A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kibővített negyedik tanács)
2018. december 4.(*)(i)
„Közszolgálat – Tisztviselők és szerződéses alkalmazottak – A személyzeti szabályzat 2014. január 1‑jei reformja – A személyzeti szabályzat X. mellékletének 6. cikke – Harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselők éves szabadságára alkalmazandó új rendelkezések – Jogellenességi kifogás – Az éves szabadság célja”
A T‑518/16. sz. ügyben,
Francisco Carreras Sequeros, az Európai Bizottság tisztviselője (lakóhelye: Addis‑Abeba [Etiópia]), valamint az Európai Bizottságnak a mellékletben megnevezett további tisztviselői és alkalmazottai(1) (képviselik őket: S. Orlandi és T. Martin ügyvédek)
felpereseknek
az Európai Bizottság (képviselik kezdetben: J. Currall és G. Gattinara, később: G. Gattinara és A.‑C. Simon, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
az Európai Parlament (képviselik: J. Steele és E. Taneva, meghatalmazotti minőségben)
és
az Európai Unió Tanácsa (képviselik kezdetben: M. Bauer és M. Veiga, később: M. Bauer és R. Meyer, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó felek,
a felperesek éves szabadsága napjainak számát a 2014. évtől kezdődően csökkentő határozatok megsemmisítése iránt az EUMSZ 270. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített negyedik tanács),
tagjai: H. Kanninen elnök, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín (előadó) és I. Reine bírák,
hivatalvezető: M. Marescaux tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2017. november 21‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
I. A jogvita előzményei
1 A felperesek, Francisco Carreras Sequeros és a mellékletben felsorolt további személyek valamennyien az Európai Bizottság tisztviselői, illetve szerződéses alkalmazottai. Mindannyian harmadik országokban teljesítettek szolgálatot, már 2014. január 1‑jét megelőzően.
2 Az Európai Unió tisztviselői személyzeti szabályzata (a továbbiakban: személyzeti szabályzat) 57. cikkének első bekezdése alapján, amelyet az Európai Unió egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételek (a továbbiakban: alkalmazási feltételek) 16. és 91. cikke értelmében analógia útján a szerződéses alkalmazottakra is alkalmazni kell, a tisztviselők és az alkalmazottak az Európai Unió intézményei által a személyzeti szabályzati bizottsággal folytatott konzultációt követően közös megegyezéssel megállapítandó szabályokkal összhangban naptári évenként legalább 24 munkanap és legfeljebb 30 munkanap éves szabadságra jogosultak. E rendelkezés értelmében az éves szabadság napjainak számát 24 napban rögzítették, amelyekhez a fent említett 30 nap keretén belül hozzáadódnak az életkor és a besorolási fokozat függvényében járó pótszabadság napjai.
3 A személyzeti szabályzat X. melléklete ugyanakkor a harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselőkre vonatkozóan különleges és kivételes rendelkezéseket állapít meg. Az alkalmazási feltételek 118. pontja értelmében e rendelkezések némelyike analógia útján az azonos helyzetű szerződéses alkalmazottakra is alkalmazandó. Ez a helyzet áll fenn e melléklet 6. cikke esetében.
4 A személyzeti szabályzat X. melléklete 6. cikkének az Európai Unió tisztviselői személyzeti szabályzatának és az Európai Unió egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételeknek a módosításáról szóló, 2013. október 22‑i európai parlamenti és tanácsi 1023/2013/EU, Euratom rendelet (HL 2013. L 287., 15. o.) hatálybalépése előtti változata a harmadik országban szolgálatot teljesítő személyi állományt illetően a következőképpen rendelkezett:
„A tisztviselő naptári évenként minden szolgálati hónap után három és fél munkanapnak megfelelő éves szabadságra jogosult.”
5 Ugyanakkor az 1023/2013 rendelet (27) preambulumbekezdésében az uniós jogalkotó a következőket fejtette ki:
„Helyénvaló korszerűsíteni a harmadik országokban dolgozó személyzet munkafeltételeit, amelyeket költséghatékonyabbá kell tenni, ezáltal megtakarításokat elérve. Az éves szabadságra vonatkozó jogosultságokat ki kell igazítani, továbbá rendelkezni kell annak lehetőségéről, hogy a paraméterek szélesebb körét vegyék figyelembe az életkörülmények alapján nyújtott támogatás meghatározásához, a megtakarításokra irányuló általános cél sérelme nélkül. A lakhatási támogatás nyújtásának feltételeit a helyi körülmények megfelelőbb figyelembevétele és az adminisztratív terhek csökkentése érdekében felül kell vizsgálni.”
6 Az 1023/2013 rendelet 1. cikke 70. pontja a) alpontjának 2014. január 1‑jei hatálybalépése óta a személyzeti szabályzat X. mellékletének 6. cikke (a továbbiakban: a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke) a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselőket illetően a következőképpen rendelkezik:
„A tisztviselő naptári évenként a szolgálati idő minden hónapja után két munkanap éves szabadságra jogosult. E cikk első bekezdésétől eltérően azon tisztviselők, akik 2014. január 1‑jén valamely harmadik országban már kiküldetésben vannak, az alábbiakra jogosultak:
– három munkanap 2014. január 1‑jétől 2014. december 31‑ig;
– két és fél munkanap 2015. január 1‑jétől 2015. december 31‑ig.”
7 A felperesek személyzeti aktáit a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke második bekezdésének első francia bekezdésére figyelemmel felülvizsgálták, így a felperesek részére a 2014. évre – az azt megelőző évre járó 42 nappal szemben – 36 munkanap éves szabadságot állapítottak meg.
8 A felperesek 2014. február 17. és március 13. között panasszal éltek. Panaszaikat az egyes esetektől függően a kinevezésre jogosult hatóság vagy a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság (a továbbiakban: az illetékes hatóság) 2014. május 23‑án meghozott és azonos szövegezésű határozatai útján elutasította.
II. Az eljárás és a felek kérelmei
9 Az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékének Hivatalához 2014. szeptember 2‑án benyújtott keresetlevelükkel a felperesek megindították a jelen keresetet, amelyet F‑88/14. számon vettek nyilvántartásba.
10 2014. november 10‑i határozatával a Közszolgálati Törvényszék úgy döntött, hogy a jelen ügyben zajló eljárást a T‑17/14, U4U és társai kontra Parlament és Tanács, valamint a T‑23/14, Bos és társai kontra Parlament és Tanács ügyben hozandó határozatok jogerőre emelkedéséig felfüggeszti.
11 A 2014. október 29‑én, illetve 2015. február 5‑én benyújtott beadványokban az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament azt kérte, hogy a Bizottság támogatása végett a jelen eljárásba beavatkozhasson.
12 Az Európai Unió és alkalmazottai közötti jogviták elsőfokú elbírálásával kapcsolatos hatáskörnek a Törvényszékre történő átruházásáról szóló, 2016. július 6‑i 2016/1192/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 200., 137. o.) 3. cikke értelmében a jelen ügyet a Törvényszékhez tették át az ügy 2016. augusztus 31‑i állapota szerint, és onnantól a Törvényszék eljárási szabályzatának megfelelően kell kezelni azt. Így a jelen ügyet a T‑518/16. számon vették nyilvántartásba, és a negyedik tanácshoz utalták.
13 Azon ügyekben, amelyek befejezésére várva az eljárást felfüggesztették, megszületett a 2016. szeptember 15‑i ítélet az U4U és társai kontra Parlament és Tanács ügyben (T‑17/14, nem tették közzé, EU:T:2016:489), illetve a 2014. november 11‑i végzés a Bos és társai kontra Parlament és Tanács ügyben (T‑23/14, nem tették közzé, EU:T:2014:956). Mivel ezen ítéletet és végzést nem fellebbezték meg, azok jogerőssé váltak.
14 A Törvényszék 2017. március 6‑i határozataival engedélyezte, hogy a Tanács és a Parlament a jelen eljárásba beavatkozzon.
15 A negyedik tanács javaslatára a Törvényszék 2017. szeptember 20‑án az eljárási szabályzat 28. cikke alapján úgy határozott, hogy az ügyet kibővített tanács elé utalja.
