CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 4 settembre 2014 (1)
Causa C‑260/13
Sevda Aykul
contro
Land Baden‑Württemberg
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht Sigmaringen (Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttive 91/439/CEE e 2006/126/CE – Patente di guida – Articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439/CEE e articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126/CE – Rifiuto di uno Stato membro di riconoscere, in favore di una persona che ha guidato sul suo territorio sotto l’effetto di sostanze stupefacenti, la validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro – Comportamento illecito del titolare della patente di guida successivo al rilascio di tale patente – Ritiro della patente di guida – Procedura di verifica dell’idoneità – Autorità competenti – Miglioramento della sicurezza della circolazione stradale»
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte verte sull’interpretazione di disposizioni della direttiva 91/439/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, concernente la patente di guida (2) e della direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006 (3), che l’ha sostituita.
2. Più precisamente, la Corte è chiamata a pronunciarsi riguardo alla possibilità per uno Stato membro, sul cui territorio il titolare di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro soggiorni temporaneamente, di negare il riconoscimento della validità di tale patente di guida in seguito ad un comportamento illecito del suo titolare – nel caso di specie la guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti – che ha avuto luogo sul territorio in questione successivamente al rilascio di detta patente di guida.
3. La presente causa si differenzia dalle cause di cui la Corte ha dovuto occuparsi fino ad oggi nell’ambito dell’abbondante contenzioso in materia di patenti di guida (4), poiché in tali precedenti cause era in discussione la possibilità di avvalersi all’interno di uno Stato membro, dopo il ritiro o la sospensione di una patente di guida per detto Stato, di una patente di guida conseguita in un altro Stato membro.
4. La specificità di questa causa attiene altresì al fatto che, in base al diritto nazionale dello Stato membro sul cui territorio è stata commessa l’infrazione – nel caso di specie la Repubblica federale di Germania – la patente di guida è stata ritirata nell’ambito di tale territorio, poiché l’idoneità alla guida dell’interessata è venuta meno.
5. Pertanto, non è rimessa in discussione la valutazione relativa all’idoneità nella fase del rilascio della patente di guida, bensì la valutazione successiva a quest’ultima, che fa seguito ad un comportamento illecito del titolare di detta patente di guida. L’interrogativo che si porrà sarà quali siano le autorità competenti a verificare se quest’ultimo sia nuovamente idoneo alla guida sul territorio dello Stato membro in cui è stata commessa l’infrazione.
6. Nell’ambito della mia valutazione, in via preliminare procederò a stabilire quali siano le disposizioni del diritto dell’Unione applicabili nella presente causa nonché a riformulare le questioni pregiudiziali sollevate dal Verwaltungsgericht Sigmaringen (tribunale amministrativo di Sigmaringen, Germania).
7. Al termine dell’esame di tali questioni pregiudiziali, proporrò alla Corte di rispondere che l’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 obbliga uno Stato membro a negare il riconoscimento della validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro se, in seguito ad un’infrazione di natura penale alle norme sulla circolazione stradale commessa sul territorio del primo Stato membro successivamente al rilascio di tale patente di guida, il titolare di quest’ultima ne ha subito il ritiro relativamente a detto territorio poiché non era più idoneo alla guida ed era divenuto un pericolo per la sicurezza stradale. Il titolare della patente di guida sarà nuovamente idoneo alla guida sul territorio in parola quando saranno soddisfatti i requisiti previsti dalla normativa dello Stato membro sul cui territorio è stata commessa l’infrazione, a condizione che le norme nazionali non abbiano l’effetto di imporre requisiti non richiesti dalla direttiva 2006/126 per il rilascio di tale titolo, né di negare indefinitamente il riconoscimento della validità della patente di guida.
I – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
1. La direttiva 91/439
8. Allo scopo di agevolare la circolazione delle persone all’interno della Comunità europea o il loro stabilimento in uno Stato membro diverso da quello in cui tali persone hanno ottenuto la patente di guida, la direttiva 91/439 ha istituito il principio del reciproco riconoscimento delle patenti di guida (5).
9. Il primo considerando della direttiva in parola così recita:
«considerando che, ai fini della politica comune dei trasporti e nell’intento di contribuire a migliorare la sicurezza della circolazione stradale nonché a facilitare la circolazione delle persone che si stabiliscono in uno Stato membro diverso da quello nel quale hanno sostenuto un esame di guida, è opportuno che vi sia una patente di guida nazionale conforme al modello comunitario, riconosciuta reciprocamente dagli Stati membri senza obbligo di sostituzione».
10. Ai sensi del quarto considerando della direttiva 91/439, «[p]er rispondere ad esigenze imprescindibili di sicurezza della circolazione, è necessario fissare condizioni minime per il rilascio della patente di guida».
11. Il decimo considerando della direttiva 91/439 stabilisce quanto segue:
«considerando inoltre che, per motivi di sicurezza e di circolazione stradale, è opportuno che gli Stati membri possano applicare le loro disposizioni nazionali in materia di ritiro, sospensione e annullamento della patente di guida a qualsiasi titolare che abbia acquisito la residenza normale [(6)] nel loro territorio».
12. L’articolo 7, paragrafo 4, di detta direttiva così prevede:
«Fatte salve le disposizioni nazionali in materia di leggi penali e di polizia, e previa consultazione della Commissione, gli Stati membri possono applicare, per il rilascio della patente di guida, le disposizioni della loro normativa nazionale relative a condizioni diverse da quelle di cui alla presente direttiva».
13. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, e paragrafo 4, primo comma, della direttiva 91/439:
«2. Fatto salvo il rispetto del principio di territorialità delle leggi penali e dei regolamenti di polizia, lo Stato membro di residenza normale può applicare al titolare di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro le proprie disposizioni nazionali concernenti la restrizione, la sospensione, la revoca o l’annullamento del diritto di guidare e, se necessario, può procedere a tal fine alla sostituzione della patente.
(...)
4. Uno Stato membro può rifiutarsi di riconoscere ad una persona che sul suo territorio è oggetto di uno dei provvedimenti citati al paragrafo 2, la validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro».
2. La direttiva 2006/126
14. La direttiva 2006/126 procede alla rifusione della direttiva 91/439, poiché quest’ultima ha subito diverse modificazioni (7).
15. Secondo il considerando 2 della direttiva 2006/126:
«Le norme relative alle patenti di guida sono elementi indispensabili della politica comune dei trasporti, contribuiscono a migliorare la sicurezza della circolazione stradale, nonché ad agevolare la libera circolazione delle persone che trasferiscono la propria residenza in uno Stato membro diverso da quello che ha rilasciato la patente di guida. Tenuto conto dell’importanza dei mezzi di trasporto individuali, il possesso di una patente di guida debitamente riconosciuta dallo Stato membro ospitante è in grado di favorire la libera circolazione e la libertà di stabilimento delle persone (...)».
16. Ai sensi del considerando 8 della direttiva in parola, «[p]er rispondere ad esigenze imprescindibili di sicurezza della circolazione, è opportuno fissare condizioni minime per il rilascio della patente di guida».
17. Il considerando 15 di detta direttiva così recita:
«Per motivi di sicurezza, è opportuno che gli Stati membri possano applicare le loro disposizioni nazionali in materia di ritiro, sospensione, rinnovo e annullamento della patente di guida a qualsiasi titolare che abbia acquisito la residenza normale [(8)] nel loro territorio».
18. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, «[l]e patenti di guida rilasciate dagli Stati membri sono riconosciute reciprocamente dai medesimi».
19. L’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), della direttiva in parola così prevede:
«1. Il rilascio della patente di guida è subordinat[o]:
a) al superamento di una prova di verifica delle capacità e dei comportamenti e di una prova di controllo delle cognizioni, nonché al soddisfacimento di norme mediche, conformemente alle disposizioni degli allegati II e III».
