STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 30. dubna 2020(1)
Věc C‑815/18
Federatie Nederlandse Vakbeweging
proti
Van den Bosch Transporten BV,
Van den Bosch Transporte GmbH,
Silo-Tank kft
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 96/71/ES – Vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb – Řidiči pracující v mezinárodní dopravě – Pojem ‚vyslání na území členského státu‘ – Pojem ‚kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné‘ “
I. Úvod
1. Společnosti Van den Bosch Transporten BV (zapsaná v rejstříku v Nizozemsku), Van den Bosch GmbH (Německo) a Silo-Tank Kft (Maďarsko) jsou tři různé společnosti, které mají stejného společníka. Nizozemská společnost uzavřela několik charterových smluv na mezinárodní silniční dopravu zboží jak s německou, tak s maďarskou společností. Německá i maďarská společnost zaměstnávaly řidiče, kteří tyto smlouvy vykonávali.
2. Tito řidiči podle všeho své směny zahajovali i končili ve městě Erp (Nizozemsko), které je sídlem nizozemské společnosti, Van den Bosch Transporten BV. Federatie Nederlandse Vakbeweging (nizozemský odborový svaz, dále jen „FNV“) podal proti všem třem společnostem žalobu, v níž tvrdil, že tyto společnosti jednaly v rozporu se směrnicí 96/71/ES o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (dále jen „směrnice o vysílání pracovníků“)(2).
3. V tomto kontextu pokládá Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska) Soudnímu dvoru několik otázek, jež se týkají toho, jakým způsobem, a též zda vůbec, se na řidiče v mezinárodní silniční dopravě použije směrnice o vysílání pracovníků.
II. Právní rámec
4. Článek 1 směrnice o vysílání pracovníků vymezuje oblast působnosti tohoto předpisu následovně:
„1. Tato směrnice se vztahuje na podniky usazené v některém členském státě, které vysílají v rámci nadnárodního poskytování služeb v souladu s odstavcem 3 pracovníky na území jiného členského státu.
2. Tato směrnice se nevztahuje na podniky obchodního loďstva a jejich posádky.
3. Tato směrnice se použije, pokud podniky uvedené v odstavci 1 učiní některé z následujících nadnárodních opatření:
a) vyšlou pracovníka na území členského státu na vlastní účet a pod svým vedením na základě smlouvy uzavřené mezi podnikem pracovníky vysílajícím a stranou, pro kterou jsou služby určeny, činnou v tomto členském státě, jestliže po dobu vyslání existuje pracovní poměr mezi vysílajícím podnikem a pracovníkem, nebo
b) vyšlou pracovníka do provozovny nebo podniku náležejícího ke skupině podniků na území členského státu, jestliže po dobu vyslání existuje pracovní poměr mezi vysílajícím podnikem a pracovníkem, nebo
c) jako podnik pro dočasnou práci či podnik poskytující pracovníky vyšlou pracovníka do podniku, který jej využije, se sídlem nebo vykonávajícího činnost na území některého členského státu, jestliže po dobu vyslání existuje pracovní poměr mezi podnikem pro dočasnou práci či podnikem poskytujícím pracovníky na straně jedné a pracovníkem na straně druhé.
[…]“
5. Článek 2 směrnice o vysílání pracovníků obsahuje následující definice:
„1. Pro účely této směrnice se ‚vyslaným pracovníkem‘ rozumí pracovník, který po omezenou dobu vykonává práci na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje.
[…]“
6. Článek 3 směrnice o vysílání pracovníků se týká „pracovních podmínek“:
„1. Členské státy zajistí, aby podniky uvedené v čl. 1 odst. 1 zaručovaly bez ohledu na právo rozhodné pro pracovní poměr pracovníkům vyslaným na jejich území pracovní podmínky týkající se dále uvedených záležitostí, které jsou v členském státě, ve kterém je práce vykonávána, stanoveny
– právními či správními předpisy a/nebo
– kolektivními smlouvami nebo rozhodčími nálezy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné ve smyslu odstavce 8, jestliže se týkají činností uvedených v příloze:
a) maximální délky pracovní doby a minimální doby odpočinku,
b) minimální délka dovolené za kalendářní rok,
c) minimální mzda, včetně sazeb za přesčasy; tento bod se nevztahuje na doplňkové podnikové systémy zaopatření v důchodu,
d) podmínky poskytování pracovníků, zejména prostřednictvím podniků pro dočasnou práci,
e) ochrana zdraví, bezpečnosti a hygieny při práci,
f) ochranná opatření týkající se pracovních podmínek těhotných žen nebo žen krátce po porodu, dětí a mladistvých,
g) rovné zacházení pro muže a ženy a ostatní ustanovení o nediskriminaci.
Pro účely této směrnice vymezují pojem ‚minimální mzda‘ uvedený v odst. 1 druhé odrážce písm. c) vnitrostátní právní předpisy a/nebo zvyklosti členského státu, na jehož území je pracovník vyslán.
[…]
8. ‚Kolektivními smlouvami či rozhodčími nálezy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné‘ se rozumějí kolektivní smlouvy či rozhodčí nálezy, kterými se musí řídit všechny podniky dotyčného odvětví nebo povolání v dané zeměpisné oblasti.
Jestliže neexistuje systém, který by prohlásil kolektivní smlouvy či rozhodčí nálezy za všeobecně použitelné ve smyslu prvního pododstavce, mohou členské státy, pokud se tak rozhodnou, považovat za základ:
– kolektivní smlouvy či rozhodčí nálezy, které mají všeobecný účinek na všechny podobné podniky dotyčného odvětví nebo povolání v dané zeměpisné oblasti, a/nebo
– kolektivní smlouvy, které byly uzavřeny nejvíce reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a zaměstnanců na úrovni členského státu a které se uplatňují na celém vnitrostátním území,
jestliže použití těchto smluv na podniky uvedené v čl. 1 odst. 1 zajišťuje rovné zacházení v záležitostech vyjmenovaných v odst. 1 prvním pododstavci tohoto článku mezi těmito podniky a ostatními podniky uvedenými v tomto pododstavci, které se nacházejí v podobné situaci.
[…]
10. Tato směrnice nevylučuje, aby členské státy na základě rovného zacházení a v souladu se Smlouvou uplatňovaly na vnitrostátní podniky a na podniky ostatních států
– […]
– pracovní podmínky stanovené v kolektivních smlouvách nebo rozhodčích nálezech ve smyslu odstavce 8, týkající se jiných činností, než které jsou uvedeny v příloze.“
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
A. Skutkový stav a použitelná vnitrostátní právní úprava
7. Společnost Van den Bosch Transporten BV provozuje dopravní podnik z města Erp v Nizozemsku. Do téže skupiny společností patří ještě další dvě společnosti, Van den Bosch GmbH (společnost založená podle německého práva) a Silo-Tank Kft (společnost založená podle maďarského práva). Všechny tyto tři společnosti mají stejného společníka.
8. Společnost Van den Bosch Transporten BV je členem Vereniging Goederenvervoer Nederland (nizozemský svaz pro dopravu zboží). Tento svaz uzavřel s FNV collectieve arbeidsovereenkomst Goederenvervoer (dále jen „kolektivní smlouva pro dopravu zboží“), která nabyla účinnosti dne 1. ledna 2012. Tato kolektivní smlouva pro dopravu zboží však nebyla prohlášena za všeobecně použitelnou.
9. Podle článku 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží, tzv. ustanovení týkajícího se charteru, je zaměstnavatel povinen stanovit v subdodavatelských smlouvách, které se provádějí v rámci podniku zaměstnavatele se sídlem v Nizozemsku nebo z tohoto podniku, prostřednictvím samostatných dodavatelů jednajících jako zaměstnavatelé, že základní pracovní podmínky dle této kolektivní smlouvy se budou vztahovat na pracovníky těchto samostatných dodavatelů, pokud to vyplývá ze směrnice 96/71, a to i tehdy, pokud bylo stranami jako právo rozhodné pro smlouvu zvoleno právo jiné země než Nizozemska. Zaměstnavatel musí dále seznámit dotčené pracovníky s pracovními podmínkami, které se vůči nim uplatní.
10. V předkládacím usnesení je uvedeno, že jiná kolektivní smlouva, collectieve arbeidsovereenkomst Beroepsgoederenvervoer over de weg en verhuur van mobiele kranen (dále jen „kolektivní smlouva pro silniční dopravu zboží a pronájem mobilních jeřábů“), reprodukuje v článku 73 obsah článku 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží. Kolektivní smlouva pro silniční dopravu zboží a pronájem mobilních jeřábů byla prohlášena za všeobecně použitelnou od 31. ledna 2013 do 31. prosince 2013.
11. Podniky, které spadají po působnosti kolektivní smlouvy pro dopravu zboží, byly vyhláškou ministra vyňaty z použitelnosti kolektivní smlouvy pro silniční dopravu zboží a pronájem mobilních jeřábů. Podle předkládacího usnesení se tak toto vynětí vztahuje i na společnost Van den Bosch Transporten BV.
12. Řidiči z Německa a Maďarska pracují na základě pracovních smluv uzavřených v uvedeném pořadí se společností Van den Bosch GmbH a se společností Silo-Tank. Pracovní podmínky zakotvené v kolektivní smlouvě pro dopravu zboží nebyly ve vztahu k německým a maďarským řidičům používány.
13. Společnost Van den Bosch Transporten BV uzavřela se společnostmi Van den Bosch GmbH a Silo-Tank charterové smlouvy pro mezinárodní dopravu.
14. Podle předkládajícího soudu se dotčená doprava uskutečňuje převážně mimo území Nizozemska. Na žádost Soudního dvora společnost Van den Bosch Transporten BV vysvětlila, že maďarští a němečtí řidiči provádějí téměř výlučně přeshraniční dopravu. Až do roku 2013 tito řidiči zahajovali a končili své „aktivní směny“ ve městě Erp v Nizozemsku. V roce 2013 společnosti Van den Bosch GmbH a Silo-Tank otevřely „kontaktní místa“ v několika členských státech. Město Erp již není kontaktním místem pro zahraniční řidiče. Tito řidiči jsou naopak společnostmi Van den Bosch GmbH a Silo-Tank vysíláni z místa svého bydliště do příslušného kontaktního místa. Uvedené společnosti nesou vzniklé náklady.
