Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
11 juli 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Geldigheid en uitlegging – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43/EEG – Artikel 12, lid 1 – Systeem van strikte bescherming van de diersoorten – Bijlage IV – Canis lupus (wolf) – Gelijke behandeling van de lidstaten – Artikel 16, lid 1 – Nationale vergunning voor het aan de natuur onttrekken van een in het wild levend specimen van de soort Canis lupus – Staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort – Geografische reikwijdte – Vaststelling van de schade – Andere bevredigende oplossing”
In zaak C‑601/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Landesverwaltungsgericht Tirol (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Tirol, Oostenrijk) bij beslissing van 19 september 2022, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
tegen
Tiroler Landesregierung,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev (rapporteur), kamerpresident, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: D. Dittert, hoofd van een administratieve eenheid,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 oktober 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– Umweltverband WWF Österreich en ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, en vervolgens van Umweltdachverband, vertegenwoordigd door G. K. Jantschgi, Rechtsanwältin,
– Wiener Tierschutzverein, vertegenwoordigd door M. Lehner, bijgestaan door C. Pichler als deskundige,
– de Tiroler Landesregierung, vertegenwoordigd door J. Egger en C. Ranacher als gemachtigden,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Posch, J. Schmoll en A. Kögl als gemachtigden,
– de Deense regering, vertegenwoordigd door J. F. Kronborg en C. A.‑S. Maertens als gemachtigden,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Bénard en M. De Lisi als gemachtigden,
– de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,
– de Zweedse regering, vertegenwoordigd door F.‑L. Göransson en H. Shev als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door T. Haas en A. Maceroni als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Hermes en M. Noll-Ehlers als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 januari 2024,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193) (hierna: „habitatrichtlijn”), gelezen in samenhang met bijlage IV bij deze richtlijn, alsook de uitlegging van artikel 16, lid 1, van die richtlijn.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen verschillende dierenbeschermings- en milieuorganisaties, te weten Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband en Wiener Tierschutzverein, enerzijds, en de Tiroler Landesregierung (regering van de deelstaat Tirol, Oostenrijk), anderzijds, over een door deze regering toegestane tijdelijke opheffing van het jachtverbod op een in het wild levend specimen van de soort Canis lupus (wolf).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Artikel 1 van de habitatrichtlijn heeft als opschrift „Definities” en bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
i) staat van instandhouding van een soort: het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
De ‚staat van instandhouding’ wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
– uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven,
en
– het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden,
en
– er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
[...]”
4 Artikel 2 van deze richtlijn luidt:
„1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
5 Artikel 12, lid 1, van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
b) het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
c) het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
d) de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.”
6 Artikel 16, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:
„Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a) en b):
a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
[...]”
7 In artikel 19, tweede alinea, van de habitatrichtlijn wordt verduidelijkt dat „[w]ijzigingen die nodig zijn om bijlage IV van deze richtlijn aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang aan te passen, [...] op voorstel van de [Europese] Commissie met eenparigheid van stemmen door de Raad [van de Europese Unie] [worden] vastgesteld.”
8 In de lijst van bijlage IV, onder a), bij de habitatrichtlijn wordt onder de diersoorten „van communautair belang die strikt moeten worden beschermd”, onder meer de Canis lupus (wolf) vermeld, „met uitzondering van de Griekse populaties benoorden de 39e breedtegraad; de Estse populaties, de Spaanse populaties benoorden de Duero; de Bulgaarse, de Letse, de Litouwse, de Poolse, de Slowaakse populaties en de Finse populaties in het rendierbeschermingsgebied als omschreven in paragraaf 2 van de Finse Wet nr. 848/90 van 14 september 1990 inzake rendierbescherming”.
Oostenrijks recht
9 § 36, lid 2, van het Tiroler Jagdgesetz van 15 juni 2004 (jachtwet van de deelstaat Tirol) (LGBl. 41/2004) bepaalt in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie van 30 juni 2022 (hierna: „TJG 2004”) in wezen dat buiten de vaste jachtperiode op geen enkele in het wild levende soort mag worden gejaagd.
10 § 52a („Bijzondere maatregelen ter voorkoming van schade door beren, wolven en lynxen”) TJG 2004 bepaalt in lid 8 in wezen dat de regering van de deelstaat Tirol, op basis van een aanbeveling van het comité van deskundigen, bij verordening kan vaststellen dat een specifieke beer, wolf of lynx een rechtstreeks gevaar voor de veiligheid van personen of een rechtstreeks aanzienlijk gevaar voor grazende dieren, landbouwgewassen en voorzieningen vormt.
11 § 52a, lid 9, TJG 2004 luidt:
„Bij uitvaardiging van een verordening krachtens lid 8 dient de deelstaatregering, wanneer er een aanbeveling van het comité van deskundigen beschikbaar is en er geen andere bevredigende oplossing bestaat en de populaties van de betrokken diersoort in hun natuurlijke verspreidingsgebied desondanks in een gunstige staat van instandhouding blijven zonder dat er sprake is van aantasting, specifieke beren, wolven of lynxen bij besluit uit te zonderen van het verbod van § 36, lid 2, eerste zin. Dergelijke uitzonderingen kunnen alleen worden toegestaan:
a) in het belang van de bescherming van andere wilde flora en fauna en van de instandhouding van hun natuurlijke habitats;
b) ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; en
d) ten behoeve van onderzoek en onderwijs.”
