Sprawa T‑174/21
Agrofert, a.s.
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 28 września 2022 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące dochodzenia przeciwko byłemu premierowi Republiki Czeskiej w związku ze sprzeniewierzeniem funduszy europejskich i możliwymi konfliktami interesów – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Częściowa utrata interesu prawnego – Częściowe umorzenie postępowania – Obowiązek uzasadnienia
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Ujawnienie opinii prawnej Komisji uzasadnione własnymi interesami jednej ze stron sporu – Wyłączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
(zob. pkt 28–30)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Subiektywny interes zainteresowanego w podjęciu własnej obrony – Wyłączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2)
(zob. pkt 45, 128–130)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Skarga na decyzję instytucji odmawiającą dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Częściowe ujawnienie dokumentu z uwzględnieniem wymogów dotyczących ochrony określonych informacji – Utrata interesu prawnego – Umorzenie postępowania
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
(zob. pkt 46, 47, 49–53)
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Skarga na decyzję instytucji odmawiającą dostępu do dokumentów – Ujawnienie dokumentu przez osobę trzecią po wniesieniu skargi – Pojęcie osób trzecich – Instytucja będąca autorem dokumentu – Wyłączenie
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10 ust. 1, 2)
(zob. pkt 54–59)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Zastosowanie po zakończeniu tych czynności – Warunki – Etap wymiany zdań z państwem członkowskim w celu wykonania zaleceń z końcowego sprawozdania z audytu opracowanego na etapie audytu – Dopuszczalność
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
(zob. pkt 73–77, 84, 85, 88, 92, 119)
Streszczenie
Decyzja Parlamentu odmawiająca dostępu do dwóch dokumentów dotyczących dochodzenia prowadzonego przeciwko Andrejowi Babišowi, byłemu czeskiemu premierowi, w związku ze sprzeniewierzeniem funduszy europejskich i potencjalnymi konfliktami interesów jest ważna.
Sąd stwierdził z jednej strony, że spółka Agrofert nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji odmawiającej udzielenia jej dostępu do sprawozdania sporządzonego przez Komisję w tej sprawie, a z drugiej strony oddalił skargę tej spółki na decyzję o odmowie dostępu do pisma skierowanego przez Komisję do czeskiego premiera.
Skarżąca, Agrofert, a.s., jest czeską spółką holdingową, która kontroluje ponad 230 spółek działających w różnych sektorach gospodarki, takich jak rolnictwo, produkcja żywności, przemysł chemiczny lub media. Początkowo została ona utworzona przez Andreja Babiša, który był premierem Republiki Czeskiej w latach 2017–2021. W rezolucji Parlamentu(1) w sprawie wznowienia postępowania przeciwko premierowi Republiki Czeskiej w związku ze sprzeniewierzeniem funduszy UE i możliwym konfliktem interesów stwierdzono, że po powołaniu go na premiera nadal kontrolował on grupę Agrofert. Uznawszy to stwierdzenie za błędne i pragnąc zapoznać się ze źródłami i informacjami będącymi w posiadaniu Parlamentu przed przyjęciem rezolucji, skarżąca przedłożyła mu wniosek o dostęp do szeregu dokumentów(2). W pierwszej odpowiedzi z dnia 14 września 2020 r. Parlament wskazał pewne dokumenty jako publicznie dostępne i odmówił dostępu do pisma Komisji do czeskiego premiera i do końcowego sprawozdania z audytu Komisji dotyczącego audytu funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli stosowanych w Republice Czeskiej w celu uniknięcia konfliktów interesów(3). W odpowiedzi na ponowny wniosek Parlament decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r.(4) w szczególności potwierdził swoją odmowę dostępu do tych dwóch dokumentów na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001(5).
Rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Sąd z jednej strony stwierdził, że skarżąca utraciła interes prawny w uzyskaniu dostępu do sprawozdania końcowego z audytu Komisji, a z drugiej strony oddalił skargę na decyzję odmawiającą dostępu do pisma Komisji skierowanego do czeskiego premiera.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy w następstwie opublikowania przez Komisję końcowego sprawozdania z audytu skarżąca zachowała interes prawny w zakresie, w jakim jej żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy odmowy udzielenia przez Parlament dostępu do tego sprawozdania.
Sąd stwierdził, że po opublikowaniu tego sprawozdania udzielona przez Parlament odmowa dostępu do tego dokumentu nie wywołuje już skutków, ponieważ autor dokumentu, Komisja, postanowił go udostępnić publicznie, a stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmawia ona dostępu do tego sprawozdania, nie wywołałoby żadnych dodatkowych konsekwencji w stosunku do ujawnienia tego dokumentu i nie mogłoby przynieść skarżącej korzyści.
