ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer uitgebreid)
25 juni 1998 (1)
Staatssteun Luchtvervoer Luchtvaartmaatschappij in financiële
moeilijkheden Goedkeuring van kapitaalverhoging
In de gevoegde zaken T-371/94 en T-394/94,
British Airways PLC, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Hounslow
(Verenigd Koninkrijk),
Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden, vennootschap naar Deens
recht, naar Noors recht en naar Zweeds recht, gevestigd te Stockholm,
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, vennootschap naar Nederlands recht,
gevestigd te Amstelveen (Nederland),
Air UK Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Stansted (Verenigd
Koninkrijk),
Euralair International, vennootschap naar Frans recht, gevestigd te Bonneuil
(Frankrijk),
TAT European Airlines, vennootschap naar Frans recht, gevestigd te Tours
(Frankrijk),
vertegenwoordigd door R. Subiotto, solicitor, domicilie gekozen hebbende te
Luxemburg ten kantore van Elvinger, Hoss en Prussen, advocaten aldaar, Côte
d'Eich 15,
verzoeksters in zaak T-371/94,
en
British Midland Airways Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Castle
Donington (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door K. F. Bodley, solicitor,
en K. Adamantopoulos, advocaat te Athene, domicilie gekozen hebbende te
Luxemburg ten kantore van A. Kronshagen, advocaat aldaar, Boulevard de la
Foire 12,
verzoekster in zaak T-394/94,
ondersteund door
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door S. Sandström, als gemachtigde,
Koninkrijk Noorwegen, vertegenwoordigd door M. Tveiten, als gemachtigde,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg op het consulaat van Noorwegen,
Boulevard Royal 3,
Maersk Air I/S, vennootschap naar Deens recht, gevestigd te Dragøer
(Denemarken),
en
Maersk Air Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Birmingham
(Verenigd Koninkrijk),
vertegenwoordigd door R. O'Sullivan en P. Wareham, solicitors, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg ten kantore van Arendt en Medernach, advocaten aldaar,
Rue Mathias Hardt 8-10,
interveniënten in zaak T-371/94,
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door P. Biering, afdelingshoofd bij het
ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende
te Luxemburg ter Deense ambassade, Boulevard Royal 4,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd
door J. E. Collins, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, en
R. Plender, QC, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het
Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënten in de twee zaken,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door N. Khan en
B. Smulders, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, bijgestaan door
A. Barav, barrister bij de balie van Engeland en Wales en advocaat te Parijs,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar
juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door M. Perrin de Brichambaut, directeur
Juridische zaken bij het ministerie van Buitenlandse zaken, en E. Belliard, C. de
Salins en J.-M. Belorgey, respectievelijk adjunct-directeur, onderdirecteur en chargé
de mission bij de directie Juridische zaken van dit ministerie, als gemachtigden,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard
Joseph II 8 B,
en
Compagnie nationale Air France, vennootschap naar Frans recht, gevestigd te
Parijs, vertegenwoordigd door O. d'Ormesson, advocaat te Parijs, domicilie gekozen
hebbende te Luxemburg ten kantore van J. Loesch, advocaat aldaar, Rue
Goethe 11,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 94/653/EG van de
Commissie van 27 juli 1994 betreffende de aangekondigde kapitaalverhoging van
Air France (PB L 254, blz. 73),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer uitgebreid),
samengesteld als volgt: C. W. Bellamy, president, K. Lenaerts, C. P. Briët,
A. Kalogeropoulos en A. Potocki, rechters,
griffier: J. Palacio González, administrateur,
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 6 en 7 mei 1997,
het navolgende
Arrest
De aan de beroepen en procedures ten grondslag liggende feiten
De administratieve procedure
- 1.
- Bij brief van 18 maart 1994 brachten de Franse autoriteiten de Commissie
overeenkomstig artikel 93, lid 3, EG-Verdrag op de hoogte van hun voornemen om
20 miljard FF in te brengen in het kapitaal van de Compagnie nationale Air France
(hierna: Air France). Bij deze kennisgeving was een herstructureringsplan met
als titel Projet pour l'entreprise (hierna: Projet) gevoegd.
- 2.
- Na een bijeenkomst met vertegenwoordigers van Air France en van de Franse
regering en na met deze laatsten een aantal brieven te hebben gewisseld, leidde de
Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in. Zij stelde de
Franse autoriteiten daarvan in kennis bij een brief van 30 mei 1994, die op 3 juni
1994 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen werd bekendgemaakt
(PB C 152, blz. 2; hierna: mededeling van 3 juni 1994).
- 3.
- In die mededeling gaf de Commissie als haar mening te kennen, dat de
voorgenomen kapitaalverhoging staatssteun vormde, doch zij wees erop, dat zij
moest onderzoeken, of het steunvoornemen het handelsverkeer zodanig ongunstig
beïnvloedt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. In dit verband heeft
de Commissie onder meer overwogen:
dat de economische realiteit gebiedt dat rekening wordt gehouden met de
economische situatie en vooruitzichten van de gehele groep Air France;
dat zij moet nagaan welke gevolgen de steun heeft voor de
concurrentiepositie van Air France op de internationale en binnenlandse
routes waarop deze met andere Europese luchtvaartmaatschappijen
concurreert.
- 4.
- Daarop zonden de Franse autoriteiten de Commissie een aantal brieven en namen
zij met vertegenwoordigers van Air France deel aan een aantal door de Commissie
georganiseerde bijeenkomsten. Tegen 4 juli 1994 ontving de Commissie de
opmerkingen van 23 belanghebbende partijen, waaronder het Koninkrijk
Denemarken, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, het
Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk Noorwegen, de Vereniging van de
Luchtvaartmaatschappijen van de Europese Gemeenschap (hierna: ACE) en een
groot aantal Europese luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoeksters.
- 5.
- De meeste belanghebbende partijen deelden de twijfel van de Commissie omtrent
de geoorloofdheid van de betrokken steun. Hun voornaamste bezwaren waren
onder meer de volgende:
de steun zou niet alleen ten goede komen aan Air France, maar aan de
gehele groep;
de steun zou tot overkapitalisatie van de groep Air France leiden;
de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen voor 11,5 miljard FF zou
onaanvaardbaar zijn;
de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de
gemeenschappelijke markt zou niet enkel vanuit het oogpunt van de
ontwikkeling van de ontvanger van de steun mogen gebeuren;
in geval van goedkeuring van de steun zou aan Air France een drastische
capaciteitsvermindering moeten worden opgelegd.
- 6.
- De opmerkingen van de belanghebbende partijen werden aan de Franse
autoriteiten meegedeeld. Deze hebben daarop geantwoord bij een brief die op
13 juli 1994 aan de bevoegde diensten van de Commissie werd voorgelegd. Op
14 juli 1994 zond de Franse eerste minister het bevoegde lid van de Commissie een
brief waarin hij de toezeggingen van zijn regering voor het geval van goedkeuring
van het Projet uiteenzette. Op 18 juli 1994 deed de Franse regering nog twee
aanvullende toezeggingen. Ten slotte hebben de Franse autoriteiten de Commissie
op 26 juli 1994 aanvullende informatie verstrekt.
De bestreden beschikking
- 7.
- Op 27 juli 1994 gaf de Commissie beschikking 94/653/EEG betreffende de
aangekondigde kapitaalverhoging van Air France (PB L 254, blz. 73; hierna:
bestreden beschikking), die kan worden samengevat als volgt.
- 8.
- Na de structuur van de groep Air France (die zich bezighoudt met luchtvervoer,
hotellerie, vakantiereizen, catering, onderhoud van vliegtuigen en opleiding van
piloten) te hebben beschreven, wijst de Commissie erop, dat deze groep samen met
British Airways en Lufthansa tot de drie grootste Europese
luchtvaartmaatschappijen behoort. Sedert het begin van 1990 voerde zij een beleid
van participatie in andere luchtvaartmaatschappijen (UTA, Air Inter, Sabena en
CSA) met name om haar greep op de binnenlandse markt te verstevigen en de
concurrentie op de internationale routes het hoofd te bieden. De groep Air France
zou een programma van modernisering en uitbreiding van haar vloot hebben
opgezet, dat werd gefinancierd met leningen waarvan de financiële lasten negatieve
gevolgen hadden voor het eindresultaat van de groep, hetgeen in 1990 een eerste
verlies van 717,2 miljoen FF opleverde. In die situatie zou de groep Air France
verschillende herstructureringsplannen hebben opgesteld, die evenwel alle zijn
mislukt.
- 9.
- Kortom, de Commissie stelt vast dat de groep Air France zich in een zeer ernstige
financiële en economische crisis bevindt: na in 1992 een verlies van 3,2 miljard FF
te hebben geleden, zou zij in 1993 voor de vierde achtereenvolgende keer een
negatief resultaat hebben behaald, dat in dat jaar opliep tot 8,4 miljard FF. De
afgelopen drie jaar zou de situatie van de groep voortdurend zijn verslechterd. De
kloof tussen de groep Air France en haar concurrenten zou nog zijn toegenomen
door de slechte resultaten van 1993, die vooral te wijten zouden zijn aan de lage
productiviteit, de hoge exploitatiekosten en de zware financiële lasten.
- 10.
- Vervolgens beschrijft de Commissie de grote lijnen van het Projet om van Air
France een echt bedrijf te maken. Deze doelstelling diende in de periode van
1 januari 1994 tot 31 december 1996 te worden verwezenlijkt door verlaging van
kosten en financiële uitgaven, wijziging van het productconcept en beter gebruik
van de middelen, reorganisatie van de onderneming en deelneming van de
werknemers.
- 11.
- In dit verband verklaart de Commissie onder meer, dat het aantal vliegtuigen die
tijdens de herstructureringsperiode dienden te worden geleverd, zal worden
teruggebracht van 22 naar 17 en dat de overeenkomstige investering aldus
11,2 miljard FF zal bedragen. De actieve vloot (145 vliegtuigen) zou slechts met
één vliegtuig worden uitgebreid en het aantal zitplaatsen zou iets worden
verminderd. Air France zou bovendien haar vloot rationaliseren door een aantal
vliegtuigen van de hand te doen. De heterogeniteit van haar vloot (24 verschillende
vliegtuigtypes of -versies) zou immers een van de redenen zijn waarom haar
exploitatiekosten zo hoog oplopen. Verder zou Air France haar netwerk
vereenvoudigen, de frequenties op de winstgevende routes verhogen, de lange-afstandsvluchten ontwikkelen, marginale routes afschaffen en zich concentreren op
de routes met goede groeivooruitzichten. Op sociaal gebied zou het Projet onder
meer voorzien in de vermindering van het personeelsbestand met 5 000
personeelsleden, de bevriezing van de lonen (onder voorbehoud van een nieuw
onderzoek) en een blokkering van de bevorderingen. Verder zou Air France
worden geherstructureerd in elf exploitatiecentra. Elk centrum zou zijn eigen activa
krijgen en verantwoordelijk zijn voor zijn eigen financiële resultaten. De uitvoering
van het Projet zou worden gefinancierd door de kapitaalverhoging en de verkoop
van activa die niet tot de kernactiviteiten behoren.
- 12.
- De Commissie wijst erop, dat tijdens haar onderhandelingen met de Franse
regering deze laatste een aantal toezeggingen heeft gedaan betreffende de
uitvoering van het Projet en het gebruik van het in Air France ingebrachte kapitaal.
De kapitaalverhoging zou in drie tranches worden verricht: 10 miljard FF in 1994,
5 miljard FF in 1995 en 5 miljard FF in 1996. Deze toezeggingen zijn in de vorm
van voorwaarden opgenomen in het dispositief van de bestreden beschikking.
- 13.
- Op basis van bovengenoemde gegevens heeft de Commissie geoordeeld, dat de
betrokken kapitaalinbreng een staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het
Verdrag en artikel 61, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte (hierna: EER-Overeenkomst) vormt die, gelet op de grote
omvang van het Europese netwerk van Air France en de hevige concurrentie op
de meeste routes waarop Air France vliegt, de mededinging binnen de EER
vervalst. Wegens het internationale karakter van de burgerluchtvaart zou de steun
bovendien het handelsverkeer tussen de EER-landen ongunstig beïnvloeden.
- 14.
- Na de toepasselijkheid van andere afwijkende bepalingen van het Verdrag en de
EER-Overeenkomst te hebben uitgesloten, gaat de Commissie na, in hoeverre is
voldaan aan de criteria van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en van
artikel 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst.
- 15.
- Bij het onderzoek van de huidige situatie in de burgerluchtvaart komt de
Commissie tot de bevinding, dat deze sector de in 1990 begonnen economische
crisis lijkt te hebben overwonnen. Ondanks positieve resultaten (toename van het
passagiersvervoer) zouden een aantal Europese luchtvaartmaatschappijen nog
steeds verlies lijden, en dit wegens de overcapaciteit op de markt. Toch zijn de
vooruitzichten voor de Europese luchtvaartsector op middellange termijn tamelijkgunstig. Op grond van deze vooruitzichten mag worden aangenomen dat de
overcapaciteit slechts een tijdelijk verschijnsel is. Om die redenen is de Commissie
van mening, dat de markt geen structurele crisis van overcapaciteit kent en dat een
algemene vermindering van de capaciteit in de luchtvaartsector dan ook niet
gerechtvaardigd is.
- 16.
- Na het Projet te hebben beoordeeld, geeft de Commissie als haar mening te
kennen, dat dit Projet de economische en financiële levensvatbaarheid van Air
France kan herstellen en dat een echte herstructurering van Air France aan de
ontwikkeling van de Europese luchtvaartsector zal bijdragen door de verbetering
van zijn concurrentiepositie; zij zou zich dus verdragen met het gemeenschappelijk
belang. In die context wordt in een voetnoot verwezen naar het actieprogramma
van de Commissie Een betere toekomst voor de burgerluchtvaart in Europa
[COM(94)218].
- 17.
- Verder onderzoekt de Commissie, of de voorgenomen steun in verhouding staat tot
de herstructureringsbehoeften van Air France, en zij komt daarbij tot de bevinding,
dat die maatregel zowel noodzakelijk als passend is om Air France in staat te
stellen het herstructureringsplan tot een goed einde te brengen en opnieuw gezond
te worden. Daartoe onderzoekt de Commissie de verschillende financieringseffecten
die Air France tussen 1989 en 1993 heeft uitgegeven, en komt zij tot de conclusie,
dat de schuldratio (schuld/eigen vermogen) eind 1996 1,12 zal bedragen. De balans
van Air France zou immers de volgende structuur vertonen: eigen kapitaal =
18,65 miljard FF en schulden = 20,85 miljard FF. Deze ratio zou boven het
gemiddelde in de burgerluchtvaart liggen, waar 1,5 als aanvaardbaar wordt
beschouwd. De Commissie legt vervolgens uit dat, de steun buiten beschouwing
gelaten, Air France haar financiële situatie kan verbeteren door onder meer het
uitstellen van haar vliegtuigorders en de verkoop van activa. Wat het eerste punt
betreft, wijst de Commissie erop, dat Air France reeds een aantal orders heeft
uitgesteld; door verder uitstel zou de gemiddelde leeftijd van de vloot boven de tien
jaar komen te liggen, hetgeen te hoog is voor een luchtvaartmaatschappij die streeft
naar herstel van haar concurrentievermogen. Wat de verkoop van activa betreft,
wijst de Commissie erop, dat slechts een klein aantal activa, zoals bijvoorbeeld
Méridien, Sabena en Air Inter, voldoende geld zouden opbrengen. Sabena en Air
Inter zouden essentiële bestanddelen van de luchtvaartactiviteiten van Air France
zijn. De verkoop van de overige activa zou reeds deel uitmaken van het Projet en
overigens niet tot een belangrijke vermindering van het steunbedrag leiden.
- 18.
- Bij het onderzoek, of de steunmaatregel de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk
belang wordt geschaad, verwijst de Commissie naar de toezeggingen die de Franse
regering tijdens de administratieve procedure heeft gedaan met name naar de
toezegging dat de steun uitsluitend ten goede zal komen aan Air France en zij
concludeert daaruit, dat deze toezeggingen haar bezorgdheid over de gevolgen van
de steun grotendeels wegnemen, omdat zij het Air France zo goed als onmogelijk
maken met de steun activiteiten van Air Inter te subsidiëren. De Commissie zou
haar onderzoek van de gevolgen van de steun voor het handelsverkeer derhalve
hebben beperkt tot Air France, de eigenlijke begunstigde van de steun.
- 19.
- De Commissie is van mening, dat deze toezeggingen de vrijheid van Air France ter
zake van capaciteit, aanbod en prijsbeleid aanzienlijk beperken, en Air France
beletten, een agressief prijsbeleid te voeren op alle routes die zij binnen de EER
exploiteert. Tijdens de eerste vier maanden van 1994 zou Air France haar aanbod
op de Europese markt overigens reeds met 6,4 % hebben verminderd ten opzichte
van de overeenkomstige periode in 1993, terwijl het aanbod van alle Europese
luchtvaartmaatschappijen gemiddeld met 3,8 % zou zijn gestegen. Doordat het
aanbod van Air France verhoudingsgewijs achterblijft bij de marktgroei, zou haar
marktaandeel binnen de EER afnemen ten gunste van de concurrenten. Daardoor
zou de steunmaatregel het handelsverkeer niet zodanig beïnvloeden, dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
- 20.
- De Commissie wijst erop, dat zij voor het onderzoek van de gevolgen van de
steunmaatregel in de EER ook rekening diende te houden met de toegenomen
liberalisering in de luchtvervoersector in de Gemeenschap sedert de vaststelling in
1992 van een aantal verordeningen van de Raad, het zogenoemde derde
luchtvaartpakket. In dit verband is de Commissie van oordeel, dat de opheffing
van de maatregelen die Air France tegen concurrentie beschermen, een passende
compensatie vormt, die het verlenen van met het gemeenschappelijk belang
verenigbare steun rechtvaardigt.
- 21.
- Ten slotte is zij van mening, dat de negatieve gevolgen van de steun niet worden
versterkt door de exploitatie van exclusieve rechten of door een
voorkeursbehandeling van Air France, daar de Franse autoriteiten hebben
toegezegd om, enerzijds, de verkeersverdelingsregels voor het Parijse
luchthavensysteem zodanig te wijzigen dat zij niet meer discriminerend zijn, en
anderzijds, erop toe te zien dat de aanpassingswerkzaamheden aan de terminals
Orly-Zuid en Orly-West de concurrentieverhoudingen niet wijzigen ten nadele van
de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van de luchthaven Orly. Verder
herinnert de Commissie eraan, dat zij op 27 april 1994 heeft besloten, dat Frankrijk
de communautaire luchtvaartmaatschappijen uiterlijk vanaf 27 oktober 1994 moet
toestaan hun verkeersrechten uit te oefenen op de routes Parijs (Orly)-Toulouse
en Parijs (Orly)-Marseille.
- 22.
- Alles bij elkaar genomen is de Commissie van mening, dat het samenstel van de
door de Franse autoriteiten gedane toezeggingen tegemoet komt aan de
bezorgdheid die zij bij de inleiding van de administratieve procedure had geuit.
- 23.
- Volgens artikel 1 van de bestreden beschikking is de steun die in de periode
1994-1996 aan Air France in de vorm van een in drie tranches uitgevoerde
kapitaalverhoging van 20 miljard FF zal worden gegeven en die voor de
herstructurering van Air France overeenkomstig het Projet is bestemd, verenigbaar
met de gemeenschappelijke markt en de EER-Overeenkomst uit hoofde van
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, sub c, van de
Overeenkomst, op voorwaarde dat de Franse autoriteiten de zestien in dat artikel 1
genoemde toezeggingen nakomen.
- 24.
- Artikel 2 van de bestreden beschikking verbindt aan de storting van de tweede en
de derde tranche van de steun de voorwaarde dat die toezeggingen worden
nagekomen en dat het Projet en de doelstellingen daarvan daadwerkelijk worden
gerealiseerd, teneinde te garanderen dat het bedrag van de steun verenigbaar blijft
met de gemeenschappelijke markt. De Franse regering wordt gelast, vóór de
storting van de tweede en de derde tranche van de steun in 1995 en 1996 bij de
Commissie een verslag over de voortgang van het herstructureringsprogramma en
de economische situatie van Air France in te dienen. De Commissie zal dan door
onafhankelijke consultants laten controleren, of het plan naar behoren wordt
uitgevoerd en of de aan de goedkeuring van de steun verbonden voorwaarden in
acht worden genomen.
Procedures in rechte
- 25.
- In die omstandigheden hebben verzoeksters de onderhavige beroepen ingesteld.
Deze zijn op 21 november respectievelijk 22 december 1994 ter griffie van het
Gerecht ingeschreven.
- 26.
- De schriftelijke behandeling heeft een normaal verloop gehad.
- 27.
- Bij beschikkingen van de president van de uitgebreide Eerste kamer van het
Gerecht van 10 maart, 8 mei en 12 juni 1995 zijn het Koninkrijk Denemarken, het
Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk Noorwegen, Maersk
Air I/S en Maersk Air Ltd (hierna: vennootschappen Maersk of Maersk)
toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de respectieve
verzoeksters.
- 28.
- Bij beschikkingen van de president van de uitgebreide Eerste kamer van het
Gerecht van 12 juni 1995 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie ter
ondersteuning van de conclusies van verweerster.
- 29.
- Bij beschikkingen van het Gerecht (Eerste kamer uitgebreid) van 12 juni 1995 is
Air France toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van
verweerster en is haar toegestaan, tijdens de mondelinge behandelingen in het
Frans te pleiten.
- 30.
- Bij beschikking van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegewezen aan de
uitgebreide Tweede kamer, die derhalve met de zaak werd belast.
- 31.
- Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer
uitgebreid) besloten zonder voorafgaande instructie tot de mondelinge behandeling
over te gaan. Wel heeft het de partijen verzocht in hun pleidooien nader in de gaan
op een aantal punten.
- 32.
- Ter terechtzitting van 6 en 7 mei 1997 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en
in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
- 33.
- Op die terechtzitting heeft het Gerecht krachtens artikel 64 van zijn Reglement
voor de procesvoering een maatregel tot organisatie van de procesgang getroffen
en verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen verzocht, de
opmerkingen die zij tijdens de administratieve procedure bij de Commissie hadden
ingediend, ter griffie neer te leggen voor zover deze nog niet aan het dossier waren
toegevoegd. Daarop hebben British Airways plc (hierna: British Airways), TAT
European Airlines (hierna: TAT), Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden (hierna: SAS), Euralair international (hierna: Euralair) en
Air UK Ltd (hierna:Air UK) op 8 mei 1997 hun opmerkingen ter griffie
neergelegd. De opmerkingen van het Koninkrijk Denemarken, het Verenigd
Koninkrijk, het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Noorwegen waren reeds ter
terechtzitting neergelegd.
- 34.
- Na de partijen daarover ter terechtzitting te hebben gehoord en bij gebreke van
enig bezwaar daartegen, oordeelt het Gerecht (Tweede kamer uitgebreid), dat
de twee zaken dienen te worden gevoegd voor het arrest.
Conclusies van partijen
- 35.
- Verzoeksters concluderen in de twee zaken dat het het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
de Commissie in de kosten te verwijzen.
Verzoekster in zaak T-394/94 verzoekt het Gerecht bovendien, overeenkomstig de
artikelen 64 en 65 van het Reglement voor de procesvoering maatregelen tot
organisatie van de procesgang en maatregelen van instructie te gelasten, en de
overlegging te eisen van alle dossiers en relevante bescheiden waarover de
Commissie beschikt.
- 36.
- Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat het het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
de Commissie te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van het
Verenigd Koninkrijk.
- 37.
- Het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Noorwegen
concluderen dat het het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren.
- 38.
- De vennootschappen Maersk concluderen dat het het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
de Commissie te verwijzen in de kosten van hun interventie, voor zover het
aan het Gerecht staat daarover uitspraak te doen.
- 39.
- De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
de beroepen te verwerpen;
verzoeksters in de kosten te verwijzen;
het Koninkrijk Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk
Zweden, het Koninkrijk Noorwegen en de vennootschappen Maersk in een
deel van de kosten van de Commissie te verwijzen.
- 40.
- De Franse Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
de beroepen te verwerpen.
- 41.
- De vennootschap Air France concludeert dat het het Gerecht behage:
de beroepen te verwerpen;
verzoeksters te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die welke Air
France zijn opgekomen.
Ten gronde
- 42.
- Tot staving van hun beroepen voeren verzoeksters verschillende middelen aan, die
kunnen worden gehergroepeerd als volgt. In de eerste groep middelen (I) verwijten
zij de Commissie, dat zij de regels betreffende de in artikel 93, lid 2, van het
Verdrag bedoelde administratieve procedure heeft geschonden door niet voldoende
gegevens te verzamelen en/of door de belanghebbenden, waaronder verzoeksters,
niet voldoende gegevens te verstrekken om hen in staat te stellen, op faire wijze
te worden gehoord en de hun door de artikelen 93, lid 2, van het Verdrag en 62,
lid 1, sub a, van de EER-Overeenkomst verleende rechten daadwerkelijk uit te
oefenen. Verder verwijten zij haar, dat zij geen onafhankelijke deskundigen heeft
ingeschakeld om de verenigbaarheid van de omstreden steun met de artikelen 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag en 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst te
beoordelen en niet alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn om de juistheid
van de door de Franse autoriteiten en Air France verstrekte gegevens na te gaan.
- 43.
