2187/93, los productores a los que se haya
atribuido una cantidad de referencia específica definitiva son los únicos que pueden
recibir una oferta de indemnización. Conforme al Reglamento n. 857/84,
modificado por los Reglamentos nos 764/89 y 1639/91, la atribución de cantidades
de referencia específicas definitivas se supedita a la reanudación efectiva de la
producción lechera.
- 36.
- De ello se deduce que la facultad, atribuida a las autoridades nacionales por el
Reglamento n. 2178/93, de presentar una oferta de indemnización a cada
productor en nombre y por cuenta del Consejo y de la Comisión (véase el apartado
9 supra) está estrechamente vinculada a la reanudación efectiva de la producción
lechera por parte del destinatario de la oferta.
- 37.
- Si no existe tal reanudación, no se cumple el requisito esencial exigido por el
Reglamento n. 2187/93 para la presentación de una oferta de indemnización.
- 38.
- Según la normativa aplicable, el control de la existencia de la reanudación de la
producción corresponde a la misma autoridad nacional competente para hacer la
oferta de indemnización (véase el apartado 3 del artículo 3 bis del Reglamento
n. 857/84, insertado por el Reglamento n. 764/89 y modificado por el Reglamento
n. 1639/91).
- 39.
- Por tanto, el control de los actos que declaran la inexistencia de tal reanudación
y de los que, consiguientemente, deniegan la cantidad de referencia específica
definitiva, es competencia del Juez nacional (sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 11 de julio de 1996, Branco/Comisión, T-271/94, Rec. p. II-749,
apartado 53). Por lo demás, el demandante ha impugnado efectivamente ante el
órgano jurisdiccional nacional el acto por el que se le retira la cantidad de
referencia específica definitiva y las comprobaciones efectuadas en la visita de
inspección realizada en su explotación agrícola.
- 40.
- Procede señalar que la demandante se limita a alegar que el acto impugnado, es
decir, la negativa de las autoridades nacionales a presentarle una oferta de
indemnización, es consecuencia de un error cometido en la inspección llevada a
cabo en su explotación agrícola por estas mismas autoridades. Así, el único motivo
de anulación que invoca es el relativo a la comprobación de que había reanudado
la producción.
- 41.
- En estas circunstancias, las pretensiones de anulación se dirigen esencialmente
contra las comprobaciones efectuadas en la visita de inspección llevada a cabo por
las autoridades nacionales. Por consiguiente, dichas pretensiones niegan la validez
de una decisión adoptada por los órganos nacionales encargados de ejecutar
determinadas medidas en el marco de la Política Agrícola Común (en el mismo
sentido véase, respecto al recurso de indemnización, la sentencia del Tribunal de
Justicia de 2 de marzo de 1978, Debayser y otros/Comisión, asuntos acumulados
12/77, 18/77 y 21/77, Rec. p. 553, apartado 25).
- 42.
- De ello se deduce que el Tribunal de Primera Instancia no es competente para
controlar la legalidad del acto contra el que se dirigen esencialmente las
pretensiones de anulación.
- 43.
- Por consiguiente, no procede admitir estas pretensiones.
Sobre las pretensiones de indemnización
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- 44.
- La Comisión considera que no puede acordarse la admisión de las pretensiones de
indemnización contenidas en la demanda puesto que, en realidad, persiguen el
mismo objetivo que las pretensiones de anulación (sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 15 de marzo de 1995, Cobrecaf y otros/Comisión, T-514/93,
Rec. p. II-621). Afirma que tampoco cabe admitir las pretensiones de
indemnización porque no se basan en elementos indispensables. En concreto, la
demanda no permite identificar los motivos invocados a este respecto, lo que
impide a la Comisión defender sus intereses. Ni siquiera tras cifrar en la réplica el
perjuicio alegado, el demandante formula ninguna imputación contra la Comisión.
- 45.
- El demandante afirma, en primer lugar, que la inadmisibilidad de la demanda de
anulación no implica la de la demanda de indemnización. En segundo lugar,
considera que la demanda contiene todos los elementos necesarios y que la
Comisión no puede formular objeciones a este respecto puesto que dispone de
elementos más concretos, que él ignora, especialmente la cuantía de la
indemnización a la que tiene derecho. En su réplica, calcula la indemnización a la
que afirma tener derecho conforme al Reglamento n. 2187/93.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 46.