12 § 52a, lid 10, TJG 2004 bepaalt het volgende:
„Het krachtens lid 9 aangenomen besluit tot uitzondering vermeldt in ieder geval:
a) het doel waarvoor de uitzondering wordt toegestaan;
b) de diersoort waarop de uitzondering betrekking heeft en, in voorkomend geval, het geslacht, de leeftijd of andere identificatiegegevens van het (de) betrokken specimen(s);
c) de periode waarvoor de uitzondering wordt toegestaan;
d) het geografische gebied waarvoor de uitzondering wordt toegestaan, en
e) de maatregelen die zijn toegestaan krachtens de bepalingen van deze wet en de op grond daarvan vastgestelde verordeningen, zoals het gebruik van bepaalde wapens of munitie, bepaalde vangstinstallaties of de toepassing van bepaalde methoden;
f) in voorkomend geval, andere persoonlijke en materiële beperkingen waaraan de uitzondering is onderworpen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13 In een advies van 25 juli 2022 heeft een onafhankelijk comité van deskundigen verklaard dat een geïdentificeerde wolf, namelijk wolf 158MATK, tussen 10 juni en 2 juli 2022 ongeveer twintig schapen van een kudde op onbeschermde weiden in de deelstaat Tirol had gedood. Aangezien deze deskundigen van mening waren dat de wolf in kwestie een rechtstreeks aanzienlijk gevaar voor grazende dieren vormde en het niet mogelijk was de betrokken alpenweiden te beschermen, heeft het comité aanbevolen deze wolf aan de natuur te onttrekken.
14 Naar aanleiding van dit advies heeft de regering van de deelstaat Tirol bij verordening van 26 juli 2022 vastgesteld dat wolf 158MATK een rechtstreeks aanzienlijk gevaar voor grazende dieren en voor landbouwgewassen en ‑installaties vormde. Deze verordening is op 29 juli 2022 in werking getreden en geldt voor onbepaalde tijd.
15 Bijgevolg heeft de regering van de deelstaat Tirol bij besluit van 29 juli 2022 toegestaan om wolf 158MATK aan de natuur te onttrekken, door hem uit te zonderen van de permanente bescherming van het TJG 2004. Bovendien bepaalt dit besluit dat deze uitzondering van de permanente bescherming van de wolvensoort beperkt is in de tijd, aangezien deze op 31 oktober 2022 afloopt en vóór die datum vervalt indien de aanwezigheid van wolf 158MATK ver buiten het betrokken geografische gebied met behulp van moleculair-biologische technieken meerdere malen wordt aangetoond.
16 In de eerste plaats heeft de regering van de deelstaat Tirol ter rechtvaardiging van deze uitzondering in bovengenoemd besluit verwezen naar drie categorieën schade die zich hebben voorgedaan of dreigen voor te doen. Ten eerste gaat het om de schade die wolf 158MATK heeft veroorzaakt in de vorm van rechtstreekse en indirecte economische verliezen ten gevolge van het verlies van de gedode dieren, de extra kosten van de voortijdige terugkeer naar het dal, het waardeverlies voor de veehouderij, de hogere uitgaven voor de verzorging en de voeding van de dieren die voortaan op het bedrijf van herkomst worden gehouden, alsmede de vermindering op lange termijn van de veehouderij op de bedrijven wanneer de alpenweiden niet langer worden benut. Ten tweede betreft het de immateriële schade die het gevolg is van het verlies van de vreugde van het houden van dieren en de psychologische stress van de betrokken alpenweidehouders. Ten derde is er sprake van indirecte schade, die niet aan wolf 158MATK kan worden toegeschreven, en die het gevolg is van de sluiting van bedrijven en de daarmee gepaard gaande vermindering van de totale veestapel. Deze toestand is ontstaan door niet-geconsumeerde voedergewassen op de alpenweiden, verbossing, overwoekering van de alpenweiden, bodemerosie, alsmede verlies van biodiversiteit en aantrekkelijke landschappen die van groot belang zijn voor recreatie en toerisme.
17 In de tweede plaats stelt de regering van de deelstaat Tirol in haar besluit van 29 juli 2022 vast dat er geen andere bevredigende oplossingen openstonden, aangezien de verwijdering van een volwassen wolf uit de natuur om hem in langdurige gevangenschap te houden geen passende, minder ingrijpende maatregel is, gelet op het aanzienlijke lijden van een wolf die voorheen in vrijheid leefde en zich niet aan een leven in gevangenschap kan aanpassen. Tevens bieden maatregelen ter bescherming van de veestapel geen andere bevredigende oplossing.
18 Wat in de derde plaats de staat van instandhouding van de wolvenpopulatie in haar natuurlijke verspreidingsgebied betreft, heeft de regering van de deelstaat Tirol verduidelijkt dat in casu het aan de natuur onttrekken van een specimen van de wolvensoort niet leidt tot een aantasting van de gunstige staat van instandhouding van de alpiene populatie van deze soort, en dat zelfs indien alleen het Oostenrijkse grondgebied – waar nog geen sprake is van een gunstige staat van instandhouding – in aanmerking wordt genomen, er geen verslechtering van die staat of verhindering van het herstel van de gunstige staat van instandhouding kan worden verwacht.
19 Verzoeksters in het hoofdgeding hebben tegen het besluit van 29 juli 2022 beroep ingesteld bij het Landesverwaltungsgericht Tirol (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Tirol, Oostenrijk), de verwijzende rechter, met het betoog dat dit besluit niet voldoet aan de vereisten van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.