B. Původní řízení a položené otázky
15. Ve věci v původním řízení FNV navrhuje, aby bylo dotčeným třem společnostem uloženo dodržovat kolektivní smlouvu pro dopravu zboží. Podle jeho názoru je Nizozemsko místem, kde tito řidiči obvykle pracují. Těmto řidičům tak musí být vyplácena nizozemská mzda. To podle FNV vyplývá z čl. 6 odst. 2 písm. a) Římské úmluvy o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy(3), resp. čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 593/2008(4). FNV tvrdí, že nepoužíváním všeobecných nizozemských pracovních podmínek jednají společnosti Van den Bosch GmbH a Silo-Tank vůči FNV v rozporu s právem, přičemž za toto protiprávní jednání je rovněž odpovědná společnost Van den Bosch Transporten BV.
16. Vnitrostátní soud prvního stupně rozhodl, že podmínky kolektivní smlouvy pro dopravu zboží jsou na německé a maďarské řidiče použitelné.
17. Soud druhého stupně však vyhověl podanému odvolání a prvostupňové rozhodnutí zrušil. Pokud jde o argumentaci dotčených tří společností v postavení odpůrkyň v tom smyslu, že článek 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží je neplatný, neboť povinnost, která z něj vyplývá, představuje protiprávní omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU, soud druhého stupně měl za to, že kolektivní smlouva pro dopravu zboží sice nebyla prohlášena za všeobecně použitelnou, nicméně se na dotčenou situaci použije, a to z důvodu spojení všeobecné použitelnosti kolektivní smlouvy pro silniční dopravu zboží a pronájem mobilních jeřábů na jedné straně (jejíž obsah je téměř totožný s obsahem kolektivní smlouvy pro dopravu zboží) a vynětí přiznaného podnikům vázaným kolektivní smlouvou pro dopravu zboží na straně druhé. Z toho vyplývá, že podmínka všeobecné použitelnosti zakotvená v čl. 3 odst. 8 směrnice o vysílání pracovníků splněna byla a článek 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží nelze považovat za protiprávní omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 56 SFEU.
18. Naproti tomu ale soud druhého stupně dospěl v zásadě k závěru, že dotčená charterová doprava je sice uskutečňována v rámci společnosti Van den Bosch Transporten BV (která se nachází ve městě Erp) nebo z ní, ale druhá podmínka použitelnosti článku 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží splněna není, neboť daná situace nespadá do oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků. Tato směrnice neumožňuje extenzivní výklad pojmu vyslání, který by se vztahoval nejen na situaci vyslání pracovníka na území členského státu, ale rovněž na situaci vyslání pracovníka z území členského státu. Podle názoru uvedeného soudu se směrnice o vysílání pracovníků vztahuje pouze na provoz uskutečňovaný zcela nebo převážně na vnitrostátní úrovni. Jelikož tak tomu v dané situaci nebylo, nedošlo k vyslání ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků.
19. Podstatou argumentace FNV v řízení o kasačním opravném prostředku podaném u Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska), který je předkládajícím soudem v projednávané věci, je, že soud druhého stupně nezohlednil skutečnost, že pojem „na území členského státu“ ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků musí být vykládán jako „na území členského státu nebo z tohoto státu“(5). Dle názoru FNV se tedy směrnice o vysílání pracovníků použije na řidiče, kteří pracují v mezinárodní silniční dopravě.
20. S ohledem na pochybnosti ohledně použitelnosti směrnice o vysílání pracovníků na dotčenou situaci se Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být směrnice [96/71] vykládána v tom smyslu, že se má použít také na pracovníka, který pracuje jako řidič v mezinárodní silniční dopravě, a svou práci tedy vykonává ve více než jednom členském státě?
2) (a) Pokud bude odpověď na otázku 1 kladná, jaké kritérium nebo jaká hlediska je třeba vzít za základ pro určení, zda je pracovník působící jako řidič v mezinárodní silniční dopravě vyslán ‚na území členského státu‘ ve smyslu čl. 1 odst. 1 a 3 směrnice [96/71] a zda tento pracovník ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice [96/71] ‚po omezenou dobu vykonává práci na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje‘?
2) (b) Má pro zodpovězení otázky 2(a) význam skutečnost, že podnik, který vysílá pracovníky uvedené v otázce 2(a), je spojen s podnikem, do kterého je tento pracovník vysílán – např. prostřednictvím skupiny společností – a pokud ano, do jaké míry?
2) (c) Pokud práce pracovníka uvedeného v otázce 2(a) zahrnuje zčásti kabotážní dopravu – tzn. dopravu, která je poskytována výlučně na území jiného členského státu než státu, ve kterém pracovník obvykle pracuje – je třeba pak u tohoto pracovníka v každém případě vycházet z toho, že ve vztahu k této části práce pracuje přechodně na území prvně jmenovaného členského státu? Pokud tomu tak je, platí v této souvislosti minimální hranice, například ve formě minimální doby za měsíc, ve které se tato kabotážní doprava uskutečňuje?
3) (a) Pokud bude odpověď na otázku 1 kladná, jak je třeba vykládat pojem ‚kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné‘, ve smyslu čl. 3 odst. 1 a odst. 8 prvního pododstavce směrnice [96/71]? Jde o autonomní pojem unijního práva, a stačí tedy, že podmínky stanovené v čl. 3 odst. 8 prvním pododstavci směrnice [96/71] jsou ze skutkového hlediska splněny, nebo tato ustanovení zároveň vyžadují, aby kolektivní smlouva byla prohlášena za všeobecně použitelnou podle vnitrostátních právních předpisů?
3) (b) Pokud nelze kolektivní smlouvu kvalifikovat jako kolektivní smlouvu, která byla prohlášena za všeobecně použitelnou, ve smyslu čl. 3 odst. 1 a odst. 8 prvního pododstavce směrnice [96/71], brání pak článek 56 SFEU tomu, aby podnik usazený v členském státě, který vysílá pracovníka na území jiného členského státu, byl smluvně zavázán dodržovat ustanovení takové kolektivní smlouvy, platné v posledně uvedeném členském státě?“
21. Písemná vyjádření předložily FNV, společnost Van den Bosch Transporten BV, dále německá, francouzská, maďarská, nizozemská a polská vláda, jakož i Evropská komise. Tytéž zúčastněné strany se zúčastnily jednání, které se konalo dne 14. ledna 2020.
IV. Analýza
22. Toto stanovisko je strukturováno následovně: nejprve uvedu dvě upřesňující poznámky týkající se rozsahu (a mezí) projednávané věci (A). Následně přikročím k analýze otázky použitelnosti směrnice o vysílání pracovníků na odvětví silniční dopravy (B). Poté se budu věnovat konkrétnějším otázkám týkajícím se okolností, které jsou relevantní pro určení, zda je nutno řidiče v silniční dopravě považovat za „vyslaného“ (C). Své stanovisko uzavřu několika poznámkami k pojmu „kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“ (D).
A. Úvodní poznámky
23. Na počátku je potřeba vyjasnit dvě otázky.
24. Zaprvé společnost Van den Bosch Transporten BV rozlišovala mezi režimem dopravy před rokem 2013 a po něm. Podrobně vysvětlila svůj současný způsob fungování, včetně struktury kontaktních míst pro řidiče, které skupina provozuje v různých členských státech. Rovněž uvedla příklady tras, po kterých řidiči jezdí, čímž doložila strukturovanou a mezinárodní povahu uskutečňovaných jízd.
25. Nicméně, jak uvedl předkládající soud a zdůraznil FNV na jednání, věc v původním řízení se týká roku 2013, během kterého (zřejmě) většina směn dotčených řidičů začínala a končila ve městě Erp.
26. Zadruhé nejsou k dispozici žádné další informace ohledně konkrétních způsobů provádění dopravy, která je předmětem sporu v původním řízení. Z předkládacího usnesení pouze vyplývá, že relevantní „aktivní směny“ oněch řidičů začínaly a končily ve městě Erp a že dotčená nizozemská společnost uzavřela charterové smlouvy buď s německou, nebo s maďarskou společností.
27. Zjištění rozhodných skutkových okolností zajisté přísluší vnitrostátnímu soudu. Důvody, proč jsou zmiňovány v této fázi coby záležitosti, které je potřeba vyřešit jako první, jsou dva.
28. Zaprvé výklad unijního práva samozřejmě přísluší Soudnímu dvoru, zatímco úkolem vnitrostátních soudů je jeho použití na danou konkrétní věc(6). Nezaujímám tedy žádné stanovisko k otázce, zda (a kdy) v projednávané věci skutečně došlo k vyslání pracovníků.
29. Zadruhé úroveň vodítek k výkladu unijního práva, jež je Soudní dvůr schopen přiměřeně nabídnout, závisí na tom, jak podrobné skutečnosti jsou předkládajícím soudem poskytnuty. To platí především pro takové otázky, jako je druhý soubor otázek položených předkládajícím soudem [otázky 2(a) až 2(c)], jejichž posouzení a na ně použitelná kritéria budou pravděpodobně do značné míry podmíněné okolnostmi a závislé na daném kontextu. Pro soud (resp. nepochybně pro jeho generálního advokáta, který není nadán dovednostmi a předvídavostí normotvůrce) je dosti obtížné formulovat komplexní soubor kritérií, na jejichž základě by bylo možno bez znalosti skutkových okolností dané konkrétní věci rozhodnout, zda k vyslání skutečně došlo. Lze tedy shrnout, že tyto faktory určují, na jaké úrovni abstrakce může být (a bude) v tomto stanovisku poskytnuta odpověď na otázky položené předkládajícím soudem.
B. Otázka 1: vztahuje se směrnice o vysílání pracovníků na silniční dopravu?
30. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda se směrnice o vysílání pracovníků vztahuje na řidiče v mezinárodní silniční dopravě, který vykonává svou práci ve více než jednom členském státě.
31. FNV, německá, francouzská a nizozemská vláda, jakož i Komise tvrdí, že odpověď na tuto otázku by měla znít kladně. Opačný postoj zaujímají společnost Van den Bosch Transporten BV, jakož i maďarská a polská vláda.