16 Az előadó bíró javaslatára a Törvényszék (negyedik kibővített tanács) 2017. október 18‑án úgy határozott, hogy megnyitja az eljárás szóbeli szakaszát, és az eljárási szabályzat 89. cikkében előírt pervezető intézkedés keretében a tárgyalást megelőzően kérdések írásbeli megválaszolására hívta fel a feleket. A felek a Törvényszék kérésének az előírt határidőn belül eleget tettek.
17 A Törvényszék a 2017. november 21‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
18 A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
– mondja ki és ítéletben állapítsa meg, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke jogellenes;
– semmisítse meg az éves szabadságuk csökkentését „a 2014[. év]től kezdődően” megállapító határozatokat;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
19 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
20 A Parlament azt kéri, hogy a Törvényszék utasítsa el a keresetet.
21 A Tanács azt kéri, hogy a Törvényszék:
– mondja ki a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkére vonatkozó jogellenességi kifogás megalapozatlanságát;
– utasítsa el a keresetet.
III. A jogkérdésről
A. Az első kereseti kérelemről, amely arra irányul, hogy a Törvényszék a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkét nyilvánítsa jogellenesnek
22 A felperesek első kereseti kérelmükben azt kérik a Törvényszéktől, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkét nyilvánítsa jogellenesnek.
23 A Bizottság és a Parlament úgy véli, hogy a jogellenességi kifogás vizsgálatának befejeztével a jogellenesség megállapítása csupán járulékos jellegű lehet, és az az ítélet rendelkező részében nem szerepelhet, ily módon a felperesek első kereseti kérelme elfogadhatatlan.
24 Kétségtelen, hogy az uniós bíróságnak nem feladata, hogy elvi jellegű megállapításokat tegyen ítéletei rendelkező részében (lásd ebben az értelemben: 2004. december 16‑i De Nicola kontra BEI ítélet, T‑120/01 és T‑300/01, EU:T:2004:367, 136. és 137. pont). Mindazonáltal a jelen ügyben nyilvánvaló, hogy az első kereseti kérelmet nem a második kereseti kérelemtől elkülönítve kell értelmezni, mivel, ahogyan arra a Bizottság és a Parlament maga is rámutat, a felperesek lényegében az éves szabadságuk csökkentését „a 2014[. év]től kezdődően” megállapító határozatok megsemmisítése iránti kérelmük alátámasztása érdekében, járulékosan hivatkoznak a személyzeti szabályzat X. melléklete új 6. cikkének jogellenességére.
B. A második kereseti kérelemről, amely a felperesek éves szabadságának időtartamát „a 2014[. év]től kezdődően” csökkentő határozatok megsemmisítésére irányul
1. A második kereseti kérelem tárgyáról
25 A felperesek második kereseti kérelmükben azon határozatok megsemmisítését kérik, amelyek az éves szabadságukhoz való jogukat „a 2014[. év]től kezdődően” csökkentették.
26 A fenti 16. pontban említett pervezető intézkedésre válaszul a felperesek ugyanakkor pontosították, hogy a 2014‑ben benyújtott keresetet valójában úgy kell értelmezni, mint amely azon határozatok ellen irányul, amelyek ezen évre vonatkozóan csökkentették az éves szabadság napjainak számát (a továbbiakban: a megtámadott határozatok), és nem érintik a tárgyra vonatkozóan 2015‑ben, valamint 2016‑ban meghozott határozatok jogszerűségét.
2. A kereset tárgya korlátozásának a felperesek által felhozott jogellenességi kifogásokra gyakorolt következményeiről
27 Tekintettel arra, hogy a megtámadott határozatok csupán a 2014. évre határozták meg az éves szabadság napjainak számát, felmerül a kérdés, hogy a felperesek részéről elfogadható‑e, hogy olyan jogalapokra hivatkozzanak – amint azt meg is tették –, amelyek nem csupán az adott évben irányadó éves szabadságra vonatkozóan a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke második bekezdésének első francia bekezdésével szemben felhozott jogellenességi kifogásokon alapulnak, hanem olyanokra, amelyek tágabb értelemben véve, ezen cikk első bekezdése ellen irányulnak, amely a 2016. évtől kezdődően határozza meg a szabadság napjainak számát.
28 A fenti 16. pontban említett pervezető intézkedésre válaszul a felperesek fenntartották, hogy érdekük fűződik a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke egészének a jogellenességére való hivatkozáshoz, továbbá hogy a második bekezdés első francia bekezdésével bevezetett átmeneti szakasz nem választható el az első bekezdéstől, amelynek értelmében a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak a továbbiakban mindössze 24 nap éves szabadságra jogosultak.
29 Ezzel szemben a Bizottság és a Tanács úgy véli, hogy a felhozott jogellenességi kifogások kizárólag a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke második bekezdésének első francia bekezdése ellen irányulhatnak, mivel a jogellenességi kifogás nem keletkeztet önálló kereshetőségi jogot, így tehát a kereset tárgya által korlátozott, járulékos hatályú lehet.
30 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az alapkeresetben valamely harmadik jogi aktus jogszerűségének vitatása során az EUMSZ 277. cikk alapján járulékosan felhozott jogellenességi kifogás csak akkor fogadható el, ha összefüggés áll fenn ezen aktus és azon jogi norma között, amelynek állítólagos jogellenességére hivatkoznak. Mivel az EUMSZ 277. cikknek nem célja az, hogy lehetővé tegye valamely fél számára bármely általános jellegű jogi aktus alkalmazhatóságának valamely kereset érdekében történő vitatását, a jogellenességi kifogás terjedelmét arra kell korlátozni, ami a jogvita megoldásához elengedhetetlen (lásd: 2015. június 12‑i Health Food Manufacturers’ Association és társai kontra Bizottság ítélet, T‑296/12, EU:T:2015:375, 170. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ebből következik, hogy annak az általános jogi aktusnak, amelynek a jogellenességét állítják, közvetlenül vagy közvetetten alkalmazandónak kell lennie a kereset tárgyát képező ügyre, továbbá a megtámadott egyedi határozat és a kérdéses általános aktus között közvetlen jogi kapcsolatnak kell fennállnia (2017. március 15‑i Fernández González kontra Bizottság ítélet, T‑455/16 P, nem tették közzé, EU:T:2017:169, 34. pont; 2017. november 22‑i von Blumenthal és társai kontra BEI ítélet, T‑558/16, EU:T:2017:827, 71. pont).
31 Mindazonáltal az EUMSZ 277. cikket kellően szélesen kell értelmezni annak érdekében, hogy az intézmények által hozott általános jellegű aktusok jogszerűségének hatékony felülvizsgálata biztosított legyen azon személyek számára is, akik az ilyen aktusok elleni közvetlen keresetek indítására nem jogosultak (1993. október 26‑i Reinarz kontra Bizottság ítélet, T‑6/92 és T‑52/92, EU:T:1993:89, 56. pont, valamint 2010. október 21‑i Agapiou Joséphidès kontra Bizottság és EACEA ítélet, T‑439/08, nem tették közzé, EU:T:2010:442, 50. pont). Az EUMSZ 277. cikk hatályát egyben ki kell terjeszteni az intézmények azon jogi aktusaira is, amelyek a megsemmisítés iránti kereset tárgyát képező határozat elfogadása szempontjából relevánsak voltak (1998. március 4‑i De Abreu kontra Európai Bíróság ítélet, T‑146/96, EU:T:1998:50, 27. pont; 2001. október 2‑i Martinez és társai kontra Parlament ítélet, T‑222/99, T‑327/99 és T‑329/99, EU:T:2001:242, 135. pont), amennyiben az említett határozat alapvetően ezeken alapul, (2015. június 12‑i Health Food Manufacturers’ Association és társai kontra Bizottság ítélet, T‑296/12, EU:T:2015:375, 172. pont), még ha formálisan nem is szolgáltak annak jogalapjául (2001. október 2‑i Martinez és társai kontra Parlament ítélet, T‑222/99, T‑327/99 és T‑329/99, EU:T:2001:242, 135. pont; 2007. november 20‑i Ianniello kontra Bizottság ítélet, T‑308/04, EU:T:2007:347, 33. pont; 2014. október 2‑i Spraylat GmbH kontra ECHA ítélet, T‑177/12, EU:T:2014:849, 25. pont).