- In de tweede groep middelen (II) verwijten verzoeksters de Commissie, dat zij een
aantal fouten heeft begaan bij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van hetVerdrag en artikel 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst. In dit verband
wordt aan de Commissie allereerst verweten, dat zij het op het gebied van de
staatssteun toepasselijke evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door, ten eerste,
ten onrechte toe te staan dat Air France zeventien nieuwe vliegtuigen aankoopt
(A), ten tweede, ten onrechte de financiering van exploitatiekosten en operationele
maatregelen van Air France toe te staan (B), ten derde de door Air France tussen
1989 en 1993 uitgegeven effecten verkeerd in te delen (C), ten vierde, de
schuldratio van Air France onjuist te beoordelen (D) en ten vijfde, ten onrechte na
te laten de verkoop van een aantal voor tegeldemaking in aanmerking komende
activa van Air France te eisen (E). Verder verwijten verzoeksters de Commissie,
dat zij ten onrechte heeft geoordeeld dat de steun was bestemd om de ontwikkeling
van een economische activiteit te vergemakkelijken zonder de voorwaarden
waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig te wijzigen dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Hun desbetreffende bezwaren zijn met
name gericht tegen twaalf van de zestien voorwaarden die aan de beschikking
houdende goedkeuring van de steun zijn verbonden. Ten slotte stellen verzoeksters,
dat het herstructureringsplan uit verschillende oogpunten inadequaat is, en
verwijten zij de Commissie, dat zij ten onrechte heeft geconcludeerd dat dit plan
de economische levensvatbaarheid van Air France kon herstellen. In het kader van
deze verschillende grieven verwijten verzoeksters de Commissie ook, dat zij de
bestreden beschikking onvoldoende heeft gemotiveerd. In een laatste middel stelt
verzoekster in zaak T-394/94, British Midland Airways Ltd (hierna: British
Midland), schending van artikel 155 van het Verdrag.
I De middelen inzake het onregelmatig verloop van de administratieve procedure
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 44.
- Verzoekster in zaak T-394/94 betoogt, zakelijk weergegeven, dat de administratieve
procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag een procedure op tegenspraak is,
en dat de Commissie de belanghebbende partijen derhalve voldoende gegevens
moet verstrekken om hen in staat te stellen de gevolgen die een steunmaatregel
voor hen zou kunnen hebben, ten volle te beoordelen. In het onderhavige geval zou
de mededeling van de Commissie van 3 juni 1994 ontoereikend zijn geweest. De
Commissie zou inzonderheid
de berekening van de 20 miljard FF niet hebben uitgelegd,
met betrekking tot de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen niet
hebben aangegeven, welke types vliegtuigen zouden worden gekocht en uit
welke types vliegtuigen de vloot bestond,
de tekst van het herstructureringsplan niet hebben meegedeeld,
niet hebben uitgelegd, waarop de berekening van een productiviteitsstijging
van Air France met 30 of 33,3 % was gebaseerd,
niet hebben aangegeven, hoeveel de voorgestelde vrijwillige uittredingen
zouden kosten,
geen details hebben verstrekt over de activa van Air France en evenmin
hebben aangegeven, welk percentage van de activa betrekking heeft op de
kernactiviteiten en welk percentage op de andere activiteiten,
de waarde van de hotelketen Méridien niet hebben aangegeven,
geen details hebben verstrekt over de waarde van de participaties van Air
France in Air Inter, in Sabena of in andere maatschappijen en evenmin
hebben uitgelegd, waarom deze activa niet werden beschouwd als activa die
niet tot de kernactiviteiten behoren,
geen details hebben verstrekt over het netwerkplan van Air France teneinde
een berekening van de gevolgen die dit eventueel voor de mededinging zou
hebben, mogelijk te maken,
geen details hebben verstrekt over de nieuwe producten die Air France
van plan is op de markt te brengen, teneinde een beoordeling van de
gevolgen daarvan voor de mededinging mogelijk te maken,
bij de vaststelling van de bestreden beschikking niet hebben beschikt over
de jaarrekeningen van Air France,
niet hebben uitgelegd, waarom zij niet had verzocht om mededeling van
essentiële gegevens voor de vaststelling van een met redenen omklede
beschikking over de verenigbaarheid van de steun met de
gemeenschappelijke markt,
geen rekening hebben gehouden met de dochtermaatschappijen, en met
name met Air Inter, doordat het herstructureringsplan uitsluitend betrekking
had op Air France,
niet hebben uitgelegd, hoe de voorstellen voor een verdere expansie van Air
France konden worden verzoend met de doelstellingen van het Verdrag,
met name gelet op de mislukking van de twee eerdere kapitaalinbrengen
voor een bedrag van 5,8 miljard FF.
- 45.
- In haar tijdens de administratieve procedure bij de Commissie ingediende
opmerkingen had British Midland de meeste bovengenoemde punten reeds aan de
orde gesteld en had zij de Commissie met name verzocht, haar inzage te geven van
het door Air France voorgelegde herstructureringsplan, omdat zij zonder een
dergelijke inzage niet over voldoende gegevens zou beschikken om zich op nuttige
wijze over het steunvoornemen te kunnen uitspreken.
- 46.
- Verzoeksters in zaak T-371/94 zijn ook van mening, dat de in de mededeling van
3 juni 1994 vervatte gegevens ontoereikend waren. Nauwkeuriger gegevens omtrent
het voornemen van Air France om de frequentie op de winstgevende routes te
verhogen, de lange-afstandsvluchten te ontwikkelen, marginale routes af te schaffen
en zich te concentreren op de routes met goede groeivooruitzichten, zouden
verzoeksters in staat hebben gesteld, de Commissie te helpen bij de beoordeling
van deze aspecten van het herstructureringsplan. De Commissie zou met name
niets hebben gezegd over de redenen waarom Air France meende zeventien nieuwe
toestellen te moeten aankopen, waardoor de belanghebbende partijen de
Commissie niet de gegevens hebben kunnen verstrekken die deze nodig had om dit
aspect van de zaak met zorg en onpartijdigheid te kunnen onderzoeken.
- 47.
- Verder wijzen zij erop, dat in de mededeling niet wordt gesproken over de
gebruikte meeteenheid, die wordt uitgedrukt in Equivalent Revenue Passenger
Kilometer (hierna: ERPK). Zij zouden voor het eerst in de bestreden
beschikking zijn geconfronteerd met deze meeteenheid, die specifiek voor Air
France was ontworpen en voor de berekening van hun eigen huidige en
toekomstige productiviteit was gehanteerd.
- 48.
- Voorts merken zij op, dat de Commissie in de Franse taalversie van de mededeling
de passage over een eventuele overkapitalisatie van Air France had moeten
controleren. Waar in de Engelse taalversie sprake is van het overbrengen van de
ORA (converteerbare obligaties) en de TSDI (achtergestelde schuldbewijzen van
onbepaalde duur) from the side of the debts into the equity is dit in de Franse
taalversie vertaald door het overbrengen du passif vers l'actif. Deze vertaalfout
heeft het voor derden die de Franse taalversie gebruikten, moeilijker gemaakt ter
zake dienende opmerkingen te formuleren.
- 49.
- Ten slotte zijn zij van mening, dat de Commissie zich wegens de ingewikkeldheid
van de zaak had moeten laten bijstaan door onafhankelijke deskundigen op het
gebied van economie, financiën en beheer van luchtvervoer. Blijkens artikel 2 van
de bestreden beschikking, volgens hetwelk vóór de storting van de tweede en de
derde tranche van de steun onafhankelijke consultants moeten worden
geraadpleegd, erkent de Commissie zelf, dat het absoluut noodzakelijk is de
correcte uitvoering van het herstructureringsplan door externe deskundigen te laten
controleren. Zij geeft derhalve stilzwijgend toe, dat zij niet over voldoende
technische kennis beschikt om die controle zelf te verrichten.
- 50.
- Verzoeksters in de twee zaken zijn van mening, dat de Commissie de bestreden
beschikking overhaast heeft vastgesteld en dat dit zich niet verdraagt met de
eerbiediging van de fundamentele rechten van verzoeksters en van de andere
belanghebbende partijen. Tussen het verstrijken van de termijn waarbinnen de
belanghebbende partijen hun opmerkingen moesten indienen, en de vaststelling van
de bestreden beschikking zijn immers slechts zestien werkdagen verstreken, hetgeen
een uitzonderlijk korte termijn is voor het analyseren, bespreken en beslechten van
de ingewikkelde problemen die het omstreden steunvoornemen opwerpt. Tussen
de datum van de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag
en de datum van de vaststelling van de bestreden beschikking (3 juni en 27 juli
1994) zouden 37 werkdagen zijn verstreken, hetgeen veel minder is dan de
gemiddelde termijn in soortgelijke zaken.
- 51.
- Het Koninkrijk Denemarken heeft er ter terechtzitting aan herinnerd, dat het de
Commissie tijdens de administratieve procedure vergeefs had gevraagd, het
antwoord van de Franse regering op de mededeling van 3 juni 1994 aan de andere
lidstaten mee te delen om hen in staat te stellen hun opmerkingen in te dienen
alvorens de Commissie haar beschikking geeft.
- 52.
- De Commissie antwoordt hierop, dat de procedure van artikel 93, lid 2, van het
Verdrag geen debat met de belanghebbende derden eist. Dezen zouden niet
kunnen eisen, dat zij op dezelfde wijze worden behandeld als degene tot wie de
eindbeschikking is gericht. De Commissie verwijst dienaangaande naar de
rechtspraak op het gebied van de mededinging, volgens welke de procedurele
rechten van de klagers niet even uitgebreid zijn als het recht van verweer van de
ondernemingen waartegen het onderzoek van de Commissie is gericht.
- 53.
- Aangaande de mededeling waarmee de procedure van artikel 93, lid 2, wordt
ingeleid, merkt de Commissie op, dat deze enkel tot doel heeft, van de
belanghebbenden gegevens te verkrijgen om haar bij haar verdere werkzaamheden
voor te lichten. In het onderhavige geval zouden in de mededeling van 3 juni 1994
alle aspecten zijn genoemd waaromtrent zij opmerkingen wilde krijgen om zich
over het door de Franse autoriteiten aangemelde steunvoornemen te kunnen
uitspreken. In die mededeling zou zij alle gegevens hebben verstrekt die de
belanghebbende partijen nodig hebben om hun standpunt te bepalen.
- 54.
- Meer algemeen is de Commissie van mening, dat zij in haar mededeling enkel de
gegevens kon opnemen waarover zij ten tijde van de bekendmaking ervan beschikte
en die niet irrelevant zijn en evenmin onder het beroeps- of zakengeheim vallen.
Een mededeling krachtens artikel 93, lid 2, zou overigens niet tot doel hebben, een
definitief standpunt bekend te maken, maar enkel vragen willen opwerpen.
Aangaande de talrijke gegevens die volgens verzoeksters in de mededeling van
3 juni 1994 hadden moeten voorkomen, merkt de Commissie op, dat de meeste van
die punten hetzij onder het zakengeheim vielen, hetzij geen twijfel deden rijzen die
aanvullende inlichtingen vereiste.
- 55.
- Met betrekking tot de onderzoekstermijn herinnert de Commissie eraan, dat het
omstreden steunvoornemen op 18 maart 1994 bij haar is aangemeld en dat de
bestreden beschikking op 27 juli 1994, 131 dagen later, is vastgesteld. Tussen die
twee data is nagenoeg evenveel tijd verlopen als in soortgelijke zaken [beschikking
91/555/EEG van de Commissie van 24 juli 1991 inzake het voornemen van de
Belgische regering om steun te verlenen aan de communautaire
luchtvaartmaatschappij Sabena (PB L 300, blz. 48; hierna: beschikking Sabena);
beschikking 94/118/EG van de Commissie van 21 december 1993 betreffende steun
die Ierland voornemens is te verlenen aan het Aer Lingus concern (PB 1994, L 54,
blz. 30; hierna: beschikking Aer Lingus); beschikking 94/698/EG van de
Commissie van 6 juli 1994 betreffende kapitaalverhoging, kredietgaranties en een
bestaande belastingvrijstelling voor TAP (PB L 279, blz. 29; hierna: beschikking
TAP)]. Dat het hier gaat om een termijn van normale duur zou overigens worden
bevestigd door artikel 10, lid 3, van verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad
van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van
ondernemingen (PB L 395, blz. 1; hierna: verordening nr. 4064/89), volgens
hetwelk de beschikking waarbij een aangemelde concentratie verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt wordt verklaard, binnen vier maanden moet worden
gegeven.
- 56.
- Ten slotte is de Commissie van mening, dat zij juridisch niet verplicht is externe
deskundigen te raadplegen alvorens een beschikking te geven.
Beoordeling door het Gerecht
Algemene opmerkingen
- 57.
- Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat het omstreden steunvoornemen door de
Franse autoriteiten officieel is aangemeld bij de Commissie, die nadat zij had
besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, gehouden
was de belanghebbenden [aan te manen] hun opmerkingen te maken alvorens
uitspraak te doen over dit voornemen.
- 58.
- Aangaande het doel van laatstgenoemde zinsnede van artikel 93, lid 2, dient er
vervolgens aan te worden herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof deze
bepaling enerzijds tot doel heeft de Commissie te verplichten, ervoor te zorgen dat
alle potentiële belanghebbenden op de hoogte worden gebracht en in de
gelegenheid worden gesteld, hun opmerkingen te doen gelden (arrest van
14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 17), en
anderzijds, de Commissie in staat te stellen zich voor haar beschikking volledig over
alle relevante aspecten van de zaak te laten voorlichten (arrest van 20 maart 1984,
Duitsland/Commissie, 84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 13).
- 59.
- Wat inzonderheid de op de Commissie rustende verplichting om de
belanghebbenden te informeren betreft, heeft het Hof geoordeeld, dat de
bekendmaking van een mededeling in het Publicatieblad van de Europese
Gemeenschappen een passend middel is om alle belanghebbenden op de hoogte te
brengen van het feit dat een procedure is ingeleid (arrest Intermills/Commissie,
reeds aangehaald, punt 17), doch het heeft daarbij gepreciseerd, dat deze
mededeling er evenwel slechts toe strekt, bij de belanghebbenden alle inlichtingen
ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid in te
winnen (arrest van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland, 70/72, Jurispr. blz. 813,punt 19). Het Gerecht heeft zich aangesloten bij deze rechtspraak, die de
belanghebbenden vooral de rol van informatiebron voor de Commissie in het kader
van de administratieve procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag toekent
(arrest van 22 oktober 1996, Skibsvaerftsforeningen e.a./Commissie, T-266/94,
Jurispr. blz. II-1399, punt 256).
- 60.
- Hieruit volgt, dat de belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op een recht van
verweer als hetgeen is toegekend aan personen tegen wie een procedure is ingeleid
(zie, in die zin, het in een mededingingszaak gewezen arrest van het Hof van
17 november 1987, BAT en Reynolds/Commissie, 142/84 en 156/84, Jurispr.
blz. 4487, punten 19 en 20, en arrest Hof van 21 maart 1990, België/Commissie,
C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 46), maar enkel het recht hebben om gelet op de
omstandigheden van het concrete geval op passende wijze bij de administratieve
procedure te worden betrokken.
- 61.
- De omvang van het recht op deelneming en informatie waarover de
belanghebbenden in het kader van een krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag
ingeleide administratieve procedure beschikken, kan evenwel om twee redenen
worden beperkt.
- 62.
- Enerzijds kan de Commissie wanneer, zoals in het onderhavige geval, een lidstaat
een steunvoornemen met justificatoire bescheiden aanmeldt en de bevoegde
diensten van de Commissie vervolgens een aantal gesprekken hebben met de
ambtenaren van de betrokken lidstaat, reeds behoorlijk wat informatie hebben
verkregen die slechts over een gering aantal punten twijfel laat bestaan welke kan
worden weggewerkt door van de belanghebbenden afkomstige inlichtingen. Voor
zover de gesprekken tussen de lidstaat en de Commissie betrekking hebben op de
details van het steunvoornemen, op de economische en financiële situatie van de
begunstigde onderneming en op de mededingingssituatie en de interne werking van
deze onderneming, gaan zij immers noodzakelijkerwijs veel dieper dan de
gesprekken met de belanghebbende partijen. Bijgevolg kon de Commissie ermee
volstaan, in haar mededeling in het Publicatieblad aan de belanghebbenden
algemene inlichtingen over de wezenlijke onderdelen van het steunvoornemen te
verstrekken en zich verder te concentreren op de punten waaromtrent zij nog enige
twijfel had.
- 63.
- Anderzijds is de Commissie ingevolge artikel 214 van het Verdrag gehouden,
inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, zoals met
name gegevens betreffende de interne werking van de begunstigde onderneming,
niet aan de belanghebbenden openbaar te maken. Op dit punt verschilt de situatie
van de belanghebbenden niet van die van de klagers in mededingingszaken, aan wie
volgens de rechtspraak van het Hof geen zakengeheimen mogen worden
meegedeeld (arrest BAT en Reynolds/Commissie, reeds aangehaald in punt 60,
punt 21).
- 64.
- Het beperkte karakter van bovengenoemd recht op deelneming en informatie, welk
recht slechts betrekking heeft op het verloop van de administratieve procedure, is
niet in tegenspraak met de krachtens artikel 190 van het Verdrag op de Commissie
rustende verplichting om de eindbeschikking waarbij zij het steunvoornemen
goedkeurt, te voorzien van een toereikende motivering waarin wordt ingegaan op
alle belangrijke grieven die de door deze beschikking rechtstreeks en individueel
geraakte belanghebbenden, hetzij eigener beweging, hetzij als reactie op door de
Commissie verstrekte inlichtingen, hebben geformuleerd. Zelfs al zou de Commissie
er in een concreet geval op geldige wijze de voorkeur aan kunnen geven andere
informatiebronnen te benutten en daardoor het belang van de deelneming van de
belanghebbenden te verminderen, dit ontslaat haar niet van de verplichting om
haar beschikking van een passende motivering te voorzien (zie hierna punt 96).
- 65.
- Tegen de achtergrond van deze beginselen dienen de gestelde onregelmatigheden
in het verloop van de administratieve procedure te worden onderzocht, met dien
verstande dat niet wordt betwist, dat verzoeksters, de aan hun zijde tussengekomen
partijen en ACE, die zich tijdens de administratieve procedure voor de Commissie
tegen goedkeuring van het omstreden steunvoornemen hebben verzet, moeten
worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het
Verdrag, zoals dit door het Hof is uitgelegd in zijn arrest Intermills/Commissie
(reeds aangehaald in punt 58, punt 16).
De mededeling van 3 juni 1994
- 66.
- Wat ten eerste de gestelde ontoereikendheid van de mededeling van 3 juni 1994
betreft, dient erop te worden gewezen, dat in deze mededeling een uiteenzetting
wordt gegeven van
de economische en financiële situatie van Air France vóór de opstelling van
het steunplan, inzonderheid de eerdere herstructureringsplannen en
kapitaalinjecties en haar geaccumuleerde verliezen,
de kernpunten van het nieuwe herstructureringsplan,
het voorgenomen steunbedrag van 20 miljard FF en
de voornaamste twijfels die de Commissie in die fase van de procedure had
over met name de productiviteitswinst van Air France, de structuur van de
groep Air France, de mededingingspositie van Air France en de eventuele
overkapitalisatie van de onderneming.
Volgens het Gerecht volstond een dergelijke informatie om de belanghebbenden
in staat te stellen, op nuttige wijze hun argumenten voor de Commissie te doen
gelden.
- 67.
- Aangaande de stelling van verzoeksters in zaak T-371/94, dat ook de meeteenheid
ERPK, het luchtverkeersnet van Air France en de verdere ontwikkeling daarvan,
en de redenen voor de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen in de mededeling
hadden moeten worden behandeld, vormt het antwoord van de Commissie, dat zij
geen twijfel koesterde omtrent deze specifieke punten, een voldoende
rechtvaardiging voor het stilzwijgen van de mededeling dienaangaande. Dit
stilzwijgen ontneemt verzoeksters immers niet het recht, door het Gerecht te laten
onderzoeken, of de eindbeschikking van de Commissie op die punten afdoende is
gemotiveerd en of zij kennelijk verkeerde beoordelingen of kennelijk verkeerde
rechtsopvattingen bevat.
- 68.
- Met betrekking tot de door verzoekster in zaak T-394/94 geformuleerde grieven
inzake het niet-meedelen van de vele details die hierboven zijn genoemd (zie
hierboven punt 44), voert de Commissie terecht aan, dat de bescherming van
zakengeheimen haar verbood, commercieel gevoelige gegevens van de
luchtvaartmaatschappij aan de concurrenten van Air France openbaar te maken.
Vooral het herstructureringsplan bevatte vóór de goedkeuring ervan door de
Commissie en het begin van uitvoering ervan dergelijke gegevens, en het
betaamde uiteraard niet, dat de concurrenten elke door Air France voorgenomen
herstructureringsmaatregel zouden gaan beoordelen en met hun eigen
beheersmaatregelen zouden gaan vergelijken. Anders zouden de concurrenten zich
met de interne herstructurering van Air France kunnen gaan bemoeien en na
waardevolle informatie over hun concurrente te hebben verkregen, kunnen
proberen de maatregelen te dicteren die hun goed lijken voor Air France. Deze
analyse wordt niet tegengesproken door het feit, dat andere belanghebbenden,
zoals ACE, er kennelijk in zijn geslaagd in het bezit te komen van dit
herstructureringsplan. Dit kan voor de Commissie geen reden vormen om
artikel 214 van het Verdrag te schenden.
- 69.
- Hieraan moet worden toegevoegd, dat de jaarrekeningen van Air France voor 1993
zijn bekendgemaakt in het Bulletin des annonces légales obligatoires van 17 juni
1994 (blz. 10207) en derhalve toegankelijk waren voor de belanghebbenden. Dezen
kunnen de Commissie derhalve niet verwijten, dat zij de definitieve cijfers niet heeft
vermeld in haar mededeling van 3 juni en dat zij haar eindbeschikking heeft
gegeven zonder kennis te hebben van deze gegevens.
- 70.
- Ten slotte vormt de jegens de Commissie geformuleerde grief, dat zij heeft
nagelaten essentiële gegevens in te winnen alvorens haar eindbeschikking te geven,
en dat zij de relevante aspecten van de zaak niet afdoende heeft onderzocht, niet
meer dan een algemene bewering en veronderstelling die door geen enkel concreet
bewijs worden gestaafd. De Commissie kon er dus mee volstaan hierop te
antwoorden, dat zij wel degelijk alle nuttige en noodzakelijke informatie had
verkregen en deze zorgvuldig had nagetrokken. Deze grief betreft overigens in feite
niet de fase van de mededeling van 3 juni 1994, maar de latere fase van de
bestreden beschikking. Hetzelfde geldt voor de laatste twee door verzoekster in
zaak T-394/94 geformuleerde grieven (zie hierboven punt 44), die in feite de
motivering en de beoordeling ten gronde betreffen en de rechtmatigheid van de
bestreden beschikking in het geding brengen. Bijgevolg zullen die hierna in een
andere context worden behandeld.
De duur van het onderzoek
- 71.
- Volgens verzoeksters heeft de Commissie, gelet op de ingewikkeldheid van het
omstreden steunvoornemen, niet voldoende tijd genomen om dit steunvoornemen
te onderzoeken alvorens de bestreden beschikking te geven. Dienaangaande dient
allereerst te worden opgemerkt, dat geen enkele bepaling van het Verdrag of van
de gemeenschapswetgeving voorschrijft, dat voor beschikkingen inzake staatssteun
die aan het einde van een procedure als bedoeld in artikel 93, lid 2, van het
Verdrag worden gegeven, een vaste termijn in acht moet worden genomen.
Overigens, zelfs al zou worden aangenomen, dat de Commissie overhaast heeft
gehandeld en niet voldoende tijd heeft genomen om het omstreden voornemen te
onderzoeken, dit vormt op zichzelf nog geen voldoende grond om de bestreden
beschikking nietig te verklaren. Voor nietigverklaring is veeleer vereist, dat de
Commissie inbreuk heeft gemaakt op specifieke procedureregels, op de regels
inzake de motivering of op die welke de interne rechtmatigheid van de bestreden
beschikking beheersen. Bijgevolg dient deze grief te worden afgewezen zonder dat
uitspraak behoeft te worden gedaan over de relevantie van de
besluitvormingspraktijk van de Commissie inzake concentraties.
De externe deskundigen
- 72.
- Het jegens de Commissie geformuleerde verwijt, dat zij voor het opstellen van de
bestreden beschikking geen beroep heeft gedaan op externe deskundigen, is
kennelijk ongegrond, daar geen enkele bepaling van het Verdrag of van de
gemeenschapswetgeving de Commissie een dergelijke verplichting oplegt. Hieraan
moet worden toegevoegd, dat de Commissie in elk geval voor het vaststellen van
de bestreden beschikking over vrij veel informatie op het gebied van het
luchtvervoer beschikte. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de Commissie zich
reeds vertrouwd had gemaakt met de situatie van het luchtvervoer, die het
onderwerp was van onder meer het begin 1994 door het Comité van wijzen
gepubliceerde rapport Expanding horizons, het programma Een betere
toekomst voor de burgerluchtvaart in Europa, en van de publicaties van de
International Air Transport Association (IATA) en de Association of European
Airlines (AEA). Bovendien had de Commissie andere beschikkingen in de
luchtvaartsector gegeven, zoals de beschikkingen Sabena, Aer Lingus en TAP
(reeds aangehaald in punt 55). Ten slotte wijst geen enkel specifiek element van
de onderhavige zaak erop, dat de Commissie externe deskundigen nodig had.
De vertaalfout
- 73.
- De fout in de Franse tekst van de mededeling van 3 juni 1994, waarop verzoeksters
in zaak T-371/94 hebben gewezen, is zo overduidelijk, dat de in de luchtvaartsector
ingevoerde kringen zich daar gemakkelijk rekenschap van konden geven. Het is
immers overduidelijk, dat leningsbewijzen volgens de beginselen van de
boekhouding niet du passif vers l'actif (from the side of the debts into the
equity, volgens de Engelse tekst van de mededeling) kunnen worden overgebracht,
maar binnen het passief moeten worden ingedeeld, waar zij hetzij eigen middelen,
hetzij schulden vormen.
- 74.
- De Commissie heeft er in elk geval in die passage van haar mededeling
uitdrukkelijk op gewezen, dat zij de indeling van die titels nog aan een grondige
analyse moest onderwerpen. Hieruit blijkt, dat de beoordeling door de Commissie,
ook met betrekking tot het punt waarin bovengenoemde fout was geslopen, nog
niet definitief was. Die fout kan de rechtmatigheid van de administratieve
procedure derhalve niet aantasten, aangezien het er in deze context enkel om ging
uit te maken, of de eindbeschikking door die fout is aangetast, hetgeen zelfs
verzoeksters niet hebben aangevoerd.