20. L’articolo 11, paragrafi 2 e 4 della direttiva 2006/126 dispone quanto segue:
«2. Fatto salvo il rispetto del principio di territorialità delle leggi penali e dei regolamenti di polizia, lo Stato membro di residenza normale può applicare al titolare di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro le proprie disposizioni nazionali concernenti la restrizione, la sospensione, il ritiro o la revoca del diritto di guidare e, se necessario, può procedere a tal fine alla sostituzione della patente.
(...)
4. (...)
Uno Stato membro rifiuta di riconoscere ad una persona la cui patente sia limitata, sospesa o ritirata [sul proprio territorio] la validità della patente di guida rilasciata da [un altro Stato membro].
(...)».
21. L’articolo 16, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/126 così prevede:
«1. Gli Stati membri adottano e pubblicano, entro il 19 gennaio 2011 le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi all’articolo 1, paragrafo 1, all’articolo 3, all’articolo 4, paragrafi 1, 2, 3 e 4, lettere da b) a k), all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, lettere a), c), d) e e), all’articolo 7, paragrafo 1, lettere b), c) e d), paragrafi 2, 3 e 5, agli articoli 8, 10, 13, 14, 15 nonché agli allegati I, punto 2, II, punto 5.2 relativo alle categorie A1, A2 e A, agli allegati IV, V e VI. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.
2. Essi applicano tali disposizioni a decorrere da[l] 19 gennaio 2013».
22. L’articolo 17, primo comma, della direttiva 2006/126 è così formulato:
«La direttiva 91/439(...) è abrogata con effetto dal 19 gennaio 2007, fatti salvi gli obblighi degli Stati membri per quanto concerne i termini di cui all’allegato VII, Parte B per l’attuazione di detta direttiva nel diritto nazionale».
23. L’articolo 18 della direttiva 2006/126 stabilisce quanto segue:
«La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
L’articolo 2, paragrafo 1, l’articolo 5, l’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), l’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), l’articolo 9, l’articolo 11, paragrafi 1, 3, 4, 5 e 6, l’articolo 12 e gli allegati I, II e III sono applicabili a decorrere da 19 gennaio 2009».
B – La normativa tedesca
24. L’articolo 2 della legge sulla circolazione stradale (Straβenverkehrsgesetz), nella versione applicabile al procedimento principale (9), così recita:
«(1) Chiunque guidi un veicolo a motore sulla pubblica via deve essere a ciò autorizzato (autorizzazione a guidare) dall’amministrazione competente (amministrazione competente per la patente di guida). (...)
(4) È idonea alla guida di veicoli a motore qualsiasi persona che soddisfi i requisiti fisici e psichici necessari a tal fine e che non abbia violato in modo grave o reiterato disposizioni relative alla circolazione stradale o disposizioni penali. (...)
(11) In base a disposizioni regolamentari di dettaglio (...), le patenti di guida estere danno altresì diritto a guidare veicoli a motore sul territorio nazionale. (...)».
25. L’articolo 3, paragrafi 1 e 2, dello StVG, rubricato «Ritiro della patente di guida», dispone quanto segue:
«(1) Se risulta che una persona non sia idonea o capace di guidare veicoli a motore, l’amministrazione competente per la patente di guida deve ritirarle la patente di guida. Nel caso di una patente di guida estera, il ritiro – anche qualora si verifichi in base ad altre disposizioni – ha l’effetto di un diniego del riconoscimento del diritto di utilizzare tale patente di guida sul territorio nazionale. (...)
(2) Il ritiro fa venir meno l’autorizzazione a guidare. Nel caso di una patente di guida estera, esso fa venir meno il diritto di guidare veicoli a motore sul territorio nazionale. Dopo il ritiro, la patente di guida deve essere consegnata all’amministrazione competente per la patente di guida o deve essere presentata al momento della registrazione della decisione. Le frasi da 1 a 3 si applicano anche se l’amministrazione competente per la patente di guida ritira la patente di guida in base ad altre disposizioni».
26. L’articolo 29, paragrafo 1, dello StVG, rubricato «Termini di cancellazione», così prevede:
«Le iscrizioni registrate nel registro sono cancellate dopo la scadenza dei [seguenti] termini:
1. due anni e sei mesi in caso di decisioni relative a un’infrazione amministrativa
a) la quale (...) è accompagnata da un punto quale infrazione amministrativa che pregiudica la sicurezza stradale o quale infrazione amministrativa assimilata o
b) a condizione che non si tratti di un caso disciplinato al punto 1, lettera a), o al punto 2, lettera b), e che con la decisione sia stato disposto il divieto di guida,
2. cinque anni
a) in caso di decisione relativa a un reato (“Straftat”), fatto salvo il punto 3, lettera a),
b) in caso di decisione relativa a un’infrazione amministrativa che (...) è accompagnata da due punti quale infrazione amministrativa che pregiudica la sicurezza stradale o quale infrazione amministrativa assimilata,
(...)
3. dieci anni
a) in caso di decisioni relative a un reato mediante le quali è stata ritirata la patente di guida o è stato disposto un divieto isolato,
(...)».
27. L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento sull’ammissione delle persone alla circolazione stradale (regolamento relativo alla patente di guida) [Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung)], del 18 agosto 1998 (10), nella versione applicabile al procedimento principale, dispone quanto segue:
«Le persone che richiedono un’autorizzazione a guidare devono soddisfare i requisiti fisici e psichici necessari a tal fine. I requisiti non sono soddisfatti, in particolare, qualora vi sia una malattia o una carenza contemplata all’allegato 4 o all’allegato 5 che esclude l’idoneità o la parziale idoneità alla guida di veicoli a motore. Inoltre, tali persone non devono aver violato, in modo grave o reiterato, disposizioni relative alla sicurezza stradale o leggi penali, cosicché l’idoneità sia perciò esclusa».
28. L’allegato 4 all’articolo 11 della FeV indica che l’assunzione di cannabis rientra tra le malattie e carenze frequenti che possono pregiudicare o escludere per un lungo periodo l’idoneità alla guida di veicoli a motore. Una persona che consuma regolarmente cannabis è ritenuta inidonea alla guida mentre una persona che consuma occasionalmente cannabis è ritenuta idonea a condizione, tuttavia, che dissoci il consumo dalla guida, che non vi sia in aggiunta un uso di alcol o di altre sostanze psicoattive, che siano assenti turbe della personalità e perdita del controllo.
29. L’articolo 29 della FeV, rubricato «Patenti di guida estere», è così formulato:
«(1) I titolari di una patente di guida estera possono guidare veicoli a motore sul territorio nazionale, nei limiti autorizzati dalla loro patente, quando non abbiano una residenza normale su tale territorio ai sensi dell’articolo 7.
(...)
(3) L’autorizzazione ai sensi del paragrafo 1 non si applica ai titolari di patente di guida estera
(...)
3. a cui l’autorizzazione a guidare sul territorio nazionale è stata ritirata in via provvisoria o definitiva da un tribunale o, in via esecutoria o permanente, da un’autorità amministrativa (...)
(4) Successivamente ad una delle decisioni contemplate al paragrafo 3, punti 3 e 4, il diritto di utilizzare una patente di guida estera sul territorio nazionale è concesso, dietro presentazione di una domanda, qualora non sussistano più i motivi del ritiro».
30. L’articolo 46 della FeV, rubricato «Ritiro, limitazioni, condizioni» dispone quanto segue:
«(1) Se il titolare di una patente di guida risulta inidoneo alla guida di veicoli a motore, l’amministrazione competente per la patente di guida deve ritirargli la patente. Tale previsione si applica in particolare qualora sussistano malattie o carenze contemplate agli allegati 4, 5 e 6 o qualora siano state violate in modo grave o reiterato disposizioni del diritto della circolazione stradale o leggi penali e ciò escluda l’idoneità a guidare veicoli a motore. (...)