32 A jelen ügyben a felperesek 42 nap szabadságra voltak jogosultak a 2013. évben a személyzeti szabályzat X. melléklete 6. cikkének az 1023/2013 rendelet 1. cikke 70. pontja a) alpontjának hatálybalépése előtti változata értelmében. 2014‑ben, a kereset benyújtásának időpontjában a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke második bekezdésének első francia bekezdése alkalmazásában már csupán 36 nap éves szabadságra voltak jogosultak. 2015‑ben mindössze 30 nap éves szabadsággal rendelkeztek az említett cikk második bekezdésének második francia bekezdése értelmében. Végül, a 2016. évtől kezdődően, a felpereseknek főszabály szerint csupán évente 24 nap szabadság járt a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke első bekezdésének megfelelően.
33 Ily módon az illetékes hatóság semmiféle mozgástérrel nem rendelkezik az éves szabadság napjai számának megállapítását illetően. Ráadásul, a személyzeti szabályzat X. melléklete új 6. cikkének kontextuális és szisztematikus értelmezéséből kitűnik, hogy a második bekezdésének első francia bekezdése, amely a megtámadott határozatokra közvetlenül alkalmazandó, átmeneti rendelkezést tartalmaz, míg az említett cikk első bekezdése a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak éves szabadságára vonatkozó végleges rendszert alakítja ki.
34 Ennélfogva emlékeztetni kell arra, hogy az átmeneti időszak, jellegéből fakadóan, az egyik rendszerről egy másikra való fokozatos áttérés megszervezését szolgálja (2017. július 6‑i Bodson és társai kontra BEI ítélet, T‑508/16, nem tették közzé, EU:T:2017:469, 117. pont; 2014. február 12‑i Bodson és társai kontra BEI ítélet, F‑83/12, EU:F:2014:15, 139. pont) az új rendszer bevezetésével járó nehézségek megoldásával, illetve a korábbi rendszer hirtelen változtatásának elkerülésével.
35 Tekintettel az átmeneti és a végleges rendelkezések között fennálló kapcsolatra, amennyiben az előbbieknek az utóbbiak hiányában semmiféle létjogosultsága nincs, valamint tekintettel az illetékes hatóság mérlegelési jogkörének hiányára, a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy közvetlen jogi kapcsolat áll fenn a megtámadott határozatok és a személyzeti szabályzat X. melléklete új 6. cikkének első bekezdése között, és azt, hogy mivel ezen első albekezdés a személyzeti szabályzat X. melléklete új 6. cikke második bekezdése első francia bekezdésének következménye, az előbbit – legalábbis közvetve – alkalmazni kell az említett határozatokra, amennyiben elfogadásuk szempontjából relevánsnak minősül, mivel azok alapvetően e rendelkezésen alapulnak, még ha formálisan nem is ez képezi jogalapjukat.
36 A megtámadott határozatok egyben a személyzeti szabályzat X. melléklete új 6. cikkének a felperesekkel szembeni első alkalmazását is jelentették, ami azzal a következménnyel járt számukra, hogy 2016‑tól kezdődően csupán 24 nap éves szabadsággal rendelkeztek.
37 A Bizottság ugyanakkor a tárgyalás során azzal érvelt, hogy a kereset 2014‑es benyújtásakor a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke első bekezdésének a felperesekre 2016‑tól való alkalmazása feltételezésen alapult.
38 A fenti 16. pontban említett pervezető intézkedésre adott felperesi válaszokból kétségtelenül kitűnik, hogy közülük ketten a későbbiekben Brüsszelben (Belgium) álltak alkalmazásban. Mindazonáltal ebből nem vonható le olyan következtetés, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke első bekezdésének a felperesekre 2016‑tól való alkalmazása 2014‑ben csupán feltételezés lett volna. Azon túl, hogy az érdekeltek egyike csupán 2017. szeptember 1‑je óta áll brüsszeli alkalmazásban, a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága kötelékében harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselőként, illetve szerződéses alkalmazottként alkalmazni kellett rájuk e rendelkezést.
39 Következésképpen, még ha a megtámadott határozatok formálisan a kizárólagosan a 2014. évre vonatkozó átmeneti rendelkezésen is alapulnak, amely a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke második bekezdésének első francia bekezdésében szerepel, a felperesek azon kifogása is elfogadható, amellyel az említett cikk első bekezdésében megállapított végleges szabadságolási rendszer jogszerűségét vitatják.
3. A jogalapokról
a) Előzetes észrevétel
40 A felperesek keresetükben arra hivatkoztak, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke sérti az éves szabadsághoz való jog sajátos jellegét és célját, az egyenlő bánásmód általános elvét, a jogbiztonság elvét, valamint a személyzeti szabályzat 10. cikkét.
41 Mindazonáltal a 2016. szeptember 15‑i U4U és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (T‑17/14, nem tették közzé, EU:T:2016:489) láttán a felperesek elálltak a személyzeti szabályzat 10. cikkének megsértésére alapított jogalapjuktól.
42 Egyébiránt a Törvényszék által feltett kérdésre válaszolva a felperesek úgy nyilatkoztak, hogy a jogbiztonság elvének megsértésére alapított harmadik jogalapot a bizalomvédelem elvének megsértéseként kell értelmezni.
43 Végül a keresetben kifejtettek a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogra vonatkozó megállapításokat is tartalmaznak, amelyeket úgy kell tekinteni, mint amelyek külön jogalapot alkotnak.
44 Végeredményben a Törvényszéknek négy jogalapról kell határozatot hoznia, amelyek sorrendben:
– az éves szabadsághoz való jog sajátos jellege és célja,
– az egyenlő bánásmód általános elve,
– a bizalomvédelem elve,
– a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jog
megsértésén alapulnak.
b) Az első jogalapról, amely az éves szabadsághoz való jog sajátos jellegének és céljának megsértésén alapul
1) A felek érvei
45 A Bíróság ítélkezési gyakorlatára, és különösen 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítéletére (felülvizsgálat) (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570) támaszkodva a felperesek arra hivatkoznak, hogy az éves szabadsághoz való jog az uniós szociális jog különös fontossággal bíró elve. Azt immár az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 31. cikkének (2) bekezdése elismeri, és többek között a munkaidő‑szervezés egyes szempontjairól szóló, 2003. november 4‑i 2003/88/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2003. L 299., 9. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 381. o.) 7. cikke is garantálja. A felperesek hangsúlyozzák, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint e jog kettős célt szolgál, egyrészt annak a lehetővé tételét, hogy a munkavállaló kipihenhesse a rá háruló feladatok végrehajtását, másrészt pedig azt, hogy rendelkezésére álljon a kikapcsolódásra és szabad időtöltésre alkalmas idő. Márpedig a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak éves szabadságára vonatkozó előnyösebb szabályok célja pontosan az alkalmazási helyükön fennálló, mindig is sajátosnak, sőt megterhelőnek tartott életkörülményekhez kapcsolódó hátrányok ellensúlyozása volt.
46 Ebben az összefüggésben az ítélkezési gyakorlatból, valamint a 2003/88 irányelv (4) preambulumbekezdéséből az tűnik ki, hogy a munkavállalók biztonságának, higiéniájának és egészségének az éves szabadsághoz való jog biztosítása útján való javítása olyan cél, amely nem rendelhető alá pusztán gazdasági megfontolásoknak. Ennek ellenére a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak éves szabadságának csökkentését az 1023/2013 rendelet (27) preambulumbekezdésében ilyen indok igazolja, azaz e személyi állomány alkalmazásának költséghatékonyabbá tétele, illetve megtakarítások elérésének szükségessége. Ráadásul az, hogy e csökkentést a szolgálatok, különösen a kis képviseletek érdeke is igazolja, amelyek működését a személyi állomány gyakori távolléte veszélybe sodorja, olyan megalapozatlan állítás, amely nem érvényes minden esetre. Ezenkívül a munkakörülményeknek a közlekedési és a kommunikációs lehetőségek fejlődéséhez állítólagosan kapcsolódó korszerűsítésének a Bizottság és a Parlament által hivatkozott célkitűzése sem igazolhatja a vitatott csökkentést, mivel ez az érvelés az éves szabadsághoz való jog célját figyelmen kívül hagyó, fokozatos visszaszorításához vezetne.