20 Deze rechter verduidelijkt vooraf dat het besluit van de regering van de deelstaat Tirol van 29 juli 2022 waarbij de jacht op een specimen van de wolvensoort is toegestaan weliswaar slechts van kracht is tot 31 oktober 2022, maar een antwoord op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niettemin relevant is in het kader van het hoofdgeding, aangezien de verordening van de deelstaat Tirol waarop dit besluit is gebaseerd, niet beperkt is in de tijd, en derhalve te allen tijde een nieuw besluit over wolf 158MATK kan worden genomen.
21 Ten gronde merkt de verwijzende rechter om te beginnen op dat bepaalde wolvenpopulaties in de Europese Unie – waaronder evenwel niet de populatie van deze soort op Oostenrijks grondgebied – overeenkomstig bijlage IV bij de habitatrichtlijn zijn uitgezonderd van de strikte bescherming van soorten van artikel 12 van deze richtlijn. Aangezien de wolvenpopulatie in Oostenrijk zich heeft ontwikkeld en dus niet meer als geïsoleerd kan worden beschouwd, vraagt deze rechter zich af of de handhaving van deze populatie in Oostenrijk op de lijst van strikt te beschermen diersoorten niet in strijd is met het beginsel van de gelijkheid van de lidstaten zoals vervat in artikel 4, lid 2, VEU, indien en voor zover de lidstaten – waaronder de Republiek Oostenrijk – zich thans in dezelfde situatie of op zijn minst in een vergelijkbare situatie bevinden.
22 Vervolgens vraagt de rechter zich af wat de omvang is van het in aanmerking te nemen grondgebied voor de beoordeling van de gunstige staat van instandhouding van de wolvensoort, teneinde een afwijking op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn te kunnen toestaan, aangezien het Hof in het arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 58), heeft geoordeeld dat bij een dergelijke beoordeling „de bevoegde nationale autoriteit [de staat van instandhouding moet vaststellen] [...] met name op nationaal niveau of, in voorkomend geval, op het niveau van de beoogde biogeografische regio wanneer de grenzen van deze lidstaat meerdere biogeografische regio’s bestrijken, of nog wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort dat vereist en, voor zover als mogelijk, op grensoverschrijdend niveau.”
23 De verwijzende rechter wijst er voorts op dat uit de mededeling van de Commissie van 12 oktober 2021 betreffende richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn [C(2021) 7301 final] (hierna: „richtsnoeren”) blijkt dat bij het begrip „ernstige schade” economische belangen in aanmerking worden genomen, zodat deze rechter zich afvraagt of bij de beoordeling van dit begrip rekening mag worden gehouden met indirecte toekomstige economische schade die niet aan een wolf kan worden toegeschreven, zoals niet-geconsumeerde voedergewassen op de alpenweiden, verbossing, overwoekering van de alpenweiden, bodemerosie, alsmede verlies van biodiversiteit en aantrekkelijke landschappen die van groot belang zijn voor recreatie en toerisme.
24 Ten slotte wijst deze rechter op de specifieke situatie in de deelstaat Tirol, die wordt gekenmerkt door kleinschalige landbouwbedrijven en alpenweiden die niet of niet zonder onredelijke en onevenredige maatregelen kunnen worden beschermd, zoals de bouw van omheiningen, het gebruik van kuddebeschermingshonden of herders hun kudde laten vergezellen. Hij vraagt zich dan ook af of deze specifieke kenmerken in aanmerking kunnen worden genomen om vast te stellen of er een „andere bevredigende oplossing” in de zin van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bestaat.
25 Daarop heeft het Landesverwaltungsgericht Tirol de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Schendt artikel 12[, lid 1,] juncto bijlage IV bij [de habitatrichtlijn], op grond waarvan de wolf aan de strikte beschermingsregeling is onderworpen, maar populaties in verschillende lidstaten daarvan zijn uitgezonderd, terwijl voor [de Republiek] Oostenrijk niet in een overeenkomstige uitzondering is voorzien, het in artikel 4, lid 2, VEU verankerde ‚beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten’?
2) Moet artikel 16, lid 1, van [de habitatrichtlijn], op grond waarvan een afwijking van het systeem van strikte bescherming van de wolf slechts is toegestaan indien, onder meer, de populaties van de betrokken soorten in hun ‚natuurlijke verspreidingsgebied’ ondanks de afwijking in een ‚gunstige staat van instandhouding’ blijven, aldus worden uitgelegd dat de gunstige staat van instandhouding niet moet worden gehandhaafd of hersteld op nationaal niveau, maar in het natuurlijke verspreidingsgebied van een populatie, dat een aanzienlijk grotere, grensoverschrijdende biogeografische regio kan omvatten?
3) Moet artikel 16, lid 1, onder b), van [de habitatrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat naast de door een specifieke wolf veroorzaakte directe schade ook de niet aan een specifieke wolf toe te rekenen indirecte (toekomstige) economische schade tot de ‚ernstige schade’ moet worden gerekend?
4) Moet artikel 16, lid 1, van [de habitatrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat ‚andere bevredigende oplossingen’ uitsluitend moeten worden onderzocht op basis van de feitelijke uitvoerbaarheid dan wel ook op basis van economische criteria, gelet op de heersende topografische, alpiene landbouw- en bedrijfsstructuren in de deelstaat Tirol?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
26 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, geldig is in het licht van het in artikel 4, lid 2, VEU verankerde beginsel van de gelijkheid van de lidstaten, voor zover bijlage IV de wolvenpopulaties in bepaalde lidstaten uitzondert van het bij artikel 12 van die richtlijn ingestelde systeem van strikte bescherming, maar de wolvenpopulatie in Oostenrijk niet.
