Zaak T‑174/21
Agrofert, a.s.
tegen
Europees Parlement
Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 28 september 2022
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende het onderzoek tegen de voormalige premier van de Tsjechische Republiek inzake het misbruik van EU-middelen en potentiële belangenconflicten – Weigering van toegang – Uitzondering ter bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Gedeeltelijk verdwijnen van het procesbelang – Gedeeltelijke afdoening zonder beslissing – Motiveringsplicht”
1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van juridische adviezen – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Door het eigen belang van een partij in het geding ingegeven openbaarmaking van een juridisch advies van de Commissie – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, § 2, tweede streepje)
(zie punten 28‑30)
2. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Subjectief belang van de belanghebbende bij het voeren van verweer – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, § 1, en 4, § 2)
(zie punten 45, 128‑130)
3. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Beroep tegen een besluit van een instelling waarbij toegang tot documenten wordt geweigerd – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Gedeeltelijke openbaarmaking van een document met inachtneming van de voorschriften betreffende de bescherming van bepaalde gegevens – Verdwijnen van het procesbelang – Afdoening zonder beslissing
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, § 2, derde streepje)
(zie punten 46, 47, 49‑53)
4. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Beroep tegen een besluit van een instelling waarbij toegang tot documenten wordt geweigerd – Openbaarmaking van een document door een derde nadat het beroep is ingesteld – Begrip „derde” – Instelling die het document heeft opgesteld – Daarvan uitgesloten
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, § 1 en 2)
(zie punten 54‑59)
5. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Omvang – Toepassing na beëindiging van die activiteiten – Voorwaarden – Fase waarin uitwisselingen met de lidstaat plaatsvinden ter uitvoering van de aanbevelingen van het tijdens de auditfase opgestelde definitieve auditverslag – Toelaatbaarheid
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, § 2, derde streepje)
(zie punten 73‑77, 84, 85, 88, 92, 119)
Samenvatting
Het besluit van het Parlement om de toegang te weigeren tot twee documenten betreffende het onderzoek tegen Andrej Babiš, de voormalige Tsjechische premier, inzake het misbruik van EU-middelen en potentiële belangenconflicten is geldig.
Het Gerecht stelt vast dat de vennootschap Agrofert geen procesbelang meer heeft om op te komen tegen de weigering om haar toegang te verlenen tot een verslag dat de Commissie op dat gebied had opgesteld, en verwerpt het beroep van die vennootschap tegen het besluit tot weigering van toegang tot een brief van de Commissie aan de Tsjechische premier.
Verzoekster, Agrofert, a.s., is een Tsjechische holding die zeggenschap heeft over meer dan 230 ondernemingen die actief zijn in verschillende economische sectoren zoals landbouw, levensmiddelenproductie, chemische industrie of media. Zij is opgericht door Andrej Babiš, die van 2017 tot 2021 premier van de Tsjechische Republiek was. In een resolutie van het Parlement(1) over de heropening van het onderzoek tegen de Tsjechische premier inzake het misbruik van EU-middelen en potentiële belangenconflicten is gesteld dat Babiš na zijn benoeming tot premier nog steeds zeggenschap over de Agrofert-groep uitoefende. Aangezien verzoekster die stelling onjuist acht en wenst te vernemen over welke bronnen en informatie het Parlement beschikte voordat het die resolutie aannam, heeft zij bij het Parlement een verzoek om toegang tot verschillende documenten ingediend.(2) In zijn oorspronkelijke antwoord van 14 september 2020 heeft het Parlement voor bepaalde documenten vastgesteld dat zij voor het publiek toegankelijk waren en heeft het de toegang geweigerd tot een brief van de Commissie aan de Tsjechische premier en een definitief auditverslag van de Commissie betreffende een audit van de werking van de beheers- en controlesystemen die in de Tsjechische Republiek zijn opgezet om belangenconflicten te voorkomen.(3) Bij besluit van 15 januari 2021(4) heeft het Parlement in antwoord op een confirmatief verzoek met name bevestigd dat het op grond van de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits(5) weigerde om toegang tot die twee documenten te verlenen.
Het Gerecht, waarbij beroep tot nietigverklaring van dit besluit is ingesteld, stelt vast dat verzoekster geen procesbelang meer heeft om op te komen tegen de weigering van het Parlement om haar toegang te verlenen tot het definitieve auditverslag van de Commissie en verwerpt het beroep tegen het besluit tot weigering van toegang tot de brief van de Commissie aan de Tsjechische premier.
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen onderzoekt het Gerecht of verzoekster na de bekendmaking door de Commissie van haar definitieve auditverslag nog steeds een procesbelang heeft, voor zover haar verzoek tot nietigverklaring betrekking heeft op de weigering van het Parlement om toegang tot dat verslag te verlenen.
Het Gerecht stelt vast dat de weigering van het Parlement om toegang tot dat document te verlenen na de bekendmaking van dat verslag geen gevolgen meer heeft, aangezien de opsteller van het document, de Commissie, het toegankelijk heeft gemaakt voor het publiek, en dat de nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover daarbij de toegang tot dat verslag wordt geweigerd, geen bijkomende gevolgen met betrekking tot de openbaarmaking van dat document zou hebben en verzoekster geen voordeel zou verschaffen.