47 Egyébiránt az a tény, hogy az éves szabadságnak a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkében megállapított napjainak száma magasabb, mint amelyet a 2003/88 irányelv 7. cikkében meghatároz, nem jelenti azt, hogy ezen új cikk megfelelően biztosítaná a felperesek munkakörülményeinek, egészségének és biztonságának védelmét. A 2003/88 irányelv ugyanis a védelem minimális szintjét hivatott csupán biztosítani. Ezenfelül ezen irányelv 23. cikke tartalmaz egy olyan csökkentést kizáró rendelkezést, amelyből következően a szabadság napjainak számának csökkentését nem indokolhatja pusztán az, hogy ezek száma a fent említett 7. cikkben előírtnál így is magasabb marad.
48 Mindenesetre a felperesek munkakörülményeinek romlása aránytalan hatással van szakmai életükre és egészségükre.
49 Végezetül a jogalkotónak – jóllehet széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik – értékelnie kellett volna az éves szabadság napjai számának csökkentése által a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak egészségére és biztonságára gyakorolt következményeket, mivel a gyakorlatban az a vélelem alakult ki, hogy a harmadik országokban folytatott munkavégzés megterhelőbb, mint az intézmények székhelyein. Hasonlóképpen, a jogalkotónak megfelelően indokolnia kellett volna az érdekeltek munkakörülményeinek romlását. Márpedig a jelen ügyben sem ilyen értékelésre, sem ilyen indokolásra nem került sor.
50 A Bizottság, amelynek érvelése mögött a Parlament és a Tanács is felsorakozik, mindenekelőtt cáfolja a 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet (felülvizsgálat) (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570) relevanciáját.
51 A Bizottság, valamint a Parlament és a Tanács is egyaránt megjegyzi, hogy a jogalkotó a 2003/88 irányelv (14) preambulumbekezdésében úgy rendelkezik, hogy ezen irányelv rendelkezései helyett „más közösségi szabályokban található különös előírásokat” lehet alkalmazni. Ez a helyzet áll fenn a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke esetében. Ezenfelül az éves szabadság e cikkben megállapított napjainak száma magasabb a 2003/88 irányelv 7. cikkében az éves szabadság minimális időtartamaként előírt „legalább négy hétnél.” Ily módon a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke nem sérti az éves szabadsághoz való jog lényegét.
52 Egyébiránt a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke elfogadásával a jogalkotót nem kizárólag gazdasági természetű cél vezérelte. Ezzel ellenkezőleg, az 1023/2013 rendelet (27) preambulumbekezdéséből az tűnik ki, hogy a harmadik országokban alkalmazott személyi állomány munkakörülményeinek korszerűsítését is célul tűzte ki, azaz olyan adminisztratív követelményt írt elő, amely a munkakörülményeknek a gazdasági és társadalmi feltételek változásához való igazítására irányul. E tekintetben a Tanács megjegyzi, hogy a 42 munkanapos éves szabadság problémákat okozott a kis képviseletek számára, amelyek e szabadságolásokból és egyéb hiányzásokból adódóan nem rendelkeztek elegendő személyi állománnyal ahhoz, hogy megfelelő működésüket biztosítani tudják. A Bizottság és a Parlament a maga részéről hozzáfűzi, hogy 2004 és 2014 között megváltozott az az alaphelyzet, amely részben a korábbi rendszer fennállását indokolta, az internetes kommunikáció és az alacsony viteldíjú repülőjáratok terén bekövetkezett jelentős fejlődés következtében.
53 Egyebekben a felperesek nem igazolták, hogy a jogalkotó az éves szabadsághoz való jog megsértésével járt volna el, amely egyrészt a munkavállaló pihenését, másrészt kikapcsolódását és szabad időtöltését szolgálja. E tekintetben, még ha a korábbi „gyakorlatot”, amelyből az az állítólagos vélelem származik, hogy a harmadik országokban folytatott munkavégzés megterhelő, igazoltnak is tekintjük, az semennyiben nem köti a jogalkotót, mivel széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik arra vonatkozóan, hogy a személyzeti szabályzatot a gazdasági és társadalmi körülmények változásához igazítsa, és a tisztviselők hátrányára jogaikat és kötelezettségeiket bármikor módosítsa.
54 Mindenesetre a jogalkotó figyelembe vette a harmadik országokban dolgozó személyi állomány helyzetéből fakadó sajátos nehézségeket, egyrészt a személyzeti szabályzat X. mellékletének 7. cikkében, a szabadság arra az évre vonatkozó számítását illetően, amikor a tisztviselő feladatainak teljesítését a harmadik országban megkezdi vagy befejezi, valamint a ki nem vett éves szabadság átvitelére vonatkozóan, továbbá másrészt a személyzeti szabályzat V. melléklete 7. cikkének az utazási időt érintő második bekezdésében.
55 Végezetül a Bizottság arra hivatkozik, hogy az általános hatályú jogi aktusok megfelelően indokoltak, ha a jogalkotó az intézkedések lényegére vonatkozóan akárcsak rövid magyarázattal szolgál. Következésképpen egyetlen rendelkezésből vagy alapelvből sem következik az, hogy a jogalkotónak figyelembe kellett volna vennie az éves szabadság csökkentése által a tisztviselők egészségére és biztonságára gyakorolt következményeket, vagy a munkakörülményeik javítására vonatkozó általános célkitűzéshez képest értékelnie kellett volna e csökkentés terjedelmét, vagy akár bizonyítania kellett volna az e csökkentés révén elérhető hatékonyságjavulást.
2) A Törvényszék álláspontja
i) Előzetes észrevétel
56 Először is azt kell megvizsgálni, hogy a jelen ügyben releváns‑e a 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet (felülvizsgálat) (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), amelyre a felperesek nagyrészben támaszkodnak.
57 Amint arra a Bizottság, valamint a Parlament és a Tanács is hivatkozik, a Bíróság ezen ítéletében egy olyan rendelkezésről való határozathozatalra szorítkozott, amely érdemi módosítás nélkül a szabadság ki nem vett napjai egyik évről a másikra történő átvitelének rendszerét szabályozza.
58 Mindazonáltal, jóllehet a jelen ügyben fennálló helyzet szempontjából az éves szabadság időtartamát csökkentő jogszabályváltozás áll fenn, az ezen ítéletben szereplő pontosítások relevánsak a jelen ügy szempontjából, különösen azok, amelyek az éves szabadság jellegére és céljára, valamint azon feltételekre vonatkoznak, amelyek esetén valamely intézménnyel szemben egy irányelvre lehet hivatkozni, továbbá a Charta intézményekre való alkalmazásának feltételeire vonatkozó megállapítások.
59 Mindamellett a felperesek éppen a 2003/88 irányelvből és az ahhoz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatból vezetik le az éves szabadsághoz való jog sajátos jellegét és célját. Előzetesen azt is meg kell vizsgálni tehát, hogy a jelen ügyben milyen mértékben lehet erre az irányelvre hivatkozni.
ii) A 2003/88 irányelvre az uniós jogalkotóval szemben történő hivatkozás lehetőségéről
60 Emlékeztetni kell arra, hogy mivel az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az irányelvek címzettjei a tagállamok, és nem az uniós intézmények vagy szervek, a 2003/88 irányelv rendelkezéseit nem lehet olyannak tekinteni, mint amelyek kötelezettségeket rónak az említett intézményekre a személyi állományukkal való kapcsolatukat illetően (lásd ebben az értelemben: 2016. szeptember 15‑I TAO‑AFI és SFIE‑PE kontra Parlament és Tanács ítélet, T‑456/14, EU:T:2016:493, 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61 Amint azonban már megállapítást nyert, az a körülmény, hogy valamely irányelv önmagában nem köti az intézményeket, nem zárja ki, hogy az ebben az irányelvben megfogalmazott szabályok vagy elvek az intézményekkel szemben is felhozhatók legyenek, amennyiben azok pusztán sajátos kifejeződését jelentik a Szerződés alapvető szabályainak és az általános jogelveknek, amelyek az említett intézményekre közvetlenül alkalmazandók. Ugyanígy, valamely irányelv akkor is kötheti az intézményeket, amikor az a szervezeti önállósága keretében és a személyzeti szabályzat szabta korlátok között az irányelvben szereplő különleges kötelezettségnek kívánt eleget tenni, vagy abban az esetben, ha valamely általános hatályú belső végrehajtási aktus maga kifejezetten az uniós jogalkotó által a Szerződések alapján meghozott intézkedésekre utal. Végül az intézményeknek az őket terhelő lojalitási kötelezettségnek megfelelően munkáltatóként figyelembe kell venniük az uniós szinten elfogadott jogi rendelkezéseket (lásd: 2016. szeptember 15‑i TAO‑AFI és SFIE‑PE kontra Parlament és Tanács ítélet, T‑456/14, EU:T:2016:493, 73. és 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62 A jelen ügyben a felperesek beadványaikban azt az álláspontot képviselik, hogy a személyzeti szabályzat 1e. cikkének (2) bekezdése a 2003/88 irányelvre utaló általános hatályú belső végrehajtási aktusnak minősül.
