Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 11 de julio de 2024 (1)
Asunto C‑205/23
Engie România SA
contra
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía)]
«Procedimiento prejudicial — Energía — Directiva 2009/73/CE — Mercado interior del gas natural — Artículo 3 — Obligaciones de servicio público y protección de los consumidores — Incumplimiento, por parte de un suministrador de gas natural, de su obligación de transparencia respecto de los clientes — Acumulación de sanciones administrativas por un mismo comportamiento infractor — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 50 — Principio non bis in idem — Artículo 52, apartado 1 — Limitaciones al principio non bis in idem — Proporcionalidad»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía), versa sobre la interpretación de los artículos 50 y 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y del principio de proporcionalidad.
2. Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Engie România SA (en lo sucesivo, «Engie» o la «recurrente»), suministrador de gas natural, y la Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Autoridad Nacional Reguladora en el Ámbito de la Energía, Rumanía; en lo sucesivo, «ANRE»), en relación con un acta emitida por esta, declarativa y sancionadora de una infracción administrativa presuntamente comedita por Engie.
3. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el análisis de la segunda cuestión prejudicial, relativa a la aplicación del principio non bis in idem, consagrado en el artículo 50 de la Carta, en relación con su artículo 52, apartado 1, que establece las limitaciones de este principio. Más concretamente, se plantea, en esencia, si la imposición de una sanción administrativa a un suministrador de gas natural, tanto por la autoridad reguladora en el ámbito de la energía como por la autoridad de protección de los consumidores, por hechos idénticos pero sancionados separadamente por las dos autoridades sobre bases jurídicas diferentes, constituye una restricción justificada a la aplicación de dicho principio.
4. El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de, por un lado, precisar en mayor medida su jurisprudencia sobre la toma en consideración del principio non bis in idem en un contexto donde coexisten dos procedimientos administrativos de control y sanción contra una persona jurídica, tramitados en paralelo por dos autoridades competentes diferentes que han emitido actas de sanción individual distintas supuestamente por los mismos hechos y, por otro lado, determinar en qué medida tal acumulación de actos respeta el principio de proporcionalidad, consagrado por el Derecho de la Unión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. El principio non bis in idem figura en el artículo 50 de la Carta, titulado «Derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción», y está redactado en los siguientes términos:
«Nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley.»
6. El artículo 51 de la Carta, titulado «Ámbito de aplicación», dispone, en su apartado 1:
«Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, estos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión.»
7. El artículo 52 de la Carta, titulado «Alcance e interpretación de los derechos y principios», establece, en su apartado 1:
«Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.»
B. Derecho rumano
8. A tenor del artículo 143, apartado 1, letra k), de la Legea nr. 123, energiei electrice și a gazelor naturale (Ley n.º 123/2012 de la Electricidad y del Gas Natural), de 10 de julio de 2012 (2) (en lo sucesivo, «Ley n.º 123/2012»):
«El suministrador de gas natural tiene las siguientes obligaciones:
[…]
k) transmitir a los clientes finales información transparente sobre los precios o tarifas aplicados, según el caso, así como sobre las condiciones de acceso y utilización de los servicios que ofrece.»
9. El artículo 194, punto 24 bis, de la misma Ley, establece lo siguiente:
«Según las disposiciones que regulan las actividades en el sector del gas natural, son constitutivos de infracción los siguientes hechos: […] el incumplimiento por parte de los participantes en el mercado de gas natural de las obligaciones que les incumben en virtud de los artículos 143, apartado 1, 144 bis y 145, apartado 4, letra g).»
10. En virtud del artículo 195, punto 2, letra c), de dicha Ley, una infracción administrativa de esta naturaleza se sanciona con multa de entre 20 000 y 400 000 leus rumanos (RON) (entre, aproximadamente, 4 057 euros y 81 147 euros).
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
11. Mediante acta declarativa de 14 de septiembre de 2021, la Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (Autoridad Nacional para la Protección de los Consumidores; en lo sucesivo, «ANPC») declaró que Engie se había servido tanto de prácticas comerciales engañosas como de prácticas comerciales agresivas en el ejercicio de su actividad económica (3) y le ordenó que pusiera fin a dichas prácticas, que suspendiera su actividad hasta que hubieran cesado las prácticas comerciales desleales imputadas y que no modificara el precio del gas natural suministrado a los clientes domésticos.