27 De verwijzende rechter heeft met name twijfels over de geldigheid van artikel 12 op grond dat – gelet op de ontwikkeling van de situatie sinds de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn – het onderscheid tussen enerzijds de lidstaten waarvan de wolvenpopulatie is vrijgesteld van het systeem van strikte bescherming en anderzijds de Republiek Oostenrijk, waar deze diersoort niet onder een dergelijke uitzondering valt, niet langer gerechtvaardigd is, aangezien de wolvenpopulatie in Oostenrijk niet langer van andere wolvenpopulaties is geïsoleerd. Deze rechter vraagt zich dan ook af of het feit dat er voor de Republiek Oostenrijk geen uitzondering is gemaakt op het systeem van strikte bescherming in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling.
Ontvankelijkheid
28 Vooraf zij opgemerkt dat Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung en Umweltdachverband ter terechtzitting hebben betoogd dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is, aangezien het antwoord op deze vraag geen invloed heeft op de uitkomst van het hoofdgeding. Volgens de Raad is deze vraag niet-ontvankelijk omdat het hoofdgeding uitsluitend betrekking heeft op artikel 16 van de habitatrichtlijn, en niet op artikel 12 ervan, waarop de vraag betrekking heeft. De Commissie heeft zich in wezen bij dit betoog van de Raad aangesloten.
29 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat wanneer de door de nationale rechter onder eigen verantwoordelijkheid gestelde prejudiciële vragen betrekking hebben op de geldigheid van een Unierechtelijke bepaling, het Hof in beginsel verplicht is uitspraak te doen, tenzij de vereisten met betrekking tot de inhoud van het verzoek om een prejudiciële beslissing als vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet zijn nageleefd of wanneer de gevraagde uitlegging of beoordeling van de geldigheid van een dergelijk voorschrift klaarblijkelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 In casu volstaat de vaststelling – zoals de advocaat-generaal in de punten 40 en 41 van haar conclusie opmerkt – dat een oordeel van het Hof dat artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, ongeldig is, een invloed zou hebben op het hoofdgeding voor zover het betrekking heeft op artikel 16, lid 1, van die richtlijn. Laatstgenoemde bepaling vormt immers een afwijking van artikel 12. Bij gebreke van een hoofdregel kan er evenwel geen sprake zijn van een afwijking. In een dergelijke situatie moet met andere woorden eerst de nieuwe inhoud van artikel 12 van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV bij deze richtlijn, worden bepaald alvorens te beoordelen of de afwijking in artikel 16, lid 1, van die richtlijn van toepassing is op het hoofdgeding en zelfs of het nog nodig is om die afwijking in te roepen.
31 Gelet op het voorgaande is de eerste vraag ontvankelijk.
Ten gronde
32 Er zij aan herinnerd dat artikel 4, lid 2, VEU bepaalt dat de Unie de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen eerbiedigt.
33 Voorts vereist het algemene beginsel van gelijke behandeling dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie in die zin arrest van 18 april 2024, Dumitrescu e.a./Commissie en Hof van Justitie, C‑567/22 P–C‑570/22 P, EU:C:2024:336, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Het is vaste rechtspraak dat, voor schending van het gelijkheidsbeginsel wegens verschillende behandeling, de betrokken situaties – gelet op alle kenmerken daarvan – vergelijkbaar moeten zijn. De onderscheidende kenmerken van situaties en de vergelijkbaarheid van die situaties moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de betrokken bepalingen, waarbij rekening moet worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waarop de betrokken handeling betrekking heeft (arrest van 30 november 2023, MG/BEI, C‑173/22 P, EU:C:2023:932, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Teneinde de eerste vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden, dient om te beginnen in herinnering te worden gebracht dat de geldigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte (arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., C‑160/20, EU:C:2022:101, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In casu is de habitatrichtlijn vastgesteld op 21 mei 1992 en gewijzigd bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en het besluit houdende aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1) ten gevolge van de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Unie op 1 januari 1995.
37 Zoals blijkt uit de gegevens van het aan het Hof overgelegde dossier, moet in dit verband worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk op laatstgenoemde datum geen voorbehoud heeft gemaakt met betrekking tot de vermelding van de wolvenpopulatie op haar grondgebied in bijlage IV bij de habitatrichtlijn, en evenmin enig bewijs heeft aangevoerd waaruit blijkt dat zij zich in een situatie bevond die vergelijkbaar was met die van de andere lidstaten waarvan de wolvenpopulatie op dezelfde datum is uitgezonderd van het systeem van strikte bescherming.
38 Ook moet worden vastgesteld dat zowel de regering van de deelstaat Tirol als de Oostenrijkse regering in hun opmerkingen de geldigheid van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV bij deze richtlijn, enkel ter discussie stelt wegens de gunstige ontwikkeling van de wolvenpopulatie op het Oostenrijkse grondgebied sinds de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Unie, zoals uiteengezet in punt 27 van het onderhavige arrest, hetgeen juist overeenkomt met een van de doelstellingen van deze richtlijn, zoals vermeld in artikel 2 ervan.
39 Bovendien blijkt uit diezelfde richtlijn dat rekening kan worden gehouden met ontwikkelingen die zich kunnen voordoen op het gebied van de habitatrichtlijn, namelijk het milieubeleid van de Unie, waarvan artikel 191, lid 2, VWEU bepaalt dat haar beleid „streeft [...] naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie” en met name berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Om dit complexe en technische kader van steeds veranderende aard aan te passen, heeft de Uniewetgever immers in artikel 19, tweede alinea, van de habitatrichtlijn een ontwikkelingsclausule opgenomen op grond waarvan de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen wijzigingen kan vaststellen die nodig zijn om bijlage IV bij die richtlijn aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang aan te passen.