63 Kétségtelen, hogy e tekintetben a Bíróság 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítéletében (felülvizsgálat) (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 43. pont) kimondta, hogy a személyzeti szabályzat 1e. cikkének (2) bekezdése olyan szabályokra vonatkozik, mint amelyeket a 2003/88 irányelv is tartalmaz, amennyiben úgy e cikknek, mint ezen irányelvnek az a célja, hogy a minimális biztonsági és egészségvédelmi követelményeket a munkaidő megszervezése tekintetében megállapítsa, amely követelmények között szerepel az éves szabadság minimális időtartama is.
64 Mindazonáltal a 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítéletében (felülvizsgálat) (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 48. és azt követő pontok) a Bíróság egyszerűen a 2003/88 irányelvre támaszkodott a személyzeti szabályzat V. mellékletének ugyanezen szabályzat 1e. cikke (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett 4. cikkének értelmezése során. Ezzel szemben, mivel a személyzeti szabályzat mellékletei ugyanolyan jogi kötőerővel bírnak, mint maga a szabályzat (lásd ebben az értelemben: 2010. november 24‑i Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑40/10, EU:C:2010:713, 61. pont; 2012. december 13‑i Mische kontra Bizottság ítélet, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, 41. pont), továbbá mivel a 2003/88 irányelv és a személyzeti szabályzatot módosító 1023/2013 rendelet között a hierarchia tekintetében nincs különbség, ezenkívül e rendelet nem az említett irányelv felhatalmazásán alapuló vagy végrehajtását szolgáló jogi aktusként jelenik meg (lásd ebben az értelemben: 2014. november 13‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, T‑481/11, EU:T:2014:945, 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), a személyzeti szabályzat 1e. cikkének (2) bekezdésére és a 2003/88 irányelvre nem lehet a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke alkalmazhatatlanságának kimondására irányuló jogellenességi kifogást alapítani.
65 Ugyanakkor a felperesek beadványaikban a Charta 31. cikkének (2) bekezdésére is hivatkoznak, továbbá a Törvényszék által a tárgyalás során feltett kérdésre válaszul kifejezetten hangsúlyozták, hogy a 2003/88 irányelv érvényesíthető az uniós jogalkotóval szemben, amennyiben alapvető jogot szabályoz.
66 Emlékeztetni kell arra, hogy a Charta 51. cikkének (1) bekezdéséből az tűnik ki, hogy e rendelkezések címzettjei többek között az uniós intézmények, amelyek következésképpen kötelesek betartani és elősegíteni a Chartában lefektetett elveket, így a Charta 31. cikkének (2) bekezdése által az éves szabadsághoz biztosított jogot is.
67 Arra is emlékeztetni kell, hogy a Konvent Elnöksége által a Chartához fűzött magyarázatokat (HL 2007. C 303., 17. o.) a Charta értelmezése során az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése harmadik albekezdésének, valamint a Charta 52. cikke (7) bekezdésének megfelelően figyelembe kell venni (lásd ebben az értelemben: 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet [felülvizsgálat], C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 27. pont).
68 Márpedig a fenti 67. pontban említett magyarázatokból az derül ki, hogy a Charta 31. cikkének (2) bekezdése konkrétan a munkaidő‑szervezés egyes szempontjairól szóló, 1993. november 23‑i 93/104/EK tanácsi irányelv (HL 1993. L 307., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 197. o.) lényegét ismeri el, amelynek később a helyébe lépett az azt egységes szerkezetbe foglaló 2003/88 irányelv (2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet [felülvizsgálat], C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 39. pont). Konkrétan a 2003/88 irányelvnek az éves szabadságról szóló 7. cikke megegyezik a 93/104 irányelv 7. cikkével. Az irányelv (1) bekezdésében kimondja, hogy „[a] tagállamok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy minden munkavállalót legalább négy hét éves szabadság illessen meg a nemzeti jogszabályok és/vagy gyakorlat által megállapított ilyen szabadságra való jogosultság és a szabadság biztosítása feltételeinek megfelelően”.
69 Mivel a 2003/88 irányelv a Charta 31. cikke (2) bekezdésében foglalt alapelv konkrét kifejeződése, amint az a hozzá fűzött elnökségi magyarázatból is következik (lásd a fenti 67. pontot), a jogalkotó köteles tiszteletben tartani ezt a Szerződésekkel azonos jogi kötőerővel bíró cikket, és az említett irányelv tartalmát nem hagyhatja figyelmen kívül.
70 A személyzeti szabályzat X. melléklete új 6. cikkének alkalmazásától is el kellene tekinteni, amennyiben az az éves szabadsághoz való joggal összeegyeztethetetlennek bizonyulna, amely jog jellege és célja világosan kitűnik a Charta 31. cikkének a 2003/88 irányelvvel együttesen értelmezett (2) bekezdéséből.
71 A Törvényszék feladata tehát annak vizsgálata, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 6. cikkének első bekezdése, és második bekezdésének első francia bekezdése sérti‑e az éves szabadsághoz való jogot, illetve pontosabban annak jellegét és célját.
– Az éves szabadsághoz való jog sérelmének fennállásáról
72 Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy mivel a Charta 31. cikkének (2) bekezdése, valamint az ahhoz fűzött magyarázat (lásd a fenti 67. pontot) tartalmilag a 2003/88 irányelvre utal, ez utóbbi rendelkezéseinek tartalmát nem lehet figyelmen kívül hagyni.
73 Ezzel kapcsolatban rá kell mutatni arra, hogy a 2003/88 irányelv 14. cikke úgy rendelkezik, hogy ezen irányelvet „nem kell alkalmazni, ha egyéb [uniós] szabályok a munkaidő szervezésére vonatkozóan különös követelményeket tartalmaznak bizonyos foglalkozásokkal vagy szakmai tevékenységekkel kapcsolatosan”. Amint az az említett irányelv (14) preambulumbekezdéséből kitűnik, ez a rendelkezés „a munkavállalók egyes csoportjai” tekintetében a többek között az éves szabadságra alkalmazandó különös előírásokra vonatkozik.
74 Ezért a Bizottság javaslata szerint a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkét a 2003/88 irányelv rendelkezéseit az éves szabadság tekintetében felülíró különös előírásnak kell tekinteni.
75 Mindazonáltal a 2003/88 irányelv 1. cikkének (3) bekezdéséből kitűnik, hogy a munkaidő‑szervezés terén az irányelvben előírt minimális biztonsági és egészségvédelmi követelményeket főszabály szerint minden köz‑ és magántevékenységi ágazatban alkalmazni kell. Ebben az összefüggésben, valamint az említett irányelv (14) preambulumbekezdésére figyelemmel az irányelv 14. cikkét úgy kell értelmezni, mint amely a munkavállalók egyes csoportjait a foglalkozásuk vagy szakmai tevékenységük sajátosságai miatt érintő különös rendelkezésekre vonatkozik.