12. El 11 de octubre de 2021, la ANRE declaró que Engie, en calidad de suministrador autorizado de gas natural, había incumplido su obligación de transparencia, prevista en el artículo 143 apartado 1, letra k), de la Ley n.º 123/2012, y le impuso una multa administrativa por un importe total de 800 000 RON (aproximadamente 160 000 euros) (en lo sucesivo «acta del litigio principal»), basándose en que el suministrador, por una parte, había cometido varias irregularidades en el contenido de algunas ofertas de gas natural y, por otra parte, no había indicado de manera suficientemente clara la posibilidad de modificar el precio del suministro del gas durante un plazo de doce meses, posibilidad que había servido de base para la celebración de los contratos con sus clientes. Además, la ANRE ordenó a Engie adoptar todas las medidas necesarias para, en primer lugar, notificar a sus doce clientes finales el mantenimiento del precio fijo del gas natural al que esta se había comprometido; en segundo lugar, anular los apéndices enviados a dichos clientes; en tercer lugar, identificar a todos los clientes finales que habían aceptado ofertas tipo a precio fijo válido en el período previsto a tal efecto y a los que posteriormente se les habían enviado notificaciones y apéndices que incrementaban el precio del gas natural suministrado con anterioridad a la finalización de dicho período, y, en cuarto lugar, notificar a dichos clientes el mantenimiento del precio del gas natural conforme a dichas ofertas y la anulación de los apéndices enviados.
13. En estas circunstancias, Engie interpuso recurso ante la Judecătoria Sectorului 4 București (Tribunal de Primera Instancia del Sector 4 de Bucarest, Rumanía) contra el acta del litigio principal. Mediante sentencia de 14 de marzo de 2022, este órgano jurisdiccional desestimó el recurso por infundado. Contra dicha sentencia Engie formuló apelación ante el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest), órgano jurisdiccional remitente.
14. En primer lugar, el mencionado órgano jurisdiccional plantea la necesidad de clarificar si la ANRE puede obligar a un suministrador de gas natural a aplicar un precio diferente al precio de mercado regulado por el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73/CE, (4) como consecuencia del incumplimiento imputado de la obligación de transparencia respecto de los consumidores.
15. En segundo lugar, este órgano jurisdiccional señala que tanto la ANRE como la ANPC constataron, en esencia, el mismo hecho, pero lo calificaron de manera diferente, e impusieron a Engie multas administrativas sobre bases jurídicas distintas, así como la misma obligación de subsanación, consistente en volver a aplicar el precio fijado en la oferta tipo, en este caso, el vigente en abril de 2021. Por lo tanto, el mismo órgano jurisdiccional considera que procede determinar si el principio non bis in idem se aplica a las sanciones impuestas por la primera autoridad, en virtud de la Ley n.º 123/2012, que transpone la Directiva 2009/73 al ordenamiento jurídico rumano y, por la segunda autoridad, en virtud de la legislación rumana en materia de protección de los consumidores.
16. En tales circunstancias, el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Un supuesto incumplimiento de la obligación de transparencia que incumbe a los suministradores de gas natural frente a los clientes domésticos, desarrollada en la normativa nacional y que esta considera infracción administrativa, ¿puede dar lugar asimismo a que la autoridad nacional competente obligue a un suministrador de gas natural a aplicar a los consumidores un precio impuesto administrativamente que no tiene en cuenta el principio de libre formación del precio en el mercado del gas natural, principio establecido en el artículo 3, apartado 1, de la [Directiva 2009/73]?
2) La sanción de un suministrador de gas natural, tanto por la autoridad de protección de los consumidores como por la autoridad reguladora en el ámbito de la energía, mediante la emisión de dos actas de infracción administrativa distintas por medio de las cuales se imponen al suministrador las mismas medidas (duplicidad de actos administrativos de imposición de medidas), ¿puede considerarse una restricción justificada del principio non bis in idem, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, o viola dicho principio?
Tal acumulación de actos de imposición de esas mismas medidas, sobre la base de hechos idénticos, por autoridades diferentes, ¿respeta el principio de proporcionalidad?»