(5) Nel caso di una patente di guida estera, il ritiro ha l’effetto di un diniego del riconoscimento del diritto di utilizzare detta patente di guida sul territorio nazionale.
(6) Il ritiro fa venir meno l’autorizzazione a guidare. Nel caso di una patente di guida estera, esso fa venir meno il diritto di guidare veicoli a motore sul territorio nazionale».
31. L’articolo 69 del codice penale (Strafgesetzbuch) enuncia quanto segue:
«(1) Se una persona è condannata per un atto illecito commesso durante la guida di un veicolo a motore o in occasione di quest’ultima o violando gli obblighi che gravano su un conducente di veicoli a motore o se non è condannata unicamente perché la sua irresponsabilità penale è dimostrata o non può essere esclusa, il Tribunale le ritira la patente di guida qualora dall’atto risulti che non è idonea alla guida di veicoli a motore. (...)
(2) Se, nei casi di cui al paragrafo 1, l’atto illecito è un delitto
(...)
2. di circolazione in stato d’ebbrezza (articolo 316),
(...)
4. di ubriachezza completa (articolo 323a) in relazione a uno degli atti contemplati ai punti da 1 a 3,
di norma l’autore deve essere ritenuto inidoneo alla guida di veicoli a motore. (...)».
32. L’articolo 69b del codice penale è così formulato:
«Effetti del ritiro nel caso di una patente di guida estera
(1) Se l’autore è autorizzato a guidare sul territorio nazionale in base ad una patente di guida rilasciata all’estero, senza che gli sia stata rilasciata una patente di guida da un’autorità tedesca, il ritiro della patente di guida ha l’effetto di un diniego del riconoscimento del diritto di utilizzare tale patente sul territorio nazionale. Il diritto di guidare veicoli a motore sul territorio nazionale viene meno alla data in cui la decisione è passata in giudicato. Durante il periodo del divieto, non possono essere concessi né il diritto di utilizzare nuovamente la patente di guida estera, né una patente di guida nazionale.
(2) Se la patente di guida estera è stata rilasciata da un’autorità di uno Stato membro dell’Unione europea o da un altro Stato parte dell’Accordo sullo Spazio economico europeo e se il titolare ha la propria residenza normale sul territorio nazionale, la patente di guida è confiscata mediante la sentenza e restituita all’autorità che l’ha rilasciata. Negli altri casi, il ritiro e il divieto di utilizzare la patente di guida sono menzionati sulla patente di guida estera».
II – Fatti all’origine della controversia e questioni pregiudiziali
33. La sig.ra Aykul, cittadina austriaca, è nata nel 1980 e, dalla sua nascita, ha il proprio domicilio in Austria. Il 19 ottobre 2007, la Bezirkshauptmannschaft Bregenz (autorità amministrativa del distretto di Bregenz, Austria) le ha rilasciato una patente di guida austriaca.
34. L’11 maggio 2012, la sig.ra Aykul è stata sottoposta a un controllo di polizia a Leutkirchen (Germania). Poiché sembrava essere sotto l’effetto di droghe, è stato effettuato un test delle urine il cui risultato ha rivelato un consumo di cannabis. In seguito a tale test, lo stesso giorno è stato disposto ed effettuato un prelievo del sangue. Il verbale medico ha stabilito che la sig.ra Aykul non sembrava essere sotto l’effetto evidente di droghe. Secondo l’esame tossicologico legale del laboratorio Enders di Stoccarda (Germania), del 18 maggio 2012, dall’esame del campione ematico emergeva una concentrazione di tetraidrocannabinolo (in prosieguo: il «THC») di 18,8 ng/ml e una concentrazione di THC‑COOH di 47,4 ng/ml.
35. Il 4 luglio 2012, il pubblico ministero di Ravensburg (Germania) si è pronunciato in favore dell’archiviazione del procedimento istruttorio penale.
36. Con una decisione in materia di ammenda della città di Leutkirch del 18 luglio 2012, la sig.ra Aykul è stata condannata a un’ammenda di EUR 590,80 per guida di un veicolo sotto l’effetto della sostanza stupefacente THC e a un divieto di guida per una durata di un mese.
37. Con decisione del 17 settembre 2012, il Landratsamt Ravensburg (Germania) ha ritirato alla sig.ra Aykul la sua patente di guida austriaca relativamente al territorio tedesco e ha disposto l’immediata esecuzione di tale provvedimento con la motivazione che sarebbe inidonea alla guida di veicoli a motore. I valori accertati in sede di analisi del campione ematico dimostrerebbero che la sig.ra Aykul consumerebbe, almeno occasionalmente, cannabis e che avrebbe guidato un veicolo a motore sotto l’effetto del THC. Ella non sarebbe in grado di dissociare il proprio consumo di droghe dalla guida di veicoli a motore. Con l’allegato alla decisione del 17 settembre 2012, la sig.ra Aykul è stata messa a conoscenza della possibilità di chiedere di essere nuovamente autorizzata a guidare veicoli a motore in Germania tramite la propria patente di guida austriaca. Una siffatta idoneità potrebbe essere riconosciuta soltanto in seguito alla presentazione da parte della sig.ra Aykul di una relazione favorevole redatta da un centro di controllo dell’idoneità alla guida ufficialmente riconosciuto in Germania, di norma subordinata alla prova di un anno di astinenza.
38. Il giudice del rinvio afferma che le reazioni alle infrazioni stradali e agli indizi di inidoneità alla guida previste dal diritto tedesco intervengono su tre piani differenti, ossia sul piano penale, su quello della normativa in materia di infrazioni amministrative e su quello della normativa in materia di patente di guida.
39. Il caso della sig.ra Aykul corrisponde alla prassi in materia di normativa sulla patente di guida, diritto di polizia il cui scopo è lottare contro i pericoli per la sicurezza della circolazione. Il giudice del rinvio rileva che le amministrazioni nazionali competenti per la patente di guida e i servizi di polizia muovono, dunque, dal principio secondo cui le autorità tedesche sono competenti a ritirare patenti di guida estere se da un’infrazione stradale commessa in Germania emergono segni di inidoneità alla guida.
40. Il 19 ottobre 2012, la sig.ra Aykul ha presentato un reclamo e ha proposto una domanda di provvedimenti provvisori dinanzi al Verwaltungsgericht Sigmaringen con la motivazione che le autorità tedesche non sarebbero competenti a verificare l’idoneità alla guida.
41. La Bezirkshauptmannschaft Bregenz, informata della causa dal Landratsamt Ravensburg, ha dichiarato che, secondo la normativa austriaca in materia di circolazione stradale, non ricorrerebbero le condizioni per un intervento delle autorità austriache.
42. Con decisione del 15 novembre 2012, il Landratsamt Ravensburg ha annullato l’immediata esecuzione della propria decisione del 17 settembre 2012. In seguito a tale annullamento, il Verwaltungsgericht Sigmaringen ha posto fine al procedimento sommario con ordinanza del 29 settembre 2012.
43. Il Regierungspräsidium Tübingen (Germania) ha respinto il reclamo della sig.ra Aykul con decisione del 20 dicembre 2012, sostenendo che il ritiro della patente di guida austriaca è un provvedimento successivo legittimato dall’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 91/439; la sig.ra Aykul ha contestato tale affermazione dinanzi al giudice del rinvio.
44. In risposta alla richiesta datata 13 marzo 2013 del Verwaltungsgericht Sigmaringen, la Bezirkshauptmannschaft Bregenz ha nuovamente dichiarato che non ricorrevano le condizioni per un intervento delle autorità austriache in base alla normativa austriaca sulla patente di guida. Essa ha affermato che la sig.ra Aykul avrebbe continuato ad essere considerata idonea alla guida dalle autorità austriache e, dunque, avrebbe conservato la propria patente di guida austriaca.