76 Így került sor arra, hogy a jogalkotó különös rendelkezéseket fogadott el a közúti szállításra, a légi közlekedésre, valamint a vízi úton történő szállításra vonatkozóan: a közúti fuvarozásban utazó tevékenységet végző személyek munkaidejének szervezéséről szóló, 2002. március 11‑i 2002/15/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2002. L 80., 35. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 224. o.), az Európai Légitársaságok Szövetsége (AEA), az Európai Közlekedési és Szállítási Dolgozók Szövetsége (ETF), az Európai Közforgalmi Pilóták Szövetsége (ECA), az Európai Regionális Légitársaságok Szövetsége (ERA) és a Légiszállítók Nemzetközi Szövetsége (IACA) által kötött, a polgári repülésben dolgozó utazó munkavállalók munkaidejének szervezéséről szóló európai megállapodásról szóló, 2000. november 27‑i 2000/79/EK tanácsi irányelv (HL 2000. L 302., 57. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 75. o.), valamint az Európai Hajózási Szövetség (EBU), az Európai Hajósok Szervezete (ESO) és az Európai Közlekedési és Szállítási Dolgozók Szövetsége (ETF) által kötött, a munkaidő‑szervezés egyes szempontjainak a belvízi hajózási ágazaton belüli szabályozásáról szóló európai megállapodás végrehajtásáról szóló, 2014. december 19‑i 2014/112/EU tanácsi irányelv (HL 2014. L 367., 86. o.) keretében.
77 A jelen ügyben fontos rámutatni arra, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke nem a 2003/88 irányelv 14. cikkében írt munkaidő‑szervezésre vonatkozó különös szabályként jelenik meg. Egyebekben a Bizottság nem szolgál olyan bizonyítékkal, amely alkalmas lenne annak igazolására, hogy a harmadik országokban alkalmazott tisztviselők és szerződéses alkalmazottak olyan szakmai tevékenységet folytatnának, amely az előző pontban felsorolthoz hasonló különös rendelkezések bevezetését tenné szükségessé. E tekintetben az a körülmény, hogy az EUMSZ 336. cikk a Parlamentre és a Tanácsra ruházta a személyzeti szabályzatnak és az alkalmazási feltételeknek a rendes jogalkotási eljárás keretében történő megállapításának jogkörét, nem elegendő e sajátos jelleg megállapításához.
78 A Bizottság arra hivatkozik, hogy a 2003/88 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése kizárólag arra vonatkozóan ír elő kötelezettséget, hogy meghozzák a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy minden munkavállalót legalább négy hét, azaz 20 munkanap fizetett éves szabadság illessen meg, így a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke, azzal, hogy az éves szabadság napjainak számát a 2016. évtől kezdődően 24 napban rögzíti, tiszteletben tartja ezt az előírást.
79 A felperesek a maguk részéről vitatják azt, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke összeegyeztethető lenne az éves szabadság jellegével és céljával pusztán amiatt, mert az éves szabadság napjainak száma a 2003/88 irányelv 7. cikkében előírt minimumkövetelményt továbbra is meghaladja. A felperesek azt is megjegyzik, hogy a 2003/88 irányelv 23. cikke egy csökkentést kizáró rendelkezést tartalmaz, továbbá hangsúlyozzák, hogy ezen irányelv alapvető célkitűzése a munkavállalók életkörülményeinek javítása.
80 A 2003/88 irányelv 23. cikke úgy rendelkezik, hogy az „ennek az irányelvnek a végrehajtására való hivatkozás, az ebben az irányelvben előírt minimumkövetelmények teljesítésével, nem vezethet a munkavállalók számára biztosított általános védelem szintjének csökkenéséhez”. Ebből következik, hogy a munkaidő‑szervezés terén a munkavállalók számára biztosított védelem csökkentését önmagában nem tiltja a 2003/88 irányelv, ahhoz, hogy az ilyen csökkentés az irányelv 23. cikkében foglalt tilalom hatálya alá tartozzon egyrészt az szükséges, hogy az az irányelv „végrehajtásához” kapcsolódjon, másrészt pedig az, hogy az érintett munkavállalók számára biztosított „általános védelem szintjére” vonatkozzon (lásd analógia útján: 2009. április 23‑i Angelidaki és társai ítélet, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 126. pont).
81 Közelebbről, a 2003/88 irányelv „végrehajtására” vonatkozó feltétel minden olyan nemzeti átültető rendelkezésre kiterjed, amely az irányelv által követett célkitűzés elérését segíti elő. Ezzel szemben, valamely szabályozást nem lehet a 2003/88 irányelv 23. cikkébe ütközőnek tekinteni, ha az abban foglalt csökkentés semennyiben nem kapcsolódik az irányelv végrehajtásához, vagyis másként fogalmazva, amennyiben a csökkentésre irányuló intézkedést nem az átültetés szükségessége, hanem más cél elősegítése indokolja (lásd analógia útján: 2009. április 23‑i Angelidaki és társai ítélet, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 131. és 133. pont).
82 Márpedig az 1023/2013 irányelv (27) preambulumbekezdéséből az tűnik ki, hogy e rendelet 1. cikke 70. pontja a) alpontjának célja megtakarítások elérése, valamint a harmadik országokban alkalmazott személyi állomány munkafeltételeinek korszerűsítése, nem pedig a 2003/88 irányelv által kitűzött cél megvalósítása.
83 Következésképpen a felperesek a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke érvényességének vitatása során nem támaszkodhatnak a 2003/88 irányelv 23. cikkére.
84 Ugyanakkor, amint arra a felperesek hivatkoznak, a minden munkavállalót – ideértve a tisztviselőket és a szerződéses alkalmazottakat is – megillető éves szabadsághoz való jogot az uniós szociális jog különös fontossággal bíró elvének kell tekinteni (2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet (felülvizsgálat), C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 26. pont). Célja ugyanis annak a lehetővé tétele, hogy a munkavállaló pihenhessen, a kikapcsolódásra és szabad időtöltésre alkalmas idő álljon a rendelkezésére (2009. január 20‑i Schultz‑Hoff és társai ítélet, C‑350/06 és C‑520/06, EU:C:2009:18, 25. pont), továbbá a munkavállaló biztonságának és egészségének védelme (lásd ebben az értelemben: 2010. október 14‑i Union syndicale Solidaires Isère ítélet, C‑428/09, EU:C:2010:612, 37. pont, valamint 2011. március 4‑i Grigore végzés, C‑258/10, nem tették közzé, EU:C:2011:122, 40. pont).
85 Az éves szabadság célja ily módon azon célkitűzés keretébe illeszkedik, amelyet az EUMSZ 151. cikk a munkavállalók munka‑ és életkörülményeinek javításával, valamint az EUMSZ 153. cikkel összhangban azzal kapcsolatban ír elő az Unió számára, hogy az érintettek egészségének és biztonságának védelme érdekében a munkahelyi feltételek javítása terén a tagállamok tevékenységeit támogassa és egészítse ki.
86 Egyébiránt a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió betartja és előmozdítja az alapelvek alkalmazását, amelyek között az éves szabadsághoz való jog is szerepel.
87 A Konvent Elnöksége által a Charta 31. cikkének (2) bekezdéséhez fűzött magyarázatokból (lásd a fenti 67. pontot) az is következik, hogy e rendelkezés a 93/104 irányelven – amelynek helyébe a 2003/88 irányelv lépett –, valamint az Európai Tanács 1989. december 9‑én Strasbourgban (Franciaország) megtartott ülésén elfogadott, a munkavállalók szociális alapjogairól szóló közösségi charta 8. pontján alapul. Márpedig a 2003/88 irányelv (4) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a munkaidő‑szervezésre vonatkozó, különösen az irányelv 7. cikkében az éves fizetett szabadsággal kapcsolatban előírt intézkedések alapvető célja az, hogy közvetlenül hozzájáruljanak a munkavállalók biztonsága és egészsége védelmének javításához (lásd ebben az értelemben: 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet [felülvizsgálat], C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 44. pont). Ami pedig a munkavállaló szociális alapjogairól szóló közösségi charta 8. pontját illeti, az a következőképpen rendelkezik: „[a]z Európai Közösségben minden munkavállalónak joga van a heti pihenőidőre és az éves fizetett szabadságra, amelynek időtartamát progresszíven kell harmonizálni a nemzeti gyakorlatoknak megfelelően.”
88 A fentiek összességéből az következik, hogy a Charta 31. cikkének (2) bekezdésében foglalt éves szabadsághoz való jog jellegénél fogva főszabály szerint a munkavállalók élet‑ és munkakörülményeinek javítását hivatott elősegíteni.