De deelneming van de andere lidstaten
- 75.
- Het door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde middel, dat de Commissie het
antwoord van de Franse regering op de mededeling van 3 juni 1994 aan de andere
lidstaten had moeten voorleggen, moet niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat
het door verzoeksters niet is aangevoerd. Aangezien volgens artikel 116, lid 3, van
het Reglement voor de procesvoering de interveniënten het geding moeten
aanvaarden in de stand op het ogenblik van tussenkomst, en volgens artikel 37,
vierde alinea, van 's Hofs Statuut-EG de conclusies van het verzoek tot tussenkomst
slechts kunnen strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen,
was het Koninkrijk Denemarken als interveniënte immers niet bevoegd dit middel
aan te voeren (zie, in die zin, arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie,
C-313/90, Jurispr. blz. I-1125, punten 19-22).
- 76.
- Wat er ook van zij, artikel 93 van het Verdrag verplicht de Commissie niet, de
opmerkingen die zij heeft ontvangen van de regering van de staat die om
goedkeuring van een steun verzoekt, aan de andere lidstaten voor te leggen.
Integendeel, uit artikel 93, lid 2, derde alinea, van het Verdrag volgt, dat de andere
lidstaten slechts bij een specifiek steundossier worden betrokken wanneer dit
dossier op verzoek van de belanghebbende staat aan de Raad wordt voorgelegd.
Conclusie
- 77.
- Uit het voorgaande volgt, dat het verloop van de procedure van artikel 93, lid 2,
van het Verdrag in het onderhavige geval door geen enkel gebrek is aangetast,
zodat de desbetreffende middelen moeten worden afgewezen.
II De middelen als zou de Commissie beoordelingsfouten hebben gemaakt en blijk
hebben gegeven van onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot artikel 92, lid 3,sub c, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst
Algemene opmerkingen
- 78.
- In de bestreden beschikking heeft de Commissie de omstreden steunmaatregel
getoetst aan artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, sub c, van
de EER-Overeenkomst. In het kader van dat onderzoek heeft zij vastgesteld, dat
een echte herstructurering van Air France in overeenstemming zou zijn met het
gemeenschappelijk belang, dat het bedrag van de steun niet overdreven leek en dat
de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig
veranderde dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
- 79.
- Volgens vaste rechtspraak beschikt de Commissie voor de toepassing van artikel 92,
lid 3, van het Verdrag over een ruime beoordelingsvrijheid (zie, bijvoorbeeld,
arresten Hof van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr.
blz. 2671, punten 17 en 24, 24 februari 1987, Deufil/Commissie, 310/85, Jurispr.
blz. 901, punt 18, en 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87, Jurispr.
blz. I-307, punt 49). Aangezien het hierbij gaat om de beoordeling van ingewikkelde
sociaal-economische situaties, moet de rechterlijke toetsing van een in dit kader
gegeven beschikking worden beperkt tot de vraag, of de procedure- en
motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de
betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een
kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid
(arrest Hof van 29 februari 1996, België/Commissie, C-56/93, Jurispr. blz. I-723,
punt 11 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Gerecht is met name niet
bevoegd zijn economische beoordeling in de plaats te stellen van die van de auteur
van de beschikking (arrest Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91,
Jurispr. blz. I-3203, punt 23). Volgens het Gerecht geldt deze rechtspraak in
dezelfde mate voor het onderzoek krachtens artikel 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst.
- 80.
- De Commissie wijst erop, dat in het onderhavige geval een deel van de door
verzoeksters geformuleerde grieven berust op feiten die zich na de vaststelling van
de bestreden beschikking hebben voorgedaan. Verzoeksters antwoorden hierop, dat
een aantal van die latere feiten in de lijn liggen van een ononderbroken reeks
feiten waarvan de Commissie kennis had moeten hebben. Sommige van die latere
feiten zouden overigens een duidelijke illustratie vormen van de opmerkingen die
verzoeksters in het kader van de administratieve procedure hadden ingediend.
- 81.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat in het kader van een beroep tot
nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag de rechtmatigheid van een
gemeenschapshandeling moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de
rechtstoestand op de datum waarop de handeling is vastgesteld (arresten Hof van
7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr. blz. 321, punt 7, en
arrest Gerecht van 15 januari 1997, SFEI e.a./Commissie, T-77/95, Jurispr. blz. II-1,
punt 74) en niet kan afhangen van overwegingen die men achteraf met betrekking
tot de doeltreffendheid van die handeling kan doen gelden (arrest Hof van
7 februari 1973, Schröder, 40/72, Jurispr. blz. 125, punt 14). Inzonderheid de door
de Commissie verrichte ingewikkelde beoordelingen mogen enkel worden
beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het
ogenblik waarop zij die beoordelingen verrichtte (arresten Hof van 10 juli 1986,
België/Commissie, 234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 16, en 26 september 1996,
Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punt 33).
- 82.
- Tegen de achtergrond van bovengenoemde beginselen moeten de middelen en
argumenten worden onderzocht die met betrekking tot de grond van de
onderhavige zaak door verzoeksters zijn aangevoerd. Deze betreffen de beoordeling
van de evenredigheid van het steunbedrag, de beoordeling van de gevolgen van de
steunmaatregel voor de burgerluchtvaart in de EER en de beoordeling van het
passend karakter van het herstructureringsplan waarmee de omstreden
steunmaatregel gepaard gaat.
De grieven inzake schending van het evenredigheidsbeginsel op het gebied van
staatssteun
- 83.
- Met deze grieven verwijten verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen
partijen de Commissie, dat het bedrag van de door haar goedgekeurde steun de
herstructureringsbehoeften van Air France overschrijdt. Deze grieven zijn in wezen
gebaseerd op het arrest Philip Morris/Commissie (reeds aangehaald in punt 79,
punt 17), waarin het Hof heeft geoordeeld, dat niet kan worden toegestaan, dat
lidstaten uitkeringen doen die leiden tot een verbetering van de situatie van de
begunstigde onderneming zonder noodzakelijk te zijn om de in artikel 92, lid 3,
bedoelde doelstellingen te bereiken.
A De grief dat de Commissie de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen door
Air France ten onrechte heeft goedgekeurd
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 84.
- Volgens verzoeksters was de goedkeuring van een steunmaatregel die tot doel had
Air France in staat te stellen zeventien nieuwe vliegtuigen te kopen, in strijd met
het evenredigheidsbeginsel. De Commissie had duidelijk ongelijk waar zij
concludeerde, dat het bedrag van de steun niet kon worden verminderd door het
annuleren of uitstellen van de door Air France geplaatste order voor een bedrag
van 11,5 miljard FF. De kosten van de noodzakelijke regelmatige vernieuwing van
de vloot zouden immers een investering in kapitaalgoederen zijn en in beginsel deel
uitmaken van de normale exploitatiekosten van een luchtvaartmaatschappij. Dit
soort vernieuwingen zou zonder staatssteun moeten worden verricht. In elk geval
zou de aankoop van nieuwe toestellen niet absoluut noodzakelijk zijn geweest voor
Air France.
- 85.
- Verzoeksters in zaak T-371/94 verwijten de Commissie bovendien, dat zij dit punt
onvoldoende heeft gemotiveerd, ofschoon haar in de loop van de administratieve
procedure was meegedeeld, dat de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen geen
wezenlijk onderdeel van het herstructureringsplan van Air France was en derhalve
moest worden geannuleerd. De Commissie zou de opmerkingen die de derden als
antwoord op haar mededeling van 3 juni 1994 hadden geformuleerd, niet ernstig
hebben onderzocht. Verzoekster in zaak T-394/94 en de interveniënten Maersk
betogen algemeen, dat de Commissie de bestreden beschikking niet passend heeft
gemotiveerd door onder meer na te laten naar behoren rekening te houden met
de gedetailleerde opmerkingen die de derden in de loop van de administratieve
procedure hadden geformuleerd.
- 86.
- De Commissie wijst erop, dat het voor Air France nodig was de zeventien nieuwe
toestellen aan te kopen. Zij herinnert er dienaangaande aan, dat in de bestreden
beschikking wordt gezegd dat de hoge exploitatiekosten van Air France ten dele
te wijten waren aan de heterogeniteit van haar vloot, en dat het
herstructureringsplan daarom voorzag in rationalisering van de vloot (PB, blz. 75
en 76). Dit plan zou geenszins leiden tot verjonging van de vloot van Air France,
maar enkel tot vertraging van de veroudering ervan. De nieuwe straalvliegtuigen
zouden overigens aanzienlijk minder brandstof verbruiken, zouden voldoen aan de
regelingen inzake milieubescherming, en zouden geringe herstel- en
onderhoudskosten meebrengen. Ten slotte zouden zij aantrekkelijker zijn voor de
passagiers.
- 87.
- Wat haar motiveringsplicht betreft, is de Commissie van oordeel, dat de bestreden
beschikking voldoet aan artikel 190 van het Verdrag. Het zou immers volstaan, dat
een beschikking de belangrijkste juridische en feitelijke overwegingen bevat waarop
zij berust en die vereist zijn voor het begrijpen van de gedachtengang die de
Commissie tot haar beslissing heeft gebracht (arrest Hof van 4 juli 1963,
Duitsland/Commissie, 24/62, Jurispr. blz. 135, 150). Het zou niet vereist zijn, dat zij
ingaat op alle feitelijke en rechtspunten die door een belanghebbende tijdens de
administratieve procedure zijn opgeworpen (zie, bijvoorbeeld, arrest Hof van
29 oktober 1980, Van Landewyck e.a./Commissie, 209/78 tot en met 215/78 en
218/78, Jurispr. blz. 3125, punt 66). Ten slotte zou het motiveringsvereiste moeten
worden beoordeeld tegen de achtergrond van de omstandigheden van het concrete
geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de aangevoerde gronden
en het belang dat de geadresseerden bij toelichtingen kunnen hebben. De
Commissie is van oordeel, dat de bestreden beschikking volledig voldoet aan de
voorwaarden van bovengenoemde rechtspraak. Zij geeft immers over zeventien
bladzijden van het Publicatieblad een uiteenzetting van alle relevante feiten en
rechtspunten van de onderhavige zaak en ook een samenvatting van de bezwaren
die de derden in de loop van de administratieve procedure hebben geformuleerd.
De Commissie ontkent met name, dat zij geen rekening heeft gehouden met de
tijdens de administratieve procedure gemaakte opmerkingen. Deze opmerkingen
zouden naar behoren zijn onderzocht en voor commentaar aan de Franse
autoriteiten zijn voorgelegd.
Beoordeling door het Gerecht
- 88.
- Gelet op de door verzoeksters geformuleerde grieven is het Gerecht van oordeel,
dat allereerst dient te worden nagegaan, of de bestreden beschikking voldoende is
gemotiveerd ter zake van de goedkeuring van de aankoop door Air France van
zeventien nieuwe vliegtuigen. Dienaangaande zij er allereerst aan herinnerd, dat
gelet op de vaste rechtspraak volgens welke elk eventueel ontbreken van
motivering ambtshalve kan worden opgeworpen (arresten Hof van 20 maart 1959,
Nold/Hoge autoriteit, 18/57, Jurispr. blz. 93, 119, en 20 februari 1997,
Commissie/Daffix, C-166/95 P, Jurispr. blz. I-983, punten 24 en 25, alsmede arrest
Gerecht van 2 juli 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Commissie, T-61/89, Jurispr.
blz. II-1931, punt 129), het Gerecht verzoeksters en de aan hun zijde
tussengekomen partijen heeft uitgenodigd, de opmerkingen die zij in de loop van
de administratieve procedure als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2,
van het Verdrag bij de Commissie hadden ingediend, neer te leggen voor zover die
opmerkingen nog niet aan het dossier waren toegevoegd (zie hierboven punt 33).
- 89.
- Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de door artikel 190 van het Verdrag
vereiste motivering de redenering van de communautaire instantie waarvan de
bestreden handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig doen uitkomen,
teneinde de gemeenschapsrechter in staat te stellen zijn toetsing te verrichten en
de belanghebbenden in staat te stellen de gronden voor de getroffen maatregelen
te kennen zodat zij hun rechten kunnen verdedigen (zie arrest Hof van 14 februari
1990, Delacre e.a./Commissie, C-350/88, Jurispr. blz. I-395, punt 15, en de aldaar
aangehaalde rechtspraak).
- 90.
- Met betrekking tot het begrip belanghebbenden in de zin van bovengenoemde
rechtspraak heeft het Hof in een zaak betreffende een beschikking van de
Commissie houdende weigering om een steunvoornemen van een lidstaat ten
gunste van een nationale onderneming goed te keuren, geoordeeld dat het
motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van onder meer het
belang van de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel [door
de bestreden handeling] worden geraakt in de zin van artikel 173 van het Verdrag,
bij een verklaring kunnen hebben (arrest van 13 maart 1985, Nederland en
Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, 296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809,
punt 19).
- 91.
- Verder heeft het Hof gepreciseerd, dat concurrenten van de onderneming die de
steun zal ontvangen, als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het
Verdrag moeten worden beschouwd en moeten worden geacht in die hoedanigheid
rechtstreeks en individueel te worden geraakt door de beschikking van de
Commissie die de betaling van de betrokken steun toestaat. Het Hof heeft er
daarbij eveneens aan herinnerd, dat de belanghebbenden in de zin van artikel 93,
lid 2, van het Verdrag, reeds waren omschreven als de personen, ondernemingen
of verenigingen die eventueel door de verlening van de staatssteun in hun belangen
worden geraakt, dat wil zeggen met name concurrerende ondernemingen en
beroepsverenigingen (arrest van 19 mei 1993, Cook/Commissie, C-198/91, Jurispr.
blz. I-2847, punten 24 tot en met 26, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
- 92.
- Voor het vereiste om een beschikking inzake staatssteun met redenen te omkleden
kan derhalve niet bepalend zijn het belang dat de lidstaat tot dewelke de
beschikking is gericht, bij die informatie heeft. Ingeval de lidstaat van de Commissie
heeft verkregen wat zij vroeg, te weten goedkeuring van haar steunvoornemen,
heeft zij immers, anders dan haar concurrenten, misschien zelfs maar zeer weinig
belang meer bij het ontvangen van een met redenen omklede beschikking,
inzonderheid wanneer zij tijdens de onderhandelingen met de Commissie en met
name na de briefwisseling die aan de vaststelling van de goedkeuringsbeschikking
is voorafgegaan, voldoende inlichtingen heeft gekregen.
- 93.
- In het onderhavige geval staat vast, dat verzoeksters, de interveniënten Maersk en
ACE belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag zijn, en dat
de bestreden beschikking hen rechtstreeks en individueel raakt in de zin van
artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, daar de bij de bestreden beschikking
goedgekeurde steunmaatregel hun marktpositie wezenlijk heeft beïnvloed (arrest
Hof van 28 januari 1986, Cofaz/Commissie, 169/84, Jurispr. blz. 391, punt 25).
- 94.
- Volgens vaste rechtspraak moet bij de vraag, of de motivering van een beschikking
aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht worden
geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin zij is gegeven, en op het
geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest
Delacre e.a./Commissie, reeds aangehaald in punt 89, punt 16, en de aldaar
aangehaald rechtspraak). Al is de Commissie niet gehouden, in de motivering van
een beschikking in te gaan op alle punten, feitelijk en rechtens, die door de
belanghebbenden in de loop van de administratieve procedure zijn aangevoerd
(arrest Hof van 17 januari 1995, Publishers Association/Commissie, C-360/92 P,
Jurispr. blz. I-23, punt 39), toch moet zij rekening houden met alle omstandigheden
en factoren die relevant zijn in het concrete geval (arrest Hof van 24 oktober 1996,
Duitsland e.a./Commissie, C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151,punt 32; hierna: arrest Bremer Vulkan/Commissie), teneinde de
gemeenschapsrechter in staat te stellen zijn wettigheidstoetsing te verrichten en
zowel de lidstaten als de belanghebbende onderdanen te laten weten, onder welke
omstandigheden de Commissie het Verdrag heeft toegepast (arrest Publishers
Association/Commissie, reeds aangehaald, punt 39).
- 95.
- Hieraan moet worden toegevoegd, dat de Commissie de bestreden beschikking
heeft gegeven krachtens artikel 92, lid 3, van het Verdrag, dat wil zeggen op een
gebied waar zij een ruime beoordelingsvrijheid geniet (zie hierboven punt 79).
Aangezien het Hof heeft geoordeeld, dat de discretionaire bevoegdheid van de
Commissie gepaard gaat met de verplichting om alle relevante gegevens van het
geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arrest van 21 november 1991,
Technische Universität München, C-269/90, Jurispr. blz. I-5469, punt 14), eist het
toezicht op die verplichting een voldoende nauwkeurige motivering teneinde de
rechter in staat te stellen, na te gaan of die verplichting is nagekomen.
- 96.
- Derhalve moet worden nagegaan, of de motivering van de bestreden beschikking
de redenering van de Commissie op duidelijke en ondubbelzinnige wijze doet
uitkomen, met name gelet op de grieven die van wezenlijk belang zijn voor de
beoordeling van het omstreden steunvoornemen, zoals die tijdens de
administratieve procedure ter kennis van de Commissie zijn gebracht door British
Airways, TAT, Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (hierna: KLM), SAS,
Air UK, Euralair en British Midland, alsmede door ACE, namens onder meer
Euralair en Maersk, door het Koninkrijk Denemarken, het Verenigd Koninkrijk,
het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Noorwegen (hierna: belanghebbende
partijen).
- 97.
- Bij lezing van alle bij het Gerecht ingediende opmerkingen blijkt, dat sommige van
deze partijen de Commissie er met klem op hadden gewezen, dat de in het
herstructureringsplan voorziene aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen voor een
bedrag van 11,5 miljard FF onaanvaardbaar was. Aangezien alle niet-gesubsidieerde
luchtvaartmaatschappijen die met overcapaciteit te kampen hadden, aan het begin
van de jaren '90 de bestellingen van nieuwe vliegtuigen hebben moeten annuleren
of uitstellen, zou Air France niet aan die verplichting mogen ontsnappen. De
beslissing om 11,5 miljard FF in de aankoop van vliegtuigen te investeren, zou de
behoeften aan bijkomend kapitaal en derhalve de schulden van Air France
verhogen. Gelet op haar rampzalige financiële toestand zou het niet
gerechtvaardigd zijn de opbrengst van de verkoop van andere activa daarvoor te
gebruiken. De in het herstructureringsplan voorziene homogenisering van de vloot
van Air France zou veeleer door verbouwing van de bestaande vliegtuigen dienen
te gebeuren.
- 98.
- Inzonderheid TAT en het Verenigd Koninkrijk hebben beklemtoond, dat de
aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen een investering vormde die de
kortetermijnactiviteiten van Air France, en niet de herstructurering van deze
maatschappij betrof. Het zou daarbij gaan om een normale modernisering om het
concurrentievermogen van de luchtvaartmaatschappij op peil te houden. Een
dergelijke maatregel zou evenwel uit de eigen middelen van een onderneming
moeten worden gefinancierd en niet met staatssteun mogen worden verricht. In het
onderhavige geval zou het onvermijdelijk zijn, dat de omstreden steun in strijd met
de eisen van de rechtspraak en met de beslissingspraktijk van de Commissie voor
de financiering van de aankoop van deze vliegtuigen wordt gebruikt. Deze steun
zou moeten worden aangemerkt als werkingssteun die niet voldoet aan de eisen van
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag. In dit verband is verwezen naar het arrest
Deufil/Commissie (reeds aangehaald in punt 79) en naar het arrest van het Hof van
8 maart 1988, Waalse Gewestexecutieve en Glaverbel/Commissie (62/87 en 72/87,
Jurispr. blz. 1573), alsmede naar beschikking 90/70/EEG van de Commissie van
28 juni 1989 betreffende door Frankrijk aan bepaalde ijzer- en staalondernemingen
op het gebied van de eerste verwerking van staal verleende steun (PB 1990, L 47,
blz. 28).
- 99.
- Het Gerecht stelt dienaangaande vast, dat de Commissie in de bestreden
beschikking erop heeft gewezen, dat een van de handicaps van de groep Air France
de heterogeniteit van haar vloot is. Deze bestaat uit een te groot aantal
verschillende soorten vliegtuigen (24 verschillende vliegtuigtypes of -versies) en dit
is een van de redenen waarom de exploitatiekosten zo hoog zijn (de
onderhoudskosten zijn zeer hoog als gevolg van het grote aantal verschillende
onderdelen en de uiteenlopende kwalificaties van het vliegend personeel en het
grondpersoneel). Op 31 december 1993 telde de vloot van de groep 208 vliegtuigen
(de actieve vloot van Air France bestond uit 145 toestellen) en bedroeg de
gemiddelde leeftijd van de toestellen 8,6 jaar (PB, blz. 75).
- 100.
- Wat de kernpunten van het herstructureringsplan betreft, verklaart de
Commissie, dat het aantal vliegtuigen dat in de herstructureringsperiode moet
worden geleverd, is teruggebracht van 22 naar 17. De overeenkomstige investering
zou aldus 11,5 miljard FF bedragen (PB, blz. 75). Aangaande het kapitaal dat voor
deze investering nodig is, neemt de Commissie akte van het uitstel van een aantal
orders, waardoor de gemiddelde leeftijd van de vloot aan het einde van de
herstructureringsperiode ongeveer 9,3 jaar zal bedragen. Elk verder uitstel van de
vernieuwing van de vloot zou de gemiddelde leeftijd nog doen toenemen en dreigt
het concurrentievermogen van Air France en het succes van haar herstructurering
in gevaar te brengen (PB, blz. 82).
- 101.
- In het kader van het onderzoek, of de steun in verhouding staat tot de
herstructureringsbehoeften (PB, blz. 83), oordeelt de Commissie, dat Air France,
de steun buiten beschouwing gelaten, drie mogelijkheden heeft om haar financiële
situatie zelf te verbeteren, en dat een daarvan bestaat in het uitstellen van haar
orders voor nieuwe vliegtuigen. Daar de luchtvaartmaatschappij evenwel al een
aantal orders heeft uitgesteld, zou door verder uitstel de gemiddelde leeftijd van
de vloot boven de 10 jaar komen te liggen, hetgeen te hoog is voor een
luchtvaartmaatschappij die streeft naar het herstel van haar concurrentievermogen
(PB, blz. 85).
- 102.
- Het Gerecht is van oordeel, dat uit deze motivering duidelijk en ondubbelzinnig
blijkt, om welke redenen de Commissie van mening is, dat het in het specifieke
geval van Air France absoluut noodzakelijk is zeventien nieuwe vliegtuigen te
kopen. De motivering bevat de door de Commissie als essentieel aangemerkte
rechtvaardigingsgronden, te weten de noodzaak voor Air France om te beschikken
over een vloot van een redelijke gemiddelde leeftijd, de omstandigheid dat het
aantal vliegtuigen dat zal worden aangekocht, slechts een fractie is van het
aanvankelijk geplande aantal, en het feit dat die investering de vloot van Air
France eenvormiger zal maken en derhalve een vermindering van de
exploitatiekosten zal meebrengen. De Commissie heeft daarmee tegelijkertijd
afdoende geantwoord op het eerste gedeelte van de opmerkingen die de
belanghebbende partijen tijdens de administratieve procedure hadden ingediend.
- 103.
- In het tweede gedeelte van hun opmerkingen hebben de belanghebbende partijen
een deel van de omstreden steun als een door de rechtspraak verboden
werkingssteun aangemerkt omdat hij strekte tot financiering van zuiver operationele
activiteiten van Air France, te weten de vernieuwing van de vliegtuigen van haar
vloot als kapitaalgoederen.
- 104.
- Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat het Hof in zijn arrest
Deufil/Commissie (reeds aangehaald in punt 79) de Commissie heeft gevolgd waar
deze had geoordeeld, dat de investering in een normale modernisering met het oog
op het behoud van de concurrentiepositie van een onderneming moest worden
gefinancierd uit de eigen middelen van de onderneming en niet uit staatssteun
(punt 16). In zijn arrest Waalse Gewestexecutieve en Glaverbel/Commissie (reeds
aangehaald in punt 98), heeft het Hof geoordeeld, dat de overwegingen van de
Commissie volgens welke een investering strekkende tot vernieuwing en
technologische modernisering van een productielijn, die periodiek moet
plaatsvinden, niet kon worden geacht de ontwikkeling van bepaalde economische
bedrijvigheden in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag te
vergemakkelijken, begrijpelijk waren en binnen haar beoordelingsvrijheid vielen
(punten 31, 32 en 34).
- 105.
- Onder verwijzing naar deze rechtspraak hebben de belanghebbenden beklemtoond,
dat het bedrag van de goedgekeurde steun overdreven dreigde te worden wanneer
een deel van de steun niet voor de eigenlijke herstructurering van Air France werd
gebruikt. In zijn arrest Philip Morris/Commissie (reeds aangehaald in punt 79,
punt 17) heeft het Hof evenwel geoordeeld, dat het de lidstaten niet is toegestaan
uitkeringen te doen die leiden tot een verbetering van de financiële positie van de
begunstigde onderneming zonder noodzakelijk te zijn om de in artikel 92, lid 3,
voorziene doelstellingen te bereiken.
- 106.
- De belanghebbenden hebben derhalve gewezen op de mogelijkheid van een
onjuiste rechtsopvatting, te weten in casu schending van het evenredigheidsbeginsel
dat in artikel 92, lid 3, van het Verdrag specifiek wordt geformuleerd voor
staatssteun. Het Gerecht is van oordeel, dat deze grief van essentieel belang was
voor de beoordeling van het omstreden steunvoornemen. De Commissie was
derhalve gehouden, daarop te antwoorden in de motivering van de bestreden
beschikking.
- 107.
- Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de Commissie in de bestreden
beschikking als haar mening te kennen geeft, dat de investering in de vernieuwing
van de vloot noodzakelijk is voor het succes van de herstructurering van Air France
(PB, blz. 82) en dat door uitstel van de orders van nieuwe vliegtuigen de
gemiddelde leeftijd van de vloot van Air France boven de tien jaar zou komen te
liggen, hetgeen te hoog is voor een maatschappij die streeft naar herstel van haar
concurrentievermogen (PB, blz. 85). De investering van 11,5 miljard FF in de vloot,
een van de kernpunten van het herstructureringsplan (PB, blz. 75), wordt door
de Commissie dus als een integrerend deel van de herstructurering van Air France
beschouwd.
- 108.
- Voor het Gerecht heeft de Commissie dit standpunt overigens bevestigd door te
verklaren, dat de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen gerechtvaardigd was
in het kader van de uitvoering van het Projet. Daarbij komt, dat volgens het door
de Commissie overgelegde rapport Ernst & Young, de aankoop van de vliegtuigen
een integrerend deel van het programma van rationalisering van de vloot was (...),
en deze investering een essentieel onderdeel van het plan was.
- 109.
- Met betrekking tot de wijze van financiering van deze investering wordt in de
bestreden beschikking gezegd, dat de uitvoering van het herstructureringsplan zal
worden gefinancierd door de kapitaalverhoging en de verkoop van activa die niet
tot de kernactiviteiten behoren. Deze verkoop, waaruit Air France ongeveer
7 miljard FF hoopt te halen, betreft onder meer een aantal vliegtuigen, die
ongeveer 4,1 miljard FF moeten opbrengen, reserveonderdelen (1,2 miljard FF),
een gebouw (0,4 miljard FF) en de hotelketen Méridien (PB, blz. 76). In de
bestreden beschikking wordt daaraan toegevoegd, dat de Franse autoriteiten zich
ertoe hebben verbonden, erop toe te zien dat Air France de steun tijdens de duur
van het plan uitsluitend voor de herstructurering van het eigen bedrijf gebruikt (PB,
blz. 78 en 79).
- 110.
- Bij haar beoordeling van de kansen op succes van het herstructureringsplan
verklaart de Commissie, dat de betrokken steun is bestemd voor de financiering
van de uitvoering van het plan en voor de herstructurering van de financiën van Air
France (PB, blz. 82). Kortom, zij is ervan overtuigd, dat de toegekende steun zowel
noodzakelijk als passend is om Air France in staat te stellen haar
herstructureringsplan tot een goed einde te brengen en opnieuw economisch
gezond te worden (PB, blz. 86). Ten slotte legt goedkeuringsvoorwaarde nr. 6 de
Franse autoriteiten op, erop toe te zien dat de steun (...) door Air France
uitsluitend gebruikt wordt voor de herstructurering van de onderneming (PB,
blz. 89).
- 111.
- Uit deze motivering blijkt derhalve, dat volgens de bestreden beschikking de
omstreden staatssteun weliswaar dient om de schuldenlast van Air France te
verminderen, maar er ook toe strekt om samen met de verkoop van activa de
verwezenlijking van het herstructureringsplan te financieren. De Commissie is
evenwel tevens van mening, dat de investering in de vernieuwing van de vloot zelf
absoluut noodzakelijk is voor de herstructurering van Air France. In de bestreden
beschikking lijkt derhalve te worden aanvaard, dat de steun dient voor de
financiering van een investering in de vloot, te weten voor de aankoop van
zeventien nieuwe vliegtuigen. In elk geval verbiedt de beschikking niet, dat de
steun, althans ten dele, wordt gebruikt voor de financiering van die investering. Het
enige zelfstandige financiële middel waarover Air France beschikt om aan de
financiering van die investering bij te dragen, te weten de verkoop van activa, zal
naar raming immers slechts 7 miljard FF opbrengen, terwijl de kostprijs van de
betrokken investering 11,5 miljard FF bedraagt.
- 112.
- Ofschoon een dergelijke aankoop samen met de verkoop van oude vliegtuigen
kennelijk een modernisering van de vloot van Air France oplevert, wordt in de
bestreden beschikking geen uitspraak gedaan over de door de belanghebbenden
gestelde relevantie van de arresten Deufil/Commissie en Waalse Gewestexecutieve
en Glaverbel/Commissie (reeds aangehaald in de punten 79 en 98). De Commissie
heeft derhalve niet gepreciseerd, of zij bij wijze van uitzondering de betrokken
financiering duldde omdat zij van oordeel was dat die rechtspraak in de bijzondere
omstandigheden van het concrete geval niet ter zake dienend was, dan wel of zij
het beginsel zelf van die rechtspraak wilde laten varen.
- 113.
- Een standpuntbepaling van de Commissie dienaangaande ware des te meer
noodzakelijk geweest, daar uit haar eigen beslissingspraktijk blijkt, dat zij in
beginsel gekant is tegen elke werkingssteun die bestemd is voor de financiering van
de normale modernisering van de installaties. De Commissie is immers van mening,
dat de investeringen die voor een dergelijke modernisering zijn bestemd, niet als
herstructurering kunnen worden aangemerkt en derhalve moeten wordengefinancierd uit de eigen middelen van de betrokken ondernemingen, zonder steun
van de staat (beschikking 85/471/EEG van de Commissie van 10 juli 1985 inzake
een steunmaatregel van de Duitse Regering ten behoeve van een producent van
polyamide- en polypropyleengarens te Bergkamen, PB L 278, blz. 26, 29;
beschikking 89/228/EEG van de Commissie van 30 november 1988 betreffende
wetsdecreet nr. 370/87 van de Italiaanse Regering van 7 september 1987, omgezet
in wet nr. 460/87 van 4 november 1987, inzake de productie van en de handel in
wijnbouwproducten en houdende met name nieuwe handelsvoorschriften, PB 1989
L 94, blz. 38, 41; beschikking 92/389/EEG van de Commissie van 25 juli 1990
betreffende de staatssteun uit hoofde van wetsdecreet nr. 174 van 15 mei 1989 en
wetsdecreet nr. 254 van 13 juli 1989, alsmede uit hoofde van wetsontwerp nr. 4230
strekkende tot het rechtsgeldig maken van de gevolgen van de bovengenoemde
wetsdecreten, PB 1992, L 20, blz. 47, 51).
- 114.
- Hieruit volgt, dat uit de motivering van de bestreden beschikking niet blijkt, of de
Commissie daadwerkelijk heeft onderzocht, of en zo ja, om welke redenen de
modernisering van de vloot van Air France ten dele mocht worden gefinancierd
met steun die bestemd was voor de herstructurering van de onderneming, ofschoon
dit ingaat tegen bovengenoemde rechtspraak en tegen haar eigen
beslissingspraktijk.
- 115.
- Deze vaststelling wordt niet ontkracht door de toelichtingen die de Franse
Republiek en Air France voor het Gerecht hebben gegeven over de in het
herstructureringsplan voorziene luchtvaartinvestering van 11,5 miljard FF in
vliegtuigen. Voor zover deze interveniënten hebben aangegeven, dat het bedrag van
11,5 miljard FF bestond uit drie delen, te weten 7,6 miljard voor de aankoop van
zeventien vliegtuigen, 3 miljard voor de aankoop van reserveonderdelen en
0,9 miljard voor luchtvaartwerkzaamheden, is het duidelijk, dat de
luchtvaartwerkzaamheden en de reserveonderdelen net als de nieuwe vliegtuigen
bijdragen aan de modernisering van de onderneming.
- 116.
- De Commissie heeft later, tijdens de onderhavige procedure, evenwel aangevoerd,
dat de omstreden steun enkel bestemd was om de schuldenlast van Air France te
verminderen en niet voor de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen, en dat de
investering in de vloot uitsluitend moest worden gefinancierd uit de
bedrijfsinkomsten van Air France. Vastgesteld moet evenwel worden, dat dit door
de gemachtigden van de Commissie voor het Gerecht gevoerde betoog niet alleen
niet voorkomt in de bestreden beschikking, maar zelfs wordt tegengesproken door
de motivering van deze beschikking, volgens welke de steun, althans ten dele,
bestemd was voor de financiering van de uitvoering van het herstructureringsplan,
dat de modernisering van de vloot van Air France omvatte. Gelijk het Hof in zijn
arrest van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a. (C-137/92 P, Jurispr. blz. I-2555,
punten 66-68) heeft geoordeeld, vormen het dictum en de motivering van een
beschikking, die volgens artikel 190 van het Verdrag met redenen moet worden
omkleed, evenwel een ondeelbaar geheel, zodat ingevolge het collegialiteitsbeginsel
alleen het college van leden van de Commissie bevoegd is om de beschikking en
de motivering ervan vast te stellen, en elke wijziging van de motivering die verder
gaat dat zuiver grammaticale aanpassingen of spellingcorrecties tot de uitsluitende
bevoegdheid van het college behoort.
- 117.
- Deze op het collegialiteitsbeginsel gebaseerde overwegingen gelden ook voor de in
de onderhavige zaak bestreden beschikking, die eveneens volgens artikel 190 van
het Verdrag met redenen moest zijn omkleed en waarbij het college van leden van
de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag de
discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend die hem is voorbehouden met
uitsluiting van elke andere instantie. Hieruit volgt, dat het door de gemachtigden
van de Commissie voor het Gerecht gevoerde betoog niet kan slagen (zie, in die
zin, ook het arrest Bremer Vulkan/Commissie, reeds aangehaald in punt 94,
punten 47 en 48).
- 118.
- Dit klemt te meer voor de toelichtingen die de aan de zijde van de Commissie
tussengekomen partijen, Air France en de Franse Republiek, voor het Gerecht
hebben verstrekt. Dezen hebben erop gewezen, ten eerste, dat de orders voor
zeventien nieuwe vliegtuigen onmogelijk konden worden geannuleerd of uitgesteld
omdat het ging om vaste contractuele verbintenissen waarvan de niet-nakoming
geldboeten zou hebben meegebracht, ten tweede, dat zeven van de 34 vliegtuigen
die volgens het herstructureringsplan zouden worden doorverkocht, nieuwe
toestellen waren, zodat de opbrengst van de doorverkoop ervan zou overeenkomen
met de prijs van zeven nieuwe vliegtuigen die nog niet zijn aangekocht, ten derde,
dat van de zeventien nieuwe vliegtuigen er zeven onmiddellijk zouden worden
doorverkocht zonder in gebruik te zijn genomen, en ten vierde, dat de
bedrijfsinkomsten van Air France in het herstructureringsplan op 19,2 miljard FF
waren geraamd, zodat deze inkomsten zouden volstaan voor de investeringen in de
vernieuwing van haar vloot. Deze stellingen worden niet door het
collegialiteitsbeginsel gedekt en kunnen het motiveringsgebrek waardoor de
bestreden beschikking is aangetast, derhalve niet wegnemen.
- 119.
- Hieraan dient ten overvloede te worden toegevoegd, dat de voor het Gerecht
verstrekte uitleg, dat de toepassing van de in het herstructureringsplan voorziene
maatregelen een bruto-autofinancieringsmarge zou opleveren die Air France in
staat zou stellen haar exploitatie- en investeringskosten te dragen, zo hij al
ontvankelijk is, in elk geval wordt tegengesproken door de motivering van de
bestreden beschikking, volgens welke het financiële evenwicht en de rentabiliteit
van Air France pas tegen eind 1996 zouden zijn hersteld (PB, blz. 75).
- 120.
- Uit een en ander volgt, dat de motivering van de bestreden beschikking ter zake
van de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen niet voldoet aan de eisen van
artikel 190 van het Verdrag.
B De grief dat de Commissie ten onrechte de financiering van exploitatiekosten
en operationele maatregelen van Air France heeft toegestaan
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 121.
- Verzoeksters in zaak T-371/94 zijn van mening, dat de Commissie niet heeft
onderzocht, of de steun absoluut noodzakelijk was voor de herstructurering van Air
France en niet gewoon nuttig was voor de financiering van de ontwikkeling van
haar activiteiten en voor de modernisering van haar voorzieningen. Volgens deze
verzoeksters staat artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag geen operationele steun
voor de modernisering van de werkzaamheden van de begunstigde toe.
- 122.
- Zij leggen uit, dat de enige structurele kosten die de uitvoering van het
herstructureringsplan zal meebrengen, betrekking hebben op de 5 000 vrijwillige
uittredingen, en dat het precieze bedrag daarvan open blijft, daar de bestreden
beschikking daarover geen enkele informatie bevat. De kosten die uit de andere
in het herstructureringsplan genoemde maatregelen kunnen voortvloeien, zouden
als exploitatiekosten moeten worden beschouwd, met name het commerciële beleid
van herwinning van klanten en het lanceren van Euroconcept en Première Club.
Air France zou de steun waarschijnlijk ook gebruiken voor de financiering van
andere operationele maatregelen die in het herstructureringsplan niet uitdrukkelijk
zijn genoemd. Air France zou inzonderheid de prijzen op de routes tussen de EER-landen en derde landen aanzienlijk onderbieden.
- 123.
- Deze verzoeksters preciseren, dat zij in het bezit zijn van het bewijs, dat de
invoering door Air France van nieuwe klassen op de middellange-afstandsroutes en
de invoering van de nieuwe klasse op de lange-afstandsroutes in de herfst van 1995
de onderneming respectievelijk 150 miljoen FF en ongeveer 500 miljoen FF zullen
kosten, zoals blijkt uit twee in maart 1995 verschenen krantenartikelen. Zij zijn
derhalve van mening, dat de vóór eind 1996 opgekomen exploitatiekosten,
bijvoorbeeld die voor de invoering van twee nieuwe klassen, uit de omstreden steun
zullen worden gefinancierd.
- 124.
- Ook verzoekster in zaak T-314/94 is van mening, dat de steun massaal zal worden
gebruikt voor de financiering van nieuwe producten van Air France, zoals haar
actie classe club. In die context herinneren verzoeksters in zaak T-371/94 eraan,
dat Air France een veiligheidsmarge (PB, blz. 85) heeft, die zij zou kunnen
gebruiken om haar activiteiten te ondersteunen en te moderniseren. Er zou nog
genoeg steun overblijven om Air France in staat te stellen de herkapitalisatie van
haar dochtermaatschappij Jet Tours of de overdracht van een deel van de steun
aan haar dochtermaatschappij Air Charter te overwegen.
- 125.
- Verzoeksters in de twee zaken komen op tegen de stelling van de Commissie, dat
de omstreden steun enkel bestemd is om door een verlaging van de schuldratio van
Air France de financiële lasten van deze onderneming te verminderen, en niet om
haar exploitatiekosten te financieren. Zij zijn in dit verband van oordeel, dat de
enkele mogelijkheid dat de steun bestemd is om de activiteiten van Air France te
handhaven of te ontwikkelen, volstaat om deze steun onverenigbaar met artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag te maken. Tot staving van dit argument verwijzen zij
naar het arrest van het Hof van 21 maart 1991, Italië/Commissie (C-303/88, Jurispr.
blz. I-1433, punten 10 en 14), volgens hetwelk niet behoeft te worden aangetoond,
dat de toegekende overheidsmiddelen specifiek en uitdrukkelijk bestemd zijn voor
een welbepaald doel, maar kan worden volstaan met de vaststelling, dat in elk geval
door het ontvangen van die middelen andere inkomsten kunnen worden
vrijgemaakt om hetzelfde resultaat te bereiken.
- 126.
- Verzoeksters in zaak T-371/94 voegen daaraan toe, dat de Commissie geen uitleg
heeft gegeven voor het verschil tussen het bedrag van de omstreden steun en het
bedrag dat nodig zou zijn geweest voor de uitvoering van het eerdere programma
PRE 2, enerzijds, of het bedrag van 8 miljard FF, dat vóór de vaststelling van de
bestreden beschikking nodig werd geacht voor de uitvoering van het
herstructureringsplan, anderzijds. De Commissie zou overigens niet hebben
onderzocht, of en in hoeverre de door andere luchtvaartmaatschappijen zonder
staatssteun doorgevoerde herstructurering niet aantoonde, dat het vrije spel van de
marktkrachten Air France ertoe zou hebben gebracht, haar activiteiten zonder
tussenkomst van de overheid te herstructureren.
- 127.
- Ter terechtzitting hebben diezelfde verzoeksters erop gewezen, dat de
herstructureringssteun aan de voorgenomen maatregelen moest worden verbonden.
De Commissie had voorwaarden moeten stellen inzake de wijze waarop de steun
moest worden aangewend. Het zou onaanvaardbaar zijn, uit te gaan van een
algemeen evenwicht ter zake van steun die globaal wordt toegekend voor de
behoeften van Air France.
- 128.
- De Commissie verklaart, dat zij de interne samenhang en de doeltreffendheid van
het herstructureringsplan heeft beoordeeld en heeft nagegaan, of het bedrag van
de steun overeenkomt met datgene wat nodig is om Air France in staat te stellen
het plan tot een goed einde te brengen. Voor deze beoordeling diende zij niet stil
te staan bij kwesties die niets te maken hadden met de intrinsieke kenmerken van
het plan, en nog veel minder bij de ervaringen van andere
luchtvaartmaatschappijen.
- 129.
- Zij voegt eraan toe, dat de goedgekeurde steun enkel bestemd is om de financiële
lasten van Air France te verminderen door verlaging van haar schuldenlast. Anders
dan verzoeksters stellen, zou de steun niet worden gebruikt voor de financiering
van de exploitatiekosten van Air France. De toepassing van de rigoureuze
maatregelen waarin het herstructureringsplan voorziet, daaronder begrepen de
verkoop van activa, zou een bruto-autofinancieringsmarge opleveren die Air France
in staat zou stellen haar exploitatie- en investeringskosten te dragen. Dit zou
evenwel niet volstaan om haar financiële lasten te kunnen dragen. Zonder een
vermindering van haar schuldenlast zou Air France niet kunnen overleven. Tegen
eind 1996 zou Air France al haar kosten, zowel haar exploitatiekosten als haar
financiële kosten, kunnen dragen.
- 130.
- De Commissie herinnert eraan, dat de door het herstructureringsplan
totstandgebrachte verbeteringen van het exploitatieresultaat tijdens de looptijd van
de herstructurering 5 miljard FF zouden opleveren. Met dit bedrag zou Air France
weliswaar haar exploitatiekosten kunnen dekken, maar niet het hoofdbedrag en de
interest van haar schuld kunnen terugbetalen. Dankzij de steun zouden de
financiële lasten van Air France van 3,2 miljard FF in 1993 worden verlaagd tot
1,8 miljard in 1996 (PB, blz. 75). Onder verwijzing naar het rapport Ernst & Young
verklaart zij, dat de schuld van Air France met 18,9 miljard FF zal worden
verminderd, en zij voegt eraan toe, dat Air France zonder de steun in 1996 een
nettoverlies van 694 miljoen FF zou lijden, doch met de steun een nettowinst van
457 miljoen FF zal maken. Het gevaar van overkapitalisatie zou worden voorkomen
door het feit dat de goedgekeurde steun in drie tranches zal worden uitbetaald.
- 131.
- Aangaande het arrest Italië/Commissie (reeds aangehaald in punt 125) is de
Commissie van mening, dat dit geen enkele steun biedt voor de stelling van
verzoeksters. In die zaak zou het Hof hebben geoordeeld, dat een kapitaalinbreng
door de staat steun kon opleveren, gelet op het feit dat de betrokken staat de
voortdurende exploitatieverliezen van de betrokken onderneming compenseerde
en er geen herstructureringsplan voorhanden was. Daarmee zou het Hof hebben
geantwoord op de stelling van de betrokken regering, dat die gelden geen
staatssteun vormden. De door verzoeksters aangehaalde passages zouden enkel
betrekking hebben op deze vraag, terwijl zij zich hier op dat arrest beroepen tot
staving van de zeer verschillende stelling, dat de Commissie een juridisch onjuist
criterium zou hebben toegepast om aan te tonen dat de steun absoluut
noodzakelijk was voor Air France.
- 132.
- De Franse Republiek en Air France komen op tegen de stelling, dat de omstreden
steun ofschoon hij was berekend om de schuldenlast van Air France te
verminderen en niet om een deel van de exploitatiekosten te dekken toch ten
goede zou komen aan de exploitatie. Aanvaarding van die stelling zou neerkomenop een verbod van elke herstructureringssteun, daar steeds zou kunnen worden
gesteld, dat een voor een welbepaalde sanering bestemde steun in de plaats komt
van de exploitatie-inkomsten die zonder de steun daarvoor zouden zijn gebruikt.
De herstructureringssteun, die bijdraagt tot de verbetering van de
exploitatievoorwaarden van de betrokken ondernemingen en volkomen verenigbaar
met de gemeenschappelijke markt kan zijn, dient evenwel duidelijk te worden
onderscheiden van zuivere werkingssteun of langdurige reddingssteun, die in
beginsel niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen zijn.
Beoordeling door het Gerecht
- 133.
- Verzoeksters verwijten de Commissie, dat zij Air France heeft toegestaan de steun
aan een aantal van haar dochtermaatschappijen door te geven, en stellen
tegelijkertijd, dat Air France naar alle waarschijnlijkheid, alles bij elkaar genomen,
exploitatiekosten zal financieren. Het Gerecht is van oordeel, dat deze argumenten
te vaag zijn om te kunnen slagen en niet meer zijn dan gewone veronderstellingen
die niet door precieze feiten worden gestaafd.
- 134.
- Het argument inzake het eerdere herstructureringsplan PRE 2 kan evenmin
worden aanvaard. Dit plan stuitte immers op het verzet van de vakbonden en van
het personeel van Air France en kon derhalve niet worden uitgevoerd. In die
omstandigheden was de Commissie niet verplicht een aantal elementen van een
mislukt herstructureringsplan als vergelijkingspunt te nemen. Hetzelfde geldt voor
het bedrag van 8 miljard FF dat vóór de vaststelling van de bestreden beschikking
zou zijn genoemd. Aangezien het daarbij niet ging om het cijfer dat door de Franse
autoriteiten officieel aan de Commissie was voorgelegd in het kader van een
formeel ingediend herstructureringsplan, was de Commissie niet verplicht daarmee
rekening te houden.
- 135.
- Al mag niet worden uitgesloten, dat de Commissie de door Air France
voorgenomen herstructureringsmaatregelen vergelijkt met die van andere
luchtvaartmaatschappijen, toch moet de herstructurering van een onderneming
specifiek op haar intrinsieke problemen zijn gericht, en is het mogelijk dat de
ervaringen die andere ondernemingen in andere perioden en in een andere
economische en politieke context hebben opgedaan, niet ter zake dienend zijn.
- 136.
- Aangaande de stelling van verzoeksters, dat de steun in verschillende tranches had
moeten worden verdeeld en dat elke tranche aan een specifieke
herstructureringsmaatregel had moeten worden verbonden, is het Gerecht van
oordeel, dat een dergelijke aanpak noodzakelijkerwijs de kostprijs van elke
maatregel aan het licht zou hebben gebracht en derhalve de structuur van de
interne werking van Air France openbaar zou hebben gemaakt. Dergelijke
gegevens zijn evenwel, althans gedurende een bepaalde periode, vertrouwelijk en
moeten geheim worden gehouden voor het publiek en inzonderheid voor de
concurrenten van Air France. In die omstandigheden moet het bij artikel 2 van de
bestreden beschikking ingestelde stelsel van controle achteraf, met name in
samenhang met goedkeuringsvoorwaarde nr. 6, worden beschouwd als een passend
middel om te voorkomen dat Air France wordt overgekapitaliseerd wegens het
gebruik van de steun voor andere doeleinden dan herstructurering.
- 137.
- Met betrekking tot de stelling van verzoeksters, dat de vermindering van het
personeel van Air France (5 000 vrijwillige uittredingen) de enige echte
herstructureringsmaatregel van het omstreden plan is, en dat alle andere
maatregelen in feite zuiver operationele maatregelen zijn, dient eraan te worden
herinnerd dat, zoals hierboven in de punten 110, 111, 116 en 117 is vastgesteld, de
omstreden steun ertoe strekt de herstructurering van Air France, althans ten dele,
te financieren, en dat de verklaring dat de steun uitsluitend was bestemd voor de
vermindering van de schulden, buiten beschouwing moet worden gelaten omdat zij
niet in de tekst van de bestreden beschikking voorkomt. Bijgevolg dient te worden
onderzocht, of de verschillende door verzoeksters genoemde maatregelen een
structureel karakter hebben.
- 138.
- Dienaangaande zij erop gewezen dat, zoals uit de stukken blijkt, Air France niet
beschikt over fabrieken of industriële installaties waarvan de productieprocédé's
technisch kunnen worden geherstructureerd. De activiteiten van een dergelijke
luchtvaartmaatschappij betreffen vooral het aanbod om personen en goederen te
vervoeren en de middelen die worden gebruikt om die diensten te verlenen. Alleen
de structuur van dit aanbod en de organisatiestructuur van de
luchtvaartmaatschappij waarvan dit aanbod uitgaat, kunnen derhalve geldig het
voorwerp zijn van herstructurering.
- 139.
- Op grond van deze vaststelling is het Gerecht van oordeel, dat de schrapping van
5 000 arbeidsplaatsen en de reorganisatie van Air France in elf exploitatiecentra
die verantwoordelijk zijn voor hun financiële resultaten, door de Commissie
redelijkerwijs als structurele maatregelen konden worden aangemerkt. Dit lijkt
minder zeker voor de commerciële initiatieven (Euroconcept, Classe club en
Première Club) en voor de wijzigingen van het luchtlijnennet, aangezien Air France
daarbij enkel de commerciële evolutie van de markt volgt zonder iets te veranderen
aan de structuur zelf van de onderneming. Dit lijken derhalve zuiver operationele
maatregelen die enkel de werking van Air France betreffen.
- 140.
- Zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de relevantie van de in de
punten 98 en 113 genoemde rechtspraak en beslissingspraktijk, dient er evenwel
aan te worden herinnerd, dat het herstructureringsplan van Air France moest
worden gefinancierd door de steun in de vorm van de kapitaalverhoging en door
de verkoop van activa waaruit Air France ongeveer 7 miljard FF hoopte te halen
(PB, blz. 76). Gezien de vrij lage cijfers die verzoeksters in zaak T-371/94 in deze
context noemen (150 miljoen FF en 500 miljoen FF), is het Gerecht van oordeel,
dat de Commissie mocht aannemen dat deze maatregelen zouden worden
gefinancierd uit de opbrengst van de verkoop van activa door Air France en uit de
lopende exploitatie-inkomsten.