17. Han presentado observaciones escritas Engie, la ANRE, los Gobiernos rumano y griego, así como la Comisión Europea. Estas partes también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 24 de abril de 2024.
IV. Análisis
A. Sobre la segunda cuestión prejudicial
18. Mediante su segunda cuestión prejudicial, que constituye el objeto de las presentes conclusiones, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 50 y 52 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que la imposición de una sanción a un suministrador de gas natural, tanto por la autoridad reguladora en el ámbito de la energía como por la autoridad de protección de los consumidores, por hechos idénticos, pero sancionados separadamente por las dos autoridades sobre bases jurídicas diferentes, constituye una restricción justificada a la aplicación del principio non bis in idem.
1. Observaciones preliminares
a) Sobre el ámbito de aplicación del artículo 50 de la Carta
19. Con carácter preliminar, procede recordar que el ámbito de aplicación de la Carta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el cual las disposiciones de la Carta se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. (5)
20. En el presente asunto, de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que las dos actas controvertidas se han elaborado sobre la base de la legislación rumana de transposición de las Directivas 2009/73 y 2005/29/CE, (6) respectivamente. Por lo tanto, en la medida en la que estas normativas nacionales constituyen la aplicación del derecho de la Unión, están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Carta en el sentido de su artículo 51 y, por ende, el artículo 50 de dicha Carta está destinado a aplicarse en el litigio principal.
21. Procede recordar asimismo que el principio non bis in idem, consagrado en el artículo 50 de la Carta, es un principio fundamental del Derecho de la Unión, (7) que prohíbe la acumulación tanto de procesos como de sanciones de carácter penal en el sentido de dicho artículo por los mismos hechos contra la misma persona. (8) Las limitaciones al principio non bis in idem pueden, no obstante, estar justificadas en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición. (9)
b) Sobre el carácter «penal» de la infracción perseguida
22. Procede señalar, con carácter preliminar, que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en el marco de apreciación del carácter penal de los procedimientos y de las sanciones de que se trata, son pertinentes tres criterios. El primero es la calificación jurídica de la infracción en Derecho interno; el segundo, la propia naturaleza de la infracción, y, el tercero, la gravedad de la sanción que puede imponerse al interesado. (10)
23. En primer lugar, en cuanto al criterio relativo a la calificación jurídica de la infracción en el Derecho interno, es preciso señalar que las infracciones se califican, según el órgano jurisdiccional remitente, de «infracciones administrativas» en Derecho nacional y que los procedimientos a raíz de los cuales se han impuesto estas sanciones son procedimientos administrativos.
24. No obstante, se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el artículo 50 de la Carta no se limita únicamente a los procedimientos y sanciones que el Derecho nacional califica de «penales», sino que se extiende, con independencia de su calificación en Derecho interno, a procedimientos y sanciones que deban considerarse de carácter penal en atención a los otros dos criterios mencionados en el punto 22 de las presentes conclusiones. (11)
25. En segundo lugar, por lo que respecta al criterio relativo a la naturaleza de la infracción, debe comprobarse si la sanción de que se trate tiene una finalidad represiva, sin tener en cuenta la circunstancia de que persiga igualmente una finalidad preventiva. En efecto, es propio de las sanciones penales tener por objeto tanto la represión como la prevención de conductas ilícitas.(12) En cambio, una medida que se limita a reparar el perjuicio causado por la infracción de que se trate no tiene carácter penal. (13)
26. En el caso de autos, de la información de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que el incumplimiento de la obligación de transparencia y de información de los consumidores por un suministrador de gas natural se sanciona, en virtud de las disposiciones previstas en la Ley n.º 123/2012, con sanción pecuniaria. (14) Esto mismo ocurre con las sanciones impuestas por la ANPC con base en la Ley n.º 363/2007, de la que se desprende que las prácticas comerciales desleales o engañosas pueden ser asimismo sancionadas con multa. (15) Por otro lado, de las mismas informaciones resulta que, además de las sanciones pecuniarias, las dos autoridades han impuesto a Engie medidas correctoras complementarias (calificadas por el órgano jurisdiccional remitente como «obligaciones de subsanación») consistentes en volver a aplicar el precio fijado en las ofertas tipo en abril de 2021.