45. Nutrendo dubbi in merito alla conformità della normativa tedesca con l’obbligo di riconoscimento reciproco delle patenti di guida rilasciate dagli Stati membri, il Verwaltungsgericht Sigmaringen ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’obbligo di riconoscimento reciproco delle patenti di guida rilasciate dagli Stati membri risultante dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/126/CE osti ad una normativa nazionale della Repubblica federale di Germania in base alla quale il diritto di utilizzare una patente estera in Germania deve essere revocato successivamente per via amministrativa ove il titolare della patente estera guidi con essa in Germania un veicolo a motore sotto l’effetto di sostanze stupefacenti illegali e, conseguentemente, non sia più idoneo alla guida in base alle disposizioni tedesche.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione pregiudiziale, se ciò si applichi anche qualora lo Stato del rilascio, nonostante sia a conoscenza dell’episodio di guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti, non adotti alcuna misura e permanga, pertanto, il pericolo rappresentato dal titolare della patente di guida estera.
3) In caso di risposta negativa alla prima questione pregiudiziale, se la Repubblica federale di Germania possa subordinare il nuovo conferimento del diritto di utilizzare una patente di guida estera in Germania all’adempimento dei requisiti nazionali per il nuovo conferimento.
4) a) Se la riserva del rispetto del principio di territorialità delle leggi penali e dei regolamenti di polizia di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2006/126/CE possa giustificare che uno Stato membro, in luogo dello Stato del rilascio, proceda in base alla normativa in materia di patente di guida. Se la riserva consenta, ad esempio, il diniego a posteriori del riconoscimento del diritto di utilizzare la patente di guida estera in Germania mediante una misura di sicurezza di natura penale.
b) In caso di risposta affermativa alla quarta questione pregiudiziale, lettera a), se, in considerazione dell’obbligo di riconoscimento, sia competente a conferire nuovamente il diritto di utilizzare la patente estera in Germania lo Stato membro che infligge la misura di sicurezza o lo Stato del rilascio».
III – Analisi
A – Considerazioni preliminari
1. Il diritto dell’Unione applicabile ratione temporis
46. Sia nella decisione di rinvio che nelle osservazioni scritte sottoposte alla Corte, si fa contemporaneamente riferimento alle disposizioni della direttiva 91/439 e a quelle della direttiva 2006/126.
47. Occorre rilevare che l’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2006/126, menzionato dal giudice del rinvio nelle questioni pregiudiziali, non era ancora entrato in vigore alla data dei fatti all’origine della controversia di cui al procedimento principale.
48. Tali fatti si sono svolti, infatti, l’11 maggio 2012 – data in cui la sig.ra Aykul è stata sottoposta a un controllo di polizia – e il 17 settembre 2012, data in cui il Landratsamt Ravensburg ha deciso di ritirarle la sua patente di guida austriaca.
49. In forza dell’articolo 17, primo comma, della direttiva 2006/126, la direttiva 91/439 è abrogata con effetto dal 19 gennaio 2013. In conformità all’articolo 18, secondo comma, della direttiva 2006/126, talune disposizioni di quest’ultima sono tuttavia applicabili a decorrere dal 19 gennaio 2009. È il caso, in particolare, dell’articolo 2, paragrafo 1, e dell’articolo 11, paragrafo 4, disposizione, quest’ultima, che sostituisce l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 91/439 menzionato nella decisione di rinvio. Quanto all’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2006/126, esso non fa parte delle disposizioni applicabili a decorrere dal 19 gennaio 2009. L’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439 rimane dunque applicabile.
50. La Corte ha peraltro precisato che, sebbene l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/126 preveda il reciproco riconoscimento delle patenti di guida rilasciate dagli Stati membri, tuttavia, a termini del successivo articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, uno Stato membro nega il riconoscimento della validità di qualsiasi patente di guida rilasciata da un altro Stato membro ad una persona la cui patente sia stata, nel proprio territorio, limitata, sospesa o ritirata, e ciò indipendentemente dal fatto che la patente medesima sia stata rilasciata prima della data in cui tale disposizione è divenuta applicabile (11).
51. In conformità a una costante giurisprudenza, fondata sulla necessità di fornire una soluzione utile al giudice del rinvio (12), occorre riformulare le questioni pregiudiziali per interpretare le disposizioni del diritto dell’Unione che erano applicabili alla data dei fatti della controversia di cui al procedimento principale ossia, nel caso di specie, l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439, il cui testo, del resto, è sostanzialmente identico a quello dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2006/126 preso in esame dal giudice del rinvio.
52. Ciò premesso, occorre dunque esaminare le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio con riguardo agli articoli 2, paragrafo 1, e 11, paragrafo 4, della direttiva 2006/126 nonché all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439.
2. Esame delle questioni pregiudiziali
53. Ritengo che occorra esaminare congiuntamente le questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte.
54. Infatti, dalla risposta alle questioni relative al principio del riconoscimento reciproco della patente di guida, alla deroghe a tale principio e alla portata di tali deroghe [questioni prima e seconda nonché quarta questione pregiudiziale, lettera a)] deriverà la risposta alla questione relativa a quali siano le autorità competenti a decidere se il titolare della patente di guida sia nuovamente idoneo alla guida sul territorio dello Stato membro in cui è stata commessa l’infrazione.
B – Sulle questioni pregiudiziali
55. Intendo, infatti, le questioni pregiudiziali sollevate dal Verwaltungsgericht nel senso che si chiede alla Corte:
– se uno Stato membro, sul cui territorio soggiorna temporaneamente il titolare di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro, abbia la possibilità di negare il riconoscimento della validità di tale patente di guida in seguito ad un comportamento illecito del suo titolare – nel caso di specie la guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti – che ha avuto luogo ed è stato sanzionato sul territorio in parola in conformità alla legge nazionale successivamente al rilascio di detta patente di guida, e
– se la stessa legge nazionale sia competente – con esclusione della competenza della legge dello Stato membro del rilascio – a stabilire le condizioni a cui il titolare della patente di guida dovrà conformarsi per riacquistare il diritto di guidare sul territorio dello Stato membro in cui è stata commessa l’infrazione.
56. Occorre osservare, in via preliminare, che la presente causa non riguarda la messa in discussione delle condizioni per il «rilascio» della patente di guida della sig.ra Aykul, alla luce dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 91/439 e dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/126.
57. Come correttamente rilevato dal governo polacco, la controversia ha ad oggetto una decisione di ritiro della patente di guida basata su un comportamento della ricorrente nel procedimento principale «successivo» al rilascio di detta patente, comportamento qualificato dalle autorità tedesche come una minaccia per la sicurezza stradale. Non viene in gioco in nessun modo il rifiuto di rispettare la valutazione sull’idoneità alla guida effettuata dallo Stato membro del rilascio, in conformità a tali disposizioni, «alla data in cui la patente di guida è stata rilasciata» (13).
58. A tal proposito, la Corte ha ripetutamente dichiarato che «il possesso di una patente di guida rilasciata da uno Stato membro deve essere considerato come prova che il titolare di tale patente soddisfaceva [le] condizioni [minime imposte dal diritto dell’Unione] il giorno in cui la patente gli è stata rilasciata» (14).
59. Nella presente causa, la Repubblica federale di Germania rimette in discussione le condizioni per il possesso della patente di guida della sig.ra Aykul non già alla data in cui essa le è stata rilasciata, bensì in seguito ad un suo comportamento illecito, sul territorio tedesco, successivo a tale rilascio.
60. Infatti, la sig.ra Aykul è stata sottoposta al ritiro della sua patente di guida austriaca per aver guidato un veicolo a motore sul territorio tedesco sotto l’effetto di sostanze stupefacenti. Tale sanzione ha avuto l’effetto di negarle il diritto di utilizzare detta patente sul territorio tedesco. La sig.ra Aykul può dunque continuare a guidare sul territorio degli Stati membri, tranne quello dalla Repubblica federale di Germania, su cui ha commesso l’infrazione.