- 141.
- In dit verband dient te worden verworpen, het op het arrest Italië/Commissie
(reeds aangehaald in punt 125) gebaseerde betoog inzake de fungibiliteit van de
steun, volgens hetwelk Air France dankzij de steun andere exploitatie-inkomsten
kon vrijmaken die in plaats van voor de terugbetaling van haar schulden te worden
gebruikt, dan voor de financiering van bovengenoemde maatregelen konden
worden aangewend. Aangezien het in het onderhavige geval gaat om investerings-
en exploitatiemaatregelen van normale omvang, die elke luchtvaartmaatschappij
redelijkerwijze moet treffen om ervoor te zorgen dat haar operationele activiteiten
de mededinging op de markt kunnen doorstaan, hebben de Franse Republiek en
Air France er terecht op gewezen, dat deze stelling inzake de fungibiliteit in feite
zou neerkomen op een verbod van elke herstructureringssteun en de begunstigde
onderneming er uiteindelijk toe zou nopen, haar activiteiten stop te zetten.
- 142.
- De oplossing zou weliswaar anders kunnen uitvallen voor de investering van
11,5 miljard FF, die in de bestreden beschikking als een investering in de vloot
wordt omschreven (PB, blz. 75). Er dient evenwel aan te worden herinnerd, dat het
Gerecht niet in staat is dit probleem ten gronde te onderzoeken daar de bestreden
beschikking op dit wezenlijke punt niet is gemotiveerd (zie hierboven punten 111
tot en met 120). Voor het onderzoek van het betoog inzake het tariefbeleid van Air
France op de routes buiten de EER, dat uit de steun zou worden gefinancierd, is
een analyse van de mededingingspositie van Air France op deze routes
noodzakelijk. Deze analyse zal in een andere context worden verricht (zie hierna
punten 259 tot en met 280).
- 143.
- Hieruit volgt dat, onder dit laatste voorbehoud, de grief dat de Commissie ten
onrechte de financiering van exploitatiekosten en operationele maatregelen heeft
toegestaan, moet worden afgewezen.
C De grief inzake verkeerde indeling van de door Air France tussen 1989 en 1993
uitgegeven effecten
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 144.
- Verzoeksters in zaak T-371/94 wijzen erop, dat volgens het evenredigheidsbeginsel
staatssteun niet zo hoog mag oplopen, dat zij de begunstigde een betere schuldratio
geeft dan haar concurrenten. In het onderhavige geval zou de Commissie de door
Air France in de jaren 1989 tot en met 1993 uitgegeven ORA (obligations
remboursable en action), TSDI (titre subordonnés à durée indéterminée
reconditionnés) en TSIP-BSA (titres subordonnés à intérêts progressifs assortis de
bons de souscription d'actions) verkeerd hebben ingedeeld voor de berekening van
de schuldratio van Air France in 1996. Bij een correcte indeling van deze effecten
zou volgens verzoeksters zijn gebleken, dat de schuldratio van Air France veel
beter is dan die van alle andere luchtvaartmaatschappijen.
- 145.
- In de bestreden beschikking zou de Commissie hebben geconcludeerd, dat voor de
berekening van de schuldratio van Air France de ORA quasi eigen vermogen
vormen; de Commissie zou evenwel ten onrechte hebben aangenomen, dat de
ORA van 1993 en overigens ook de TSIP-BSA door gewone schulden zouden
worden vervangen omdat zij op grond van haar beschikking 94/662/EG van 27 juli
1994 betreffende de inschrijving door CDC-Participations op twee uitgiften van
obligaties van Air France (PB L 258, blz. 26; hierna: beschikking 94/662/EG), als
onrechtmatige staatssteun moeten worden terugbetaald. Air France zou evenwel
niet zijn verplicht en zou ook niet hebben toegezegd, de ORA van 1993 door
gewone schulden te vervangen. Bovendien zouden de liquiditeiten waarover Air
France na ontvangst van de steun zal beschikken, de vervanging van de opbrengst
van de ORA en de TSIP-BSA uit 1993 door aanvullende liquiditeiten nagenoeg
overbodig maken.
- 146.
- Volgens verzoeksters wordt hun stelling geïllustreerd door de evolutie van de
situatie sedert de vaststelling van de bestreden beschikking. Volgens een
krantenartikel zou de Commissie op 5 april 1995 hebben gevraagd, dat Frankrijk
(en niet Air France) 1,5 miljard FF op een geblokkeerde rekening plaatst in
afwachting van de uitkomst van het bij het Hof en het Gerecht ingestelde beroep
tot nietigverklaring van beschikking 94/662/EG. Bijgevolg zou Air France op zijn
minst tot op het ogenblik van de uitspraak van het arrest van het Hof of het
Gerecht, dat wil zeggen gedurende het grootste deel van de
herstructureringsperiode, voordeel blijven halen uit de waarde van de in 1993
uitgegeven ORA en TSIP-BSA.
- 147.
- Verzoeksters betogen, dat de ORA, de TSIP-BSA en een deel van de waarde van
de lening die afkomstig is van de TSDI voor de berekening van de schuldratio van
Air France onder de rubriek eigen vermogen hadden moeten worden ingedeeld,
omdat dit kapitalen zijn die permanent ter beschikking staan van Air France tot
aan de vereffening van deze maatschappij.
- 148.
- Wat inzonderheid de TSDI betreft, wijzen verzoeksters erop, dat de intekenaars
zullen worden terugbetaald uit een bankfonds waarin Air France een gedeelte
(25 %) van de aanvankelijke waarde van de TSDI heeft ingebracht, terwijl een
belangrijk gedeelte van de waarde van deze effecten (75 %) permanent bij Air
France blijft. Anders dan een schuld, die als gevolg van de terugbetaling door de
ontlener uitdooft, zouden de TSDI zelfs na de terugbetaling van het kapitaal
wettelijk verder blijven bestaan. De Commissie zou in haar mededeling van 3 juni
1994 (PB C 152, blz. 8) overigens zelf hebben verklaard, dat de TSDI
automatisch worden afgelost via een bankfonds, dat er voor Air France sprake
is van verplichte terugbetaling als de luchtvaartmaatschappij wordt vereffend, en
dat bij de analyse die de Commissie in 1992 van de financiële situatie van Air
France heeft verricht, de TSDI met instemming van de Franse regering als
onderdeel van het aandelenkapitaal zijn beschouwd. Volgens verzoeksters zijn de
TSDI gelden die permanent ter beschikking van Air France staan en deze derhalve
een mededingingsvoordeel verstrekken ten opzichte van de concurrerende
luchtvaartmaatschappijen. Zij voegen eraan toe, dat wanneer enkel het permanent
bij Air France blijvende gedeelte van de waarde van de TSDI bij het eigen
vermogen wordt gerekend, dit aanzienlijke gevolgen heeft voor de schuldratio van
Air France voor 1996, aangezien deze dan 0,76:1 en niet 1,12:1 zou bedragen.
- 149.
- Verder verwijten verzoeksters de Commissie, dat zij bij de indeling van de
betrokken financiële instrumenten de in het geding zijnde financiële begrippen
verkeerd heeft begrepen. Zij verklaren dienaangaande, dat zowel bij de TSDI als
bij de TSIP-BSA de betaling van de rente afhankelijk is gesteld van het resultaat
van Air France en kan worden opgeschort. Zij voegen eraan toe, dat het criterium
van de convertibiliteit van de betrokken instrumenten ongeschikt is, daar de
Commissie aangeeft, dat de TSIP-BSA op termijn eigen vermogen zullen worden
op voorwaarde dat de marktsituatie de houders in staat stelt van de BSA gebruik
te maken. Daardoor zou de Commissie eraan voorbij zijn gegaan, dat de BSA een
afzonderlijk, aanvullend, afsplitsbaar en zelfstandig recht is, waarvan de houder niet
noodzakelijk dezelfde moet zijn als de houder van de TSIP. De TSIP zou niet
converteerbaar zijn, omdat het gaat om een perpetueel achtergesteld effect. De
TSDI zouden evenmin converteerbaar zijn, omdat het gaat om perpetuele
achtergestelde effecten die kunnen worden terugbetaald ingeval van vereffening van
Air France. Ten slotte betogen verzoeksters, dat het niet ter zake dienend is dat
de Commissie rekening heeft gehouden met de rechten die de ORA, TSDI en
TSIP-BSA aan de houders ervan verlenen.
- 150.
- De Commissie herinnert er allereerst aan, dat zij in de bestreden beschikking heeft
gewezen op het soms dubbelzinnige financiële karakter van de betrokken effecten
(PB, blz. 84). Vervolgens wijst zij erop, dat ingevolge haar beschikking 94/662/EG
het bedrag dat voor de intekening op de in april 1993 uitgegeven ORA en
TSIP-BSA is betaald, door Air France moest worden terugbetaald, zodat de waarde
van deze effecten als een schuld moest worden beschouwd. Wat de ORA uit 1991
betreft, deze zouden als eigen vermogen moeten worden beschouwd, omdat zij tegelegener tijd onvermijdelijk in aandelen zullen worden omgezet, terwijl de in 1989
en 1992 uitgegeven TSDI als een schuld zouden moeten worden beschouwd, omdat
zij na vijftien jaar zullen worden terugbetaald en geen omzetting in aandelen plaats
kan vinden (PB, blz. 85).
- 151.
- Aangaande verzoeksters' beroep op de beschikking van de Commissie van 5 april
1995 (zie hierboven punt 146) betoogt deze laatste, dat die beschikking, die van na
de bestreden beschikking dateert, geen gevolgen heeft voor de indeling van de
betrokken effecten. Zij voegt eraan toe, dat zolang een wettelijke verplichting tot
terugbetaling van de bedragen van de ORA en de TSIP-BSA bestaat, zij mag
aannemen, dat deze bedragen door gewone schulden zijn vervangen.
- 152.
- Wat de TSDI betreft, wijst de Commissie erop, dat het gaat om effecten die zijn
omgevormd (reconditionné). Dat een deel van de opbrengst van de TSDI bij Air
France blijft, zou geen gevolgen hebben voor de kwalificatie ervan. Dit zou worden
bevestigd door het advies van de conseil supérieur de l'Ordre français des experts-comptables. Van belang is de verplichting om de hoofdsom terug te betalen. De
Commissie preciseert, dat de nettogeldstroom tussen Air France en de trust waarbij
een deel van de gelden is gedeponeerd, na vijftien jaar zal ophouden. De door de
TSDI vertegenwoordigde lening zou daadwerkelijk worden terugbetaald door de
uitdoving van de trust en de daaraanvolgende uitdoving van de schuld van Air
France. Het door de uitgifte van de omgevormde TSDI bijeengebrachte bedrag zou
door Air France dus volledig zijn terugbetaald na afloop van de periode van vijftien
jaar. Het gedeelte van de opbrengst van de TSDI dat niet bij de trust is
gedeponeerd, zou niet permanent bij de emittent blijven. Dit bedrag zou
overeenkomen met de op de emittent rustende verplichting om gedurende vijftien
jaar jaarlijks rente te betalen over het totale bedrag van de TSDI. Volgens de
Commissie berust de halsstarrigheid waarmee verzoeksters stellen, dat een deel van
de opbrengst van de omgevormde TSDI permanent bij de emittent blijft, op een
subjectieve analytische benadering volgens welke elke lening als een injectie van
eigen vermogen zou kunnen worden beschouwd.
- 153.
- Al kan zowel bij de TSDI als bij de TSIP-BSA de betaling van de rente worden
opgeschort, toch is de Commissie van mening, dat Air France niettemin verplicht
blijft de gecumuleerde rente over deze bedragen te betalen. Met andere woorden,
de betaling van de rente zou slechts zijn uitgesteld. Met betrekking tot de
opmerkingen van verzoeksters over de rechten die de betrokken financiële
instrumenten aan de houders ervan verlenen, wijst de Commissie erop, dat in de
bestreden beschikking geen bijzonder belang wordt gehecht aan de aard van de
rechten die deze instrumenten al dan niet aan de houders ervan verlenen. Het
essentiële punt zou de verplichte omzetting van deze effecten in aandelen zijn
geweest.
- 154.
- Aangaande de omgevormde TSDI preciseert Air France, dat in accountantskringen
pas vanaf eind 1991 is geprobeerd de aard van de TSDI te omschrijven. In een
communiqué van 6 maart 1992 zou de Franse Commission des opérations de
bourse zich ertegen hebben verzet, dat de omgevormde TSDI tot het eigen
vermogen worden gerekend. Vanaf eind 1993 zouden de accountants kennis
hebben gehad van het ontwerpadvies van de Ordre français des experts-comptables
waarbij de TSDI als schuld worden aangemerkt. De conseil supérieur de l'Ordre
des experts-comptables zou dit standpunt definitief hebben bepaald op 7 juli 1994.
Beoordeling door het Gerecht
- 155.
- Allereerst moet worden vastgesteld, dat de Commissie in de bestreden beschikking
bij de toetsing van de steun aan het evenredigheidsbeginsel beklemtoont, dat de
schuldratio van Air France zeer sterk afhankelijk is van de indeling van een aantal
door de luchtvaartmaatschappij uitgegeven effecten, daar die ratio aanzienlijk
verschilt naargelang die effecten bij het eigen vermogen dan wel bij de schulden
worden ingedeeld (PB, blz. 83). Vervolgens beschrijft zij de bedragen en de
kenmerken van de door Air France in de loop van de laatste vijf jaar vóór de
bestreden beschikking uitgegeven financieringseffecten, te weten de in december
1991 en april 1993 uitgegeven ORA, de in juni 1989 en mei 1992 uitgegeven TSDI
en de in april 1993 uitgegeven TSIP-BSA (PB, blz. 83 en 84). Vervolgens geeft zij
een uiteenzetting van de verschillen tussen het eigen vermogen en de schulden aan
de hand van onder meer de toepasselijke bepalingen van het Franse recht, de
Vierde gemeenschapsrichtlijn betreffende de jaarrekeningen van de
vennootschappen, en de opvatting van het Comité professionnel de doctrine
comptable (PB, blz. 84 en 85).
- 156.
- Alle partijen zijn het erover eens, dat de ORA als eigen kapitaal of eigen
vermogen moeten worden aangemerkt, daar deze effecten nooit zullen worden
terugbetaald, maar in aandelen zullen moeten worden omgezet. De Commissie
heeft de ORA in de bestreden beschikking overigens daadwerkelijk aldus
gekwalificeerd (PB, blz. 85).
- 157.
- Wat inzonderheid de ORA betreft die door Air France in april 1993 zijn uitgegeven
en waarop door de vennootschap CDC-Participations is ingetekend, dient eraan te
worden herinnerd, dat de Commissie bij haar beschikking 94/662/EG van 27 juli
1994 heeft gelast, dat die effecten worden terugbetaald omdat het gaat om
onrechtmatige staatssteun. Al is de Franse Republiek tegen deze beschikking
opgekomen bij het Hof (zaak C-282/94) en heeft Air France een beroep ingesteld
bij het Gerecht (zaak T-358/94), deze beroepen hebben geen schorsende werking
gehad, zodat de met de ORA overeenkomende bedragen door Air France moesten
worden terugbetaald. De beschikking van de Commissie is overigens definitief
geworden, daar het arrest van het Gerecht van 12 december 1996, Air
France/Commissie (T-358/94, Jurispr. blz. II-2109), waarbij het beroep tegen die
beschikking is verworpen, kracht van gewijsde heeft gekregen en zaak C-282/94 bij
beschikking van 17 april 1997 is doorgehaald in het register van het Hof.
- 158.
- Het is in dit verband van weinig belang, dat Air France tot op de dag van de
uitspraak van dat arrest feitelijk heeft kunnen profiteren van het door deze ORA
vertegenwoordigde kapitaal. Dat een kapitaal gedurende een bepaalde periode
beschikbaar is, vormt immers geen criterium om eigen vermogen van schulden te
onderscheiden. Elk kapitaal waarover een onderneming kan beschikken, moet
steeds op de passiefzijde van de balans van de onderneming worden opgevoerd,
hetzij als schulden wanneer het moet worden terugbetaald, hetzij als eigen
vermogen wanneer het permanent ter beschikking van de onderneming blijft.
Welnu, aangezien de betrokken ORA vanaf 27 juli 1994 moesten worden
terugbetaald, heeft de Commissie ze terecht als schulden aangemerkt.
- 159.
- Hetzelfde geldt voor de in april 1993 uitgegeven TSIP-BSA, die eveneens het
voorwerp waren van beschikking 94/662/EG. Bijgevolg behoeft het Gerecht er zich
niet over uit te spreken, hoe deze in beginsel moesten worden ingedeeld.
- 160.
- Aangaande de indeling van de omgevormde TSDI hebben de partijen verschillende
rapporten van deskundigen op het gebied van financiën en boekhouding
overgelegd. Verzoeksters verwijzen naar het rapport van professor Pene, terwijl de
Commissie en Air France zich respectievelijk baseren op het rapport Ernst &
Young en op het rapport van professor Vermaelen. Verder verwijst de Commissie
naar het op 7 juli 1994 goedgekeurde advies van de conseil supérieur de l'Ordre
des experts-comptables.
- 161.
- Uit deze tegenstrijdige deskundigenrapporten blijkt, dat de indeling van de
omgevormde TSDI ingewikkelde economische en financiële beoordelingen
impliceert. Derhalve beschikt de Commissie ter zake over een ruime
beoordelingsvrijheid en kan het Gerecht haar beslissing dienaangaande slechts
veroordelen wanneer het een kennelijke beoordelingsfout vaststelt. Welnu, het
blijkt niet dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld, dat de
terugbetalingsregeling voor de TSDI, naast de onmogelijkheid om deze in aandelen
om te zetten, het doorslaggevende element was om de TSDI als schulden aan te
merken.
- 162.
- Deze conclusie wordt niet ontkracht door de omstandigheid, dat de betaling van
rente over deze TSDI kan worden opgeschort ingeval de financiële resultaten van
Air France slecht uitvallen. Het leningskarakter van een financieringsverrichting
wordt immers niet op losse schroeven gezet door de omstandigheid dat de
beloningsmodaliteiten uit een specifiek oogpunt ongunstig zijn voor de intekenaar.
- 163.
- Ten slotte wordt aan deze conclusie evenmin afgedaan door de omstandigheid, dat
de Commissie aanvankelijk geneigd was de TSDI als eigen vermogen aan te
merken (mededeling van 3 juni 1994, PB C 152, blz. 8). Zoals Air France voor het
Gerecht heeft uiteengezet, weerspiegelt deze wijziging in de benadering immers de
evolutie die de kwalificatie van de TSDI in de periode van 1991 tot 1994 in
accountantskringen heeft gekend. In dit verband dient eraan te worden herinnerd,
dat de conseil supérieur de l'Ordre français des experts-comptables in zijn advies
van 7 juli 1994 dus onmiddellijk vóór de vaststelling van de bestreden
beschikking de omgevormde TSDI definitief als schulden heeft aangemerkt.
Volgens het Gerecht kan aan de Commissie niet worden verweten, dat zij zich voor
de kwalificatie van deze Franse effecten heeft aangesloten bij het definitieve advies
van het Franse orgaan dat de ter zake bevoegde beroepsgroep vertegenwoordigt.
- 164.
- Aangezien de Commissie ter zake van de indeling van de door Air France
uitgegeven effecten geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, moet de grief
worden afgewezen.
D De grief inzake miskenning van de schuldratio van Air France
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 165.
- Verzoeksters in zaak T-371/94 zijn van mening, dat uit de voor 1996 beoogde
schuldratio van Air France blijkt dat de schuldenlast van deze onderneming dan
aanzienlijk lichter zal zijn dan die van haar concurrenten. Waar de Commissie deze
ratio op 1,12:1 berekent en verklaart dat hij boven het gemiddelde in de
burgerluchtvaart blijft, waar 1,5:1 als aanvaardbaar wordt beschouwd, zou zij de
door KPMG een internationaal adviesbureau en de IATA verrichte studie
waarnaar in de bestreden beschikking wordt verwezen (PB, blz. 85), immers
verkeerd hebben begrepen. Deze studie zou in feite aantonen, dat de voor Air
France beoogde schuldratio lager is dan hetgeen als een optimale ratio wordt
beschouwd, en aanzienlijk lager dan het aldaar vermelde daadwerkelijke
gemiddelde voor 1992 (2,3:1 of 2,1:1 naar gelang van de berekeningsmethode). Dat
het hier gaat om buitensporige steun zou nog duidelijker blijken bij vergelijking van
de schuldratio van Air France (1,12:1) met de gemiddelde schuldratio's (2,57:1 in
1992 en 3,17:1 in 1993) die worden vermeld in de IATA-publicatie Airline
Economic Results and Prospects.
- 166.
- De buitensporigheid van de aan Air France toegekende steun zou niet kunnen
worden weggenomen door gewoon te verwijzen naar andere financiële ratio's, zoals
het rentedekkingspercentage. De door de Commissie in de bestreden beschikking
gedane vaststelling, dat die ratio van Air France in 1996 2,44:1 zal bedragen en
daardoor de gemiddelde ratio van haar concurrenten in 1993, namelijk 2,42:1, zeer
dicht zal benaderen (PB, blz. 85), zou derhalve niet ter zake dienend zijn. Deze
ratio zou overigens onvolledig zijn en alleen de capaciteit van een onderneming om
haar winsten voor de betaling van de door haar verschuldigde renten te gebruiken,
weerspiegelen. Bovendien zou niet duidelijk zijn, aan de hand van welk criterium
de Commissie de luchtvaartmaatschappijen heeft uitgekozen waarmee zij de ratio
van Air France in 1996 vergelijkt.
- 167.
- Verzoeksters voegen daaraan toe, dat in het deskundigenrapport Ernst & Young,
waarop de Commissie zich baseert, zelf wordt verklaard, dat Air France de
theoretisch optimale schuldratio van 1,5:1 had kunnen bereiken met een steun van
maximaal 15,25 miljard FF. Het is dan ook vreemd, dat hetzelfde rapport de aan
Air France verleende steun van 20 miljard FF tracht te rechtvaardigen met het
argument, dat er geen bijzondere reden is waarom Air France een gemiddelde
schuldratio zou moeten hebben.
- 168.
- Elke vergelijking tussen schuldratio's zou overigens voor betwisting vatbaar zijn.
Dienaangaande blijkt uit de studie van KPMG en de IATA, dat er aanzienlijke
verschillen bestaan tussen de wijzen waarop de schuldratio's worden berekend, en
dat het derhalve moeilijk is deugdelijke vergelijkingen te maken tussen
luchtvaartmaatschappijen. Ten slotte is het niet duidelijk, of de Commissie bij de
berekening van de schuldratio van Air France van bruto- of van nettocijfers is
uitgegaan, en wordt over de samenstelling van deze cijfers niets gezegd.
- 169.
- Bovendien zou de Commissie haar analyse ten onrechte hebben beperkt tot een
zeer korte periode, namelijk het jaar 1996, tijdens hetwelk de steun nog zou
worden betaald, zonder rekening te houden met de gevolgen van de steun voor de
latere financiële situatie van Air France, die dankzij de steun financieel veel sterker
zou worden dan haar concurrenten. Volgens verzoeksters had de Commissie, om
uit te maken of de steun niet buitensporig was, een dynamische analyse van de
gevolgen van de steun voor de mededingingspositie van Air France ten opzichte
van haar concurrenten moeten maken, en zich niet mogen beperken tot de
herstructureringsperiode. Volgens de prognoses van verzoeksters zou de steun ertoe
bijdragen, dat Air France ten opzichte van haar concurrenten in een veel betere
financiële positie komt te verkeren dan wordt gesuggereerd door de ratio's waarop
de Commissie zich in de bestreden beschikking heeft gebaseerd.
- 170.
- Onder verwijzing naar het rapport Ernst & Young betoogt de Commissie, dat de
omstreden kapitaalinbreng is berekend op het bedrag dat minimaal volstaat om het
financiële evenwicht van Air France te herstellen. Met betrekking tot het voor de
berekening van de schuldratio in aanmerking genomen schuldbedrag verklaart zij,
dat zij overeenkomstig een vast gebruik bij financiële analyses is uitgegaan van eennettobedrag. De schuldratio is derhalve niet opgedreven door het gebruik van een
brutoschuldbedrag.
- 171.
- De Commissie herinnert eraan, dat de schuldratio van 1,12:1 niet het enige element
is dat in de bestreden beschikking in aanmerking wordt genomen om te
beoordelen, of de steun in verhouding staat tot de herstructureringsbehoeften van
Air France, en dat ook het rentedekkingspercentage van belang is. Er zou geen
enkele reden zijn, waarom de schuldratio van Air France in 1996 gelijk zou moeten
zijn aan de gemiddelde ratio in de burgerluchtvaart. Het zou volstaan dat zij de
ratio van 1,5:1 op redelijke wijze benadert.
- 172.
- De Commissie wijst erop, dat zij het rentedekkingspercentage niet heeft gebruikt
om aan te tonen dat een steun die volgens de schuldratio van Air France
buitensporig zou zijn, dit in feite niet is. De relevantie van het
rentedekkingspercentage lijdt geen twijfel. Deze ratio meet de capaciteit van de
onderneming om haar financieringskosten te betalen, en de omstreden steun had
juist tot doel, de financiële lasten van Air France te saneren. De Commissie voegt
eraan toe, dat het rentedekkingspercentage van de concurrenten van Air France
in 1993 in de bestreden beschikking gewoon is vermeld als illustratie van de ratio
die gezonde luchtvaartmaatschappijen behalen.
- 173.
- Ten slotte wijst de Commissie erop, dat zij nog andere financiële ratio's in
aanmerking heeft genomen. Wat het rendement op het geïnvesteerde vermogen
betreft, wijst de Commissie erop, dat in het rapport Ernst & Young enkel wordt
gepreciseerd, dat deze ratio een bijkomende aanwijzing verstrekt over de omvang
van de steun die nodig is om Air France in staat te stellen weer economisch
levensvatbaar te worden. Dat het goedgekeurde steunbedrag het vereiste minimum
was, is aangetoond aan de hand van de verschillende prognoses van de financiële
ratio's.