40 Dienaangaande zij opgemerkt dat de Oostenrijkse regering in wezen betoogt dat de Uniewetgever artikel 19, tweede alinea, van de habitatrichtlijn had moeten inroepen om de wolvenpopulatie in Oostenrijk uit te zonderen van de strikte bescherming van artikel 12 van deze richtlijn.
41 Aldus moet worden geoordeeld dat deze regering de geldigheid van die richtlijn als zodanig niet ter discussie stelt, maar in werkelijkheid opkomt tegen een eventueel stilzitten van de Uniewetgever. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, kan een nationale rechter het Hof niet verzoeken om bij wijze van prejudiciële beslissing het nalaten van een instelling van de Unie vast te stellen, maar kan een dergelijk verzuim slechts worden aangetoond in het kader van een door een lidstaat krachtens artikel 265 VWEU ingesteld beroep tegen een instelling, orgaan, instantie of agentschap van de Unie (zie in die zin arrest van 26 november 1996, T. Port, C‑68/95, EU:C:1996:452, punt 53). Zoals de Oostenrijkse regering ter terechtzitting heeft verklaard, heeft de Republiek Oostenrijk tot op heden geen dergelijk beroep ingesteld.
42 Gesteld al dat de Uniewetgever verplicht was geweest om op grond van artikel 19 van de habitatrichtlijn bijlage IV daarbij aan te passen teneinde de wolvenpopulatie in Oostenrijk uit te zonderen van het systeem van strikte bescherming, neemt dit dus niet weg dat het eventuele nalaten van de Uniewetgever dienaangaande geen grond kan vormen voor ongeldigheid van artikel 12, lid 1, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, zoals de advocaat-generaal in punt 60 van haar conclusie benadrukt.
43 Hoe dan ook moet worden benadrukt dat de opneming van de wolf is gehandhaafd op de lijst van soorten bedoeld in bijlage II bij het op 19 september 1979 te Bern ondertekende Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (PB 1982, L 38, blz. 3), die strikt worden beschermd krachtens dit verdrag, waarbij de Unie partij is en dat haar bindt krachtens het internationaal recht, zoals de Commissie en de Raad hebben opgemerkt en zoals ook de advocaat-generaal in punt 56 van haar conclusie heeft benadrukt.
44 Ten tweede volgt – zoals het Hof reeds heeft geoordeeld – uit de doelstellingen van de habitatrichtlijn om de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen, dat soorten die een dergelijke staat van instandhouding hebben bereikt moeten worden beschermd tegen elke verslechtering van die staat, aangezien deze richtlijn er ook naar streeft om die gunstige staat van instandhouding te „behouden”. Bijgevolg kan artikel 12, lid 1, van die richtlijn niet aldus worden uitgelegd dat de bescherming waarin deze bepaling voorziet, voor soorten die een gunstige staat van instandhouding hebben bereikt, niet langer geldt (zie in die zin arrest van 4 maart 2021, Föreningen Skydda Skogen, C‑473/19 en C‑474/19, EU:C:2021:166, punten 65 en 66).
45 In casu blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de wolvenpopulatie weliswaar inderdaad in Oostenrijk is teruggekeerd, maar dat neemt niet weg dat die populatie aldaar niet in een gunstige staat van instandhouding verkeert, zoals de Oostenrijkse regering zelf in haar opmerkingen heeft erkend en ter terechtzitting heeft bevestigd.
46 Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat bij onderzoek van deze vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV bij deze richtlijn, kunnen aantasten.
Tweede vraag
47 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen voorwaarde, waarbij de krachtens deze bepaling toegestane afwijking geen afbreuk mag doen aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, moet worden beoordeeld door uitsluitend uit te gaan van het lokale en nationale niveau van de betrokken lidstaat dan wel van de ruimere, grensoverschrijdende biogeografische regio.
48 Met name is de verwijzende rechter geneigd aan te nemen dat, gelet op het arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851), bij het op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn te verrichten onderzoek rekening moet worden gehouden met een ruimere geografische regio dan die van het grondgebied van de Republiek Oostenrijk, zodat het risico van verslechtering van de gunstige staat van instandhouding van de wolvensoort in die regio wordt uitgesloten.
49 In dit verband moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn de lidstaten weliswaar toestaat af te wijken van de bepalingen van de artikelen 12 tot en met 14 en artikel 15, onder a) en b), van die richtlijn, maar dat aangezien afwijkingen die op grond van dat artikel worden toegestaan het de lidstaten mogelijk maken zich te onttrekken aan de verplichtingen die het systeem van strikte bescherming van natuurlijke soorten meebrengt, daarvoor als voorwaarde geldt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan (arrest van 11 juni 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor, C‑88/19, EU:C:2020:458, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Vervolgens moet worden benadrukt dat artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, dat nauwkeurig en uitputtend de voorwaarden omschrijft waaronder de lidstaten mogen afwijken van de artikelen 12 tot en met 14 en artikel 15, onder a) en b), daarvan, een uitzondering vormt op het door die richtlijn opgezette beschermingssysteem, die dus restrictief moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan (arrest van 11 juni 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor, C‑88/19, EU:C:2020:458, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 Ten slotte heeft het Hof verduidelijkt dat een afwijking op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn een concrete en gerichte toepassing moet vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Zoals blijkt uit punt 49 van het onderhavige arrest is een van de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De gunstige staat van instandhouding van die populaties in hun natuurlijke verspreidingsgebied is immers een noodzakelijke en voorafgaande voorwaarde voor het toestaan van de afwijkingen waarin genoemd artikel 16, lid 1, voorziet (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53 In dit verband zij eraan herinnerd dat in artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn een staat van instandhouding als gunstig wordt beschouwd wanneer, ten eerste, uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, ten tweede, het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden en, ten derde, er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 56).