Stwierdzeń tych nie podważa fakt, że Komisja nie opublikowała pełnej wersji końcowego sprawozdania z audytu. Sąd przypomniał bowiem, że wniosek o udzielenie dostępu skutkuje publicznym udostępnieniem danego dokumentu i może jedynie doprowadzić do ujawnienia jego publicznej wersji. W tym względzie zaznaczył, że podejmując decyzję o nieudostępnieniu publicznie niektórych danych zawartych w końcowym sprawozdaniu z audytu, Komisja nie oparła się na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, lecz na wymogach dotyczących ochrony niektórych informacji, takich jak dane osobowe czy tajemnice handlowe. Wywiódł z tego, że stwierdzenie nieważności decyzji Parlamentu odmawiającej dostępu do końcowego sprawozdania z audytu na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 nie spowodowałoby podania tych danych do publicznej wiadomości, ponieważ Parlament nie jest autorem tego sprawozdania i nie może zatem wykraczać poza zakres ujawnienia, na który zgodziła się Komisja – autor tego dokumentu. W związku z tym dzięki opublikowaniu końcowego sprawozdania z audytu skarżąca uzyskała jedyną korzyść, jaką jej skarga mogłaby jej przynieść.
Sąd dodał, że fakt, iż skarżąca postanowiła zwrócić się o dostęp do końcowego sprawozdania z audytu do Parlamentu, a nie do instytucji będącej jego autorem, nie może prowadzić do wniosku, że publikacja tego dokumentu przez Komisję stanowi ujawnienie przez „osobę trzecią”, podczas gdy ta ostatnia jest jego autorem.
Stwierdził on utratę przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Parlament odmówił dostępu do końcowego sprawozdania z audytu.
W drugiej kolejności Sąd poddał analizie żądanie stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Parlament odmówił skarżącej dostępu do pisma Komisji.
Po pierwsze, Sąd oddalił zarzut pierwszy, podnoszący naruszenie wyjątku dotyczącego ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001, przez to, że Parlament nie wykazał, iż warunki odmowy dostępu do pisma Komisji były spełnione.
W tym względzie Sąd orzekł, że w niniejszej sprawie cel dochodzenia Komisji, a mianowicie zapewnienie zgodności systemów kontroli i zarządzania danego państwa członkowskiego z prawem Unii, nie został osiągnięty ze sporządzeniem pisma Komisji z zaleceniami z audytu. Cel ten nie może bowiem ograniczać się wyłącznie do analizy systemów wprowadzonych przez dane państwo członkowskie; wykonanie przez to państwo zaleceń sformułowanych przez Komisję w sprawozdaniu z audytu stanowi również etap jego realizacji. W związku z tym ochrona celów dochodzenia zapewniona przez ten wyjątek nie kończy się ani z przyjęciem tego sprawozdania, ani ze sporządzeniem pisma z zaleceniami z audytu, dzięki któremu Komisja zapewnia monitorowanie zaleceń sformułowanych w tym sprawozdaniu. W obu przypadkach rozpoczynają się etapy wymiany zdań z państwem członkowskim – jeden w sprawie zaleceń pierwotnych, a drugi w sprawie tych zaleceń, które są nadal otwarte – należące do czynności dochodzeniowych objętych tym wyjątkiem.
Ponadto Sąd oddalił argument skarżącej oparty na tym, że Parlament nie wykazał, iż ujawnienie pisma Komisji mogło zaszkodzić dochodzeniu. Z jednej strony bowiem, aby wykazać związek między pismem Komisji a rozpatrywanym dochodzeniem w ramach audytu, Parlament powinien był jedynie wykazać, że pismo to stanowiło część dokumentów dotyczących toczącego się dochodzenia. Z drugiej strony uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji jest wystarczające, aby wyjaśnić powód, dla którego ujawnienie pisma Komisji mogło naruszyć cel dochodzenia w ramach audytu, tym bardziej że skoro czeski premier był bezpośrednio zaangażowany, ważne było zachowanie poufności dialogu między nim a Komisją.
Po drugie, Sąd oddalił zarzut drugi, dotyczący nieuwzględnienia istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie pisma Komisji. Prawdą jest, że istnienie prawa do obrony stanowi samo w sobie interes ogólny. Jednak z okoliczności, że prawo to wyraża się w niniejszej sprawie w subiektywnym interesie skarżącej polegającym na własnej obronie przed poważnymi oskarżeniami wobec niej ze strony Parlamentu, wynika, że interes, na który powołuje się skarżąca, nie jest interesem ogólnym, lecz interesem indywidualnym, wobec czego nie wykazała ona istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie pisma Komisji.