Aan deze vaststellingen wordt niet afgedaan door het feit dat de Commissie niet de volledige versie van het definitieve auditverslag bekend heeft gemaakt. Het Gerecht brengt in herinnering dat een verzoek om toegang namelijk tot gevolg heeft dat het betrokken document toegankelijk wordt voor het publiek en dus enkel kan leiden tot de openbaarmaking van de openbare versie ervan. In dit verband merkt het Gerecht op dat de Commissie zich voor haar besluit om bepaalde in het definitieve auditverslag opgenomen gegevens niet toegankelijk te maken voor het publiek, niet heeft gebaseerd op de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, maar op de voorschriften voor de bescherming van bepaalde informatie, zoals persoonsgegevens of handelsgeheimen. Het Gerecht leidt daaruit af dat de nietigverklaring van het besluit van het Parlement om toegang tot het definitieve auditverslag te weigeren op grond van de in verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits niet tot gevolg zou hebben dat die gegevens openbaar zouden worden, aangezien het Parlement dat verslag niet heeft opgesteld en dus niet verder kan gaan dan de openbaarmaking waarvoor de Commissie, die dat document heeft opgesteld, haar toestemming heeft gegeven. Bijgevolg heeft verzoekster door de bekendmaking van het definitieve auditverslag het enige voordeel verkregen dat haar beroep haar had kunnen verschaffen.
Het Gerecht voegt hieraan toe dat het feit dat verzoekster ervoor heeft gekozen om haar verzoek om toegang tot het definitieve auditverslag in te dienen bij het Parlement en niet bij de instelling die het heeft opgesteld, niet kan leiden tot het oordeel dat de bekendmaking van dat document door de Commissie een openbaarmaking door een „derde” vormt, aangezien de Commissie het heeft opgesteld.
Het Gerecht komt tot de slotsom dat verzoekster geen procesbelang meer heeft om op te komen tegen het bestreden besluit voor zover het Parlement de toegang tot het definitieve auditverslag heeft geweigerd.
Vervolgens analyseert het Gerecht het verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover het Parlement verzoekster de toegang tot de brief van de Commissie heeft geweigerd.
Ten eerste wijst het Gerecht het eerste middel af, waarmee verzoekster betoogt dat de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits is geschonden omdat het Parlement niet heeft aangetoond dat aan de voorwaarden voor weigering van toegang tot de brief van de Commissie is voldaan.
In dit verband oordeelt het Gerecht dat het doel van het onderzoek van de Commissie, te weten ervoor te zorgen dat de beheers- en controlesystemen van een lidstaat in overeenstemming zijn met het Unierecht, in de onderhavige zaak niet was bereikt met de vaststelling van de follow-upbrief van de Commissie. Dat doel kan namelijk niet worden beperkt tot de analyse door de Commissie van de systemen die door de betrokken lidstaat zijn opgezet. De uitvoering door deze lidstaat van de aanbevelingen die de Commissie in haar auditverslag heeft geformuleerd, vormt immers ook een van de stappen in de verwezenlijking ervan. De door deze uitzondering gewaarborgde bescherming van het doel van de onderzoeken eindigt dus niet met de vaststelling van dat verslag, noch met de follow-upbrief waarmee de Commissie erop toeziet dat gevolg wordt gegeven aan de in dat verslag geformuleerde aanbevelingen. In beide gevallen beginnen fasen waarin uitwisselingen met de lidstaat plaatsvinden – een over de oorspronkelijke aanbevelingen en een andere over de aanbevelingen die nog niet zijn afgehandeld – die een onderdeel zijn van de onderzoeken die onder deze uitzondering vallen.
Voorts wijst het Gerecht het argument van verzoekster af dat het Parlement niet heeft aangetoond dat de openbaarmaking van de brief van de Commissie kon leiden tot ondermijning van het onderzoek. Voor de vaststelling van het verband tussen de brief van de Commissie en het betrokken auditonderzoek hoefde het Parlement immers enkel aan te tonen dat die brief een van de documenten betreffende de lopende onderzoeken was. Tevens vormt de motivering in het bestreden besluit een toereikende verklaring waarom de openbaarmaking van de brief van de Commissie kon leiden tot ondermijning van het doel van het auditonderzoek, temeer daar het, gezien de rechtstreekse betrokkenheid van de Tsjechische premier, van belang was de vertrouwelijkheid van de dialoog tussen hem en de Commissie te eerbiedigen.
Ten tweede verwerpt het Gerecht het tweede middel, waarin verzoekster stelt dat er geen rekening is gehouden met het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de brief van de Commissie gebood. Het bestaan van de rechten van de verdediging vormt stellig op zich een algemeen belang. Het feit dat deze rechten zich in deze zaak concretiseren in het subjectieve belang van verzoekster om zich te verweren tegen de ernstige beschuldigingen die het Parlement aan haar adres heeft geuit, impliceert evenwel dat het door verzoekster aangevoerde belang geen algemeen belang is, maar een particulier belang, zodat zij niet heeft aangetoond dat er sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de brief van de Commissie gebood.