89 Így tehát az a körülmény, hogy az éves szabadságnak a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkében meghatározott napjainak száma továbbra is meghaladja a 2003/88 irányelv 7. cikkében előírt minimumot, a Bizottság állításával ellentétben nem elegendő azon következtetés levonásához, hogy ezen új cikk nem sérti az éves szabadsághoz való jogot.
90 Ezzel szemben, noha az éves szabadság napjai számának bármely csökkentése önmagában nem elegendő a Charta 31. cikkének (2) bekezdésében biztosított éves szabadsághoz való jog megsértésének megállapításához, a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke esetében nem ez a helyzet áll fenn, e rendelkezés ugyanis jelentősen csökkenti a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak szabadságának időtartamát, mindössze három év leforgása alatt 42 napról 24 napra változtatva azt. E csökkentést ugyanis nem lehet összeegyeztethetőnek tekinteni azzal az alapelvvel, amely az érdekeltek élet‑ és munkakörülményei javításának elősegítését hivatott szolgálni.
91 E megállapítást nem ingatják meg a Bizottság, a Parlament és a Tanács érvei, mivel az alkalmazott csökkentés mértékét nem enyhítik a személyzeti szabályzatban és a mellékleteiben foglalt egyéb rendelkezések, amelyek kontextusába a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke illeszkedik.
92 Ily módon az 1023/2013 rendelet 1. cikke 71. pontjának b) alpontja módosította a személyzeti szabályzat X. melléklete 7. cikkének első bekezdését, és a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottakra vonatkozó rendszert az egyéb tisztviselők és szerződéses alkalmazottakra irányadó rendszerhez igazította azzal, hogy csökkentette az előbbiek által abban az évben igénybe vehető szabadság napjainak számát, amikor szolgálatba léptek, illetve jogviszonyuk megszűnt.
93 Ráadásul a személyzeti szabályzat X. mellékelete 8. cikkének első bekezdése, valamint ugyanezen melléklet 9. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kinevezésre jogosult hatóság „[k]ivételes esetekben […] különleges, indokolással ellátott határozatával a tisztviselőnek az alkalmazás helyén fennálló különlegesen nehéz életkörülményekre való tekintettel” legfeljebb tizenöt munkanapig terjedően pótszabadságot biztosíthat. Mindazonáltal, mivel meg kell győződni arról, hogy a jogalkotó megfelelően figyelembe vette‑e az éves szabadság célját és terjedelmét, meg kell állapítani, hogy e rendelkezések a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke hatálybalépését megelőzően érvényben voltak. Tekintettel arra, hogy korábbi rendelkezésekről van szó, azokat nem lehet a jogalkotó által eszközölt szabadságcsökkentés mértékét enyhítő tényezőként figyelembe venni. Ez annál is inkább így van, mivel az 1023/2013 rendelet 1. cikke 70. pontjának c) alpontja kiegészítette a személyzeti szabályzat X. mellékletének 8. cikkét azzal a pontosítással, hogy azok a tisztviselők, akik továbbképzésen vettek részt, és pótszabadságban részesülnek, kötelezettséget vállalnak arra, hogy a továbbképzési időszakot összekapcsolják a pótszabadsággal, holott annak – elnevezéséből is adódóan – az érintett pihenését kell szolgálnia.
94 Egyébiránt egy képviselet tisztviselője vagy szerződéses alkalmazottja számára a személyzeti szabályzat X. mellékletének 5. cikkében biztosított azon lehetőség, hogy szolgálati lakáshoz jusson, valamint az ugyanezen melléklet további rendelkezései értelmében fennálló azon lehetőség, hogy az érintett családja is követhesse őt az adott harmadik országba, nem relevánsak az éves szabadsághoz való jog szempontjából.
95 Hasonlóképpen az életkörülmények alapján a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke szerint járó támogatások, valamint ugyanezen mellékletnek az érintettek lakhatási, utazási és közlekedési költségeinek megtérítésére, illetve a szociális biztonsági ellátásaira vonatkozó további rendelkezései azon felül, hogy már az 1023/2013 rendelet hatálybalépése előtt is érvényben voltak, nem alkalmasak arra, hogy ellensúlyozzák az éves szabadság napjai számának csökkentését. A munkavállaló biztonságának és egészségének hatékony védelme érdekében ugyanis rendes körülmények között számára tényleges pihenőidőt kell biztosítani, oly módon, hogy az éves szabadságot csak a munkaviszony megszűnése esetén lehet pénzbeli megváltással helyettesíteni, amint az a 2003/88 irányelv 7. cikkének (2) bekezdéséből is kitűnik (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 10‑i Vicente Pereda ítélet, C‑277/08, EU:C:2009:542, 20. pont).
96 Végezetül a személyzeti szabályzat X. melléklete 7. cikkének második bekezdéséből kitűnik, hogy az a harmadik országban dolgozó tisztviselő, aki éves szabadságát nem használta ki, tizennégy munkanap szabadságot vihet át a következő évre, szemben az Unió területén dolgozó tisztviselőkkel, akik ugyanezen szabályzat V. melléklete 4. cikkének első bekezdése értelmében tizenkét munkanap átvitelére jogosultak. Ezenkívül a személyzeti szabályzat V. melléklete 7. cikkének második bekezdéséből az tűnik ki, hogy az utazási idő, amely alapesetben két és fél nap szabadságot jelent, a harmadik országban szolgálatot teljesítő személyi állomány részére igazolt esetben meghosszabbítható. Mindazonáltal ezen – a harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak számára kedvező – intézkedések csekély jelentőségűnek tűnnek az éves szabadság napjai számának a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkével bevezetett csökkentéséhez képest.
97 Ahogyan azt a felperesek állítják, ebből következően meg kell állapítani, hogy az éves szabadság napjai számának a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkével bevezetett jelentős csökkentése sérti az éves szabadsághoz való jogukat. E körülmények között meg kell vizsgálni, hogy e sérelem megfelelően igazolható‑e.
– Az éves szabadsághoz való jog megsértésének igazoltságáról
98 Emlékeztetni kell arra, hogy a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében az olyan alapvető jogok – mivel nem minősülnek abszolút jogosultságnak –, mint a tulajdonhoz való jog és a gazdasági tevékenység szabad gyakorlásának joga is korlátozható, amennyiben ezek a korlátozások ténylegesen az elérni kívánt, közérdekű célokat szolgálják, és nem járnak az elérni kívánt cél tekintetében olyan aránytalan és elviselhetetlen beavatkozással, mely az így biztosított jogoknak már magát a tartalmát sértené (2013. november 28‑i Tanács kontra Manufacturing Support & Procurement Kala Naft ítélet, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, 122. pont; 2014. szeptember 26‑i Arctic Paper Mochenwangen kontra Bizottság ítélet, T‑634/13, nem tették közzé, EU:T:2014:828, 55. pont).
99 Ezen analógia útján azt is meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben szóban forgó korlátozások ugyanilyen feltételek mellett a Charta 52. cikkének (5) bekezdése értelmében már korábban bevezetett olyan alapelvekre is alkalmazhatók, mint az éves szabadsághoz való jog.
100 Kétségtelen azonban, hogy a jogalkotó széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik a személyzeti szabályzat elfogadását és bármely időpontban történő, a tisztviselők jogait és kötelezettségeit akár hátrányosan érintő módosítását illetően. Ugyanakkor ebből nem az következik feltétlenül, hogy a jogalkotó a döntését az ügy teljes körű megismerésének és valamennyi releváns tényező gondos és pártatlan vizsgálatának mellőzésével hozhatná meg (lásd ebben az értelemben: 2013. november 14‑i Europol kontra Kalmár ítélet, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, 72. pont). Következésképpen a Törvényszék feladata többek között az, hogy meggyőződjön arról, hogy a jogalkotó ellenőrizte‑e a fenti 98. pontban írt feltételek tiszteletben tartását (lásd ebben az értelemben: 2010. november 9‑i Volker und Markus Schecke és Eifert ítélet, C‑92/09 és C‑93/09, EU:C:2010:662, 79–83. pont).