61. In questa sede, il problema è dunque connesso all’imposizione di detta sanzione che ha come effetto il rifiuto da parte delle autorità tedesche di riconoscere alla sig.ra Aykul sul loro territorio il diritto di guidare, poiché non è più idonea alla guida in seguito al suo comportamento illecito.
62. In altre parole, ci si chiede se possa essere autorizzato un siffatto diniego del riconoscimento della validità della patente di guida estera in base alle deroghe consentite al principio del riconoscimento reciproco delle patenti di guida di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/126.
63. Secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia ad esso sottoposta. In tale prospettiva spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte (15) per interpretare tutte le disposizioni del diritto dell’Unione che occorrono al giudice nazionale per decidere.
64. A tal fine, la Corte può trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio le norme e i principi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione tenuto conto dell’oggetto della controversia di cui al procedimento principale (16).
65. A mio avviso, nella presente causa non trova applicazione l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439, dedotto dal giudice del rinvio nelle questioni pregiudiziali. Per contro, deve essergli fornita una soluzione utile alla luce dell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126.
1. L’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439 non trova applicazione
66. È importante ricordare che il sistema predisposto dalla direttiva 91/439 per il rilascio delle patenti di guida è un sistema di competenza territoriale. Detto rilascio avviene sotto la responsabilità dello Stato membro territorialmente competente per effetto dell’ubicazione della residenza normale il quale, nell’ambito di tale attività, deve rispettare le prescrizioni «minime» imposte dalla direttiva in parola, condizioni evidentemente necessarie per giustificare il riconoscimento reciproco delle patenti di guida.
67. In seguito a detto rilascio e all’esercizio della libertà di circolazione da parte delle persone, è possibile riscontrare due tipi di situazioni.
68. La prima situazione è quella in cui il titolare della patente di guida muta la propria residenza normale: in tal caso, il nuovo Stato membro di residenza, in forza della competenza territoriale che gli viene quindi trasferita, in conformità alle sue leggi penali e di polizia, può imporre le proprie disposizioni nazionali relative alla restrizione, alla sospensione, al ritiro o all’annullamento del diritto di guidare e, se necessario, procedere alla sostituzione di tale patente.
69. Si tratta della situazione disciplinata, all’epoca dei fatti, dall’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439 il quale, lo ricordo, stabilisce che, «[f]atto salvo il rispetto del principio di territorialità delle leggi penali e dei regolamenti di polizia, lo Stato membro di residenza normale può applicare al titolare di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro le proprie disposizioni nazionali concernenti la restrizione, la sospensione, la revoca o l’annullamento del diritto di guidare e, se necessario, può procedere a tal fine alla sostituzione della patente».
70. La disposizione in parola deve essere letta in combinato disposto con il primo e con il decimo considerando della direttiva 91/439, i quali affermano che, per facilitare la circolazione delle persone «che si stabiliscono in uno Stato membro diverso da quello nel quale hanno sostenuto un esame di guida», è opportuno che vi sia una patente di guida riconosciuta reciprocamente dagli Stati membri, ma che, per motivi di sicurezza e di circolazione stradale, tali Stati possono applicare le loro disposizioni nazionali in materia di ritiro, sospensione e annullamento della patente di guida a qualsiasi titolare «che abbia acquisito la residenza normale nel loro territorio».
71. Dallo stesso testo dell’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439, letto in combinato disposto con i suoi considerando primo e decimo, risulta che esso disciplina l’ipotesi in cui il titolare della patente di guida ha la propria residenza in uno Stato membro diverso dallo Stato membro che ha rilasciato tale patente. Se detta persona commette un’infrazione sul territorio dello Stato membro di residenza, l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439 autorizza tale Stato membro ad applicare le sue disposizioni nazionali relative alla restrizione, alla sospensione, al ritiro o all’annullamento del diritto di guidare concesso dall’altro Stato membro (17).
72. È dunque evidente che le disposizioni dell’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439, e ormai quelle dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2006/126, trovano applicazione soltanto nel caso di un trasferimento della residenza normale. Si tratterebbe dell’ipotesi in cui la sig.ra Aykul avesse la propria residenza normale in Germania. Orbene, tale ipotesi non ricorre nella presente causa, poiché quest’ultima risiede abitualmente in Austria.
73. La seconda situazione che si può riscontrare è quella in cui il titolare della patente di guida soggiorna solo temporaneamente sul territorio di un altro Stato membro. A mio avviso, tale situazione è disciplinata dall’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126.
2. L’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 è applicabile
74. L’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 è applicabile non soltanto ratione temporis, come ho precedentemente affermato, ma altresì ratione materiae.
75. Ricordo che tale disposizione è così formulata:
«Uno Stato membro rifiuta di riconoscere ad una persona la cui patente sia limitata, sospesa o ritirata [sul proprio territorio] la validità della patente di guida rilasciata da [un altro Stato membro]» (18).
76. A mio avviso, detta disposizione disciplina l’ipotesi – che ricorre nel caso di specie – in cui la sanzione è applicabile in base alle leggi penali e di polizia dello Stato membro in cui è stata commessa l’infrazione, che pure non corrisponde allo Stato membro che ha rilasciato la patente di guida o a quello della nuova residenza normale (19).
77. Durante l’udienza, la Commissione ha effettuato un’interpretazione «storica» dell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126, secondo cui l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 91/439 fa riferimento all’articolo 8, paragrafo 2, di quest’ultima e, pertanto, lo Stato membro considerato può essere soltanto lo Stato membro di residenza normale. Secondo la Commissione, l’omissione del riferimento allo Stato membro di residenza normale di cui a detto paragrafo 2 rappresenterebbe soltanto un errore del legislatore dell’Unione che occorrerebbe dunque correggere.
78. Non posso condividere una siffatta interpretazione.
79. Mi sembra, infatti, che le disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 siano applicabili autonomamente, sia rispetto al paragrafo 2 di questo stesso articolo che rispetto all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439, secondo l’identica formulazione applicabile all’epoca dei fatti della controversia di cui al procedimento principale. Secondo la mia analisi, tale indipendenza esclude che esso si applichi solo ove ricorra l’ipotesi di un trasferimento della residenza normale. Vari argomenti possono essere dedotti in tal senso.
80. Rilevo, anzitutto, che la rubrica dell’articolo 11 della direttiva 2006/126 precisa che esso ha ad oggetto disposizioni «varie», dal che ritengo si possa dedurre, per definizione, che quest’ultime non sono necessariamente connesse tra loro.
81. Sottolineo, inoltre, che il paragrafo 4 dell’articolo in parola è stato separato dal paragrafo 2 dello stesso articolo dal legislatore dell’Unione, poiché la sua data di entrata in vigore è stata anticipata di quattro anni rispetto a quest’ultima disposizione, il che ritengo non deponga a favore dell’inscindibilità degli elementi di detto articolo.
82. Infine, noto soprattutto che le varie disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 4, disciplinano ipotesi chiaramente differenti. Infatti, il primo e il secondo comma di tale paragrafo si applicano in ipotesi in cui lo Stato membro interessato interviene come Stato membro del rilascio (20). Il secondo comma di detto paragrafo, dal canto suo, disciplina una situazione del tutto differente, ossia quella in cui lo Stato membro applica a una patente rilasciata dallo Stato membro del rilascio le restrizioni che derivano dall’applicazione del suo diritto nazionale vincolante – diritto penale o di polizia – il che corrisponde all’ipotesi di cui alla causa in esame. Le disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 assumono quindi un chiaro significato, senza che sia necessario collegarle all’articolo 11, paragrafo 2.
83. Le stesse disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 rappresentano un’illustrazione del principio di territorialità poiché riguardano la limitazione della validità sul territorio di uno Stato membro di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro.