32. Úvodem si dovolím vyjasnit rozsah této otázky a na ni navazující polemiky. Otázka, kterou si zúčastněné strany kladou a následně o ní vedou diskusi, zní tak, zda se směrnice o vysílání pracovníků vztahuje na pracovníky působící v odvětví silniční dopravy. Taková polemika představuje normativní debatu o oblasti působnosti unijního právního předpisu: měla by se směrnice o vysílání pracovníků vztahovat na určitý typ nebo obor činnosti, konkrétně silniční dopravu? Či spíše: na základě jakých ustanovení nebo faktorů by měl být tento konkrétní obor z oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků vyloučen?
33. Za zmínku stojí zejména dva aspekty. Zaprvé koncipování otázky takovýmto způsobem znamená, že jsou řidiči provozující (mezinárodní) silniční dopravu považováni za logickou podskupinu (všech) pracovníků v oboru silniční dopravy. Pochopitelně ale platí, že pokud by oblast působnosti směrnice o vysílání pracovníků neměla zahrnovat silniční dopravu, pak by se toto vyloučení týkalo nejen řidičů, ale potenciálně i dalších pracovníků působících v oboru silniční dopravy. A dále, pokud by byla silniční doprava vyloučena, jaký by to mělo dopad na jiné druhy mezinárodní dopravy?
34. Zadruhé zúčastněné strany vedou ohledně tohoto problému diskusi na dvou úrovních a používají dva druhy argumentace: normativní a praktickou. Normativní úroveň se týká otázky, zda se směrnice o vysílání pracovníků, co do právní konstrukce tohoto právního předpisu a jeho výkladu, vztahuje na silniční dopravu. Tato otázka vyžaduje posouzení, zda lze ze znění, kontextu (včetně historie vzniku a právního základu), jakož i účelu směrnice o vysílání pracovníků dovodit, že silniční doprava byla z oblasti působnosti této směrnice vyloučena.
35. A pak je zde ona praktická či pragmatická úroveň argumentace: dávalo by vlastně smysl, aby byly služby mezinárodní dopravy, a zejména řidiči, kteří tyto služby vykonávají, prohlášeny za služby spadající do oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků? Nebylo by s přihlédnutím k praktickým obtížím, které by takové prohlášení vyvolávalo vzhledem ke zvláštnímu druhu práce mezinárodního řidiče, rozumnější, aby byly služby související s tímto oborem činnosti vyloučeny z oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků?
36. Tyto naposled uvedené úvahy jsou jistě oprávněné. Vrátím se k nim proto na konci tohoto oddílu (5). Podle mého názoru však znění (2), legislativní kontext a proces přijímání (3), jakož i účel (4) směrnice o vysílání pracovníků jasně potvrzují, že žádné takové blokové, na určitý obor činnosti zaměřené vynětí z oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků jednoduše neexistuje. Než přistoupím k uvedené analýze, budu se nejprve věnovat klíčové argumentaci maďarské a polské vlády týkající se zvoleného právního základu směrnice o vysílání pracovníků a důsledků, které je potřeba z tohoto právního základu pro její oblast působnosti vyvodit (1).
1. Právní základ
37. Polsko a Maďarsko zpochybňují použitelnost směrnice o vysílání pracovníků na odvětví silniční dopravy s poukazem na právní základ, na němž byla směrnice o vysílání pracovníků přijata. Směrnice o vysílání pracovníků je založena na bývalém čl. 57 odst. 2 SES a bývalém článku 66 SES (nyní čl. 53 odst. 1 SFEU a článek 62 SFEU), což jsou ustanovení použitelná na služby. Naopak ustanovení, které v minulosti odpovídalo dnešnímu článku 91 SFEU, což je specifický právní základ dopravy, nebylo mezi právní ustanovení, z nich normotvůrce vycházel, zahrnuto. Totéž platí pro směrnici (EU) 2018/957, která směrnici o vysílání pracovníků novelizovala(7).
38. Článek 58 odst. 1 SFEU stanoví, že „[v]olný pohyb služeb v oblasti dopravy je upraven ustanoveními hlavy [SFEU] o dopravě“. To znamená, že unijní akty, jejichž cílem je harmonizace záležitostí týkajících se především dopravy, musí vycházet z příslušných ustanovení hlavy VI SFEU (článek 90 a následující). Těmito záležitostmi jsou dle čl. 91 odst. 1 SFEU „a) společná pravidla pro mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států; b) podmínky, za nichž mohou dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, provozovat dopravu uvnitř některého členského státu; c) opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy; d) veškeré jiné potřebné předpisy“.
39. Podle názoru Maďarska právní základy zvolené unijním normotvůrcem pro přijetí směrnice o vysílání pracovníků dopravu z oblasti působnosti této směrnice vylučují. Podle ustálené judikatury nejsou ustanovení o službách na dopravu použitelná. Maďarská vláda rovněž poukazuje na skutečnost, že čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách(8) dopravu z oblasti působnosti této směrnice vylučuje(9).
40. Tato argumentace vychází z určitých názorových směrů právní nauky. Někteří autoři skutečně uvádějí, že s ohledem na zvláštní postavení dopravních služeb v rámci Smlouvy není zcela zřejmé, zda se na ně směrnice o vysílání pracovníků vztahuje(10). Jiní komentátoři podle všeho naopak zastávají domněnku, že právě tato skutečnost je důvodem, proč dopravní služby nejsou z oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků vyloučeny(11).
41. Otázka právního základu směrnice o vysílání pracovníků byla nedávno analyzována generálním advokátem M. Szpunarem ve věci Dobersberger. Generální advokát M. Szpunar uvedl: „S ohledem na tyto skutečnosti bych se domníval, že by harmonizace služeb v oblasti dopravy, i pokud by byla součástí širšího harmonizačního opatření, musela vycházet z článku 91 SFEU. Směrnice [o vysílání pracovníků] je však založena pouze na čl. 53 odst. 1 a článku 62 SFEU, nikoli ještě na článku 91 SFEU.“ Dospěl k závěru, že „[…] ačkoli lze pouze spekulovat o tom, proč se článek 91 SFEU nestal součástí právního základu pro přijetí směrnice [o vysílání pracovníků], služby v oblasti dopravy nejsou běžně považovány za služby, které nespadají do oblasti působnosti směrnice [o vysílání pracovníků]. […] Podle všeho je obecně přijímaným právním názorem, že služby v oblasti dopravy do oblasti působnosti této směrnice v zásadě spadají“(12).
42. Ve svém rozsudku nezaujal Soudní dvůr k této otázce žádné výslovné stanovisko. Pouze konstatoval, že „volný pohyb služeb v oblasti dopravy je upraven nikoli ustanovením článku 56 SFEU, který se týká obecně volného pohybu služeb, nýbrž zvláštním ustanovením čl. 58 odst. 1 SFEU“(13).
43. Brání v této souvislosti skutečnost, že zvláštní ustanovení použitelné na dopravu nebylo zahrnuto mezi právní základy směrnice o vysílání pracovníků, tomu, aby byla tato směrnice použita na vysílání pracovníků v odvětví dopravy?
44. Domnívám se, že ne.
45. Zaprvé ze strukturálního hlediska považuji tvrzení, že by bylo možné oblast působnosti aktu sekundárního unijního práva výkladem omezit navzdory jeho jasnému znění, a to odkazem na ustanovení primárního práva, na nichž byl tento akt před mnoha lety založen (či spíše na nichž údajně měl být založen, ale nebyl), za poněkud kuriózní.
46. Jistěže správná volba právního základu aktu sekundárního práva má samozřejmě prvořadý význam. Avšak tuto volbu (a její vhodnost) je potřeba zkoumat v kontextu případného zpochybnění platnosti tohoto aktu sekundárního práva(14). Není radno tuto argumentaci používat k vytváření dodatečných blokových výjimek, o kterých není ve znění tohoto sekundárního právního předpisu ani zmínka, natož aby tam byly obsaženy. To skutečně není otázka právního výkladu. To je recept na právní chaos.
47. Judikatura Soudního dvora již navíc potvrdila, že hlavní právní základ, na němž byl akt sekundárního práva přijat, není nutně rozhodující pro účely výkladu oblasti působnosti aktů sekundárního práva. Tak je tomu zejména v případech, kdy dovolávaná ustanovení Smlouvy odkazují na přeshraniční prvek, ale akt sekundárního práva přijatý na jeho základě žádný takový požadavek na první pohled neobsahuje. Mezi prominentní příklady v této kategorii patří rozličné akty sekundárního unijního práva přijaté na základě článku 114 SFEU(15). V nedávné době vyvstala tatáž otázka ve vztahu k celému balíčku procesních směrnic vycházejících z tzv. Stockholmského programu a založených na čl. 82 odst. 2 SFEU(16).
48. Skutečnost, že tyto základy v primárním právu tak či onak zmiňují přeshraniční prvky, není považována za dostatečný důvod pro omezení oblasti působnosti aktů sekundárního práva, které byly přijaty na jejich základě, ale na žádnou takovou podmínku přeshraničního vztahu neodkazují. V této souvislosti Soudní dvůr odmítl „výkladové zúžení“ oblasti působnosti takových aktů, které samy žádné takové omezení neobsahovaly. Nevidím jediný důvod, proč by měl Soudní dvůr, na ještě chatrnější argumentační bázi, podporovat „výkladové vytvoření blokové výjimky“ proto, že nebylo současně zmíněno nějaké ustanovení Smlouvy.
49. Proto je i v zájmu právní jistoty (běžných) adresátů unijních právních předpisů nutno zopakovat, že veškeré právní předpisy musí být čteny a vykládány podle svého jasného znění. Pokud považuje členský stát oblast působnosti právního předpisu tak, jak je jasně vymezena v jeho znění, za problematickou, je samozřejmě oprávněn napadnout platnost tohoto aktu jakožto privilegovaný žalobce na základě článku 263 SFEU.
50. Zadruhé a podpůrně vzhledem k prvnímu uvedenému argumentu je potřeba připomenout, že pro určení, zda je akt sekundárního práva založen na vhodném právním základě za účelem posouzení jeho platnosti, Soudní dvůr rozlišuje mezi hlavním cílem a obsahem právního předpisu na jedné straně(17) a ostatními oblastmi, které jsou druhořadé a mohou být náhodou dotčeny, na straně druhé.