54 Een afwijking krachtens artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn moet dus worden gebaseerd op criteria die zodanig zijn geformuleerd dat het behoud op lange termijn van de dynamiek en de sociale stabiliteit van de beoogde soort wordt gewaarborgd (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 57).
55 Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteit, wanneer zij oordeelt over het al dan niet toestaan van een afwijking op grond van genoemd artikel 16, lid 1, met name op nationaal niveau of, in voorkomend geval, op het niveau van de beoogde biogeografische regio wanneer de grenzen van deze lidstaat meerdere biogeografische regio’s bestrijken, of ook wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort dat vereist en, voor zover als mogelijk, op grensoverschrijdend niveau, eerst en vooral moet vaststellen wat de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soorten is en, vervolgens, wat de geografische en demografische impact is die de beoogde afwijkingen daarop kunnen hebben (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 58).
56 Bovendien is het over het algemeen noodzakelijk om de impact van een afwijking te beoordelen op het niveau van het gebied van een plaatselijke populatie teneinde vast te stellen wat het effect ervan is op de staat van instandhouding van de betrokken populatie op grotere schaal. Aangezien een dergelijke afwijking moet beantwoorden aan nauwkeurige vereisten en aan specifieke situaties, zoals blijkt uit punt 51 van het onderhavige arrest, zullen de gevolgen van een dergelijke afwijking immers over het algemeen het meest rechtstreeks merkbaar zijn in het lokale gebied waarop die afwijking betrekking heeft (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 59).
57 Wat de eerste fase van de beoordeling van de afwijking op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn betreft, zoals beschreven in punt 55 van het onderhavige arrest, volgt uit het voorgaande dat – zoals de advocaat-generaal in de punten 73 en 75 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt – de gunstige staat van instandhouding van de betrokken diersoort in de eerste plaats en noodzakelijkerwijs op lokaal en nationaal niveau moet bestaan en worden beoordeeld, zodat een ongunstige staat van instandhouding op het grondgebied van een lidstaat of een deel daarvan niet verborgen blijft door een louter grensoverschrijdende beoordeling waaruit blijkt dat die soort in een gunstige staat van instandhouding verkeert.
58 Alleen wanneer de staat van instandhouding van de betrokken diersoort op lokaal en nationaal niveau gunstig blijkt te zijn, kan de beoordeling in tweede instantie op grensoverschrijdend niveau worden overwogen, indien de beschikbare gegevens dat toelaten. Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van haar conclusie heeft benadrukt, heeft het feit dat de staat van instandhouding op dit laatste niveau in aanmerking wordt genomen immers tot doel te voorkomen dat op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn een afwijking wordt toegestaan aan een lidstaat op het grondgebied waarvan de staat van instandhouding van die soort gunstig is, ook al zou die staat van instandhouding ongunstig zijn op grensoverschrijdend niveau.
59 Zoals vermeld in punt 55 van het onderhavige arrest, geldt deze uitlegging tevens voor de tweede fase van de krachtens deze bepaling te verrichten beoordeling, waarbij met name de gevolgen van een dergelijke afwijking op de staat van instandhouding van de betrokken diersoort worden vastgesteld.
60 Bijgevolg moet overeenkomstig de in de punten 55 en 56 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak worden geoordeeld dat de gevolgen van een krachtens artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn toegestane afwijking in eerste instantie op lokaal en nationaal niveau moeten worden beoordeeld en, indien er op dat niveau sprake is van een gunstige staat van instandhouding, in tweede instantie en voor zover mogelijk, op grensoverschrijdend niveau.
61 Een dergelijke conclusie vindt bovendien steun in de lezing van punt 3‑64 van de richtsnoeren, waarin de Commissie aangeeft dat bovengenoemde beoordeling, met name gelet op de bewoordingen van artikel 16 van de habitatrichtlijn, waarin sprake is van de „populaties van de betrokken soorten”, „in de meeste gevallen op een lager niveau [(bijvoorbeeld op het niveau van het gebied, van de populatie)] dan de biogeografische regio [moet] worden [verricht] om in ecologisch opzicht zinvol te zijn” en om te kunnen reageren op specifieke problemen. Voorts wordt in de richtsnoeren verduidelijkt dat „om een volledig beeld van de situatie te krijgen, [...] de beoordeling op een lager niveau vervolgens [zou] moeten worden afgezet tegen de situatie op grotere schaal (bv. biogeografisch, grensoverschrijdend of nationaal).”
62 Vervolgens zij opgemerkt dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat bij die beoordeling daarentegen geen rekening mag worden gehouden met het deel van het natuurlijke verspreidingsgebied van de betrokken populatie dat zich uitstrekt tot bepaalde delen van het grondgebied van een derde land, dat niet gebonden is aan de verplichtingen inzake strikte bescherming van soorten die voor de Unie van belang zijn (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 60).
63 Zoals de regering van de deelstaat Tirol en de Oostenrijkse regering benadrukken, kunnen in casu het grondgebied van de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein – in het in de punten 58 en 60 van het onderhavige arrest bedoelde geval en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – wel in aanmerking worden genomen bij de grensoverschrijdende beoordeling van de gevolgen van de krachtens artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn toegestane afwijking voor de staat van instandhouding van de wolf, aangezien deze derde staten de bepalingen van het op 19 september 1979 te Bern ondertekende Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa in acht moeten nemen.