27. A este respecto, habrá de establecerse una distinción entre, por un lado, las sanciones administrativas impuestas por la ANPC y la ANRE y, por otro lado, las medidas correctoras complementarias adoptadas por estas. Si bien no cabe discutir, sin perjuicio de las apreciaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, que las sanciones pecuniarias impuestas a Engie tienen tanto una finalidad represiva como una finalidad preventiva, no ocurre lo mismo con las medidas complementarias, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia señalada en el punto 25 de las presentes conclusiones, según la cual una medida que se limita a subsanar [o a corregir] el perjuicio causado por la infracción de que se trate no reviste carácter penal.
28. En tercer lugar, en cuanto al criterio relativo a la gravedad de la sanción impuesta, que debe determinarse en función de la pena máxima prevista, (16) cabe señalar que, de los documentos que obran en poder del Tribunal de Justicia resulta que se impusieron a Engie dos sanciones que ascienden, respectivamente, a 800 000 RON (aproximadamente 160 000 euros), impuesta por la ANRE, (17) y a 150 000 RON (aproximadamente 30 000 euros), impuesta por la ANPC. (18)
29. Corresponde por tanto al órgano jurisdiccional remitente comprobar, basándose en el conjunto de elementos del que dispone, si el importe de esas sanciones es suficientemente elevado para ser calificadas de «naturaleza penal». (19)
2. Sobre los requisitos de aplicación del principio non bis in idem
30. La aplicación del principio non bis in idem se supedita a un doble requisito: por una parte, que exista una resolución anterior firme (requisito del «bis») y, por otra parte, que la resolución anterior y los procedimientos o resoluciones posteriores tengan por objeto los mismos hechos (y las mismas personas afectadas) (requisito del «idem»). (20)
a) Sobre el requisito del «bis»
31. Por lo que respecta al requisito del «bis», para que pueda considerarse que una resolución judicial se ha pronunciado en firme sobre los hechos sometidos a un segundo procedimiento, no solo es necesario que dicha resolución haya adquirido firmeza, sino también que haya sido adoptada tras una apreciación en cuanto al fondo del asunto. (21)
32. El Tribunal de Justicia también ha precisado a este respecto que, si bien es cierto que la aplicación del principio non bis in idem presupone la existencia de una resolución anterior firme, de ello no se deduce necesariamente que las resoluciones posteriores a las que se opone dicho principio solo puedan ser las adoptadas con posterioridad a esa resolución anterior firme. En efecto, este principio excluye que, cuando exista una resolución firme, pueda iniciarse o mantenerse un proceso penal por los mismos hechos. (22)
33. En el presente asunto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia resulta que la decisión de la ANPC ha sido anulada definitivamente por el tribunal competente por falta de competencia, sin que este haya examinado el fondo del asunto. (23) Ahora bien, como se ha señalado en el punto 31 de las presentes conclusiones, el requisito «bis» exige la existencia de una resolución que haya adquirido firmeza y que se pronuncie sobre el fondo del asunto, requisito que no parece cumplirse en este caso.
34. Corresponde, en cualquier caso, al órgano jurisdiccional remitente determinar, a la luz de las consideraciones anteriores, si se cumple el requisito del «bis», antes de examinar el requisito del «idem».
b) Sobre el requisito del «idem»
35. En cuanto al requisito del «idem», del propio tenor del artículo 50 de la Carta se desprende que este prohíbe juzgar o sancionar penalmente a la misma persona más de una vez por la misma infracción.
36. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que el criterio pertinente para apreciar la existencia de la misma infracción es el de la identidad de los hechos materiales. Así, el artículo 50 de la Carta prohíbe imponer, por hechos idénticos, varias sanciones de carácter penal al término de distintos procedimientos tramitados a estos efectos. (24) También de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, además, que la calificación jurídica, en Derecho nacional, de los hechos y el interés jurídico protegido no son pertinentes para determinar la existencia de la misma infracción, puesto que el alcance de la protección que confiere el artículo 50 de la Carta no puede variar de un Estado miembro a otro. (25)
37. Si el requisito del «idem» exige que los hechos materiales sean idénticos, el principio non bis in idem no resulta aplicable cuando los hechos de que se trate no sean idénticos, sino solo similares. En efecto, la identidad de los hechos materiales se entiende como un conjunto de circunstancias concretas derivadas de acontecimientos que son, en esencia, los mismos, en la medida en que implican al mismo autor y están indisociablemente ligados entre sí en el tiempo y en el espacio. (26)
38. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente constató, por un lado, que los dos procedimientos sobre los que versa el litigio principal se refieren a la misma persona jurídica, a saber, a Engie, y, por otro lado, que los hechos constatados por la ANRE y la ANPC, esto es, las prácticas de la recurrente consistentes en modificar el precio de suministro del gas natural, son, en esencia, idénticos, a pesar de que han sido calificados de manera diferente por cada una de ellas.