51. Z tohoto hlediska považuji za poměrně jasné, že hlavním cílem a obsahem směrnice o vysílání pracovníků není úprava dopravních služeb. Cílem směrnice o vysílání pracovníků je reagovat na sociální a hospodářské důsledky plynoucí z vysílání pracovníků v rámci poskytování (všech a jakýchkoli druhů) služeb. Tyto důsledky se v zásadě dotýkají všech zaměstnavatelů stejně, bez ohledu na povahu služeb, které poskytují(18). Jsou použitelné napříč všemi obory a odvětvími a na všechny služby.
52. Podle mého názoru, a aniž bych se chtěl jakkoli vyjadřovat k volbě náležitého právního základu, by byl býval odkaz na konkrétní právní základ pro právní úpravu služeb v oboru dopravy nezbytný pouze tehdy, pokud by bez ohledu na druh unijního právního aktu měl tento právní akt upravovat výslovně poskytování služeb v odvětví silniční dopravy. Tak tomu však v případě směrnice o vysílání pracovníků zjevně není(19).
53. Služby jsou poskytovány v mnoha oblastech či oborech. Řada z těchto potenciálně dotčených oblastí je obsažena v jiných hlavách části třetí SFEU. Pokud argumentaci maďarské a polské vlády dovedeme do důsledků, bylo by pak možno totožná nebo podobná tvrzení činit i ve vztahu k jiným odvětvím, která jsou primárním právem výslovně upravena jinde? Byla by pak použitelnost směrnice o vysílání pracovníků vyloučena i ve vztahu ke službám spadajícím, řekněme, do oblasti veřejného zdraví, energetiky, cestovního ruchu nebo kultury, když ani tyto konkrétní oblasti a jejich konkrétní právní základy nebyly ve směrnici o vysílání pracovníků zmíněny?
54. Z těchto důvodů se nedomnívám, že by neexistence odkazu na konkrétní právní základ pro dopravu ve směrnici o vysílání pracovníků měla za následek vyloučení vysílání pracovníků v oboru silniční dopravy z oblasti působnosti této směrnice. Po vyřešení tohoto úvodního problému tedy nyní přistoupím k argumentaci týkající se znění, kontextu a účelu směrnice o vysílání pracovníků, zejména ve světle okolností poměrně složité historie vzniku tohoto právního předpisu.
2. Znění
55. Pokud jde o znění směrnice o vysílání pracovníků, žádné její ustanovení nevylučuje silniční dopravu z oblasti její působnosti. Znění směrnice o vysílání pracovníků je formulováno obecně.
56. To potvrzuje i výslovné vyloučení posádek obchodního loďstva v čl. 1 odst. 2 směrnice o vysílání pracovníků z oblasti působnosti této směrnice, jak ostatně zdůraznily německá, francouzská a nizozemská vláda, jakož i Komise(20). Tento příklad jasně ukazuje, že má-li být něco z oblasti působnosti jinak obecně formulovaného aktu vyloučeno, může a mělo by to být uvedeno výslovně.
57. Přesto silniční doprava ani žádná jiná doprava nespadající do rámce výslovné výjimky dle čl. 1 odst. 2 směrnice o vysílání pracovníků jednoduše vyloučena není. Podle mého názoru by bylo možno analýzu na tomto místě uzavřít. Další námitky proti tomuto závěru však vycházely z historie vzniku a účelu směrnice o vysílání pracovníků.
3. Legislativní kontext
a) Historický záměr normotvůrce
58. Směrnice o vysílání pracovníků vychází původně z návrhu Komise z roku 1991 (dále jen „návrh z roku 1991“). Jak připomněli i některé zúčastněné strany tohoto řízení, důvodová zpráva k tomuto návrhu uváděla, že „vzhledem ke spojitosti a vzájemné závislosti [navrhovaných] článků 1 a 2 není potřeba vkládat seznam výjimek, jako jsou obchodní cestující, členové personálu, který cestuje pro podnik provozující mezinárodní dopravu cestujících nebo zboží po železnici, silnici, letecky, po vnitrozemských vodních cestách nebo po moři, úředníci a obdobní zaměstnanci orgánů veřejné správy“(21).
59. Tato formulace znamená, že mezinárodní silniční doprava měla být z oblasti působnosti (v té době připravované) směrnice vyloučena. Ovšem prohlášení Rady učiněné v rámci legislativního procesu tento závěr poněkud relativizuje, jak v zásadě uvádějí německá vláda a Komise, neboť netvrdí, že je mezinárodní doprava z oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků vyloučena za všech okolností, ale pouze v případě, že nejsou splněny obecné podmínky použitelnosti směrnice o vysílání pracovníků(22).
60. Na jednání Komise upozornila na další legislativní dokumenty, které zřejmě dokládají otevřenou povahu diskuse, která v průběhu legislativního procesu proběhla ohledně zahrnutí dopravy do oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků(23).
61. Je proto docela jasné, že k oblasti působnosti budoucí směrnice byly v průběhu legislativního procesu vyjádřeny různé názory. Podle mého názoru soud může a měl by přihlédnout k tomu, co normotvůrce zamýšlel. Jeho hlavním úkolem je nicméně i nadále výklad práva, které si po svém přijetí žije vlastním životem. V tomto ohledu je potřeba zdůraznit dva aspekty.
62. Zaprvé, za předpokladu, že normotvůrci byly cíle jasné, je rozumné se domnívat, že zajisté mohl do znění dotčené směrnice vložit výjimku pro silniční dopravu. Alternativně mohla být alespoň zmínka o tomto legislativním záměru uvedena někde v autoritativním prohlášení o cíli a účelu daného aktu, což v unijním právu představuje odůvodnění (body odůvodnění). Žádná zmínka tohoto druhu přitom není obsažena ani na jednom z uvedených míst, tedy ani v normativní části směrnice o vysílání pracovníků, ani v jejím odůvodnění. Naděje, představy ani přání nejsou právně závazné. Přijaté znění ano.
63. Zadruhé musí tento závěr bezpochyby platit o to více v kontextu unijního práva a jeho legislativních postupů. Tyto legislativní postupy zahrnují více aktérů (obvykle Radu, Parlament a Komisi), přičemž každý z nich se skládá z řady dalších aktérů, a každý z těchto aktérů může mít různý náhled na to, čeho chtějí dosáhnout. V rámci takového systému může být referenčním bodem pouze konečné znění, nikoli přání nebo představy jednoho z aktérů o tom, co podle svého názoru činil v dané konkrétní fázi legislativního procesu, vyjádřené v průběhu tohoto legislativního procesu.
b) Následný legislativní vývoj
64. Jako podpůrný argument lze ještě uvést, že legislativní vývoj po přijetí směrnice o vysílání pracovníků podle všeho vychází z předpokladu, že se směrnice o vysílání pracovníků na silniční dopravu vztahuje.
65. V tomto ohledu některé zúčastněné strany řízení odkázaly na nařízení (ES) č. 1072/2009(24), jež stanoví, mimo jiné, pravidla použitelná na kabotáž a jehož bod 17 odůvodnění zmiňuje použitelnost směrnice o vysílání pracovníků na kabotáž(25). Podobné prohlášení je uvedeno v bodě 11 odůvodnění nařízení (ES) č. 1073/2009(26).
66. Dále je vhodné připomenout, že směrnice čl. 9 odst. 1 písm. b) 2014/67/EU zmiňuje mezi správními požadavky a kontrolními opatřeními, které mohou členské státy uložit za účelem dohledu nad dodržováním požadavků spojených s vysláním, „povinnost mít k dispozici nebo poskytnout či uchovávat […] výplatní pásky, pracovní výkazy, […] a doklady o vyplacení mezd […] po dobu vyslání na přístupném a zřetelně označeném místě na jeho území, jako je pracoviště nebo staveniště nebo v případě mobilních pracovníků v odvětví dopravy provozovna nebo vozidlo, s nímž je služba poskytována“(27).
67. Francouzská vláda mimo jiné odkázala na dokument Komise, podle kterého „Komise vždy zastávala stanovisko, že se stávající směrnice o vysílání pracovníků uplatňuje na odvětví silniční dopravy“(28). Dále je možno zmínit analýzu dopadu zveřejněnou Komisí, která uvádí, že „v případě přeshraničního poskytování služeb silniční dopravy se použijí rovněž pravidla [směrnice o vysílání pracovníků], jakož i pravidla směrnice 2014/67/ES o prosazování směrnice o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb“(29).
68. Další legislativní vývoj představovalo v této souvislosti přijetí směrnice 2018/957, kterou se mění směrnice o vysílání pracovníků(30). Podle čl. 3 odst. 3 se tato novelizující směrnice vztahuje na odvětví silniční dopravy ode dne použitelnosti legislativního aktu, kterým se stanoví zvláštní pravidla. Zúčastněné strany v tomto řízení opět vyjádřily rozdílné názory na to, jaký vliv má toto ustanovení na posouzení, zda se současné znění směrnice o vysílání pracovníků na silniční dopravu vztahuje či nikoli(31).
69. Při přijímání konkrétních kroků ke stanovení pravidel pro vysílání pracovníků v odvětví silniční dopravy Komise dále zveřejnila návrh (dále jen „návrh z roku 2017“), jehož bod 9 odůvodnění uvádí, že „[p]otíže byly zaznamenány také při provádění předpisů o vysílání řidičů stanovených ve [směrnici o vysílání pracovníků] […]“. Důvodová zpráva návrhu z roku 2017 dále mezi „hlavní sociální předpisy platné v odvětví silniční dopravy“ řadí „ustanovení o vysílání pracovníků obsažená ve směrnici 96/71/ES“. Rovněž se zde uvádí, že „[t]yto právní akty jsou součástí širšího úsilí o zlepšení podmínek řidičů, zajištění spravedlivé hospodářské soutěže mezi dopravci a zvýšení bezpečnosti provozu na evropských silnicích, jakož i o zajištění rovnováhy mezi sociální ochranou řidičů a svobodou dopravců při přeshraničním poskytování služeb“(32). Tentýž návrh rovněž poukazuje na potřebu řešit problémy, jejichž příčinou jsou „rozdíly ve výkladu směrnic 96/71/ES a 2014/67/EU a jejich uplatňování v odvětví silniční dopravy“, neboť stávající „ustanovení o vysílání a správní požadavky nevyhovují vysoce mobilní povaze práce řidičů v odvětví mezinárodní silniční dopravy“(33).