84. Un equivoco in proposito è tanto meno probabile dal momento che la nuova formulazione utilizzata dal legislatore dell’Unione esprime una volontà di inasprimento che non potrebbe essere realizzata se la tesi della sig.ra Aykul fosse accolta. Infatti, mentre l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439 lasciava agli Stati membri un potere di valutazione discrezionale riguardo al diniego del riconoscimento della validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro, d’ora innanzi il testo dell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 gli impone tale diniego.
85. Il risultato concreto di un siffatto inasprimento è costituito, del resto, da una limitazione del riconoscimento reciproco delle patenti di guida conforme alla ratio del sistema, poiché il riconoscimento reciproco favorisce la libera circolazione e la limitazione di quest’ultima come conseguenza di un’infrazione, sanzionando un’imprudenza e mirando ad eliminare una potenziale fonte di pericolo, perviene a rafforzare la sicurezza stradale e dunque la libertà di circolazione, il che corrisponde allo stesso scopo della direttiva 2006/126 (21). La limitazione nel tempo e nello spazio del riconoscimento reciproco è qui necessaria per evitare un effetto opposto a quello perseguito dalla direttiva 2006/126 all’articolo 11, paragrafo 4, ossia un accrescimento della sicurezza mediante una repressione più incisiva di un comportamento pericoloso. Non posso fare a meno di rilevare, ancora una volta, che l’applicazione anticipata del paragrafo 4 di tale norma corrisponde ad una volontà inequivoca del legislatore dell’Unione.
86. Infatti, mi chiedo quale sarebbe l’effetto utile della direttiva in parola se le autorità di uno Stato membro non potessero infliggere sanzioni ai cittadini dell’Unione che commettono infrazioni sul loro territorio in quanto questi ultimi si limiterebbero a «circolare» su di esso. Ciò equivarrebbe ad ammettere che tali cittadini non possono essere sanzionati anche se rappresentano un rischio per sé stessi e per gli altri utenti della strada.
87. Il riconoscimento della validità di una patente di guida nel caso di specie contrasterebbe con detto obiettivo di miglioramento della sicurezza stradale.
88. Peraltro, riguardo a questa nuova formulazione utilizzata dal legislatore dell’Unione, la Corte ha dichiarato che occorre considerare che la differenza di formulazione esistente tra l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 91/439 e l’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2006/126 non è tale da rimettere in discussione le condizioni, come elaborate dalla giurisprudenza della Corte, nelle quali il riconoscimento di una patente poteva essere negato in forza delle disposizioni della direttiva 91/439, e attualmente deve esserlo ai sensi delle disposizioni della direttiva 2006/126 (22).
89. Essa ha aggiunto che la constatazione secondo cui l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 91/439 costituisce una deroga al principio generale del riconoscimento reciproco delle patenti di guida e, perciò, deve essere interpretato restrittivamente (23) resta valida per quanto riguarda l’obbligo che figura attualmente nell’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 (24).
90. La Corte ha altresì precisato che le circostanze in cui è possibile non riconoscere la validità di una patente di guida, in conformità all’articolo 8, paragrafi 2 e 4, della direttiva 91/439, non corrispondono soltanto al caso in cui il titolare di tale patente ne chiede la sostituzione. La disposizione in questione ha altresì lo scopo di consentire a uno Stato membro di applicare, sul proprio territorio, le proprie disposizioni nazionali in materia di ritiro, di sospensione o di annullamento della patente di guida se, per esempio, il titolare di tale patente ha commesso un’infrazione (25).
91. Occorre ora stabilire se il provvedimento di ritiro, per sua natura, sia disciplinato dall’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126. In altre parole, ci si chiede se sia operante la distinzione tra natura penale e natura amministrativa della sanzione.
92. Nella presente causa, il pubblico ministero di Ravensburg si è pronunciato in favore dell’archiviazione del procedimento istruttorio penale (26). Dalla decisione di rinvio risulta che il provvedimento di ritiro della patente di guida della sig.ra Aykul è stato adottato dal Landratsamt Ravensburg, il quale è un giudice amministrativo, e che tale provvedimento si basa sulla normativa in materia di patente di guida. Se emergono dubbi riguardo all’idoneità alla guida, l’ordinamento giuridico tedesco prevede quindi, in primo luogo, una verifica in proposito e, se è dimostrato che l’idoneità alla guida non sussiste o non sussiste più, la normativa tedesca prevede l’obbligo dell’amministrazione competente per la patente di guida di ritirare la patente di guida. Il giudice del rinvio precisa che non vi è alcun potere di valutazione discrezionale a tal proposito (27).
93. La Commissione, pur facendo riferimento all’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2006/126 (28), non condivide il punto di vista secondo cui il ritiro della patente di guida per inidoneità alla guida potrebbe essere considerato come un provvedimento cautelare di natura penale (29), rientrante, di conseguenza, nell’ambito del diritto penale cui si applica la riserva relativa al principio di territorialità delle leggi penali e di polizia (30).
94. Non posso condividere tale opinione, corroborata dalla sig.ra Aykul in udienza.
95. Come ho precedentemente affermato, a mio avviso l’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 disciplina l’ipotesi, corrispondente al caso di specie, in cui la sanzione è applicabile in base alle leggi penali e di polizia dello Stato membro in cui è stata commessa l’infrazione.
96. Le espressioni «leggi penali» e «regolamenti di polizia» compaiono all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439 nell’inciso «[f]atto salvo il rispetto del principio di territorialità delle leggi penali e dei regolamenti di polizia». Tuttavia, il testo della direttiva in parola, così come quello della direttiva 2006/126, non definisce tale inciso né dette espressioni e la giurisprudenza non fornisce indicazioni in merito all’interpretazione da adottare.
97. L’espressione «legge penale» è di per sé esaustiva. Quanto all’espressione «regolamento di polizia» (31), essa evoca immediatamente la nozione di polizia amministrativa. Le due espressioni rinviano incontestabilmente al concetto di ordine pubblico dello Stato, nozione che si applica entro i limiti territoriali di quest’ultimo.
98. La commissione di infrazioni che pongono in pericolo i cittadini attraverso il rischio e l’insicurezza da esse prodotti rappresenta un’offesa a detto ordine pubblico e giustifica una sanzione.
99. Quest’ultima, in base alla sua natura, alla sua gravità, all’organizzazione giurisdizionale dello Stato che può o meno conoscere una separazione degli atti amministrativi e giudiziari, può assumere forme differenti, ma tutte orientate verso un medesimo scopo, nel caso di specie fissato dalla direttiva 2006/126.
100. Di conseguenza, l’uso di queste due espressioni, «legge penale» e «regolamento di polizia», lungi dall’evocare una differenza, introduce, al contrario, una complementarietà.
101. Tale complementarietà mi sembra, del resto, imposta dalla nozione di «materia penale», come interpretata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.
102. Infatti, come ho illustrato nell’ambito delle mie conclusioni nella causa che ha dato luogo alla sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑43/12, EU:C:2014:298), detta Corte ha adottato un approccio funzionale per definire ciò che rientra nella materia penale nel quadro dell’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950. Mi riferivo alla sentenza Öztürk c. Germania del 21 febbraio 1984 (32), concernente le infrazioni stradali. Seguendo tale approccio, non vi è dubbio che le infrazioni stradali abbiano natura penale, in quanto danno luogo, negli Stati membri, a sanzioni aventi carattere al contempo punitivo e dissuasivo. A poco rileva quindi che dette sanzioni rientrino nel diritto amministrativo repressivo oppure nel diritto penale degli Stati membri (33).
103. La complementarietà delle due espressioni mi sembra illustrata anche dallo svolgimento del procedimento nazionale.
104. Infatti, su tale presupposto, in base all’infrazione commessa, giuridicamente sanzionata al contempo in sede penale e in sede amministrativa, l’autorità giudiziaria procedente ha effettuato una scelta consistente, mediante l’archiviazione del procedimento penale, nel preferire la via amministrativa, di certo più rapida ed economica per un’infrazione la cui semplicità in fatto e in diritto indubbiamente non giustificava la gravosità di un classico procedimento penale.