- 174.
- Air France verwijst naar de beschikkingen Sabena en Aer Lingus (reeds aangehaald
in punt 55), alsmede naar beschikking 94/696/EG van de Commissie van 7 oktober
1994 betreffende de steun die de Griekse staat aan de luchtvaartmaatschappij
Olympic Airways heeft verleend (PB L 273, blz. 22; hierna: beschikking Olympic
Airways), waarbij de Commissie staatssteun in de sector burgerluchtvaart heeft
goedgekeurd. Zij wijst erop, dat de schuldratio's van deze luchtvaartmaatschappijen
na de uitvoering van hun herstructureringsplannen vergelijkbaar of zelfs beter
zullen zijn dan de ratio van Air France. Zij zouden derhalve tot uitdrukking
brengen dat deze luchtvaartmaatschappijen een zelfde of zelfs een hoger
percentage eigen vermogen hebben dan Air France. De Commissie zou aldus de
navolgende ratio's hebben aanvaard: 1,25:1 (Sabena), 0,75:1 en 0,41:1 (Aer Lingus)
en 0,78:1 (Olympic Airways).
Beoordeling door het Gerecht
- 175.
- Opgemerkt zij, dat de problematiek van de financiële ratio's van Air France, met
name die van de schuldratio, zeer technische financiële en boekhoudkundige vragen
doet rijzen. Deze vaststelling wordt bevestigd door de omstandigheid, dat de
partijen tot staving van hun stellingen naar zeven deskundigenrapporten verwijzen,
te weten die van het kantoor Ernst & Young, van professor Pene, van professor
Vermaelen en van doctor Weinstein.
- 176.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de consultant Lazard Frères het bedrag dat
voor de herkapitalisering van Air France in het kader van haar herstructurering
nodig is, heeft vastgesteld met inachtneming van de prognoses inzake haar
inkomsten en uitgaven en gelet op haar toekomstige rentabiliteit (PB, blz. 75), en
dat dit bedrag door de Commissie in het kader van haar beoordelingsvrijheid is
aanvaard. Hieraan moet worden toegevoegd, dat laatstgenoemde gegevens, althans
in de fase van de opstelling en de uitvoering van het herstructureringsplan, zeer
gevoelig waren en als vertrouwelijk moesten worden behandeld, met name ten
aanzien van de met Air France concurrerende luchtvaartmaatschappijen. Bijgevolg
staat het niet aan verzoeksters, en overigens evenmin aan het Gerecht, het beginsel
zelf dat Air France 20 miljard FF nodig had om de beoogde herstructurering en
schuldvermindering te verwezenlijken, in het geding te brengen.
- 177.
- Aangezien de berekening van de 20 miljard FF als uitgangspunt moet worden
genomen om het bedrag van de steun aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen,
komt het probleem van de gevolgen van deze financiële injectie voor de financiële
ratio's van Air France in beginsel neer op een gewone wiskundige berekening.
- 178.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de consultant Lazard Frères bij de analyse
van de gevolgen van de omstreden steun voor de financiële ratio's van Air France
heeft beklemtoond, dat rekening moest worden gehouden met de
kapitaalstructuurratio's, het rentedekkingspercentage en het rendement op het
geïnvesteerde vermogen (PB, blz. 84). Na onderzoek van deze gegevens is de
Commissie uitgekomen bij een schuldratio van 1,12:1, en zij heeft daarbij
vastgesteld, dat Air France met deze ratio (...) boven het gemiddelde in de
burgerluchtvaartsector [blijft], waar 1,5 wordt beschouwd als (...) aanvaardbaar
(PB, blz. 85).
- 179.
- Opgemerkt zij, dat deze vergelijking tussen de twee schuldratiocijfers is gebaseerd
op een studie die KPMG in samenwerking met de IATA heeft verricht. Deze in
augustus 1992 geschreven studie bevat de navolgende passage:
ratio's schuld/eigen vermogen
(...)
Aan een aantal verantwoordelijken van luchtvaartmaatschappijen werd gevraagd,
welke huns inziens de optimale schuldratio voor een luchtvaartmaatschappij was.
De antwoorden lopen uiteen van 0,5:1 tot 4:1; het is evenwel niet duidelijk, of in
die antwoorden rekening is gehouden met de huurcontracten van lange duur. De
antwoorden geven gemiddeld een optimaal rendement van 1,5:1 aan.
Vervolgens werd hun gevraagd, de schuldratio's van hun eigen maatschappij te
vermelden, eerst met en daarna zonder de huurcontracten van lange duur. De
gemiddelde schuldratio van de maatschappijen die hebben geantwoord, bedraagt
2,3:1 wanneer rekening wordt gehouden met de huurcontracten van lange duur, en
2,1:1 wanneer die buiten beschouwing worden gelaten.
(...)
Er zijn aanzienlijke verschillen in de wijze waarop de schuldratio's worden
berekend. Bijgevolg kan moeilijk een nuttige vergelijking tussen de verschillende
luchtvaartmaatschappijen worden gemaakt (...)
- 180.
- Blijkens deze studie is de representativiteit van de cijfers die de enquête binnen de
burgerluchtvaart heeft opgeleverd, vrij gering. Gelet op de vastgestelde
aanzienlijke verschillen in de wijze van berekening van de schuldratio's, kan in
het enkele verschil tussen de cijfers 1,12:1, 1,5:1, 2,1:1 en 2,3:1 dus geen
doorslaggevende aanwijzing worden gezien, dat de Commissie de financiële positie
van Air France ten opzichte van het gemiddelde in de burgerluchtvaart heeft
miskend.
- 181.
- Gelet op het voorgaande, lijkt het voor eind 1996 beoogde cijfer van 1,12: niet
buitensporig gezien bovengenoemde cijfers, die van 0,5:1 tot 4:1 gaan, en gezien de
ratio's van 1,25:1, 0,78:1, 0,75:1 en 0,41:1 die de Commissie in haar beschikkingen
Sabena, Olympic Airways en Aer Lingus (reeds aangehaald in de punten 55 en
174) heeft goedgekeurd. Hetzelfde geldt voor het rentedekkingspercentage van Air
France, waarvan de Commissie heeft gezegd, dat het in 1996 2,44:1 zou bedragen
en derhalve zeer dicht in de buurt zou komen van de gemiddelde ratio van 2,42:1,
die de concurrenten van Air France in 1993 behaalden (PB, blz. 85).
- 182.
- Om de in punt 176 hierboven genoemde redenen kan de grief, dat in het rapport
Ernst & Young zelf is geoordeeld dat 15,25 miljard FF voldoende was om Air
France in staat te stellen de optimale schuldratio van 1,5:1 te bereiken, niet worden
aanvaard. Ten overvloede zij hieraan toegevoegd dat, zoals de Commissie heeft
opgemerkt, in de door verzoeksters aangehaalde passage van dat rapport enkel een
correctie wordt aangebracht op de door die verzoeksters verrichte berekening van
het bedrag dat nodig is om de ratio van 1,5:1 te bereiken, waarbij dat bedrag
volgens Ernst & Young 15,25 en niet 13,9 miljard FF bedraagt. In het rapport
Ernst & Young wordt overigens verder gezegd, dat er in elk geval geen enkele
bijzondere reden is waarom de schuldratio van Air France 1,5:1 zou moeten
bedragen.
- 183.
- De Commissie verklaart terecht, dat het IATA-rapport Airline Economic Results
and Prospects, waarnaar verzoeksters verwijzen, de gemiddelde schuldratio's van
meer dan 30 luchtvaartmaatschappijen over de hele wereld vermeldt, daaronder
begrepen die van Iran Air, Royal Air Maroc en Tunis Air, die qua industriële en
financiële structuur geenszins op Air France lijken en niet echt in concurrentie
staan met deze onderneming. De Commissie was derhalve niet gehouden, de
schuldratio van Air France te vergelijken met die van de luchtvaartmaatschappijen
waarover dat rapport ging.
- 184.
- Met betrekking tot de door verzoeksters in hun verzoekschrift opgeworpen vraag,
of bij de berekening van de schuldratio van Air France van bruto- dan wel van
nettocijfers was uitgegaan, behoeft slechts te worden vastgesteld, dat de Commissie
in haar verweerschrift heeft beklemtoond, zonder door verzoeksters te zijn
weersproken, dat zij van een nettocijfer is uitgegaan, zodat de schuldratio niet is
opgedreven door het gebruik van een brutoschuldbedrag. Ten slotte was de
Commissie niet verplicht, de schuldratio van Air France te berekenen voor een
periode na de herstructureringsperiode, daar de Franse Republiek en Air France
alleen tijdens de herstructureringsperiode aan de meeste voorwaarden voor
goedkeuring van de steun waren onderworpen.
- 185.
- Aangezien de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt bij de
berekening en de inaanmerkingneming van de in de bestreden beschikking
vermelde financiële ratio's, moet de grief worden afgewezen.
E De grief dat de Commissie ten onrechte heeft nagelaten, de verkoop van
andere voor tegeldemaking in aanmerking komende activa van Air France te eisen
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 186.
- Verzoeksters betogen, dat de Commissie kennelijk ten onrechte heeft
geconcludeerd, dat het bedrag van de omstreden steun niet kon worden verminderd
ten belope van de opbrengst van de verkoop van andere activa van Air France dan
die waarvan de verkoop in het herstructureringsplan was voorzien. Het
evenredigheidsbeginsel zou immers eisen, dat een onderneming met
herstructureringsplannen eerst al haar eigen middelen gebruikt alvorens een beroep
te doen op staatssteun. Bijgevolg had de Commissie moeten eisen, dat Air France
zich liquide middelen verschaft door de verkoop van al haar activa die niets met
de luchtvaart te maken hebben, ongeacht het belang van de aldus vrijgekomen
bedragen. Indien zij dit had gedaan, had het bedrag van de steun veel geringer
kunnen zijn.
- 187.
- Verzoeksters wijzen er in dit verband op, dat de groep Air France 103
vennootschappen omvat die actief zijn in sectoren die verband houden met reizen,
maar niet met luchtvervoer, zoals het toerisme, het restaurantbedrijf, het
vliegtuigonderhoud, de commerciële informatica en het goederenvervoer,
waaronder vennootschappen van de omvang van de groep Servair en van Jet Tours,
die in 1993 een omzet van respectievelijk 2,6 en 2,4 miljard FF hebben behaald.
Haar activiteiten zouden verrichtingen omvatten die niets met het luchtvervoer te
maken hebben, zoals kaasmaken. Meer dan 20 % van de inkomsten van Air France
zou afkomstig zijn van activiteiten die geen enkel verband houden met het
luchtvervoer. Bovendien zou Air France deelnemingen hebben in twintig
luchtvaartmaatschappijen.
- 188.
- De verkoop van een aantal deelnemingen van Air France in andere
luchtvaartmaatschappijen, inzonderheid die in Air Inter en Sabena, zou volgens
verzoeksters voldoende grote bedragen kunnen opleveren om een groot deel van
de steun overbodig te maken. Zonder de omstreden steun zou Air France, net als
elke andere verliesgevende moedermaatschappij, haar dochtermaatschappijen,
daaronder begrepen Air Inter, moeten aanspreken om haar verliezen te helpen
beperken. Ter informatie hebben verzoeksters de waarde van de deelnemingen van
Air France in acht luchtvaartmaatschappijen (Air Charter, Air Inter, Sabena, MEA,
Austrian Airlines, Tunis Air, Air Mauritius, Royal Air Maroc) en in een andere
vennootschap (Servair) berekend. Deze deelnemingen zouden tezamen kunnen
worden geraamd op een bedrag tussen 3,1 en 6 miljard FF.
- 189.
- Wat Air Inter betreft, hebben verzoeksters ter terechtzitting opgemerkt, dat het
gestelde nut van deze maatschappij voor Air France eigenlijk zeer gering was. Air
Inter zou geen andere rol hebben dan de passagiers uit de Franse provincies naar
de hub van Air France op de luchthaven Charles de Gaulle te brengen, vanwaar
de internationale vluchten vertrekken. Air France zou evenwel precies hetzelfde
resultaat hebben kunnen bereiken door eigen vliegtuigen in te zetten of door
samenwerkingsovereenkomsten te sluiten met andere maatschappijen, waaronder
Air Inter. Verzoeksters zijn derhalve van mening, dat Air Inter niet behoort tot de
activa die absoluut noodzakelijk zijn voor de werking van Air France.
- 190.
- Verzoeksters verklaren, dat de 37,5 %-deelneming van Air France in het kapitaal
van Sabena op 6 miljard BFR kan worden geraamd. Air France zou deze aandelen
hebben gekocht in 1992, hetgeen er volgens verzoeksters op wijst, dat moeilijk kan
worden aangenomen dat deze deelneming van vitaal belang is voor Air France,
daar deze vele jaren zonder die deelneming heeft kunnen werken. De voorzitter
van Sabena zou in september 1994 overigens in het openbaar hebben verklaard,
dat Air France haar deelneming van de hand zou moeten doen. Verzoeksters
herinneren eraan, dat zij de Commissie reeds tijdens de administratieve procedure
hebben meegedeeld, dat tal van elementen erop wezen, dat de voortzetting van een
alliantie tussen Air France en Sabena geen enkele zin meer had. Zij verwijzen in
dit verband naar een in juni 1994 verschenen krantenartikel, volgens hetwelk de
Belgische luchtvaartmaatschappij wenste dat Air France haar deelneming van de
hand zou doen.
- 191.
- Air France zou overigens een vierde van het voor haar deelneming in het kapitaal
van Sabena verschuldigde bedrag enkele dagen na de vaststelling van de bestreden
beschikking hebben betaald. Zij zou daarvoor dus overduidelijk de steun gebruiken,
gelet op haar gebrek aan liquide middelen. De Commissie had Air France moeten
beletten dit saldo te betalen, daar de voor de herstructurering goedgekeurde steun
niet kon worden gebruikt voor het verwerven van aandelen in andere
luchtvaartmaatschappijen. Indien de Commissie Air France had belet deze betaling
te verrichten, zou deze ongetwijfeld genoodzaakt zijn geweest, haar deelneming in
Sabena van de hand te doen in het kader van haar herstructurering.
- 192.
- Verzoeksters beklemtonen, dat zij niet eisen dat Air France activa verkoopt die
ontegenzeggelijk deel uitmaken van haar strategische middelen. Zij zijn evenwel
van mening, dat Air France met name de activa had moeten verkopen die zijzelf
in haar jaarverslag voor 1993 als niet-essentieel had aangemerkt. Onder verwijzing
naar een krantenartikel voegen verzoeksters daaraan toe, dat Air France in
september 1994 kennelijk van plan was, een aantal activa te verkopen waarvan de
Commissie een maand tevoren had geoordeeld dat zij niet konden worden
verkocht, zoals bijvoorbeeld haar deelneming in de groep Servair of haar
deelneming in Amadeus, een geautomatiseerd boekingssysteem. Door dit enkele
feit zou de conclusie van de Commissie, dat Air France geen andere activa behoeft
te verkopen omdat geen enkele daarvan voldoende middelen zou opleveren, komen
te vervallen.
- 193.
- Op de stelling van de Commissie, dat de andere activa die Air France van plan was
te verkopen, wegens de geheimhoudingsplicht niet konden worden genoemd,
antwoorden verzoeksters, dat de Commissie in het kader van verordening
nr. 4064/89 (reeds aangehaald in punt 55) nochtans wel aangeeft, welke activa een
onderneming moet verkopen als voorafgaande voorwaarde voor de goedkeuring
van een concentratie. Zo zou de Commissie in beschikking 91/403/EEG van 29 mei
1991 waarbij een concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt
verklaard (zaak IV/MO43 - Magneti Marelli/CEAc; PB L 222, blz. 38) en
beschikking 92/553/EEG van 22 juli 1992 inzake een procedure op grond van
verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad (zaak nr. IV/M.190 - Nestlé/Perrier;
PB L 356, blz. 1) de verkoop van met name genoemde activa hebben geëist.
Daarbij komt, dat zelfs indien de niet-essentiële activa van Air France niet vóór de
goedkeuring van de steun konden worden verkocht, de Commissie had kunnen
eisen, dat zij zouden worden geplaatst onder het beheer van een lasthebber,
bijvoorbeeld een investeringsbank, die de verkoop ervan had kunnen organiseren.
Voor een voorbeeld daarvan verwijzen verzoeksters naar de zaak Crédit Lyonnais
(PB 1995, C 121, blz. 4), waar een nieuwe structuur werd gecreëerd, het
consortium de réalisations, een 100 %-dochteronderneming van Crédit Lyonnais,
die de voor overdracht of vereffening bestemde activa van Crédit Lyonnais diende
aan te kopen. Op dezelfde wijze had in het onderhavige geval de deelneming van
Air France in Sabena kunnen worden ondergebracht bij een bank, die geld had
kunnen voorschieten in afwachting van de verkoop aan een derde.
- 194.
- Ter terechtzitting hebben verzoeksters verder beklemtoond, dat aangezien de
bestreden beschikking geen verplichting tot verkoop van met name genoemde
activa bevatte, Air France geen enkel belang had bij de verkoop van activa tijdens
de herstructureringsperiode, omdat deze verkoop een vermindering van de
toegekende steun zou hebben meegebracht. Dit zou worden bevestigd door hetgeen
nadien is gebeurd. Air France zou de verkoop van haar deelneming in Sabena
hebben kunnen compenseren door minder vliegtuigen te verkopen dan
aanvankelijk was voorzien. Dit zou aantonen, dat de Commissie de verkoop van de
niet-essentiële activa van in het begin in aanmerking had moeten nemen.
- 195.
- Het Koninkrijk Denemarken betoogt, dat de Commissie in haar beschikking Aer
Lingus (reeds aangehaald in punt 55) deze luchtvaartmaatschappij heeft verplicht,
activa die niets met het vervoer te maken hadden, te verkopen teneinde voor meer
dan het bedrag van de ontvangen steun aan de herstructurering bij te dragen.
Interveniënte herinnert er verder aan, dat Air France haar aandelen in de
Tsjechische luchtvaartmaatschappij CSA daadwerkelijk heeft verkocht. Het valt niet
in te zien, waarom Air France haar deelnemingen in Sabena of Air Inter niet
eveneens kon verkopen.
- 196.
- Het Verenigd Koninkrijk is van mening, dat de Commissie de mogelijkheid voor
Air France om haar belangen in Sabena over te dragen, ernstig in overweging had
moeten nemen. Een dergelijke overdracht zou de voortzetting van de commerciële
overeenkomsten tussen beide luchtvaartmaatschappijen niet noodzakelijk hebben
belet. Vele luchtvaartmaatschappijen zouden immers dergelijke overeenkomsten
hebben gesloten, zonder dat het nodig werd geacht dat elke maatschappij een
belangrijke minderheidsdeelneming in de andere bezit. De Commissie zou ook niet
hebben uitgelegd, waarom Air France haar aandelen in Air Inter niet kon
overdragen, te meer daar Air France de controle over Air Inter pas vrij recentelijk
had verworven. Ten slotte zouden sommige vennootschappen van de groep Air
France, zoals de groep Servair, zeer rendabel zijn, zodat de verkoop ervan
aanzienlijke inkomsten had kunnen opleveren. Andere vennootschappen zouden
inderdaad verliesgevend zijn, zodat de verkoop of de vereffening ervan de verliezen
van de groep Air France en derhalve het bedrag van de nodige steun aanzienlijk
had kunnen verminderen.
- 197.
- Het Koninkrijk Noorwegen is van oordeel, dat de Commissie ten onrechte niet
heeft geëist, dat Air France al haar activa die niets met de luchtvaart te maken
hebben, verkoopt. Een dergelijke verkoop zou een belangrijk onderdeel van een
herstructureringsplan zijn, niet alleen omdat het de betrokken onderneming meer
liquide middelen zou verschaffen, maar ook omdat het de onderneming in staat zou
stellen haar kosten te verminderen, haar imago te herstellen en zich op een
beperkter aantal activiteiten te concentreren. In het onderhavige geval zouden tal
van activiteiten van Air France aan de rand van de kernactiviteiten van een
luchtvaartmaatschappij staan. British Airways, SAS, KLM en andere internationale
luchtvaartmaatschappijen zouden een aantal diensten die door onafhankelijke
derden goedkoper konden worden verricht, hebben uitbesteed. Die maatschappijen
zouden tal van activiteiten die niets met de luchtvaart te maken hadden, van de
hand hebben gedaan, ook al was de opbrengst van de individuele verkoop soms
gering.
- 198.
- De Commissie betwist, dat zij de mogelijkheden voor Air France om een aantal
activa te verkopen, buiten beschouwing heeft gelaten. Na de verschillende
deelnemingen van Air France te hebben onderzocht, zou zij tot de conclusie zijn
gekomen, dat de in het plan voorgenomen verkoop van activa passend was voor de
herstructurering. De deelnemingen van Air France in Sabena of Air Inter zouden
evenwel niet zijn geraamd, omdat de verkoop daarvan niet in het
herstructureringsplan was voorzien en die deelnemingen als essentiële activa van
Air France konden worden beschouwd.
- 199.
- Ter terechtzitting heeft de Commissie gepreciseerd, dat aangezien Air France en
Air Inter zich voornamelijk met luchtvervoer bezighouden, buiten kijf staat, dat Air
Inter tot de essentiële activa van Air France behoort. Het belang van Air Inter voor
Air France vloeit voort uit het feit, dat Air France in tegenstelling tot andere
luchtvaartmaatschappijen niet over een nationaal net beschikt. Om die reden heeft
de Commissie geoordeeld, dat Air Inter inderdaad tot de essentiële activa van Air
France behoort, en dat deze laatste niet het gevaar mag lopen, dat een concurrent
de controle over Air Inter verwerft. Air France heeft daaraan toegevoegd, dat de
commerciële synergie met Air Inter absoluut noodzakelijk was voor haar
voortbestaan, daar de controle over een binnenlands net van vitaal belang is voor
een grote luchtvaartmaatschappij. Air France zou Air Inter nodig hebben, om over
het binnenlandse net passagiers aan te voeren voor haar lange-afstandsvluchten.
Trouwens, alle grote Europese luchtvaartmaatschappijen zouden hun binnenlands
net controleren en dus de voorkeur geven aan een meerderheidsdeelneming in dat
net boven commerciële overeenkomsten met dat net.
- 200.
- De Commissie beklemtoont, dat bij het onderzoek van de door Air France af te
stoten activa naar behoren rekening is gehouden met alle belangen van die
luchtvaartmaatschappij en met haar globale strategie. Daarbij zou de Commissie
tot de overtuiging zijn gekomen, dat de door Air France voorgenomen verkopen
van activa toereikend waren. In dit verband zou de verkoop van activa door andere
luchtvaartmaatschappijen in andere omstandigheden en andere perioden niet
relevant zijn voor het beantwoorden van de vraag, welke activa door Air France
dienden te worden verkocht. De aard en de omvang van de belangen van de
verschillende luchtvaartmaatschappijen zouden immers elke vergelijking waardeloos
maken.
- 201.
- Zij voegt eraan toe, dat andere activa en deelnemingen die Air France van plan
was te verkopen, niet met name konden worden genoemd omdat openbaarmaking
daarvan een inmenging in de lopende onderhandelingen over deze activa zou
hebben gevormd en deze nadelig zou kunnen hebben beïnvloed. De bestreden
beschikking zou de verkoop van andere activa overigens niet verbieden. De situatie
op de markt zou kunnen evolueren en aanzetten tot verkoop van activa waarvan
de vervreemding in het herstructureringsplan niet was voorzien, of zou gevolgen
kunnen hebben voor de prijs van de activa waarvan de vervreemding wel was
voorzien. Bij het onderzoek, of de steun in verhouding stond tot de
herstructureringsbehoeften, zou de Commissie hebben beklemtoond (PB, blz. 86),
dat de uit te keren bedragen, indien nodig, konden worden aangepast om rekening
te houden met de ontwikkeling van de financiële situatie van Air France als gevolg
van, onder andere, de verkoop van activa.
- 202.
- De verwijzing door verzoeksters naar de bevoegdheden die de
concentratieverordening aan de Commissie verleent, zou niet ter zake dienend zijn,
omdat concentraties de structuur zelf van de betrokken markt beïnvloeden. Ook
de verwijzing naar de mogelijkheid om activa onder te brengen bij een lasthebber
die wordt belast met de verkoop ervan, zou geen steun bieden aan verzoeksters'
betoog. Bij concentraties zou het immers in wezen gaan om de controle over een
onderneming, terwijl dit in casu niet het geval is. Aangaande het in het plan van
Crédit Lyonnais voorziene consortium de réalisations beklemtoont de Commissie,
dat dit een 100 %-dochteronderneming is en dat het derhalve enkel gaat om een
interne reorganisatie van de groep.
- 203.
- In elk geval zou geen enkel gedeelte van de omstreden steun bestemd zijn geweest
om Air France in staat te stellen de laatste tranche van haar deelneming in Sabena
te betalen. De steun zou zijn goedgekeurd om de financieringskosten van Air
France te verminderen. Air France ertoe aanzetten haar contractuele
verbintenissen jegens Sabena niet na te komen en aldus een contractbreuk te
bevorderen, zou overigens onrechtmatig zijn geweest.
- 204.
- De Franse Republiek en Air France beklemtonen, dat de deelneming van Air
France in het kapitaal van Sabena een van haar essentiële en strategische activa
was. In juli 1994 zou alles erop hebben gewezen, dat nieuwe onderhandelingen over
de overeenkomst betreffende deze deelneming voor Air France zeer aanzienlijke
verliezen zouden meebrengen en Sabena in moeilijkheden zouden brengen.