39. Si bien el Gobierno rumano y la ANRE parecen rebatir a la descripción de los hechos que presenta el órgano jurisdiccional remitente, al sostener que los hechos constatados y sancionados por las autoridades no son idénticos, (27) procede recordar que las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia, disfrutan de una presunción de pertinencia. (28) Así pues, en la medida en la que el órgano jurisdiccional nacional considere que los hechos por los que Engie ha sido sancionada por ambas autoridades son idénticos, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia expuesta en el punto 37 de las presentes conclusiones, esta acumulación constituirá una limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta.
40. En cualquier caso, corresponde, en último término, al órgano jurisdiccional remitente determinar si los hechos que han sido objeto de los dos procedimientos iniciados sobre la base, respectivamente, de una normativa sectorial de la energía y del Derecho de los consumidores, son idénticos. A este respecto, le incumbe examinar los hechos tenidos en cuenta en cada uno de los procedimientos y el período de infracción alegado. (29)
3. Sobre la justificación de una posible limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta
41. Es preciso recordar que una limitación en el derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta solo puede justificarse sobre la base del artículo 52, apartado 1, de esta. De conformidad con la primera frase de dicho apartado, cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por esta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Según la segunda frase del mismo apartado, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones de esos derechos y libertades cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
a) Sobre la protección de uno o varios objetivos de interés general
42. Como se desprende de la reciente sentencia bpost, el Tribunal de Justicia ha declarado que una acumulación de sanciones puede justificarse cuando los procedimientos incoados por dos autoridades diferentes persigan objetivos complementarios relativos a aspectos diferentes del mismo comportamiento infractor. (30) Mediante esta sentencia, el Tribunal de Justicia señaló también que las autoridades públicas pueden optar legítimamente por respuestas jurídicas complementarias frente a determinadas conductas perjudiciales para la sociedad mediante procedimientos diversos que conformen un conjunto coherente con el que se aborden los distintos aspectos del problema social de que se trate, siempre que estas respuestas jurídicas combinadas no supongan una carga excesiva para la persona afectada. (31)
43. En este caso, dicho requisito parece cumplirse, pues si bien las medidas establecidas por la ANPC tienen exclusivamente por objeto poner fin a las prácticas comerciales desleales y engañosas frente a los consumidores, las medidas establecidas por la ANRE pretendían, por su parte, asegurar la transparencia de los precios en el mercado energético rumano en el contexto específico de la liberalización del sector del gas natural y, por ende, el buen funcionamiento de este. (32) Parece, por tanto, legítimo que, para garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores, un Estado miembro sancione los incumplimientos, por una parte, de la normativa sectorial que tiene por objeto la liberalización del mercado de gas natural y, por otra parte, de las normas aplicables en materia de prácticas comerciales desleales. (33)
44. De lo anterior resulta que, en principio, no se vulnera el principio non bis in idem cuando la misma práctica es objeto de procedimientos de investigación independientes, basados en disposiciones jurídicas diferentes que persiguen objetivos distintos y complementarios, tales como la protección de los consumidores y el respeto a la transparencia de los precios en el mercado de la energía.
45. Asimismo, el hecho de que la protección de los consumidores no solo pueda ser perseguida, como objetivo de interés general, mediante la normativa nacional en materia de protección de los consumidores, sino también, de manera indirecta y desde una perspectiva diferente, por la normativa sectorial de la energía, (34) no puede poner en cuestión el carácter complementario de los objetivos perseguidos por ambos conjuntos de normas.