64 Daarnaast moet ook worden benadrukt dat, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel van artikel 191, lid 2, VWEU, de lidstaat, indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of een dergelijke afwijking al dan niet schadelijk is voor de instandhouding of het herstel van de populaties van een met uitsterven bedreigde soort in een gunstige staat van instandhouding, zich ervan dient te onthouden deze vast te stellen of uit te voeren (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 66).
65 Bijgevolg staat het voor de toepassing van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn aan de verwijzende rechter om met name te onderzoeken of de wolvenpopulatie zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt, in eerste instantie op het niveau van de deelstaat Tirol en op nationaal niveau en, in voorkomend geval en op basis van de beschikbare gegevens, in tweede instantie op grensoverschrijdend niveau.
66 Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen voorwaarde dat de krachtens deze bepaling toegestane afwijking geen afbreuk mag doen aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, enkel kan worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare gegevens op het niveau van de ruimere, grensoverschrijdende biogeografische regio wanneer eerst is vastgesteld dat deze afwijking geen afbreuk doet aan het behoud van een dergelijke gunstige staat van instandhouding op het lokale en nationale niveau van de betrokken lidstaat.
Derde vraag
67 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „ernstige schade” in artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn ook indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan.
68 Deze rechter twijfelt met name over de indirecte schade die niet uitsluitend kan worden toegeschreven aan de wolf die verantwoordelijk is voor de aanvallen op schapen in de deelstaat Tirol en die het gevolg is van de sluiting van bedrijven en de daarmee gepaard gaande vermindering van de totale veestapel.
69 In dit verband zij er vooraf aan herinnerd dat de lidstaten volgens artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn mogen afwijken van artikel 12 ervan ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom.
70 Uit de bewoordingen van artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn blijkt dat deze bepaling niet vereist dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt (arrest van 14 juni 2007, Commissie/Finland, C‑342/05, EU:C:2007:341, punt 40). Aangezien deze bepaling tot doel heeft ernstige schade te voorkomen, is het immers in dit opzicht voldoende dat deze schade zich zeer waarschijnlijk zal voordoen.
71 Zoals de Commissie in punt 3‑24 van haar richtsnoeren in wezen opmerkt, mag deze toekomstige schade echter, ten eerste, niet louter hypothetisch zijn, hetgeen met bewijsmateriaal moet worden aangetoond, en moet deze schade, ten tweede, grotendeels kunnen worden toegeschreven aan de diersoort waarvoor een afwijking is toegestaan.
72 Zoals in punt 68 van het onderhavige arrest is aangegeven, heeft de categorie van schade die de verwijzende rechter in het kader van de derde vraag heeft uiteengezet, in casu evenwel geen betrekking op specifieke economische belangen maar op eventuele macro-economische ontwikkelingen op lange termijn, zodat zij veeleer lijkt op een abstract risico waarvan niet is aangetoond dat het zich zeer waarschijnlijk zal voordoen.
73 Indien wordt aanvaard dat dergelijke schade – die niet kan worden toegeschreven aan de specifieke wolf waarvoor de afwijking van artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn geldt en die haar oorsprong kan vinden in vele verschillende oorzaken – binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt, zou bovendien voorbij worden gegaan aan het in punt 71 van het onderhavige arrest genoemde vereiste van een causaal verband tussen enerzijds de toestemming voor de afwijking en anderzijds de schade die is veroorzaakt door de diersoort waarvoor die afwijking is toegestaan.
74 Derhalve moet worden geoordeeld dat het begrip „ernstige schade” in artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan.
75 Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „ernstige schade” in die bepaling geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan.
Vierde vraag
76 Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten, teneinde vast te stellen of er een „andere bevredigende oplossing” in de zin van deze bepaling bestaat, enkel de technische haalbaarheid van de andere alternatieve maatregelen dienen te beoordelen, dan wel of zij ook rekening moeten houden met economische criteria.
77 Dienaangaande vraagt de verwijzende rechter zich af of de maatregelen ter bescherming van kudden, zoals de bouw van omheiningen, het gebruik van kuddebeschermingshonden of herders hun kudde laten vergezellen, een bevredigende alternatieve maatregel in de zin van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn vormen voor het doden van de wolf die verantwoordelijk is voor de aanvallen, wanneer de uitvoering van dergelijke maatregelen bijzonder hoge kosten meebrengt.
78 Om deze vraag te beantwoorden zij er vooraf aan herinnerd dat een afwijking op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn slechts mag worden toegestaan wanneer er geen alternatieve maatregel bestaat waarmee de nagestreefde doelstelling op een bevredigende manier kan worden bereikt, met inachtneming van de in die richtlijn opgenomen verbodsbepalingen (arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 47).
79 Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat deze bepaling de lidstaten dwingt een nauwkeurige en passende motivering te geven voor de stelling dat er geen andere bevredigende oplossing is voor de verwezenlijking van de doelstellingen waarop zij zich ter ondersteuning van de afwijking in kwestie beroepen. Het staat dus aan de bevoegde nationale autoriteiten om aan te tonen dat er in het licht van de omstandigheden van de specifieke aan de orde zijnde situatie geen andere bevredigende oplossing bestaat waarmee het nagestreefde doel kan worden bereikt, met name rekening houdend met de beste pertinente wetenschappelijke en technische kennis (zie in die zin arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punten 49 en 51).