Volgens interveniënten heeft de Belgische regering pas in oktober 1994
aangekondigd, dat zij had besloten Sabena te herkapitaliseren. In juli 1994 zouden
Air France noch de Franse regering de plannen van de Belgische regering
dienaangaande hebben gekend. Aangezien Air France de door de Belgische
regering voorgestelde kapitaalverhoging niet kon volgen, zou deze laatste hebben
voorgesteld haar deelneming terug te kopen, terwijl een nieuw partnership tussen
Sabena en Swissair op stapel stond.
- 205.
- Air France preciseert, dat een aantal activa die niets met haar kernactiviteiten te
maken hadden, reeds aan het begin van de uitvoering van het Projet waren
verkocht. Zo zou haar deelneming in het kapitaal van de Tsjechische
luchtvaartmaatschappij CSA zijn verkocht op 25 maart 1994. Ook de deelneming
van Servair (voor 75 % in handen van Air France) in het kapitaal van Saresco en
dus ook in de dochtervennootschap van deze laatste die zich bezighoudt met het
maken van kaas, zou zijn verkocht. De verkoop van de hotelketen Méridien, die
intussen heeft plaatsgevonden, zou betrekking hebben gehad op 20 van de 103
ondernemingen van de groep. Uit de bestreden beschikking zou duidelijk blijken,
dat nog andere verkopen in het kader van het Projet waren voorzien. Voor alle
activa van enige waarde die niets met de luchtvaart te maken hadden, zou een
tijdschema en een raming van het verkoopbedrag aan de Commissie zijn
meegedeeld. Om overduidelijke redenen van vertrouwelijkheid zouden de
betrokken activa evenwel in de tekst van de beschikking niet uitdrukkelijk zijn
genoemd.
- 206.
- Ter terechtzitting heeft Air France beklemtoond, dat het geautomatiseerde
boekingssysteem Amadeus weliswaar een activiteit is die niets met de luchtvaart te
maken heeft, maar van essentieel belang is voor alle luchtvaartactiviteiten van de
groep. Anders dan door verzoeksters is geïnsinueerd, zou haar deelneming in
Amadeus niet zijn verkocht en zou zij ook niet van plan zijn deze te verkopen.
- 207.
- Wat Servair betreft, heeft Air France eveneens ter terechtzitting verklaard, dat de
verkoop daarvan in het herstructureringsplan was voorzien. De opbrengst van de
verkoop van Servair zou in de financiële prognoses zijn vermeld en dus in
aanmerking zijn genomen voor de vermindering van het bedrag van de
herkapitalisatie. Dit diende evenwel vertrouwelijk te blijven, enerzijds om Servair
tegen een hogere prijs te kunnen verkopen, en anderzijds wegens het gevaar voor
sociale spanningen die dit nieuws ongetwijfeld bij Servair zou hebben veroorzaakt,
hetgeen de kwaliteit van de door Air France tijdens de vlucht verstrekte diensten
aanzienlijk zou hebben geschaad, aangezien Air France zeer afhankelijk is van deze
belangrijke leverancier van boordmaaltijden. De follow-up van de verkoop van
Servair zou door de Commissie en haar deskundigen zorgvuldig zijn onderzocht
naar aanleiding van de goedkeuring van de tweede en de derde tranche van de
steun.
- 208.
- Wat de andere activa, zoals Air Charter en Jet Tours, betreft, heeft Air France bij
dezelfde gelegenheid beklemtoond, dat deze ontegenzeggelijk tot haar strategische
activa behoren. De verkoop van Jet Tours en Air Charter zou Air France overigens
geen opbrengst van betekenis hebben opgeleverd. Ten slotte zou de verkoop van
de minderheidsdeelnemingen van Air France in Royal Air Maroc, Austrian
Airlines, Tunis Air, Air Mauritius en Aéropostale door de Commissie zorgvuldig
zijn onderzocht. Deze verkoop zou geen opbrengst van betekenis hebben
opgeleverd en geen gevolgen hebben gehad voor het herkapitalisatiebedrag.
Beoordeling door het Gerecht
- 209.
- Er dient aan te worden herinnerd, dat de Commissie in het kader van het
onderzoek van de omstreden steun heeft geoordeeld, dat de herstructurering van
Air France, de grootste Franse luchtvaartmaatschappij en een van de drie grootste
Europese luchtvaartmaatschappijen, door de verbetering van het
concurrentievermogen zou bijdragen tot de ontwikkeling van de Europese
luchtvaart en daarom in het gemeenschappelijk belang is (PB, blz. 83). De
Commissie heeft aldus aangegeven, dat haar beleid niet erop gericht was de groep
Air France volledig te ontmantelen, maar dat zij er de voorkeur aan gaf Air France
te handhaven onder de grootste Europese luchtvaartmaatschappijen naast
Lufthansa en British Airways. Aangezien de uitoefening van de discretionaire
bevoegdheid die de Commissie krachtens artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
bezit en die tot de vaststelling van de bestreden beschikking heeft geleid,
ingewikkelde beoordelingen van economisch beleid impliceerde, kan zij in het
onderhavige geval slechts worden veroordeeld in geval van kennelijk verkeerde
beoordeling of kennelijk onjuiste rechtsopvatting, te meer daar de Commissie
ervoor heeft gezorgd, door de uitkering van de steun in drie tranches te verdelen,
toezicht te houden op de evolutie van de financiële situatie van Air France
teneinde in voorkomend geval de uit te keren bedragen te kunnen aanpassen (PB,
blz. 86).
- 210.
- In het kader van de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid heeft de
Commissie slechts een beperkt aantal activa die niet tot de kernactiviteiten
behoren, te weten de hotelketen Méridien, een gebouw, vliegtuigen die de
leeftijdsgrens hadden bereikt, en reserveonderdelen (PB, blz. 75 en 76), genoemd
die Air France moest verkopen opdat het bedrag van de steun tot 20 miljard FF
zou kunnen worden beperkt.
- 211.
- Zijn derhalve niet ter zake dienend, zowel het argument dat het Koninkrijk
Denemarken ontleent aan de beschikking Aer Lingus (reeds aangehaald in
punt 55), waarbij de Commissie de begunstigde van de steun zou hebben verplicht
alle activa te verkopen die niets met haar kernactiviteiten te maken hadden, als de
verwijzing door het Koninkrijk Noorwegen naar het voorbeeld van British Airways,
SAS, KLM en andere internationale luchtvaartmaatschappijen, die in het kader van
hun herstructurering tal van activa zouden hebben verkocht die niets met de
luchtvaart te maken hadden. De modaliteiten van een herstructurering hangen
immers af van de concrete situatie van de betrokken onderneming. Dat
bovengenoemde luchtvaartmaatschappijen in de feitelijke context van hun eigen
herstructurering genoopt of verplicht waren tal van activa te verkopen, kan op
zichzelf dus geen grond zijn voor het op losse schroeven zetten van de beschikking
die de Commissie in de specifieke situatie van juli 1994 heeft gegeven, en die erop
was gericht Air France binnen de groep van de drie grootste Europese
luchtvaartmaatschappijen te handhaven en haar toe te staan de meeste van haar
activa te behouden.
- 212.
- Derhalve kon de Commissie oordelen, dat de drie navolgende groepen activa niet
voor verkoop door Air France in aanmerking kwamen: ten eerste de activa die van
essentieel belang waren voor de huidige en toekomstige werking van Air France als
luchtvaartmaatschappij; ten tweede de activa die bouwstenen van haar
samenwerkingsstrategie vormden en waarvan moest worden vermeden dat zij onder
controle van een concurrent zouden komen; ten slotte de activa die betrekking
hadden op activiteiten die nauw verbonden zijn met de werking van een grote
luchtvaartmaatschappij. Blijkens de stukken heeft de Commissie dergelijke activa,
met name Air Charter, Air Inter, Sabena, Amadeus en Jet Tours, als niet voor
overdracht in aanmerking komend aangemerkt.
- 213.
- Wat de maatschappij Air Charter betreft, behoeft slechts te worden opgemerkt, dat
zij net als Air France actief is in de luchtvaartsector. Zij behoort dus tot de
kernactiviteiten van Air France. Al is Air Charter gespecialiseerd in
chartervluchten, een specifieke markt ten opzichte van de markt van de
lijnvluchten, gaat het slechts om twee aspecten van een zelfde luchtvaartactiviteit,
waarvan de verdeling over twee verschillende luchtvaartmaatschappijen uiteindelijk
slechts een interne werkverdeling is. Bijgevolg kon de Commissie op goede gronden
oordelen, dat Air Charter een essentieel onderdeel van de luchtvaartactiviteiten van
Air France was.
- 214.
- Wat Air Inter betreft, dient eraan te worden herinnerd, dat de Commissie in de
bestreden beschikking aangeeft, dat de Franse regering heeft toegezegd, ervoor te
zorgen dat de betrokken steun enkel ten goede komt aan Air France en daartoe
een holding op te richten die zowel Air Inter als Air France zal controleren
(toezegging nr. 1). De Commissie is van mening, dat deze toezegging haar vrees
betreffende de nevengevolgen van de steun vermindert, omdat zij Air France belet
de steun te gebruiken om activiteiten van Air Inter te subsidiëren. Op basis van de
ontvangen gegevens over de toekomstige structuur van de holding en over de
desbetreffende toezegging van de Franse autoriteiten oordeelt de Commissie, dat
de steun ten goede komt aan de nationale luchtvaartmaatschappij Air France en
haar dochtermaatschappijen, waaronder Air Charter (PB, blz. 81 en 86).
- 215.
- Vaststaat evenwel, dat Air France, vóór zij in 1990 de controle verwierf over Air
Inter, anders dan Lufthansa en British Airways niet over een binnenlands net
beschikte. De Commissie heeft derhalve terecht geoordeeld, dat deze controle die
gedurende de herstructureringsperiode via het mechanisme van de hierboven
beschreven holding plaatsvindt van wezenlijk belang was voor de huidige en
toekomstige werking van Air France, daar het verlies van die controle de
aanvoervluchten (feeder traffic) voor Air France, waarmee Air Inter was belast,
ernstig in gevaar dreigde te brengen. Air Inter houdt zich namelijk vooral bezig met
luchtvervoer binnen het Franse grondgebied. Deze interne Franse markt brengt
evenwel heel wat passagiers naar de hub van Air France op de luchthaven
ParijsCharles-de-Gaulle [hierna: Parijs (CDG)]. In die omstandigheden is het
overduidelijk, dat Air France niet het risico kan lopen, dat Air Inter na verkoop
onder controle van een concurrerende luchtvaartmaatschappij komt, waardoor Air
France de controle over een aanzienlijk deel van de aanvoervluchten zou verliezen.
- 216.
- De rechtstreekse band tussen Air Inter en Air France kon evenmin deugdelijk
worden vervangen door de overdracht van Air Inter aan een bank en het
tegelijkertijd sluiten van commerciële overeenkomsten met Air Inter of met andere
maatschappijen over die aanvoervluchten. Verzoeksters hebben immers niet
aangetoond, dat met deze oplossing kon worden voorkomen dat Air Inter zou
worden opgeslorpt door een concurrerende maatschappij, waardoor de
aanvoervluchten voor Air France in gevaar zouden komen. Wat het sluiten van
dergelijke overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen betreft, behoeft
slechts te worden opgemerkt, dat de concurrentiepositie van Air Inter op de Franse
binnenlandse markt in juli 1994 zo sterk was, dat niet kon worden geëist dat Air
France, die door herstructurering haar rentabiliteit wilde terugwinnen, haar vaste
betrekkingen met Air Inter zou vervangen door overeenkomsten met
maatschappijen die op de Franse markt nog niet over een infrastructuur beschikten
die vergelijkbaar was met die van Air Inter.
- 217.
- Aangaande het argument van verzoeksters, dat Air France de aanvoervluchten, met
name op het Franse binnenlandse net, zelf kon verzorgen, dient te worden
vastgesteld, dat het herstructureringsplan van Air France voorziet in een actieve
vloot van 146 vliegtuigen, doch niet bepaalt dat die specifiek voor die
aanvoervluchten moeten worden ingezet. Integendeel, het plan voorziet vooral in
een uitbreiding van het aanbod van Air France op de lange-afstandsvluchten,
hetgeen vereist, dat haar vloot intenser voor dat soort vluchten wordt gebruikt. In
die optiek dienen de vluchten op de binnenlandse markt vooral door Air Inter te
worden verricht, die daarvoor haar eigen vliegtuigen moet inzetten. Welnu, het
stond niet aan de Commissie, Air France te gelasten zich op de binnenlandse markt
te concentreren, daar een dergelijke maatregel een verzwakking van haar positie
op de internationale vluchten dreigde mee te brengen.
- 218.
- Aangaande de deelneming van Air France in het kapitaal van Sabena dient te
worden toegegeven, dat Air France destijds slechts een minderheidsdeelneming
(37,58 %) in het kapitaal van de Belgische maatschappij had. Dit neemt evenwel
niet weg, dat deze deelneming een belangrijk strategisch onderdeel van de
luchtvaartactiviteit van Air France vormde. Er dient immers te worden herinnerd
aan de beschikking van 5 oktober 1992 waarbij de Commissie heeft verklaard, dat
zij zich niet verzet tegen de door Air France, Sabena en de Belgische Staat
ondertekende beginselovereenkomst waarbij aan Air France via de vennootschap
Finacta een deelneming van 37,58 % in het kapitaal van Sabena (37,5 % van de
stemrechten) werd verleend.
- 219.
- In deze beschikking, waarvan elke belanghebbende kennis kan nemen (zie de
mededeling in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 21 oktober
1992, C 272, blz. 5), wordt onder andere verklaard:
Finacta, dat door Air France wordt gecontroleerd, moet de benoeming van
de voorzitter en de vice-voorzitter van Sabena goedkeuren (vetorecht) en
kan de beslissingen van de raad van bestuur van Sabena die een wijziging
van de strategie, het business plan, het investeringsplan en het plan voor
industriële samenwerking impliceren, blokkeren,
de voorzitters van Air France en Sabena zullen overleg plegen wanneer zich
een belangrijke moeilijkheid voordoet in de werking van de organen of bij
de uitvoering van de strategie,
Air France heeft medebeslissingsrecht over de fundamentele onderdelen van
de toekomstige strategie van Sabena.
- 220.
- In deze beschikking van 1992 wordt Sabena door de Commissie in wezen
aangemerkt als een gemeenschappelijke onderneming die door de Belgische Staat
en Air France gezamenlijk wordt gecontroleerd, waarbij deze laatste beschikt over
rechten die veel verder gaan dan degene die normaal aan
minderheidsaandeelhouders worden toegekend, en over middelen om het gedrag
van Sabena op de markt te beheersen. De Commissie wijst erop, dat de
overeenkomst tot doel heeft de samenwerking tussen Air France en Sabena te
ontwikkelen, alle mogelijke synergie tussen de twee partners te benutten en met
name een intracommunautair netwerk rond de luchthaven Brussel-Zaventem te
creëren.
- 221.
- Gelet op deze beschikking van 5 oktober 1992, die de belanghebbende partijen
geacht worden te kennen, kon de Commissie derhalve redelijkerwijs oordelen, dat
diende te worden vermeden dat de deelneming van Air France in het kapitaal van
Sabena, een strategische alliantie voor Air France, zou moeten worden opgegeven
zodat een concurrent de tot dan toe door Air France beklede bevoorrechte positie
zou kunnen innemen.
- 222.
- De stelling van het Verenigd Koninkrijk, dat die deelneming door
samenwerkingsovereenkomsten had kunnen worden vervangen, gaat voorbij aan het
bijzondere karakter van de betrokken deelneming, die weliswaar een
minderheidsdeelneming was, maar Air France niettemin in staat stelde het
commerciële gedrag van Sabena te controleren en derhalve veel verder ging dan
de invloed die een contractpartner normalerwijze kan uitoefenen. Het Verenigd
Koninkrijk heeft niet aangetoond, dat Air France ook zonder deelneming in het
kapitaal van Sabena een dergelijke bevoorrechte positie had kunnen verwerven.
Het specifieke karakter van de alliantie tussen Air France en Sabena verzet zich
bovendien tegen elke vergelijking met de verkoop van de deelneming van Air
France in het kapitaal van de Tsjechische maatschappij CSA, die in maart 1994
daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
- 223.
- Het is waar, dat Air France korte tijd na de vaststelling van de bestreden
beschikking 170 miljoen FF heeft betaald als laatste tranche van de aankoopprijs
van haar deelneming in het kapitaal van Sabena. Er is evenwel geen enkele grond
om aan te nemen, dat de omstreden steun daarvoor bestemd was en daarvoor is
gebruikt. Gelijk de Franse Republiek en Air France hebben opgemerkt, vloeide
deze betaling voort uit contractuele verplichtingen die dateerden uit 1992, dus van
vóór de goedkeuring van de steun (zie de beschikking van de Commissie van
5 oktober 1992, reeds aangehaald in de punten 218 en 219). Zoals de Franse
regering voor het Gerecht heeft herhaald, voorzagen deze verplichtingen in een
tijdschema voor de betalingen die Air France diende te verrichten in 1992, in 1993
en, voor de laatste tranche, tussen 15 en 31 juli 1994. Het enkele bestaan van deze
laatste op Air France rustende betalingsverplichting kon redelijkerwijze niet tot
gevolg hebben, dat een steun ter verlaging van de schulden en ter herstructurering
van Air France, zij het ten dele, zou worden geblokkeerd. Daarbij komt dat deze
betaling, wegens het relatief geringe bedrag ervan, de grenzen van een normale
investering niet overschreed. Bijgevolg mocht de Commissie aannemen, dat Air
France deze betaling zou verrichten uit de opbrengst van de verkoop van activa en
uit haar lopende exploitatie-inkomsten (zie hierboven punten 140 en 141).
- 224.
- Verder is gebleken, dat de deelneming van Air France in het kapitaal van Sabena
later voor 680 miljoen FF van de hand is gedaan (mededeling van de Commissie
betreffende de derde tranche van de steun voor de herstructurering van Air France,
die op 27 juli 1994 door de Commissie werd goedgekeurd, PB 1996, C 374, blz. 9,
14). Zoals de Franse Republiek en Air France evenwel hebben opgemerkt zonder
op dit punt te zijn weersproken, heeft de Belgische regering, de
meerderheidsaandeelhouder van Sabena, pas in oktober 1994 beslist, dat een
herkapitalisatie van Sabena nodig was, hetgeen de facto betekende, dat Air France,
die deze herkapitalisatie niet kon volgen, werd uitgesloten. Bovendien is de
uittreding van Air France uit het kapitaal van Sabena pas in juli 1995 voltooid. Het
Gerecht stelt derhalve vast, dat op het tijdstip van de vaststelling van de bestreden
beschikking de Commissie uit niets kon opmaken, dat Air France ernstig van plan
was haar alliantie met Sabena te beëindigen en haar deelneming van de hand te
doen. In die omstandigheden was de Commissie niet verplicht, uit de door
verzoeksters aangevoerde geruchten in de pers, dat Swissair op het punt stond de
betrokken deelneming over te nemen, op te maken dat Air France reeds in juli
1994 haar deelneming in het kapitaal van Sabena niet meer als een belangrijk
strategisch onderdeel van haar luchtvaartactiviteiten beschouwde.
- 225.
- Hieraan dient te worden toegevoegd, dat de Commissie in haar beschikking van
21 juni 1995 houdende goedkeuring van de betaling van de tweede tranche van de
omstreden steun (mededeling gepubliceerd in PB C 295, blz. 2 en 5) uitdrukkelijk
heeft verklaard, dat de financiële gevolgen van een verkoop van deze deelneming
in aanmerking zouden worden genomen in het kader van haar beschikking over de
betaling van de derde tranche van de steun. De rechtmatigheid van deze
beschikkingen, die na de in het onderhavige geval bestreden beschikking zijn
gegeven, kan evenwel niet worden onderzocht in het kader van de onderhavige
gedingen, die enkel betrekking hebben op de rechtmatigheid van de beschikking
van 27 juli 1994.
- 226.
- Wat een eventuele verkoop van Amadeus betreft, dient te worden gepreciseerd, dat
Amadeus het geautomatiseerde boekingssysteem van Air France is. Air France
heeft uitgelegd, dat zij de boeking van haar tickets volledig aan Amadeus had
toevertrouwd, dat zij voor de distributie van de tickets volledig afhankelijk was van
dit systeem en dat een dergelijk systeem onmisbaar was voor de ontwikkeling van
de luchtvaartactiviteiten, reden waarom de overgrote meerderheid van de
luchtvaartmaatschappijen daarover beschikten. Het Gerecht is van oordeel, dat in
die omstandigheden de Commissie redelijkerwijze kon oordelen, dat Amadeus niet
behoorde tot de voor verkoop in aanmerking komende activa van Air France
omdat het daarbij ging om een activiteit die nauw verband hield met de werking
van een grote luchtvaartmaatschappij.
- 227.
- Hetzelfde geldt voor de deelneming van Air France in het kapitaal van de
vennootschap Jet Tours, die werkzaam is in de toerismesector. Dit is een
economische sector die, althans ten dele, verknocht is met de luchtvaartsector. De
Commissie kon Jet Tours derhalve beschouwen als een van de activa die bestemd
zijn om zowel Air France als Air Charter toeristen als cliënt aan te brengen.
Bijgevolg mocht zij concluderen, dat Air France niet diende te worden verplicht Jet
Tours af te stoten.
- 228.
- Verzoeksters kunnen de Commissie ook niet op goede gronden verwijten, dat zij
Air France niet heeft verplicht al haar minderheidsdeelnemingen in andere
luchtvaartmaatschappijen, zoals Tunis Air, Air Mauritius, Royal Air Maroc en
Austrian Airlines, te verkopen. Gezien het eerder geringe belang van een dergelijke
verkoop zou de totale uittreding van Air France uit het kapitaal van deze
maatschappijen geen rechtstreekse en wezenlijke band hebben gehad met het
herstructureringsplan.
- 229.
- Aangaande de door Air France ter terechtzitting afgelegde verklaring, dat de
verkoop van andere activa, die in de bestreden beschikking niet met name werden
genoemd, zoals de groep Servair, in het herstructureringsplan was voorzien, en
aangaande de eventuele vertrouwelijkheid van deze gegevens, dient te worden
vastgesteld, dat de opbrengst van die verkopen, zo zij was bestemd ter
cofinanciering van de uitvoering van het herstructureringsplan, niet automatisch in
mindering moest worden gebracht van het steunbedrag van 20 miljard FF, dat in
de bestreden beschikking noodzakelijk was geacht en goedgekeurd. Overigens ook
de 7 miljard FF die Air France uit de verkoop van Méridien, van een gebouw en
van 24 vliegtuigen hoopte te behalen, dienden enkel om de steun tot 20 miljard te
beperken en niet om dit bedrag te verminderen. De Commissie heeft zich enkel het
recht voorbehouden bij de uitkering van de tweede en de derde tranche van de
steun de globale financiële situatie van Air France in aanmerking te nemen en
daarbij rekening te houden met de intussen verrichte verkopen van activa. Het
Gerecht is van oordeel, dat de financiële vragen die met betrekking tot deze
verkopen zijn opgeworpen, daaronder begrepen de evenredigheid en de
vertrouwelijkheid ervan, derhalve slechts ten aanzien van de beschikkingen
betreffende de tweede en de derde tranche kunnen worden onderzocht. De
onderhavige gedingen hebben evenwel niet betrekking op de rechtmatigheid van
deze beschikkingen.
- 230.
- Verzoeksters' betoog, dat Air France zelf in haar jaarverslag voor 1993 een aantal
van haar activa als non core activities (niet tot de kernactiviteiten behorende
activa) heeft aangemerkt, en dat deze activa derhalve moeten worden verkocht,
mist feitelijke grondslag. Immers, alleen de Engelse vertaling van dat rapport bevat
de door verzoeksters aangehaalde passage, terwijl de Franse tekst het heeft over
activiteiten die niets met de luchtvaart te maken hebben en derhalve geen
waardeoordeel over de betrokken activa bevat. Aangezien Air France een Franse
luchtvaartmaatschappij is, is het evenwel duidelijk dat naar de Franse versie van
haar jaarrapport moet worden gekeken.
- 231.
- Aangezien de Commissie geen kennelijke fout heeft gemaakt door niet te eisen dat
Air France de door verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen
genoemde activa verkoopt, moet deze grief worden afgewezen.
- 232.
- Uit het voorgaande volgt dat, onder voorbehoud van hetgeen in de punten 84 tot
en met 120 hierboven is gezegd, alle grieven inzake schending van het op het
gebied van staatssteun geldende evenredigheidsbeginsel moeten worden afgewezen.
Dienaangaande hebben verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen
hun rechten kunnen verdedigen en heeft het Gerecht zijn rechterlijke toetsing
kunnen verrichten. Bijgevolg voldoet de bestreden beschikking, behalve wat de
goedkeuring van de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen betreft,
dienaangaande aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag, zodat de grief inzake
ontoereikende motivering moet worden afgewezen.
De grieven dat de Commissie fouten heeft begaan door te oordelen dat de steun is
bestemd om de ontwikkeling van een bepaalde vorm van economische bedrijvigheid
te vergemakkelijken en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet
zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad
A De grief dat de Commissie ten onrechte een steun heeft goedgekeurd die niet
gericht was op de ontwikkeling van een bepaalde vorm van economische
bedrijvigheid, maar wel op die van een particuliere onderneming
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 233.
- In haar verzoekschrift betoogt verzoekster in zaak T-394/94, dat de omstreden
steun ten goede komt aan een particuliere onderneming en niet bijdraagt aan de
ontwikkeling van een vorm van economische bedrijvigheid. Door die steun goed te
keuren, zou de Commissie kennelijk doorslaggevend belang hebben gehecht aan
het voortbestaan van Air France, in plaats van dat doel af te wegen tegen de
negatieve gevolgen die de steun heeft voor de concurrenten van Air France en voor
de luchtvervoermarkt in de Gemeenschap.
- 234.
- Volgens de Commissie is de stelling van die verzoekster kennelijk ongegrond. Zij
zou in de bestreden beschikking hebben beklemtoond, dat zij rekening diende te
houden met de evolutie van een sector in zijn geheel en niet enkel met de evolutie
van de begunstigde van de steun. Vervolgens zou zij uitvoerig zijn ingegaan op de
vraag, of de steun in aanmerking kwam voor de afwijking waarin artikel 92, lid 3,
sub c, van het Verdrag voorziet.