105. Tale scelta, consentita dalla legge ed effettuata dal pubblico ministero, costituisce l’illustrazione di un classico sistema chiamato, in taluni Stati, «valutazione dell’opportunità dell’azione», locuzione equivoca cui preferisco sostituire «valutazione della proporzionalità dell’azione». A prescindere dal nome, tale tecnica rappresenta una procedura classica, caratterizzata da una valutazione e da un’applicazione globali, coordinate e proporzionate della sanzione di un’offesa all’ordine pubblico di uno Stato.
106. Applicata al caso della sig.ra Aykul, tale complementarietà mi sembra dunque imporre la soluzione concreta.
107. Infatti, nel caso della sig.ra Aykul, la legge tedesca territorialmente applicabile prevede che la commissione dell’infrazione comporti, quale sanzione immediata, una sospensione del diritto di guidare, non soltanto come retribuzione della colpa, ma altresì in ragione del pericolo potenziale per gli altri utenti rappresentato dal fatto che ella non dissocia l’uso della cannabis dalla guida dei veicoli; detta legge prevede inoltre che, successivamente all’applicazione della sospensione, la sig.ra Aykul possa riacquistare il proprio diritto di guidare sul territorio tedesco solo dopo aver superato un esame medico. Tale combinazione dei due aspetti – ossia la sanzione cui si aggiungono misure chiamate da talune legislazioni «misure di sicurezza», volte a prevenire la reiterazione della situazione illecita pericolosa – è assolutamente classica nelle legislazioni moderne.
108. Se a mio avviso il provvedimento di ritiro, per sua natura, è disciplinato dall’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126, occorre ora trarre le conseguenze dell’applicazione del principio di territorialità delle leggi penali e di polizia.
3. Il riconoscimento da parte degli altri Stati membri della decisione di natura penale che colpisce la patente di guida
109. In base al principio di territorialità delle leggi penali e di polizia, chi circola sul territorio di uno Stato membro deve rispettare le leggi di tale Stato.
110. Come rilevato dal governo polacco (34) e riconosciuto dalla ricorrente nel procedimento principale (35), la Corte ha già dichiarato che, se è commessa un’infrazione sul territorio di uno Stato membro, esso è il solo competente a sanzionare tale infrazione adottando, se del caso, un provvedimento di ritiro della patente nei confronti della persona interessata (36).
111. La sig.ra Aykul è stata sottoposta ad un provvedimento di ritiro della sua patente di guida austriaca, con la conseguenza che non può più guidare sul territorio tedesco finché non provi di essere nuovamente idonea alla guida su tale territorio. La questione sollevata dal giudice del rinvio è quali siano le autorità competenti a controllare tale idoneità.
112. La Corte ha considerato in più occasioni che l’idoneità alla guida è un requisito per il «rilascio» della patente di guida che spetta soltanto allo Stato membro del rilascio controllare (37). Orbene, si è visto che, nel procedimento principale, l’idoneità alla guida è rimessa in discussione non già nella fase del rilascio della patente di guida, bensì in seguito ad un comportamento illecito del titolare, la cui sanzione ha effetto soltanto sul territorio dello Stato membro in cui è stata commessa l’infrazione.
113. Come il governo polacco, ritengo che, in conseguenza dell’applicazione del principio di territorialità delle leggi penali e di polizia, spetti alle autorità dello Stato membro sul cui territorio è stata commessa l’infrazione stabilire se il titolare della patente di guida estera sia nuovamente idoneo alla guida sul suo territorio.
114. Infatti, mi sembra incoerente lasciar applicare le proprie norme sul controllo dell’idoneità allo Stato membro del rilascio affinché il titolare della patente di guida riacquisti il diritto di guidare sul territorio dello Stato membro in cui ha commesso l’infrazione.
115. Come correttamente affermato dal governo polacco, poiché la perdita del diritto di guidare è derivata da norme che non sono applicabili nello Stato membro del rilascio (38), difficilmente ci si potrebbe aspettare che tale Stato membro applichi una procedura per il riacquisto di detto diritto in base alle proprie norme di valutazione (39).
116. Riconoscere la competenza esclusiva dello Stato membro del rilascio, infatti, potrebbe condurre a due soluzioni contrapposte, vale a dire che, in una situazione come quella della sig.ra Aykul, esso stesso potrebbe verificare che le condizioni imposte dalla legge del luogo di commissione dell’infrazione siano soddisfatte – si comprende che siffatta soluzione si spinge oltre il riconoscimento di una decisione giudiziaria di uno Stato membro da parte di un altro Stato membro – o rifiutare di riconoscere le prescrizioni della legge dello Stato membro ove è stata commessa l’infrazione con la motivazione che esse non esistono nella legge dello Stato membro del rilascio. La Repubblica d’Austria ha adottato quest’ultima posizione, condivisa dalla Commissione.
117. Condividere quest’ultima tesi equivarrebbe necessariamente ad ammettere che, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, la direttiva 2006/126 avrebbe avuto l’effetto di armonizzare il diritto penale degli Stati membri in favore dello Stato membro del rilascio, ma con un’efficacia limitata al territorio dello Stato membro di commissione dell’infrazione. Mi sembra perlomeno difficile affermare che inoltre, implicitamente, ciò rappresenti una delle maggiori innovazioni volute dalla direttiva in parola.
118. Per contro, dopo che la sanzione è stata applicata, lo Stato membro ove è stata commessa l’infrazione non può imporre, ai fini del riacquisto del diritto di guidare sul proprio territorio, condizioni che sarebbero più restrittive di quelle imposte da detta direttiva nella parte in cui disciplina i requisiti che devono essere soddisfatti al momento del rilascio di una patente di guida. In altre parole, in un caso come quello della sig.ra Aykul, la condizione relativa al dovere di sottoporsi a un esame medico non deve condurre a nulla di diverso dall’accertamento che la persona sanzionata offra ormai le garanzie richieste dalla direttiva 2006/126, né più né meno. A tal proposito, l’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/126 stabilisce che il rilascio della patente di guida è subordinato al superamento di una prova di verifica delle capacità e dei comportamenti e di una prova di controllo delle cognizioni, nonché al soddisfacimento di norme mediche, conformemente alle disposizioni degli allegati II e III di detta direttiva
119. Dai punti 15 e 15.1 dell’allegato III della direttiva 2006/126 risulta che è vietato rilasciare o rinnovare la patente di guida ad una persona che si trovi in stato di dipendenza dalla droga o che, pur non essendone dipendente, la consumi o ne abusi regolarmente.
120. La procedura prevista dal diritto tedesco in applicazione dei punti 15 e 15.1 dell’allegato III della direttiva 2006/126, che segue alla commissione di un’infrazione, ha per l’appunto lo scopo di verificare se l’interessato sia ancora sotto l’effetto della droga e che non rappresenti più un pericolo per sé stesso e per gli altri utenti della strada.
121. Benché le autorità dello Stato membro sul cui territorio è stata commessa l’infrazione siano competenti a controllare che il titolare della patente di guida sia nuovamente idoneo alla guida sul suo territorio, occorre, nondimeno, verificare che il provvedimento di ritiro non si sottragga all’osservanza delle disposizioni del diritto dell’Unione, mediante altre eventuali disposizioni o attraverso altri suoi effetti, in particolare per quanto concerne la loro durata (40).
122. A tal proposito, la Corte ha già dichiarato che l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 91/439 non può essere fatto valere da uno Stato membro per rifiutare di riconoscere indefinitamente ad una persona che è stata oggetto nel suo territorio di un provvedimento di revoca o di annullamento di una patente rilasciata da tale Stato membro la validità di qualsiasi patente che possa esserle stata rilasciata successivamente, cioè dopo il periodo di divieto, da un altro Stato membro (41).