80 De voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat om de toestemming voor een afwijking op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn te rechtvaardigen, vormt derhalve een specifieke uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel. Volgens dit beginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, mogen de vastgestelde handelingen niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen van de betrokken regeling, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, de maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 340 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81 Hieruit volgt dat voor de beoordeling van deze voorwaarde een afweging moet worden gemaakt van alle betrokken belangen en in aanmerking te nemen criteria, zoals de ecologische, economische en sociale voor- en nadelen, teneinde de optimale oplossing te bepalen. Daartoe moeten de bevoegde nationale autoriteiten – zoals de Commissie in punt 3‑51 van haar richtsnoeren in wezen voorstelt – de mogelijkheid onderzoeken om gebruik te maken van preventieve, niet-dodelijke middelen, die met name bestaan in de uitvoering van preventieve maatregelen tegen aanvallen op de kudden, zoals onder andere de maatregelen die in punt 77 van het onderhavige arrest zijn genoemd, alsmede in de vaststelling van maatregelen om, waar mogelijk, de menselijke praktijken die aanleiding geven tot conflicten aan te passen om een cultuur van co-existentie tussen de wolvenpopulatie, de kudden en de veehouders te verwezenlijken, waarvan de Oostenrijkse regering ter terechtzitting de noodzaak heeft erkend.
82 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn in de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsook met de regionale en lokale bijzonderheden, zodat met name de economische kosten van een technisch haalbare alternatieve maatregel in aanmerking kunnen worden genomen als een van de af te wegen criteria, zonder evenwel beslissend te zijn. Het kan immers niet worden aanvaard dat een andere bevredigende oplossing bij voorbaat kan worden afgewezen op de enkele grond dat de economische kosten van uitvoering ervan bijzonder hoog zijn.
83 In dit verband moet worden verduidelijkt dat – zoals de advocaat-generaal in de punten 108, 112 en 114 van haar conclusie heeft benadrukt – de evenredigheid van de alternatieve maatregel qua economische kosten moet worden beoordeeld in het licht van de verplichtingen van de lidstaten om uit hoofde van artikel 12 van de habitatrichtlijn systematische maatregelen en beheersplannen op te stellen die noodzakelijk zijn voor de strikte bescherming van de betrokken diersoort, waarvoor met name op het niveau van de Unie financieringsprogramma’s kunnen worden opgezet. De uitvoering van die programma’s en beheersplannen kan met name leiden tot aanpassingen van de betrokken landbouwactiviteiten, zoals die welke in punt 81 van het onderhavige arrest zijn vermeld, die noodzakelijkerwijs gepaard gaan met bepaalde kosten en die – gezien de in punt 44 van het onderhavige arrest genoemde doelstellingen van de habitatrichtlijn om de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen – geen voldoende grond kunnen vormen om op grond van artikel 16, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn af te wijken van de verbodsbepalingen van artikel 12 van deze richtlijn (zie in die zin arrest van 15 maart 2012, Commissie/Polen, C‑46/11, EU:C:2012:146, punt 31).
84 Voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de habitatrichtlijn is het dus van belang dat de economische kosten van een alternatieve maatregel voor het aan de natuur onttrekken van een specimen van een strikt beschermde diersoort worden afgewogen tegen de ecologische kosten van die onttrekking. In dit verband moet erop worden gewezen dat de regering van de deelstaat Tirol in casu ter terechtzitting heeft opgemerkt dat de maatregel om de betrokken wolf aan de natuur te onttrekken door deze te doden, is mislukt.
85 Bijgevolg staat het aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat de regering van de deelstaat Tirol bij haar besluit van 29 juli 2022 een correcte beoordeling heeft gemaakt van de andere mogelijke oplossingen, zoals maatregelen ter bescherming van alpenweiden, op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, en met name de economische gevolgen ervan in aanmerking heeft genomen zonder dat deze evenwel beslissend waren, door deze af te wegen tegen de algemene doelstelling om de wolvenpopulatie op het betrokken grondgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
86 Gelet op een en ander dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten, bij de vaststelling of er een „andere bevredigende oplossing” in de zin van deze bepaling bestaat, de andere mogelijke oplossingen moeten beoordelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, en met name daarbij de economische gevolgen ervan in aanmerking moeten nemen, zonder dat deze evenwel beslissend zijn, door deze af te wegen tegen de algemene doelstelling om de betrokken diersoort in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
Kosten
87 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Bij onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013, gelezen in samenhang met bijlage IV bij richtlijn 92/43, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17, kunnen aantasten.
2) Artikel 16, lid 1, van richtlijn 92/43, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17, moet aldus worden uitgelegd dat de daarin opgenomen voorwaarde dat de krachtens deze bepaling toegestane afwijking geen afbreuk mag doen aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, enkel kan worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare gegevens op het niveau van de ruimere, grensoverschrijdende biogeografische regio wanneer eerst is vastgesteld dat deze afwijking geen afbreuk doet aan het behoud van een dergelijke gunstige staat van instandhouding op het lokale en nationale niveau van de betrokken lidstaat.
3) Artikel 16, lid 1, onder b), van richtlijn 92/43, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17, moet aldus worden uitgelegd dat het begrip „ernstige schade” in die bepaling geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor krachtens die bepaling een afwijking is toegestaan.
4) Artikel 16, lid 1, van richtlijn 92/43, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten, bij de vaststelling of er een „andere bevredigende oplossing” in de zin van deze bepaling bestaat, de andere mogelijke oplossingen moeten beoordelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, en met name daarbij de economische gevolgen ervan in aanmerking moeten nemen, zonder dat deze evenwel beslissend zijn, door deze af te wegen tegen de algemene doelstelling om de betrokken diersoort in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
ondertekeningen