70. Tento návrh tak opakovaně připouští, že stávající obecná pravidla vysílání pracovníků nevyhovují odvětví dopravy a jejich používání vyvolává zvláštní obtíže, což návrh z roku 2017 opakovaně uvádí a uznává, že má být hledáno odpovídající řešení(34). Připuštění nevhodnosti stávajících pravidel však může stěží znamenat to, že se tato pravidla na určité odvětví nepoužijí. Znamená to pravý opak: že jsou tato pravidla ve skutečnosti použitelná, protože pokud by nebyla, stěží by mohla být označována za problematická.
4. Účel
71. Jak bylo v zásadě vyjádřeno v návrhu z roku 1991, cílem směrnice o vysílání pracovníků není harmonizovat pracovněprávní předpisy(35). Ačkoli, jak uvedl Soudní dvůr, uvedená směrnice poskytuje určité informace o věcném obsahu kogentních ustanovení, která musí být použita(36).
72. Jak uvedl generální advokát M. Szpunar s odkazem na bod 5 odůvodnění směrnice o vysílání pracovníků, tuto harmonizaci lze považovat za prostředek k dosažení „[trojího cíle] této směrnice, který spočívá v podpoře nadnárodního poskytování služeb v prostředí spravedlivé hospodářské soutěže a při zaručení dodržování práv pracovníků“(37). Jak rovněž uvedl generální advokát M. Szpunar, spojení těchto cílů nevede nezbytně k dosažení harmonickému celku. Z tohoto důvodu měl za to, že je „logičtější vnímat [směrnici o vysílání pracovníků] jako opatření, které usiluje o sladění oněch protichůdných cílů v podobě volného pohybu služeb a ochrany práv pracovníků“(38).
73. I já bych měl potíže s pochopením toho, jak přesně směrnice o vysílání pracovníků podporuje „nadnárodní poskytování služeb“(39). Pokud se v tomto ohledu dá o nějakém smyslu směrnice o vysílání pracovníků hovořit, pak je jejím cílem právě omezení volného nadnárodního poskytování služeb tím, že je kladen důraz na práva pracovníků a prostředí spravedlivé hospodářské soutěže, zejména ve vztahu k zemím, do nichž jsou pracovníci vysíláni.
74. Z hlediska posouzení relevantního pro projednávanou věc však musím podotknout, že nerozumím tomu, jak by tyto dva výše uvedené cíle směrnice o vysílání pracovníků mohly zpochybnit onen poměrně jednoznačný závěr vyvozený ze znění této směrnice, pokud jde o její oblast působnosti. Ochrana minimálních „práv pracovníků“ ani „prostředí spravedlivé hospodářské soutěže“ totiž neobsahují nic, co by nemohlo být použitelné na silniční dopravu nebo co by vyžadovalo vyloučení tohoto konkrétního oboru z oblasti působnosti směrnice, která je jinak použitelná napříč různými obory a odvětvími.
5. „Je potřeba to vyloučit, protože to nefunguje“
75. Dle mého názoru je možné shora uvedené shrnout tak, že právní základ ani legislativní proces žádným způsobem nezpochybňují jednoznačný závěr plynoucí ze znění, kontextu i účelu směrnice o vysílání pracovníků: silniční doprava vyloučena není. Směrnice o vysílání pracovníků se má vztahovat na všechny služby, včetně silniční dopravy.
76. Toto je jasný normativní závěr. Nicméně, jak již bylo uvedeno výše(40), ještě je zde argument týkající se možnosti faktické aplikovatelnosti směrnice o vysílání pracovníků na řidiče provozující mezinárodní silniční dopravu. Některé zúčastněné strany poukázaly na zvláštní povahu odvětví silniční dopravy coby argument na podporu tvrzení, že z důvodu vysoké mobility je toto odvětví jednoduše nevhodné k tomu, aby se řídilo právní úpravou směrnice o vysílání pracovníků(41).
77. I návrh z roku 2017 připouští existenci řady praktických obtíží(42).
78. Bylo rovněž relevantně poznamenáno, že pojem vyslání „je odrazem představy nemigrujícího pracovníka, který obvykle pracuje v jednom členském státu, je dočasně vyslán do jiného členského státu a následně se vrací do prvního členského státu“(43). Podobně jako posádka letadla, i řidiči nákladních automobilů jsou totiž pochopitelně „mobilní z povahy věci“ a „výkon práce ve více členských státech [je] běžným aspektem [jejich] zaměstnání“(44). Ačkoli je zde na rozdíl od nemigrujících odvětví podstatně složitější odpovědět na otázku, zda k vyslání pracovníka došlo, nemožné to není.
79. Plně připouštím (poněkud samozřejmou) skutečnost, že odvětví dopravy je mobilní povahy, jakož i potíže, které vznikají při plnění povinností stanovených směrnicí o vysílání pracovníků. Nedomnívám se však, že by mělo být připuštěno, aby tyto praktické faktory měnily poměrně jednoznačně normativně upravenou oblast působnosti unijního právního předpisu.
80. Unijní pravidla a předpisy, stejně jako jakékoli jiné právní předpisy, by samozřejmě měly být praktické a proveditelné. V případě výkladových pochybností, existuje-li více možností, je jistě správné vybrat alternativu, u níž je pravděpodobné, že bude v praxi fungovat nejlépe. V extrémních případech pak podle mého názoru platí, že právní úprava, která je zcela neproveditelná a nepoužitelná, resp. se takovou stala, by měla být zrušena(45). Tvrdit však, že by něco mělo být soudní cestou na základě výkladu právního předpisu vyloučeno, v rozporu s jasným zněním daného předpisu, a to s odůvodněním, že tento předpis naráží v praxi na určité obtíže, to by byl skutečně novátorský přístup při výkladu unijního práva, který by měl nepochybně výrazný dopad i na řadu dalších oblastí unijního práva.
6. Dílčí závěr
81. Ve světle shora uvedeného zní můj první dílčí závěr tak, že směrnice o vysílání pracovníků musí být vykládána v tom smyslu, že se vztahuje na pracovníka, který pracuje jako řidič v odvětví silniční dopravy a je vyslán, ve smyslu dané směrnice, na území jiného členského státu, než je členský stát, ve kterém obvykle pracuje.
C. Otázka 2: okolnosti relevantní pro určení postavení „vyslaného“ pracovníka v odvětví silniční dopravy
82. Druhá položená otázka obsahuje tři podotázky. Zaprvé předkládající soud žádá o stanovení kritérií, která by měla být použita pro určení, zda má být řidič v odvětví silniční dopravy považován za vyslaného pracovníka (1). Zadruhé podstatou další otázky předkládajícího soudu je, zda má pro toto určení význam skutečnost, že podnik, který pracovníka vysílá, je spojen s podnikem, do kterého je tento pracovník vysílán (2). Konečně se předkládající soud rovněž táže, zda by byl tento pracovník v případě kabotáže, v každém případě pro tuto část své práce, považován za vyslaného, a pokud ano, zda se použije nějaké pravidlo de minimis (například minimální doba trvání kabotáže) (3).
1. Kritéria pro určení existence vyslání
83. První podotázka se týká kritérií pro určení, zda má být řidič považován za vyslaného „na území členského státu“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 a 3 směrnice o vysílání pracovníků a zda tento pracovník „po omezenou dobu vykonává práci na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje“, ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků.
84. Obě ustanovení zmiňovaná předkládajícím soudem se částečně překrývají. Článek 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků definuje pojem „vyslaný pracovník“. Stanoví, že se jím rozumí „pracovník, který po omezenou dobu vykonává práci na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje“. Výraz „na území členského státu“ se objevuje ještě v některých dalších ustanoveních směrnice o vysílání pracovníků. Obecně se jím míní tentýž pojem, jaký je uveden v čl. 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků. Článek 2 odst. 1 této směrnice však podrobněji vymezuje územní a časový rozměr pojmu vyslání („na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje“, a „po omezenou dobu“).
85. Zaměřím se tedy na definici uvedenou v čl. 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků. Jakmile budou stanovena kritéria pro určení, zda nastala situace popsaná v čl. 2 odst. 1, poskytnou tato kritéria rovněž odpověď na otázku, zda má být určitý pracovník považován za vyslaného „na území členského státu“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 a 3 směrnice o vysílání pracovníků.
86. V rozsudku ve věci Dobersberger Soudní dvůr poznamenal, že „[…] nelze mít za to, že pracovník je s ohledem na [směrnici o vysílání pracovníků] vyslán na území jiného členského státu, jestliže výkon jeho práce nemá s tímto územím dostatečnou spojitost. Tento výklad vyplývá ze systematiky [směrnice o vysílání pracovníků], a zejména z jejího čl. 3 odst. 2 vykládaného ve spojení s bodem 15 jejího odůvodnění, který v případě služeb velmi omezeného charakteru na území, na které jsou dotčení pracovníci vysláni, stanoví, že se ustanovení této směrnice týkající se minimální mzdy a minimální délky placené dovolené za kalendářní rok nepoužijí“(46).
87. S ohledem na konkrétní druh činnosti dotčené ve věci Dobersberger, konkrétně poskytování stravovacích a úklidových služeb v mezinárodních vlacích, dospěl Soudní dvůr k závěru, že pracovníky poskytující tyto služby nelze z důvodu nedostatku „dostatečné spojitosti“ považovat za vyslané ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků při průjezdu členským státem, neboť „významnou část své práce vykonávají v členském státě, v němž je usazen podnik, který je přidělil k poskytování služeb v mezinárodních vlacích, a sice veškeré činnosti, které pod tuto práci spadají, s výjimkou činnosti palubního servisu uskutečněné při jízdě vlaku, a kteří zahajují nebo ukončují službu v tomto členském státě“(47).
88. Jak by pak měla být posuzována existence této „dostatečné spojitosti“ ve vztahu k řidičům v mezinárodní silniční dopravě? Zúčastněné strany, které tvrdí, že silniční doprava spadá do oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků, uvádějí různá kritéria, která by mohla být v tomto kontextu zohledňována.