- Con carácter preliminar, el Tribunal de Primera Instancia constata que, en sus
pretensiones de responsabilidad, el demandante solicita el pago de la
indemnización que considera debería haber sido objeto de la oferta de
indemnización denegada por el Onilait. En efecto, solicita que esta autoridad le
presente una oferta de indemnización en los términos de los artículos 10 y 14 del
Reglamento n. 2187/93 y, subsidiariamente, cifra su demanda de reparación en el
equivalente a una indemnización calculada de acuerdo con el Reglamento
n. 2187/93.
- 47.
- Ahora bien, como ya se ha señalado anteriormente (apartados 37 a 40), la negativa
a dirigir al demandante una oferta de indemnización, que incumbe a la parte
demandada en las circunstancias previstas en el Reglamento n. 2187/93, era
consecuencia del resultado de las inspecciones realizadas por las autoridades
nacionales. Puesto que la demanda de indemnización se basa en una supuesta
inexactitud de las comprobaciones efectuadas en esas inspecciones, el hecho que
da origen al daño cuya reparación solicita el demandante es un acto de las
autoridades nacionales adoptado en el ejercicio de sus competencias propias. De
ello se deduce que no se cumplen los requisitos para someter el asunto al Tribunal
de Primera Instancia con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo
215 del Tratado. En efecto, estas disposiciones sólo dan competencia al Juez
comunitario para reparar los daños causados por las Instituciones comunitarias o
sus agentes cuando actúan en el ejercicio de sus funciones. Los daños causados por
las instituciones nacionales no pueden comprometer la responsabilidad de la
Comunidad y los órganos jurisdiccionales nacionales son los únicos competentes
para conceder tal reparación (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14
de septiembre de 1995, Lefebvre y otros/Comisión, T-571/93, Rec. p. II-2379,
apartado 65; véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de
diciembre de 1979, Wagner Agrarhandel/Comisión, 12/79, Rec. p. 3657, apartado
10, y de 26 de febrero de 1986, Krohn/Comisión, 175/84, Rec. p. 753, apartado 18).
- 48.
- Además, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, aunque el recurso
de anulación y el recurso de indemnización constituyan dos recursos autónomos y
aunque, en principio, la inadmisibilidad de una pretensión de anulación no implica
la de una pretensión de indemnización destinada a la reparación de los perjuicios
pretendidamente causados por el acto impugnado, la inadmisibilidad de la
pretensión de anulación implica la de la pretensión de indemnización cuando el
recurso de indemnización tiene por objeto, en realidad, la revocación de una
Decisión individual y tuviere como efecto, si fuere acogido, anular los efectos
jurídicos de dicha Decisión (véase la sentencia Cobrecaf y otros/Comisión, antes
citada, apartados 58 y 59).
- 49.
- En el presente asunto, procede señalar que las pretensiones de indemnización
tienen por objeto la condena de la demandada al pago de la indemnización
denegada por la decisión impugnada. Consiguientemente, tendrían por efecto
precisamente la obtención del resultado que dicha Decisión excluyó y que el
demandante ha intentado obtener mediante sus pretensiones de anulación.
- 50.
- En estas circunstancias procede acordar la inadmisibilidad de las pretensiones de
indemnización.
- 51.
- En cuando a las pretensiones del demandante destinadas a que se condene a la
demandada al pago de una cantidad de 50.000 FF en concepto «de gastos
irrecuperables», no se basan en un elemento de hecho o de Derecho -como
requiere el apartado 1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento- que
permita al Tribunal de Primera Instancia pronunciase sobre tal pretensión. Por
consiguiente, también procede declarar su inadmisibilidad.
Costas
- 52.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte
demandante y habiendo solicitado la Comisión su condena en costas, procede
condenar en costas a la citada parte demandante.
- 53.
- Conforme al apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la
República Francesa, parte coadyuvante, soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a la parte demandante.
3) La parte coadyuvante soportará sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de febrero de 1998.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
A. Saggio