123. A mio avviso, tale interpretazione vale a fortiori nel caso di specie, in cui l’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 non può essere fatto valere da uno Stato membro per rifiutare di riconoscere indefinitamente la validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro, se il titolare di detta patente è stato oggetto di un provvedimento restrittivo sul territorio del primo Stato membro.
124. Infatti, ammettere che uno Stato membro possa richiamarsi alle proprie disposizioni di diritto interno per opporsi indefinitamente al riconoscimento di una patente rilasciata in un altro Stato membro equivarrebbe alla negazione stessa del principio del reciproco riconoscimento delle patenti di guida, che costituisce la chiave di volta del sistema istituito dalla direttiva 91/439 (42).
125. Occorre dunque accertare se, in realtà, mediante l’applicazione delle proprie norme, la Repubblica federale di Germania non si opponga indefinitamente al riconoscimento della patente di guida rilasciata dalle autorità austriache.
126. Ricordo che, in conformità al diritto tedesco, la sig.ra Aykul è stata sottoposta a un’ammenda e al ritiro della patente per la durata di un mese, unicamente sul territorio tedesco. Ella ha la possibilità di chiedere di essere nuovamente autorizzata a guidare veicoli a motore in Germania in forza della sua patente di guida austriaca. A tal proposito, l’idoneità alla guida di veicoli a motore, sufficiente per prendere parte alla circolazione stradale in Germania, potrebbe essere riconosciuta solo dopo che la sig.ra Aykul abbia presentato una relazione favorevole redatta da un centro di controllo dell’idoneità alla guida ufficialmente riconosciuto in Germania. Di norma, una relazione in senso favorevole sarà subordinata alla prova di un anno di astinenza.
127. A mio avviso, le disposizioni nazionali applicabili mirano a prorogare l’efficacia nel tempo di un provvedimento di ritiro, ma non si oppongono indefinitamente al riconoscimento della patente di guida, poiché, come indicato dal governo tedesco nella sua risposta scritta al quesito formulato dalla Corte, in mancanza della produzione di una perizia medico‑psicologica positiva e a condizione che si tratti di una patente di guida UE o SEE, occorre altresì riconoscere il diritto di utilizzare una patente di guida estera se l’iscrizione relativa all’inidoneità è stata cancellata dal registro dell’idoneità alla guida (43).
128. Nel caso della sig.ra Aykul, in base agli elementi forniti da questo stesso governo, il termine per la cancellazione dovrebbe essere di cinque anni, in conformità all’articolo 29, paragrafo 1, punto 2, lettera b), dello StVG, poiché la guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti, quale infrazione amministrativa che pregiudica in modo particolare la sicurezza stradale o quale infrazione amministrativa assimilata, è accompagnata da due punti. Alla scadenza di tale termine, la sig.ra Aykul potrà nuovamente utilizzare in Germania la sua patente di guida austriaca senza dover produrre una perizia medico‑psicologica positiva (44).
129. Certamente, il fatto di subordinare il nuovo conferimento del diritto di guidare sul territorio tedesco a una perizia medico‑psicologica positiva sulla base di una relazione favorevole redatta da un centro di controllo dell’idoneità alla guida ufficialmente riconosciuto in Germania può sembrare vincolante (45). Al riguardo, ho solo una riserva da esprimere. Ritengo, infatti, che il certificato debba poter provenire da un centro di controllo – o equivalente – stabilito sul territorio di uno Stato membro e che applichi i criteri della direttiva 2006/126. Tuttavia, la misura costituisce, a mio avviso, un efficace mezzo di prevenzione, di natura tale da rafforzare la sicurezza stradale (46).
130. Per quanto attiene all’obiettivo del miglioramento della sicurezza stradale, il programma di azione della Commissione mira a incoraggiare gli utenti ad un migliore comportamento, in particolare tramite una migliore osservanza della legislazione vigente e mediante la prosecuzione degli sforzi per lottare contro le pratiche pericolose (47).
131. La Commissione ha ricordato anche a che punto sia importante educare, formare, controllare ed, eventualmente, sanzionare l’utente della strada, poiché quest’ultimo è il primo anello della catena della sicurezza stradale (48).
132. Pertanto, a mio avviso, la misura è conforme alla giurisprudenza citata e mi sembra sufficientemente efficace, proporzionata e dissuasiva rispetto agli obiettivi di sicurezza stradale che, da molti anni, costituiscono il cavallo di battaglia della Commissione (49). Infatti, il perseguimento delle infrazioni non può essere efficace in assenza di una sanzione dissuasiva.
133. In ogni caso, per riacquistare il diritto di circolare sul territorio tedesco, la sig.ra Aykul può scegliere di conformarsi alla perizia medica nell’arco di un periodo di un anno o attendere la cancellazione dell’iscrizione della sua inidoneità sul registro alla scadenza di un periodo di cinque anni.
134. Peraltro, osservo che la libertà di circolare e di soggiornare sul territorio degli Stati membri dell’Unione, attribuita ai cittadini dell’Unione dall’articolo 21 TFUE e il cui esercizio la direttiva 2006/126 mira a facilitare, non è ostacolata nel caso della sig.ra Aykul, poiché il mancato riconoscimento della validità della sua patente di guida austriaca ha soltanto un’efficacia limitata nel tempo e circoscritta al territorio tedesco, in quanto la sig.ra Aykul può continuare a circolare sul territorio degli altri Stati membri.
135. Sotto questo profilo, ritengo inoltre che la normativa tedesca ricada sotto l’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 e non sotto l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/439. Infatti, a mio avviso, la prima disposizione deve essere intesa come atta a consentire allo Stato membro sul cui territorio è stata realizzata l’infrazione di limitare gli effetti del diniego del riconoscimento della validità della patente di guida rilasciata da un altro Stato membro al proprio territorio, mentre l’applicazione della seconda disposizione, mediante la possibilità di sostituire la patente di guida, avrebbe effetti in tutti gli Stati membri.
136. Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, ritengo che la Corte debba rispondere che l’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126 obbliga uno Stato membro a negare il riconoscimento della validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro se, in seguito ad un’infrazione di natura penale alle norme sulla circolazione stradale commessa sul territorio del primo Stato membro successivamente al rilascio di tale patente di guida, il titolare di quest’ultima ne ha subito il ritiro relativamente a detto territorio poiché non era più idoneo alla guida ed era divenuto un pericolo per la sicurezza stradale. Il titolare della patente di guida sarà nuovamente idoneo alla guida sul territorio in parola quando saranno soddisfatti i requisiti previsti dalla normativa dello Stato membro sul cui territorio è stata commessa l’infrazione, a condizione che le norme nazionali non abbiano l’effetto di imporre requisiti non richiesti dalla direttiva 2006/126 per il rilascio di tale titolo, né di negare indefinitamente il riconoscimento della validità della patente di guida.
IV – Conclusione
137. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte dal Verwaltungsgericht Sigmaringen nel modo seguente:
L’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida, obbliga uno Stato membro a negare il riconoscimento della validità di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro se, in seguito ad un’infrazione di natura penale alle norme sulla circolazione stradale commessa sul territorio del primo Stato membro successivamente al rilascio di tale patente di guida, il titolare di quest’ultima ne ha subito il ritiro relativamente a detto territorio poiché non era più idoneo alla guida ed era divenuto un pericolo per la sicurezza stradale. Il titolare della patente di guida sarà nuovamente idoneo alla guida sul territorio in parola quando saranno soddisfatti i requisiti previsti dalla normativa dello Stato membro sul cui territorio è stata commessa l’infrazione, a condizione che le norme nazionali non abbiano l’effetto di imporre requisiti non richiesti dalla direttiva 2006/126 per il rilascio di tale titolo, né di negare indefinitamente il riconoscimento della validità della patente di guida.