89. Německá vláda navrhuje vytvoření přístupu, který by byl v souladu s kritérii používanými v rámci čl. 8 odst. 2 nařízení Řím I pro určení práva rozhodného pro pracovní smlouvu, přičemž však současně varuje před pouhým přenesením těchto kritérií do rámce jiného právního předpisu, jako je například směrnice o vysílání pracovníků. Článek 8 odst. 2 nařízení Řím I uvádí, že „[v] míře, ve které nebylo právo rozhodné pro individuální pracovní smlouvu zvoleno stranami, se smlouva řídí právem země, v níž, případně z níž, zaměstnanec při plnění smlouvy obvykle vykonává svoji práci. Za změnu země obvyklého výkonu práce se nepovažuje, když zaměstnanec dočasně vykonává svou práci v jiné zemi“(48).
90. Pokud jde o potřebu zajištění souladu při výkladu směrnice o vysílání pracovníků a nařízení Řím I(49), oba tyto právní předpisy mají skutečně za cíl určit právo (resp. některé jeho prvky), které má být použito na různé aspekty pracovního poměru. Je však třeba podotknout, že se čl. 8 odst. 2 nařízení Řím I týká určení práva rozhodného pro celý pracovní poměr v případě, kdy rozhodné právo nebylo v pracovní smlouvě stranami zvoleno. Naproti tomu čl. 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků zmiňuje stát vyslání, jehož (vybrané) kogentní pracovněprávní normy musejí být vyslaným pracovníkům v záležitostech specifikovaných v čl. 3 odst. 1 písm. a) až g) směrnice o vysílání pracovníků zaručeny.
91. Oba právní předpisy tedy sledují odlišné cíle. Určení „rozhodného práva“ má rovněž odlišné důsledky. Především platí, že vyslání nemá vliv na právo rozhodné pro pracovní poměr, jak je výslovně uvedeno v nařízení Řím I (a dříve v Římské úmluvě)(50), na něž směrnice o vysílání pracovníků odkazuje(51). Jinými slovy, skutečnost, že vyslání pracovníka má za následek použitelnost uvedených kogentních pracovněprávních norem hostitelského státu, nemá současně za následek to, že by se jeho pracovní poměr přestal řídit právem určeným na základě norem nařízení Řím I.
92. Tyto rozdíly však skutečně nebrání tomu, aby byla na vyšší úrovni abstrakce zohledněna podobná kritéria per analogiam. Koneckonců, cílem obou těchto právních předpisů je určit určité typy věcných spojitostí mezi pracovníkem a daným členským státem. Tyto věcné spojitosti budou mít tendenci být podobné, neboť usilují o stanovení určité podstatné fyzické přítomnosti určité osoby na daném území(52).
93. V rozsudku ve věci Koelzsch(53) bylo předmětem výkladu Soudního dvora ustanovení Římské úmluvy obdobné čl. 8 odst. 2 nařízení Řím I. Dotčená věc se týkala řidiče s bydlištěm v Německu a pracujícího v mezinárodní dopravě, který napadl použitelnost (smluvně zvoleného) lucemburského práva na ukončení jeho pracovního poměru ze strany lucemburského zaměstnavatele tohoto řidiče, dceřiné společnosti jisté dánské společnosti. Tvrdil, že by se na jeho situaci měla vztahovat kogentní ustanovení německého práva, jelikož Německo je hlavním místem určení nákladů, které převážel z Dánska, a to prostřednictvím nákladních vozidel, která měla stanoviště v Německu a byla registrována v Lucembursku.
94. Soudní dvůr dospěl k závěru, že pro určení „země, v níž zaměstnanec obvykle vykonává svoji práci“ je potřeba zohlednit „všechny okolnosti, které charakterizují práci [zaměstnance]“, a zejména „místo, ze kterého zaměstnanec uskutečňuje své služební jízdy, dostává příkazy ke svým služebním jízdám a organizuje svoji práci, jakož i místo, kde se nacházejí pracovní nástroje. […] do jakých míst je přeprava převážně uskutečňována, na jakých místech se provádí překládka zboží, jakož i do jakého místa se zaměstnanec po uskutečnění svých služebních jízd vrací“(54).
95. Podobně v kontextu určení „místa, kde zaměstnanec obvykle vykonává svou práci“, ve smyslu čl. 19 odst. 2 písm. a) nařízení č. 44/2001 Soudní dvůr judikoval, že pokud jde o pracovní smlouvu „vykonávanou na území více smluvních států a bez existence skutečného střediska profesních činností zaměstnance, odkud by vykonával podstatnou část povinností vůči zaměstnavateli“, musí být tento pojem vykládán tak, že se „vztahuje k místu, kde nebo odkud zaměstnanec skutečně vykonává podstatnou část svých povinností vůči zaměstnavateli“(55).
96. Kromě toho ve světle konkurujících si cílů, které směrnice o vysílání pracovníků sleduje(56), by použitelná kritéria měla odrážet nutnost poskytnout vyslaným pracovníkům ochranu, která jim náleží s ohledem na jejich přítomnost v hostitelském členském státě. Tato kritéria by však neměla rozšiřovat použití pravidla o vyslání na jakoukoli formu přítomnosti v daném členském státě, neboť by to pro podniky vysílající pracovníky představovalo nepřiměřené břemeno.
97. Vzhledem k široké paletě možných spojovacích prvků, jejichž seznam může být obzvlášť různorodý v odvětví silniční dopravy, je nutné provést analýzu konkrétního případu a posoudit vzájemné působení těchto prvků. Za podobně „mobilních okolností“ generální advokát H. Saugmandsgaard Øe a Soudní dvůr odkázali na „několik indicií“(57), resp. na „metodu vycházející z indicií“, která „umožňuje nejen nejlépe zohlednit realitu právních vztahů […] ale rovněž zamezit, aby [dotčený pojem] nebyl používán jako nástroj, ani nepřispíval k uplatňování strategií k obcházení pravidel“(58).
98. Na obou koncích případného spektra budou nepochybně existovat jasné a jednoznačné případy.
99. Na jedné straně souhlasím s tím, že pouhý tranzit do některého členského státu nebo pouhou přeshraniční dopravu nelze kvalifikovat jako „vyslání“ ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků. Taková situace neumožní, aby vzniklo jakékoli věcně relevantní spojení mezi řidičem a členským státem, jímž projíždí. Tato situace je podobná tomu, co je označováno jako „dvoustranná doprava“, kdy řidič v zásadě jen překročí hranici, aby doručil náklad do ciziny, a jede zpět.
100. Na druhé straně si lze představit situaci, kdy zaměstnavatel dá straně, pro kterou jsou služby určeny, která se nachází v jiném členském státě, k dispozici řidiče, který je zaměstnancem tohoto zaměstnavatele, a tento řidič bude následně pro tuto stranu (příjemce služeb) dočasně provozovat vnitrostátní nebo mezinárodní dopravu. Za tímto účelem bude dotyčný řidič dopraven do místa podnikání strany, které jsou služby určeny, tam bude dostávat příkazy a nakládat kamiony a rovněž bude z tohoto místa a do něj provádět přepravu. Taková situace bude podle mého názoru představovat vyslání ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků. Pro veškeré praktické účely by byl tento řidič přemístěn do jiného členského státu, přidělen k práci v místní provozovně, z níž bude doprava prováděna, a do tohoto místa se bude po dobu trvání vyslání vždy po provedení dopravy vracet.
101. Mezi těmito dvěma póly se může vyskytnout mnoho jiných, méně jednoznačných situací, které budou zahrnovat řadu proměnných. Lze si představit mezinárodní dopravu s více místy určení, která bude zahrnovat nakládku a vykládku na různých místech, přičemž příkazy bude řidič dostávat postupně během dopravy na různých místech Unie.
102. V takovém případě musí být posouzení, které je třeba provést, provedeno výslovně pro daný konkrétní případ a zohlednit okolnosti dané konkrétní věci. Za určitých okolností mohou být určité konkrétní indicie relevantní, zatímco za jiných skutkových okolností, při zohlednění jiných indicií, již tyto původní indicie relevantní být nemusí.
103. Nicméně na poměrně vysoké úrovni abstrakce(59) lze říci, že zvlášť důležitým bude pravděpodobně místo, kde se nachází podnik nebo osoba, jimž jsou služby těchto pracovníků poskytovány. Zejména je-li tímto místem rovněž místo, kde je daná doprava organizována, kde řidiči dostávají příkazy ke služebním jízdám a kam se po uskutečnění služebních jízd vracejí.
104. Tyto faktory, byť jejich výčet není taxativní, musí být posuzovány ve vzájemném působení. Proto například místo, kde jsou příkazy ve skutečnosti přijímány, bude mít menší váhu, pokud jsou tyto příkazy přijímány pružně prostřednictvím elektronických komunikačních prostředků a doslova „na cestě“. Naproti tomu, pokud by měly být tyto příkazy přijímány například v místě, kde doprava začíná a končí, přičemž toto místo bude místem podnikání osoby, na jejíž účet je tato doprava uskutečňována, pak bude takové místo relevantní. Z téhož důvodu a posuzováno samostatně by nemělo být relevantní, kdo bezprostředně tyto příkazy danému řidiči předává nebo odkud tyto příkazy vycházejí, neboť obě tato místa se mohou nacházet jinde, než kde se ve skutečnosti nachází daný řidič, kde vykonává podstatnou část své práce a vydělává si na živobytí.
105. Ve světle shora uvedených skutečností dospívám k závěru, že pojem „pracovník, který po omezenou dobu vykonává práci na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje“, ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků, musí být chápán jako pracovník, který má s tímto územím dostatečnou spojitost. Určení existence takové dostatečné spojitosti je nutno provést odkazem na všechny relevantní indicie, které je nutno posuzovat společně, jako je místo, kde se nachází osoba, které jsou dotčené služby určeny, místo, kde je daná doprava organizována a kde řidiči dostávají příkazy ke služebním jízdám, jakož i místo, kam se po uskutečnění služebních jízd vracejí.
2. Relevance vazeb v rámci skupiny
106. Má spojení mezi dotčenými společnostmi nějaký vliv na posouzení, zda dochází k vysílání pracovníků? Směrnice o vysílání pracovníků zohledňuje relevanci takovýchto vazeb pro případ vysílání v rámci skupiny ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. b) směrnice o vysílání pracovníků.