46. La interpretación anterior, basada en el carácter complementario de los objetivos perseguidos por las dos normativas, parece estar respaldada asimismo por el propio tenor de la Directiva 2009/73 (transpuesta al derecho interno mediante la Ley n.º 123/2012) que prevé, en su anexo I, punto 1, que las medidas relativas a la protección de los consumidores a las que hace referencia el artículo 3 de esta Directiva son sin perjuicio de las normas de la Unión sobre protección del consumidor.
b) Sobre la proporcionalidad y la necesidad de la limitación
47. En lo referente al respeto del principio de proporcionalidad, es preciso recordar que este exige que la acumulación de procedimientos y sanciones prevista por una normativa nacional no exceda los límites de lo que sea adecuado y necesario para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, asegurándose de que las desventajas ocasionadas por esta no sean desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (35)
48. En cuanto al carácter estrictamente necesario de tal acumulación de procedimientos y sanciones, debe examinarse, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si existen normas claras y precisas que permitan prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de una acumulación de procedimientos y sanciones. Procede además determinar que si los dos procedimientos se han tramitado de manera suficientemente coordinada y próxima en el tiempo, y si la sanción impuesta, en su caso, a raíz del primer procedimiento desde el punto de vista cronológico se ha tenido en cuenta al evaluar la segunda sanción, de modo que la carga resultante, para las personas afectadas, de tal acumulación se limite a lo estrictamente necesario y el conjunto de las sanciones impuestas corresponda a la gravedad de las infracciones cometidas. (36)
49. Es preciso señalar, en primer lugar, que la existencia de dos normativas diferentes que se aplican en paralelo permite a las empresas de que se trate conocer de antemano, con un alto grado de previsibilidad, las potenciales sanciones a las que se exponen. Asimismo, no es de extrañar que una empresa que opera en el mercado de la producción o distribución de energía deba atenerse a varias normativas sectoriales con objetivos distintos o complementarios y que pueda, en su caso, enfrentarse a diversas sanciones paralelas por la misma práctica, sobre la base de actos jurídicos que persiguen objetivos diferentes.
50. Por otra parte, los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia contienen indicios de una conexión temporal suficientemente estrecha entre los dos procedimientos tramitados y entre las resoluciones adoptadas en virtud de la normativa sectorial y del Derecho de la protección de los consumidores, así como de la cooperación e intercambio de información entre las autoridades de que se trate (previstos específicamente por la normativa rumana), lo que también corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
51. Habida cuenta de lo anterior, considero que el artículo 50 de la Carta, en relación con el artículo 52, apartado 1, de esta, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un suministrador de gas natural sea sancionado por dos actas de infracción distintas, una redactada por la autoridad de protección de los consumidores y, la otra, por la autoridad reguladora en el ámbito de la energía, siempre que:
– los procedimientos y las sanciones se basen en disposiciones legales diferentes que persiguen objetivos de interés general distintos y complementarios, justificando con ello la acumulación de procedimientos y de sanciones;
– existan normas claras y precisas que permitan prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de una acumulación de procedimientos y sanciones, así como asegurar la coordinación entre las distintas autoridades competentes;
– ambos procedimientos se hayan tramitado de manera suficientemente coordinada y próxima en el tiempo, y
– el conjunto de sanciones impuestas se corresponda con la gravedad de las infracciones cometidas.
V. Conclusión
52. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la segunda cuestión prejudicial planteada por el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía):
«El artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en relación con el artículo 52, apartado 1, de esta, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un suministrador de gas natural sea sancionado por dos actas de infracción distintas, una redactada por la autoridad de protección de los consumidores, y, la otra, por la autoridad reguladora en el ámbito de la energía, siempre que:
– los procedimientos y las sanciones se basen en disposiciones legales diferentes que persiguen objetivos de interés general distintos y complementarios, justificando con ello la acumulación de procedimientos y de sanciones;
– existan normas claras y precisas que permitan prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de una acumulación de procedimientos y sanciones, así como asegurar la coordinación entre las distintas autoridades competentes;
– ambos procedimientos se hayan tramitado de manera suficientemente coordinada y próxima en el tiempo, y
– el conjunto de sanciones impuestas se corresponda con la gravedad de las infracciones cometidas.»