101 Először is, azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke valamely közérdekű céllal igazolható‑e, az 1023/2013 rendelet (27) preambulumbekezdésére kell támaszkodni, amely szerint „[h]elyénvaló [volt] korszerűsíteni a harmadik országokban dolgozó személyzet munkafeltételeit, amelyeket költséghatékonyabbá kell[ett] tenni, ezáltal megtakarításokat elérve”.
102 Ugyanakkor a 2003/88 irányelv (4) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy „a munkavállalók munkahelyi biztonságának, higiéniájának és egészségének javítása olyan cél, amely nem rendelhető alá pusztán gazdasági megfontolásoknak”. A Bíróság a 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítéletének (felülvizsgálat) (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570) 55. pontjában azt is kimondta, hogy az Unió pénzügyi érdekei védelmének szükségességéből következő megfontolásokra semmiképpen nem lehet hivatkozni a fizetett éves szabadsághoz való jog megsértésének igazolására. Ebből következik, hogy ilyen célkitűzések nem igazolhatják a Charta 31. cikkének (2) bekezdése által biztosított éves szabadsághoz való jog megsértését. Ennélfogva a jelen ügyben az a célkitűzés, hogy a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak alkalmazását költséghatékonyabbá tegyék, ezáltal megtakarításokat elérve, nem lehet jogszerű indoka a felperesek éves szabadsága csökkentésének.
103 Mindazonáltal az 1023/2013 rendelet (27) preambulumbekezdésének szövege értelmében a célkitűzések között „a harmadik országokban dolgozó személyzet munkafeltételei[nek]” korszerűsítése is szerepel.
104 Ugyanakkor e célkitűzést a Bizottság, a Parlament és a Tanács nem értelmezi egységesen.
105 A Bizottság és a Parlament kifejti, hogy 2004 és 2014 között megváltozott az az alaphelyzet, amely részben a korábbi rendszer fennállását indokolta, az internetes kommunikáció és az alacsony viteldíjú repülőjáratok terén bekövetkezett jelentős fejlődés következtében. A Tanács megjegyzi, hogy a 42 munkanapos éves szabadság nehézségeket okozott a kis képviseletek számára, amelyek e szabadságolásokból és egyéb hiányzásokból adódóan nem rendelkeztek elegendő személyi állománnyal ahhoz, hogy megfelelő működésüket biztosítani tudják.
106 Ezen túl azonban a Bizottságnak és a Parlamentnek nem sikerül pontosítania, hogy az éves szabadság céljára tekintettel az alacsony viteldíjú repülőjáratok fejlődése, valamint az internetes kommunikációnak a korábbinál szélesebb körű elterjedése mennyiben igazolja e szabadság csökkentését. Leginkább az alacsony viteldíjú repülőjáratok fejlődése tűnik olyannak, amely a személyzeti szabályzat V. mellékletének 7. cikkében szabályozott utazási idő csökkentését indokolhatná, holott ezzel szemben – amint azt a Bizottság is elismeri – éppen ez az utazási idő hosszabbítható meg a harmadik országokban szolgálatot teljesítő személyi állomány számára.
107 Ami a Tanács által hivatkozott indokolást illeti, a felperesek helyesen jegyzik meg, hogy az nem érvényes minden képviseletre. Márpedig a Tanács nem hozott fel olyan bizonyítékot, amely alapján megállapítható lenne, hogy a kis képviseletek helyzete olyannyira meghatározó, hogy a jogalkotó számára csupán az éves szabadság napjai számának általános csökkentése jelenthette az egyetlen megoldást. Ráadásul nem úgy tűnik, hogy a jogalkotó az említett igazoló ok relevanciája tekintetében figyelembe vette volna a személyzeti szabályzat X. melléklete 9. cikkének (1) bekezdésében biztosított azon lehetőséget, amelynek értelmében a szabadságolási kérelem szolgálati érdekből visszautasítható, és ugyanakkor az 1023/2013 rendelet 1. cikke 70. pontja d) alpontjának elfogadásával az évente kötelezően kiveendő szabadság időtartamát 14 munkanapról két hétre csökkentette.
108 Másodszor, azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke a kitűzött céllal arányos‑e, semmi nem mutat arra, hogy ennek elfogadását megelőzően a jogalkotó megvizsgálta volna az éves szabadság napjai száma csökkentésének a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak egészségére és biztonságára gyakorolt következményeit, sem arra, hogy a csökkentés egyéb hatásait vizsgálta volna, holott a fizetett éves szabadság közvetlenül hozzájárul a munkavállalók biztonsága és egészsége védelmének javításához (lásd ebben az értelemben: 2013. szeptember 19‑i Bizottság kontra Strack ítélet [felülvizsgálat], C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, 44. pont).
109 Ezenkívül a jogalkotó azzal, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 6. cikkének első bekezdésében a harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselők és szerződéses alkalmazottak éves szabadságát 2016‑tól kezdődően hivatalosan 24 munkanapra korlátozta, mintha nem vette volna figyelembe azt a körülményt, hogy a személyzeti szabályzat 57. cikke értelmében az Unió területén alkalmazott tisztviselők és alkalmazottak életkoruktól és besorolási fokozatuktól is függően akár 30 munkanap szabadságra jogosultak.
110 Úgy tűnik, hogy a jogalkotó szintén nem szentelt figyelmet annak vizsgálatának, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 8. cikkének a pótszabadságra vonatkozó első bekezdése önmagában biztosítja‑e, hogy minden harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselő és alkalmazott, aki különösen megterhelő helyzetben van, egészségének és biztonságának szempontjából megfelelő védelemben részesüljön, holott e rendelkezés értelmében pótszabadság csupán kivételesen, valamint különleges és indokolással ellátott határozat alapján jár.
111 Végezetül a Bizottság tévesen állítja, hogy a jogalkotó figyelembe vette a harmadik országban szolgálatot teljesítő személyi állomány helyzetéből adódó nehézségeket, különös tekintettel az éves szabadsághoz való jogra, amellyel kapcsolatban a személyzeti szabályzat X. melléklete 7. cikkének első bekezdésére hivatkozik, holott – amint az már kifejtésre került (lásd a fenti 92. pontot) – ez az 1023/2013 rendelet 1. cikke 71. pontjának b) alpontjával módosított rendelkezés éppen, hogy az érintettekre vonatkozó rendszert igazítja az egyéb tisztviselőkre és alkalmazottakra irányadó rendszerhez azáltal, hogy csökkenti a szolgálati idejük megkezdésének, illetve befejezésének évében általuk igénybe vehető szabadság napjainak számát.
112 A fentiek alapján meg kell állapítani, hogy úgy tűnik, a jogalkotó a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikke elfogadása során nem vizsgálta, hogy az valamely közérdekű céllal ténylegesen igazolható‑e, valamint az elérni kívánt célhoz képest nem jelent‑e aránytalan beavatkozást a harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselők és alkalmazottak éves szabadsághoz való jogába. Következésképpen, a Bizottság a megtámadott határozatok elfogadása során nem támaszkodhatott érvényesen a személyzeti szabályzat X. mellékletének új 6. cikkére.
113 Ebből következően az első jogalap megalapozott, így a megtámadott határozatokat meg kell semmisíteni, anélkül hogy szükség volna a felperesek által felhozott további jogalapok vizsgálatára.
IV. A költségekről
114 Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
115 Az eljárási szabályzat 138. cikke (1) bekezdésének értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és az intézmények maguk viselik költségeiket.
116 Mivel a jelen ügyben a Bizottság pervesztes lett, a felperesek kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségei és az utóbbiak részéről felmerült költségek viselésére. Egyébiránt, mint beavatkozó intézmények, a Parlament és a Tanács maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített negyedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a Francisco Carreras Sequeros és az Európai Bizottságnak a mellékletben megnevezett további tisztviselői, illetve alkalmazottai éves szabadsága napjai számának 2014. évi csökkentésére vonatkozó határozatokat megsemmisíti.
2) A Törvényszék a Bizottságot kötelezi a saját költségei viselésén felül a Carreras Sequeros és a Bizottságnak a mellékletben megnevezett további tisztviselői, illetve alkalmazottai részéről felmerült költségek viselésére.
3) Az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa maguk viselik saját költségeiket.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín | | Reine |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. december 4‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
i A jelen szöveg 35. pontjában az első elektronikus közzétételt követően nyelvi módosítás történt.