107. Projednávaná věc se však netýká různých způsobů vyslání v závislosti na tom, zda se na danou situaci vztahuje čl. 1 odst. 3 písm. a) nebo b) směrnice o vysílání pracovníků. Otázka položená předkládajícím soudem je totiž mnohem širší a zaměřuje se na to, do jaké míry jsou vazby v rámci skupiny relevantní pro samotný pojem vysílání pracovníků ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků. Měla by mít existence vazby v rámci skupiny význam při posuzování předchozí otázky, zda vůbec k vyslání došlo?
108. FNV a nizozemská vláda v podstatě tvrdí, že existence takových vazeb by měla patřit mezi kritéria, která je třeba zohlednit při posuzování otázky, zda došlo k vyslání.
109. S tak obecnou tezí nemohu souhlasit. Jak je vysvětleno v předchozí části tohoto stanoviska, v současném legislativním rámci, který nenabízí žádné vodítko co do kritérií, která mají být použita, musí být posouzení nutně velmi individuální. V rámci tohoto posouzení není skutečnost, že pracovník je vyslán do podniku spojeného s podnikem, který toto vyslání provedl, sama o sobě určující. Pracovník totiž může být samozřejmě vyslán naprosto stejným způsobem do podniku, který s podnikem, jenž tohoto pracovníka vysílá, nijak spojen není.
110. Na druhou stranu ovšem též nelze absolutně tvrdit, že takové spojení by bylo vždy a za všech okolností zcela irelevantní. Z praktického hlediska vazby v rámci skupiny samozřejmě zúčastněným podnikům umožňují dohodnout se na strategii spočívající v tom, že se tyto podniky vyhnou použití pravidel o vysílání pracovníků, mnohem snáze, než by tomu bylo v případě dvou podniků, které takto spojeny nejsou. Měla by být ale tato domněnka dovedena až tak daleko, aby fakticky vyvolala „podezření z obcházení“ na základě pouhé skutečnosti, že jsou určité služby poskytovány v rámci společností nebo mezi společnostmi, které jsou tak či onak vzájemně spojeny? Nepochybně ne.
111. Ať je tomu jakkoli, kromě obecného tvrzení, že všechny tři společnosti žalované v původním řízení mají stejného společníka, nelze z informací uvedených ve spise vyčíst žádné další indicie stran toho, proč by mělo mít spojení mezi dotčenými společnostmi význam pro rozhodnutí o tom, zda došlo k vyslání pracovníků.
112. Navrhoval bych proto, aby tato otázka zůstala otevřená: spojení mezi podniky zúčastněnými na daném vyslání, společně se všemi dalšími relevantními indiciemi, může být potenciálně důležité pro celkové posouzení otázky, zda k vyslání došlo. Samo o sobě však určující není.
3. Kabotáž a pravidlo de minimis
113. Ve světle dříve vyjádřených pochybností o použitelnosti směrnice o vysílání pracovníků na silniční dopravu se předkládající soud v následující podotázce táže, zda kabotáž představuje situaci, kdy by byl pracovník považován za vyslaného. V případě kladné odpovědi se předkládající soud táže, zda se na takové vyslání použije nějaké pravidlo de minimis.
114. Zaprvé se pojem kabotáže obecně týká situace, kdy je doprava uskutečňována mezi dvěma místy v rámci téhož členského státu, a to podnikem usazeným v jiném členském státě. Článek 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 stanoví, že kabotáží se rozumí „vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě“(60).
115. „[Podmínky], za nichž může podnikatel v silniční nákladní dopravě-nerezident provozovat přepravní služby uvnitř členského státu“(61), jsou dále upřesněny v článku 8 nařízení č. 1072/2009(62). Tyto podmínky v zásadě umožňují provedení až tří kabotážních přeprav v hostitelském členském státě v návaznosti na uskutečněnou mezinárodní dopravu do tohoto státu, a to ve lhůtě sedmi dnů od uskutečnění této mezinárodní dopravy.
116. Připomínám, že bod 17 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 uvádí, že na podniky v dopravě provádějící kabotáž se vztahuje směrnice o vysílání pracovníků.
117. Zadruhé, pokud jde o pravidla de minimis, bod 14 odůvodnění směrnice o vysílání pracovníků uvádí, že „[…] by poskytovatelé služeb měli dodržovat základ jasně vymezených ochranných ustanovení, bez ohledu na dobu trvání vyslání pracovníka“.
118. Článek 3 odst. 3 směrnice o vysílání pracovníků ovšem stanoví, že členské státy se mohou po konzultaci se zástupci zaměstnavatelů a zaměstnanců rozhodnout, že se požadavek minimální mzdy hostitelské země neuplatní, pokud doba vyslání nepřesáhne jeden měsíc. V projednávané věci nebyly poskytnuty žádné informace o využití této možnosti v Nizozemsku, takže budu předpokládat, že tato výjimka tímto členským státem využita nebyla.
119. Jak uvádějí Komise a německá vláda, kromě této výjimky nepodmiňuje směrnice o vysílání pracovníků existenci vyslání žádným pravidlem de minimis, například ani minimální dobou trvání prováděné dopravy.
120. Zatřetí mne spojení obou předcházejících faktorů vede k závěru, že k tomu, aby konkrétně v kontextu kabotáže došlo k vyslání, se neuplatní žádná minimální lhůta.
121. Ve světle těchto skutečností docházím k dalšímu dílčímu závěru, a sice že použití směrnice o vysílání pracovníků na kabotáž není podmíněno žádnými pravidly de minimis týkajícími se délky trvání takové dopravy v hostitelském členském státě.
D. Otázka 3: kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné
122. Ve své třetí otázce žádá předkládající soud o objasnění pojmu „[kolektivní smlouvy] […], které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“, jak je uveden v čl. 3 odst. 1 a v čl. 3 odst. 8 prvním pododstavci směrnice o vysílání pracovníků (1). Dále se předkládající soud táže, zda článek 56 SFEU brání tomu, aby podnik, který vysílá pracovníka na území jiného členského státu, byl smluvně zavázán dodržovat ustanovení kolektivní smlouvy, kterou nelze považovat za všeobecně použitelnou (2).
1. Pojem „kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“
123. Je pojem „kolektivní smlouvy […], které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“, obsažený ve směrnici o vysílání pracovníků, autonomním pojmem unijního práva? Nebo je toto posouzení, s výhradou podmínek stanovených v čl. 3 odst. 1 a v čl. 3 odst. 8 prvním pododstavci směrnice o vysílání pracovníků, záležitostí vnitrostátního práva?
124. Z článku 3 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků vyplývá, že pracovněprávní standardy, které mají být přiznány vyslaným pracovníkům, jsou definovány nejen v příslušných právních předpisech členských států, ale rovněž v „kolektivních smlouvách […], které byly prohlášeny za všeobecně použitelné […], jestliže se týkají činností uvedených v příloze“. Tato příloha se, stručně řečeno, týká odvětví výstavby. Na základě čl. 3 odst. 10 směrnice o vysílání pracovníků může navíc členský stát použít pracovněprávní standardy zakotvené v kolektivních smlouvách, které se týkají jiných činností než prací souvisejících s výstavbou.
125. Na základě znění předběžné otázky i na základě skutkového stavu v projednávané věci mám za to, že předkládající soud míří na tu část definice, která se týká prohlášení všeobecné použitelnosti, na rozdíl od aspektů čl. 3 odst. 8 směrnice o vysílání pracovníků týkajících se dodržování smlouvy „[všemi podniky] dotyčného odvětví nebo povolání v dané zeměpisné oblasti“. Zaměřím se proto na otázku „prohlášení všeobecné použitelnosti“. Takový přístup ostatně zvolily i všechny zúčastněné strany, které se k této otázce v tomto řízení vyjádřily.
126. Zúčastněné strany vyslovily odlišné názory na problém, zda pojem „kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“ představuje autonomní pojem unijního práva, nebo zda musí být tento pojem definován odkazem na vnitrostátní právo, nebo zda jde o kombinaci obou těchto variant. Vyjádřily rovněž odlišné názory, pokud jde o důsledky rozsudku ve věci Rüffert(63). S přihlédnutím ke skutečnosti, že kolektivní smlouva dotčená v uvedené věci nebyla prohlášena za všeobecně použitelnou na základě vnitrostátního práva, Soudní dvůr uvedl, že „[k]rom toho spis […] neobsahuje žádnou indicii, která by umožňovala učinit závěr, že tato smlouva by mohla být přesto kvalifikována jako všeobecně použitelná ve smyslu [… směrnice o vysílání pracovníků]“.
127. Na jedné straně je postoj nizozemské vlády a FNV, podle nichž již neexistence odkazu na vnitrostátní právo v zásadě znamená, že pojem „smlouva, která byla prohlášena za všeobecně použitelnou“ je autonomním pojmem unijního práva. Nizozemská vláda dodává, že kolektivní smlouva, která byla prohlášena za všeobecně použitelnou na základě vnitrostátního práva, ještě nemusí splňovat podmínky čl. 3 odst. 8 směrnice o vysílání pracovníků. Naproti tomu, kolektivní smlouva, která nebyla prohlášena za všeobecně použitelnou, nikdy nemůže spadat do působnosti čl. 3 odst. 8 směrnice o vysílání pracovníků.
128. Na druhé straně podle německé a polské vlády platí, že všeobecnou použitelnost nelze určit bez odkazu na vnitrostátní právo. K tomu, aby smlouva spadala do působnosti čl. 3 odst. 8 směrnice o vysílání pracovníků, musí být prohlášena za všeobecně použitelnou ve vnitrostátním právu a musí být v souladu s čl. 3 odst. 8 směrnice o vysílání pracovníků. Všeobecná použitelnost tak vyžaduje akt vnitrostátního práva.
129. Ačkoli souhlasím s nizozemskou vládou a FNV, pokud jde o neexistenci výslovného odkazu na vnitrostátní právo, domnívám se, že znění čl. 3 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků logicky odkazuje na vnitrostátní právo, když vyžaduje, aby všeobecná použitelnost byla „prohlášena“. Takové prohlášení, jak správně uvádějí německá a polská vláda, vyžaduje, aby byl na vnitrostátní úrovni přijat zvláštní deklaratorní akt podle vnitrostátních pravidel, která určují, jakým způsobem by měly být kolektivní smlouvy sjednány a přijaty a kdo je k tomu zmocněn. Proto nerozumím tomu, jak by takové prohlášení mohlo být záležitostí unijního práva, když všechna tato pravidla jsou zjevně záležitostí vnitrostátního pracovního práva.
130. Pokud by měl unijní normotvůrce v úmyslu zavést pojem „kolektivní smlouvy […], které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“ jako autonomní a nezávislý pojem unijního práva, pravděpodobně by byl použil odlišnou formulaci, možná bez zmínky o „prohlašování“ všeobecné použitelnosti, a stanovil by přinejmenším nějaká hmotněprávní nebo procesní kritéria, která by určovala, jak má být tato všeobecná použitelnost posuzována. Takovéto autonomní pojetí všeobecné použitelnosti by muselo být vytvořeno na základě charakteristik vlastních dotčeným smlouvám. Naopak určením, že dotčenými kolektivními smlouvami jsou kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné, unijní normotvůrce podle mého názoru odkázal na systém, v němž může k takovému prohlášení dojít. Vzhledem k tomu, že unijní právo neobsahuje v tomto kontextu žádné aspekty, z nichž by bylo možno vycházet, musí být tento systém nutně systémem vnitrostátním, v rámci vnitrostátní organizace sociálního dialogu, který má být mezi zúčastněnými stranami veden.
131. Obdobně čl. 3 odst. 8 druhý pododstavec směrnice o vysílání pracovníků odkazuje na „systém, který by prohlásil kolektivní smlouvy […] za všeobecně použitelné“(64). Podle tohoto ustanovení zavádí směrnice o vysílání pracovníků podpůrné kritérium pro členské státy pouze pro případ neexistence takového systému, přičemž toto kritérium jim umožňuje považovat za základ „kolektivní smlouvy […], které mají všeobecný účinek na všechny podobné podniky dotyčného odvětví nebo povolání v dané zeměpisné oblasti, a/nebo“ „kolektivní smlouvy, které byly uzavřeny nejvíce reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a zaměstnanců na úrovni členského státu a které se uplatňují na celém vnitrostátním území“.
132. Tato podpůrná možnost však nemění základní pravidlo, které je založeno na vnitrostátním systému prohlašování.
133. Ostatně, jak uvedla Komise, nizozemské právo takový systém zná. Ze spisu vyplývá, že dotčenou kolektivní smlouvu, a sice kolektivní smlouvu pro dopravu zboží, je potřeba podle vnitrostátního práva a s výhradou posouzení předkládajícím soudem považovat za kolektivní smlouvu, která byla prohlášena za všeobecně použitelnou, a to na základě vazeb mezi touto smlouvou a kolektivní smlouvou pro silniční dopravu zboží a pronájem mobilních jeřábů.
134. Shora uvedené lze tedy shrnout tak, že pojem „kolektivní smlouvy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné“, ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice o vysílání pracovníků je potřeba chápat tak, že odkazuje na vnitrostátní právo. Jinými slovy, to, zda určitá kolektivní smlouva byla prohlášena za všeobecně použitelnou, musí být určeno odkazem na použitelné vnitrostátní právo, které tuto záležitost upravuje.
2. Existence omezení článku 56 SFEU
135. Otázkou 3(b) se předkládající soud táže, zda článek 56 SFEU brání tomu, aby podnik usazený v členském státě, který vysílá pracovníka na území jiného členského státu, byl smluvně zavázán dodržovat ustanovení kolektivní smlouvy, u níž nelze mít za to, že byla prohlášena za všeobecně použitelnou ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků.
136. Tato otázka předkládajícího soudu je položena pouze pro případ, že by odpověď na otázku 3(a) vedla k závěru, že u dotčené kolektivní smlouvy nebude možno mít za to, že byla prohlášena za všeobecně použitelnou ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků. V takovém případě by povinnost ukládající použití všeobecných pracovních podmínek stanovených v kolektivní smlouvě pro dopravu zboží nevyplývala ze směrnice o vysílání pracovníků, ale mohla by stále vyplývat z článku 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží. Představovalo by takové řešení omezení ve smyslu článku 56 SFEU, jak tvrdí společnost Van den Bosch Transporten BV v původním řízení?
137. Tato otázka vyžaduje několik upřesnění.
138. Zaprvé posouzení, zda je nutno mít za to, že kolektivní smlouva pro dopravu zboží byla prohlášena za všeobecně použitelnou, je záležitostí vnitrostátního práva. Jde tedy v konečném důsledku o rozhodnutí, které přísluší učinit předkládajícímu soudu. Předkládající soud ve svém předkládacím usnesení uvádí, že podle vnitrostátního práva je nutno mít za to, že dotčená kolektivní smlouva, tj. kolektivní smlouva pro dopravu zboží, za všeobecně použitelnou prohlášena byla.
139. Pokud tomu tak podle vnitrostátního práva skutečně je, pak je otázka 3(b) hypotetická.
140. Předkládající soud však může dospět k opačnému názoru a dovodit, že kolektivní smlouvu pro dopravu zboží nelze považovat za kolektivní smlouvu, která byla prohlášena za všeobecně použitelnou. Pak by bylo nutno odpovědět na otázku 3(b).
141. Zadruhé, jak je uvedeno v předkládacím usnesení, zdrojem tohoto nesouladu by bylo použití všeobecných pracovních podmínek stanovených v kolektivní smlouvě pro dopravu zboží na zahraniční podnik provádějící vysílání pracovníků, přestože tuto kolektivní smlouvu pro dopravu zboží nelze považovat za kolektivní smlouvu, která byla prohlášena za všeobecně použitelnou. Předkládající soud tuto otázku pokládá navzdory skutečnosti, že článek 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží podle všeho stanoví použitelnost těchto povinností pouze „v případě, že to vyplývá z [směrnice o vysílání pracovníků]“(65). Podle mého názoru musí být pro účely otázky 3(b) tato část článku 44 kolektivní smlouvy pro dopravu zboží ve skutečnosti vykládána spíše jako „i v případě, že to nevyplývá ze směrnice o vysílání pracovníků“.
142. Z tohoto pohledu by pak otázka 3(b) mířila na to, zda článek 56 SFEU brání tomu, aby podnik, který je usazen v jednom členském státě a který vysílá pracovníka na území jiného členského státu, byl povinen dodržovat ustanovení kolektivní smlouvy, o níž nelze mít za to, že byla prohlášena za všeobecně použitelnou ve smyslu směrnice o vysílání pracovníků.
143. Za předpokladu, že chápu tuto otázku správně, a aniž bych přihlížel k poněkud nejasné otázce, na základě jakého ustanovení vnitrostátního práva by mohla být kolektivní smlouva, která není všeobecně použitelná, prohlášena za závaznou pro poskytovatele služeb z jiných členských států, by odpověď na tuto otázku následně skutečně plynula z analýzy omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU.
144. Souhlasím s nizozemskou vládou, že pak by situace popsaná v otázce 3(b) skutečně představovala omezení volného pohybu služeb. Představovala by pro dotčené podniky břemeno, neboť by vyžadovala dodržování povinností odpovídajících povinnostem stanoveným ve směrnici o vysílání pracovníků nad rámec působnosti tohoto předpisu. Klíčovou otázkou by pak bylo, zda může být takové omezení odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu a zda splňuje test přiměřenosti.
145. Podotýkám, že předkládací usnesení neobsahuje žádné další informace ohledně případného odůvodnění takového omezení a skutečností relevantních pro účely testu přiměřenosti.
146. Pokud jde o odůvodnění naléhavým důvodem obecného zájmu, souhlasím s německou a nizozemskou vládou, že by ochrana pracovníků(66) a předcházení nekalé soutěži(67) mohly být jako takové důvody kvalifikovány. Tyto důvody se fakticky překrývají s výše analyzovanými cíli směrnice o vysílání pracovníků(68). Předkládajícímu soudu tedy přísluší, aby ověřil, zda lze na základě objektivního posouzení určit, že autoři kolektivní smlouvy pro dopravu zboží sledovali při koncipování článku 44 této kolektivní smlouvy cíl spočívající v podpoře práv vyslaných pracovníků nebo předcházení nekalé soutěži.
147. Jak Soudní dvůr opakovaně judikoval, aby bylo opatření odůvodněné, musí být způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nesmí překročit meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné(69). Toto posouzení přísluší v konečném důsledku předkládajícímu soudu, nicméně předkládající soud musí přihlížet k tomu, že ve směrnici o vysílání pracovníků a v jejím rámci již evropský normotvůrce dosáhl určité rovnováhy mezi konkurenčními a do značné míry vzájemně protikladnými cíli sledovanými touto směrnicí.
V. Závěry
148. Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Hoge Raad der Nederlanden (Nejvyšší soud Nizozemska) následovně:
„1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb musí být vykládána v tom smyslu, že se vztahuje i na pracovníka, který pracuje jako řidič v odvětví mezinárodní dopravy zboží a je ve smyslu této směrnice vyslán na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje.
2) (a) Pojem ‚pracovník, který po omezenou dobu vykonává práci na území jiného členského státu než státu, ve kterém obvykle pracuje‘, ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71 musí být chápán jako pracovník, který má s tímto územím dostatečnou spojitost. Posouzení, zda taková dostatečná spojitost v daném případě existuje, musí být provedeno s přihlédnutím ke všem relevantním indiciím posuzovaným jako celek, jako je například místo, kde se nachází osoba, které jsou dotčené služby určeny, místo, kde je doprava organizována, kde řidiči dostávají příkazy ke služebním jízdám a kam se po uskutečnění služebních jízd vracejí.
2) (b) Spojení mezi podniky, které se daného vyslání účastní, může být společně se všemi dalšími relevantními indiciemi potenciálně důležité pro celkové posouzení toho, zda k vyslání došlo. Samo o sobě však určující není.
2) (c) Kabotáž spadá do oblasti působnosti směrnice 96/71. Použití směrnice 96/71 na kabotáž není podmíněno žádnými pravidly de minimis týkajícími se doby, po kterou je kabotáž v hostitelském členském státě provozována.
3) Článek 3 odst. 1 směrnice 96/71 musí být vykládán v tom smyslu, že otázka, zda byla kolektivní smlouva prohlášena za všeobecně použitelnou, musí být zodpovězena s odkazem na použitelné vnitrostátní právo.“