Beoordeling door het Gerecht
- 235.
- Vastgesteld moet worden, dat in het geval van een onderneming van de omvang
van Air France, een van de drie grootste Europese luchtvaartmaatschappijen, een
echte herstructurering de economische ontwikkeling van de Europese
burgerluchtvaart zal bevorderen (zie, in die zin, de conclusie van advocaat-generaal
Van Gerven bij arrest Hof van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C-305/89, Jurispr.
blz. I-1603, 1630, punt 17). Bijgevolg kan deze grief niet worden aanvaard.
- 236.
- In repliek heeft verzoekster overigens uitdrukkelijk toegegeven, dat zij niet
beweerde dat steun aan één enkele onderneming op zichzelf onrechtmatig was, en
zij heeft eraan toegevoegd, dat in tal van gevallen steun aan individuele
ondernemingen gerechtvaardigd is, omdat hij ten goede komt aan de sector in zijn
geheel.
- 237.
- Verder verwijt verzoekster de Commissie, dat deze Air France eenzijdig heeft
bevoordeeld door enkel rekening te houden met de positieve elementen van de
herstructurering en de negatieve gevolgen ervan buiten beschouwing te laten. Deze
grieven zullen later in de overeenkomstige context worden onderzocht.
B De grief dat de Commissie ten onrechte een steun heeft goedgekeurd die de
voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 238.
- Volgens verzoeksters verandert de steun de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt zodanig dat het gemeenschappelijk belang wordt
geschaad. De steun zou dienen om de kosten van Air France kunstmatig te
drukken en zou bijgevolg de last van de verlaging van de kosten op de niet-gesubsidieerde luchtvaartmaatschappijen afwentelen. Dienaangaande herinneren
verzoeksters eraan, dat de Commissie in de zaak Frankrijk/Commissie (reeds
aangehaald in punt 79, punt 44) zelf heeft geoordeeld, dat het kunstmatig in het
leven houden van een onderneming het concurrentievermogen verzwakt van andere
fabrikanten die het voor hun reorganisatie zonder staatssteun hebben moeten
stellen. In zijn arrest in diezelfde zaak (punt 50) zou het Hof hebben verklaard, dat
de beschikking van de Commissie waarbij de goedkeuring van de staatssteun werd
geweigerd op grond dat zij het concurrentievermogen had verzwakt van andere
fabrikanten in de Gemeenschap die tot dusver hun bedrijven draaiende hadden
weten te houden door zelf bekostigde herstructurering en nu wellicht uit de markt
zouden worden verdrongen. Verder verwijzen verzoeksters naar de conclusie van
advocaat-generaal Slynn bij het arrest Duitsland/Commissie (reeds aangehaald in
punt 58) en naar het arrest Philip Morris/Commissie (reeds aangehaald in punt 79,
punt 26), waaruit blijkt, dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3,
sub c, van het Verdrag rekening moet houden met het communautaire kader en
met name met de globale situatie van de betrokken sector.
- 239.
- Verzoekster in zaak T-394/94 beklemtoont, dat in de bestreden beschikking wordt
bevestigd dat de betrokken steun de mededinging binnen de EER vervalst. Zij
herinnert eraan, dat zij in de opmerkingen die zij in de loop van de administratieve
procedure bij de Commissie had ingediend, had gesuggereerd, elke door de steun
geraakte geografische markt, te weten de bijzondere routes waarop de betrokken
luchtvaartmaatschappijen elkaar rechtstreeks beconcurreren, te analyseren. Die
stelling zou steun vinden in het arrest Frankrijk/Commissie (reeds aangehaald in
punt 79, punt 50), waarin het Hof zou hebben aangegeven, dat dient te worden
onderzocht, welke gevolgen de steun voor de concurrenten van de begunstigde
onderneming heeft. Verzoekster preciseert, dat zij op de routes Londen/Nice,
Londen/Parijs en Glasgow/Parijs, een concurrent is van Air France. De Commissie
zou niettemin hebben geconcludeerd, dat alle negatieve gevolgen voor de
voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, aanvaardbaar waren.
Daardoor zou de Commissie Air France, een onderneming uit de overheidssector,
hebben bevoordeeld ten opzichte van verzoekster, een onafhankelijke onderneming
uit de privésector. De Commissie zou aldus een discriminatie hebben veroorzaakt
die zodanige distorsies van de mededinging teweegbrengt, dat het
gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad (arrest Hof van 24 februari 1987,
Falck/Commissie, 304/85, Jurispr. blz. 871, punt 27).
- 240.
- In dit verband verwijt verzoekster in zaak T-394/94 de Commissie bovendien, dat
zij artikel 190 van het Verdrag heeft geschonden door haar stelling, dat de steun
het handelsverkeer niet zodanig aantast dat het gemeenschappelijk belang wordt
geschaad, niet naar behoren met redenen te omkleden en door geen deugdelijk
antwoord te geven op de opmerkingen die verzoekster tijdens de administratieve
procedure had ingediend. Verzoeksters in zaak T-371/94 betogen eveneens, dat de
Commissie de antwoorden van de derden op haar mededeling van 3 juni 1994 niet
ernstig heeft onderzocht. Zij hebben het Gerecht cijfervoorbeelden van individuele
routes overgelegd met de geraamde marktaandelen van de verschillende
luchtvaartmaatschappijen die elkaar op deze routes beconcurreren.
- 241.
- Ook de vennootschappen Maersk zijn van oordeel, dat de Commissie meer
aandacht had moeten besteden aan de gevolgen van de steun voor de kleine en
middelgrote luchtvaartmaatschappijen die actief zijn op de regionale routes. Zij
verwijten de Commissie met name, dat zij de negatieve gevolgen van de omstreden
steun voor de mededinging op het gebied van de regionale luchtvaartdiensten niet
heeft onderzocht. Zij verklaren in dit verband, dat zij op de route Lyon-Birmingham vliegen en vanaf 16 oktober 1995 op de route Billund-Parijs (CDG)
wilden vliegen. Volgens hen doen de gevolgen van staatssteun zich niet alleen
gevoelen op de beperkte markt waarop de begunstigde vervoerder actief is,
uitgedrukt in routes tussen steden, maar ook op een veel ruimere markt van
luchtvervoer en op de indirect concurrerende routes.
- 242.
- De indirecte gevolgen van de bestreden beschikking voor kleine vervoerders, die
zich bezighouden met de exploitatie van hetzij secundaire routes naar de
belangrijkste centra waarvanaf de grote vervoerders vliegen, hetzij indirect
concurrerende routes, zouden worden geïllustreerd door de door Maersk
geëxploiteerde route Birmingham-Lyon. Deze route zou indirect concurreren met
de route Londen (Heathrow)-Parijs en met de route Birmingham-Parijs, en zouconcurrentie ondervinden van beide routes. Volgens de cijfers voor 1992 zouden
de vliegtuigen van Air France op de route Birmingham-Parijs evenwel slechts voor
32 % volgeboekt zijn, daar waar dit voor haar concurrenten 61 % bedraagt.
Efficiënt beheerde luchtvaartmaatschappijen zouden kunnen worden gedwongen
bepaalde routes op te geven of kunnen worden belet nieuwe routes te ontwikkelen,
indien de aanwezigheid van een met overheidsgelden gesubsidieerde
luchtvaartmaatschappij hun rendement zou verminderen.
- 243.
- Zij voegen eraan toe, dat de Commissie de gevolgen van de omstreden steun voor
de potentiële mededinging in de luchtvervoersector niet afdoende heeft onderzocht.
Dit zou worden geïllustreerd door de route Kopenhagen-Parijs, waarop Air France
volgens de cijfers voor 1992 een bezettingsgraad van 49 % behaalde ten opzichte
van een bezettingsgraad van 61 % voor de concurrerende
luchtvaartmaatschappijen. Ofschoon de gevolgen voor de potentiële mededinging
niet ten volle kunnen worden gemeten, zouden zij worden aangetoond door de
omstandigheid dat Maersk naar aanleiding van de vaststelling van de bestreden
beschikking heeft beslist, te wachten met haar plannen om een lijnverbinding tussen
Billund en Parijs (CDG) op te zetten.
- 244.
- De Zweedse regering is eveneens van mening, dat de omstreden steun de druk op
de concurrerende regionale luchtvaartmaatschappijen verhoogt en hen ertoe aanzet
hun perifere lijnen op te geven. De positie van deze maatschappijen zou zelfs
ernstig kunnen worden aangetast door globaal gezien beperkte maatregelen van
een van de grootste marktdeelnemers, terwijl de andere grote
luchtvaartmaatschappijen niet in dezelfde mate worden geraakt.
- 245.
- Ter terechtzitting hebben de Zweedse en de Noorse regering gepreciseerd, dat de
Scandinavische luchtvaartmaatschappijen, die met Air France concurreren op de
routes tussen Frankrijk en de grote steden in Scandinavië, ook interne routes
exploiteren, die lijden onder een geringe frequentie wegens de zeer geringe
bevolkingsdichtheid, maar noodzakelijk zijn voor de economische ontwikkeling van
de perifere gebieden. Deze routes zouden uiterst gevoelig zijn voor elke distorsie
van de mededinging door staatssteun aan een grote concurrent als Air France. De
grote luchtvaartmaatschappijen zouden slechts zelden belangstelling hebben voor
de perifere routes. De distorsie van de mededinging op de drukke routes zou dus
tot vermindering of verdwijning van de vluchten naar de perifere gebieden kunnen
leiden. Dit zou ingaan tegen het gemeenschappelijk belang om zelfs aan de rand
van de EER voldoende luchtverbindingen te verzekeren.
- 246.
- Verzoekster in zaak T-394/94 beklemtoont, dat de bestreden beschikking niet doet
blijken, dat de Commissie heeft voldaan aan haar verplichting om het voortbestaan
van Air France af te wegen tegen de negatieve gevolgen die de injectie van een
buitensporig steunbedrag van 20 miljard FF onvermijdelijk voor de mededinging
zou hebben. De Commissie zou nooit hebben uitgelegd, waarom zij van mening is
dat de gunstige gevolgen volstaan om de negatieve gevolgen van het
herstructureringsplan te compenseren, maar zou zich hebben beperkt tot een
gewone analyse van de gunstige gevolgen van de steun voor de begunstigde.
- 247.
- Zij herinnert eraan, dat Air France de laatste jaren aanzienlijke verliezen heeft
opgestapeld ondanks het feit dat de Commissie een injectie van 5,8 miljard FF
steun had goedgekeurd. Gelet op de voortdurende en toenemende verliezen van
Air France, had de Commissie moeten beseffen, dat haar onderzoek, dat destijds
op door Air France verstrekte gegevens was gebaseerd, fundamenteel ontoereikend
was geweest. Anders dan Air France, zouden de meeste van haar concurrenten,
onafhankelijke en niet-gesubsidieerde luchtvaartmaatschappijen, drastische
maatregelen hebben getroffen om de kosten te verminderen en hun bedrijf te
herstructureren teneinde zich te kunnen aanpassen aan een snel evoluerende
handel binnen de geliberaliseerde markt. Deze voor hun voortbestaan
noodzakelijke maatregelen zouden slechts mogelijk zijn geweest dankzij een
aanzienlijke vermindering van het personeel, het opgeven van niet-rendabele
routes, de annulering van orders voor nieuwe vliegtuigen, de terugtrekking van
investeringen in andere luchtvaartmaatschappijen en de verkoop van activa die
niets met hun kernactiviteiten te maken hadden. Verzoekster zou bijvoorbeeld een
belangrijke inspanning hebben gedaan om de kosten te verminderen en deze zou
onder meer hebben bestaan in een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen en
in het opgeven van niet-rendabele routes, waaronder de route Edinburgh-Parijs, die
Air France nog steeds exploiteert.
- 248.
- Het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk voegen eraan toe, dat de
Commissie Air France had moeten vergelijken met de andere vennootschappen die
met of zonder staatssteun een herstructurering hebben doorgevoerd. Slechts op die
manier had de Commissie zich een idee kunnen vormen van de markt en van de
daarop werkzame vennootschappen, hetgeen een voorafgaande voorwaarde is om
haar discretionaire bevoegdheid correct te kunnen uitoefenen. De door een aantal
concurrenten van Air France opgedane ervaring zou leren, wat kan worden gedaan
om de levensvatbaarheid van een grote internationale luchtvaartmaatschappij
zonder staatssteun te herstellen. Zo zou British Airways in de jaren '80 haar
vluchten op zestien internationale routes hebben stopgezet, een groot aantal
toestellen hebben verkocht en 13 500 arbeidsplaatsen hebben afgeschaft. De
herstructurering van Lufthansa zou sedert 1992 een vermindering van het aantal
werknemers met 17 % hebben gevergd.
- 249.
- Verzoeksters, het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk zijn van
mening, dat de zestien voorwaarden die de Commissie voor de goedkeuring van de
steun heeft gesteld, ondoeltreffend zijn en derhalve niet kunnen beletten, dat de
steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert
dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Zij wijzen erop, dat de werking
van deze voorwaarden beperkt is tot de duur van het herstructureringsplan, dat wil
zeggen dat zij eind 1996 vervallen, terwijl de steun ook na die datum nog gevolgen
zal hebben voor Air France en voor de markt van het luchtvervoer. Dat het
verkeerd was, de werking van deze voorwaarden te beperken tot de duur van het
plan, zou worden geïllustreerd door de voor begin 1997 geplande fusie van de
Europese activiteiten van Air France met die van Air Inter. Dat de Commissie de
Franse regering dergelijke voorwaarden heeft opgelegd in plaats van het
herstructureringsplan grondig te onderzoeken, zou ingaan tegen de regels die de
beoordelingsbevoegdheid van de Commissie ter zake beheersen. De Commissie zou
de door het gemeenschapsrecht geëiste beoordeling niet achterwege kunnen laten
door in de plaats daarvan een aantal voorwaarden te stellen.
- 250.
- Verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen wijzen inzonderheid op
de mogelijkheid voor Air France om de bij de bestreden beschikking aan de Franse
Staat opgelegde goedkeuringsvoorwaarden te omzeilen. Zo zou de
holdingvennootschap die Air France en Air Inter controleert, Air Inter, die niet aan
die voorwaarden is onderworpen, kunnen toestaan de aan Air France verboden
maatregelen te treffen. Indien de bestreden beschikking niet zou worden nietig
verklaard, zou elke begunstigde van staatssteun dochter- of zustervennootschappen
kunnen oprichten om zich aan de goedkeuringsvoorwaarden te onttrekken en
ongehinderd zijn gang te kunnen gaan op de markt.
- 251.
- Volgens de Commissie halen verzoeksters steun die de mededinging vervalst of het
handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, in de zin van artikel 92,
lid 1, van het Verdrag, en steun die de voorwaarden waaronder het handelsverkeer
plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,
in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, ten onrechte door elkaar. Zij verklaart, dat zij
nooit heeft geoordeeld dat de omstreden steun de mededinging niet zou vervalsen
of het handelsverkeer niet ongunstig zou beïnvloeden. Een dergelijke steun zou
evenwel niet noodzakelijk een steun zijn die de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang
wordt geschaad. Volgens de Commissie gaan verzoeksters uit van het beginsel, dat
elke overlevingsinspanning van Air France haar concurrenten zal schaden. Deze
stelling spoort evenwel niet met een correcte uitlegging van de artikelen 92, lid 3,
sub c, van het Verdrag en 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst.
- 252.
- In de zaak Frankrijk/Commissie (reeds aangehaald in punt 79) zou de Commissie
hebben geoordeeld, dat de goedgekeurde steun een reddingsmaatregel was die
bovendien niet voldeed aan de voor dit soort steun vastgestelde criteria. De
Commissie wijst erop, dat deze overwegingen in het onderhavige geval ontbreken.
De omstreden steun zou geen reddingsmaatregel zijn, maar daadwerkelijk verband
houden met een echt herstructureringsplan. Het standpunt dat de Commissie in die
zaak heeft ingenomen, zou derhalve geenszins onverenigbaar zijn met haar
standpunt in de onderhavige zaak.
- 253.
- Zij voegt eraan toe, dat de passage uit de conclusie van advocaat-generaal Slynn
in de zaak Commissie/Duitsland (reeds aangehaald in punt 58) betrekking had op
de vraag, of de betrokken steun als een maatregel ter vergemakkelijking van de
ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid kon worden
aangemerkt, en niet op de vraag, of hij de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang
wordt geschaad. Ook het uittreksel uit het arrest Philip Morris/Commissie (reeds
aangehaald in punt 79) had betrekking op de eerste voorwaarde van artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag en niet op de nadelige gevolgen voor de voorwaarden
waaronder het handelsverkeer plaatsvindt.
- 254.
- De Commissie beklemtoont, dat zij heeft onderzocht, of de steun als verenigbaar
met de gemeenschappelijke markt in de zin van de artikelen 92, lid 3, sub c, van
het Verdrag en 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst kon worden beschouwd.
Om de in haar beschikking genoemde redenen zou zij tot de conclusie zijn
gekomen, dat de steun in aanmerking kwam voor de aldaar genoemde afwijking en
verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt voor zover een aantal
toezeggingen zouden worden nagekomen en een aantal voorwaarden zouden
worden vervuld. Zij zou in de bestreden beschikking hebben uitgelegd, dat zij bij
de analyse van de gevolgen van de steun in de EER rekening had gehouden met
de toegenomen liberalisering van het luchtvervoer als gevolg van de vaststelling van
het derde pakket, en dat zij zich ervan had vergewist, dat de negatieve gevolgen
van de steun niet zouden worden versterkt door de exploitatie van exclusieve
rechten of door de toepassing van een gunstregeling voor Air France.
- 255.
- De Commissie betoogt, dat sommige toezeggingen van de Franse regering geen
precedent hebben of ongeëvenaard streng zijn. Nog geen enkele andere regering
zou hebben toegezegd, een steun ontvangende onderneming te privatiseren
(toezegging nr. 2) en in het verleden zou nog nooit een beperking van de vrijheid
van prijsstelling zijn opgelegd (toezegging n. 9). De Commissie wijst er ook op, dat
slechts de helft van het totale steunbedrag onmiddellijk kon worden uitgekeerd, en
dat de betaling van het saldo in twee tranches afhankelijk was gesteld van de
vervulling van een aantal voorwaarden en van haar goedkeuring (artikel 2 van de
bestreden beschikking). Bovendien zou de Franse regering hebben toegezegd, Air
France geen nieuwe bijdragen nog enige andere vorm van steun meer te verlenen
(toezegging nr. 5) en zich niet in het management van de onderneming te mengen
om andere redenen dan die welke voortvloeien uit haar status van aandeelhouder
(toezegging nr. 4).
- 256.
- Met betrekking tot het verwijt van de vennootschappen Maersk, dat zij bij haar
analyse geen rekening heeft gehouden met de rol van de kleine en middelgrote
luchtvaartmaatschappijen, merkt de Commissie op, dat haar beoordeling niet tot
de grote Europese luchtvaartmaatschappijen was beperkt. Om zich ervan te
vergewissen, dat de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer
plaatsvindt niet zodanig zou veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt
geschaad, had zij onder meer de zekerheid moeten verwerven, dat de steun niet
werd gebruikt om aan prijsonderbieding te doen, en dat de verhoging van de
capaciteit de groei van de markt niet zou overtreffen. Deze bezorgdheid zou voor
alle concurrenten van Air France en voor de Europese burgerluchtvaartsector in
zijn geheel hebben gegolden.
- 257.
- Aangaande het argument, dat zij de negatieve gevolgen van de steun voor de
mededinging op het gebied van de regionale luchtvaartdiensten niet heeft
onderzocht, betoogt de Commissie, dat interveniënten niet het minste bewijs
aandragen voor hun grief, dat de steun de ontwikkeling van diensten naar of van
regionale luchthavens zou ontmoedigen. Met betrekking tot de gestelde gevolgen
van de steun voor een ruimere markt dan die waarop Air France feitelijk aanwezig
is, voor de indirecte concurrerende routes en voor de potentiële mededinging
verklaart de Commissie, dat de desbetreffende stellingen ongegrond zijn. Zij zou
niet weten, hoe het uitstel van het voornemen van de interveniënten Maersk om
een lijn Billund-Parijs op te zetten, moet worden begrepen. De aarzeling van deze
interveniënten vindt waarschijnlijk haar oorsprong in het opduiken van British
Airways op de lijn Kopenhagen-Parijs in 1993, waar deze onmiddellijk 18 % van
de markt voor haar rekening heeft genomen. Algemeen is de Commissie van
mening, dat de bestreden beschikking ter zake van de beoordeling van de gevolgen
van de steun voor de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt,
voldoet aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag.
- 258.
- Volgens Air France wijst alles in de bestreden beschikking erop, dat de gevolgen
van de steun in een communautaire context zijn beoordeeld. De Commissie zou
immers de situatie en de evolutie van het Europese luchtvervoer en de gevolgen
van de steun voor de concurrentiepositie van Air France hebben onderzocht, en
daarbij rekening hebben gehouden met de toegenomen liberalisering van het
luchtvervoer. Ten slotte zouden de door de Franse regering gedane toezeggingen
juist tot doel hebben, te vermijden dat Air France de steun ten nadele van haar
concurrenten kan gebruiken.
Beoordeling door het Gerecht
1. De motivering
- 259.
- Gelet op de grieven die door verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomenpartijen zijn opgeworpen, is het Gerecht van oordeel, dat allereerst moet worden
nagegaan, of de bestreden beschikking voldoende is gemotiveerd ter zake van de
beoordeling van de gevolgen van de steun voor de concurrenten van Air France en
voor de relevante luchtroutes. Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan, dat het
verzoeksters en interveniënten heeft uitgenodigd, de opmerkingen over te leggen
die zij als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in de
loop van de administratieve procedure bij de Commissie hadden ingediend (zie
hierboven punt 33).
- 260.
- Zoals hierboven (punten 89 tot en met 96) is opgemerkt, dient het Gerecht
derhalve te onderzoeken, of de bestreden beschikking duidelijk en ondubbelzinnig
doet blijken van de redenering die de Commissie heeft gevolgd, met name gelet op
de grieven die van wezenlijk belang zijn voor de beoordeling van de gevolgen van
het plan en door de belanghebbenden in de loop van de administratieve procedure
ter kennis van de Commissie zijn gebracht.
- 261.
- Bij lezing van alle bij het Gerecht ingediende opmerkingen blijkt, dat sommige van
deze partijen de Commissie met name hadden gewezen op de noodzaak om de
gevolgen van de steun voor de concurrenten van Air France en voor de
verschillende betrokken luchtroutes te beoordelen. Gesteld werd immers, dat de
steun de tot de groep Air France behorende maatschappijen in staat zou stellen,
hun machtspositie op de Franse binnenlandse markt verder te exploiteren. Daar
de relevante geografische markt in de luchtvervoersector bestaat uit de routes die
de gebruikers als substitueerbaar beschouwen, dat wil zeggen de routes van stad
tot stad, diende de substitueerbaarheid te worden onderzocht. Andere
maatschappijen met een groter concurrentievermogen zouden de tot dan toe door
Air France verzorgde routes immers kunnen overnemen. Bovendien zou de
Commissie aandacht moeten hebben voor de gevolgen van de steun voor de
situatie van de kleine luchtvaartmaatschappijen, die vaak afhankelijk zijn van
enkele specifieke routes. Dat een grote luchtvaartmaatschappij als Air France
staatssteun ontvangt, zou het concurrentie-evenwicht op deze routes ongunstig
kunnen beïnvloeden.
- 262.
- Sommige belanghebbenden hebben gewezen op de gevolgen van de omstreden
steun voor de mededinging op de internationale routes naar landen buiten de EER.
Air France zou in Nederland namelijk met zeer lage tarieven agressieve reclame
hebben gevoerd voor vluchten via Parijs naar onder meer Hongkong, Singapore,
Jakarta, Tokio, Kaapstad en Johannesburg. Air France zou een concurrent zijn op
acht van de twintig internationale routes waarop de mededinging het hevigst is. De
andere op de extracommunautaire routes aanwezige communautaire
luchtvaartmaatschappijen zouden worden geraakt wegens de onderlinge
substitueerbaarheid van bijvoorbeeld Rome en Londen voor een vlucht naar
New York. Er zou dus mededinging bestaan op alle routes tussen Europa en
Noord-Amerika enerzijds en het Verre-Oosten anderzijds. Zo zou British Airways
met andere luchtvaartmaatschappijen in concurrentie staan voor de vluchten Rome-New York en Parijs-New York. Voor vele Europese luchtvaartmaatschappijen zou
de binnenlandse markt te klein zijn. De extracommunautaire routes zouden
derhalve van vitaal belang zijn voor hun voortbestaan op lange termijn, en om die
reden zouden velen zich grotendeels op het transatlantische vervoer toeleggen
(blz. ii, 57 en 58 van het rapport Lexecon over de gevolgen van staatssteun voor
de mededinging in de Europese luchtvaartindustrie, dat British Airways tijdens de
administratieve procedure heeft overgelegd).
- 263.
- Wat de Commissie betreft, dient eraan te worden herinnerd, dat haar diensten zich
dermate bewust waren van de problemen die de steun voor de mededingingspositie
van Air France deden rijzen, dat zij reeds in de mededeling van 3 juni 1994 hadden
verklaard, dat zij de gevolgen van die steun ten aanzien van de internationale en
binnenlandse routes waarop Air France met andere Europese
luchtvaartmaatschappijen concurreert, moeten onderzoeken, en eraan hebben
toegevoegd, dat het herstructureringsplan van Air France geen analyse bevatte van
het netwerk en van de toekomstige ontwikkeling daarvan (PB, blz. 8).
- 264.
- Wat de bestreden beschikking betreft, dient te worden vastgesteld, dat de
Commissie bij het onderzoek, of de steun de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk
belang wordt geschaad, eraan herinnert, dat zij bij de inleiding van de
administratieve procedure heeft verklaard, dat zij diende te onderzoeken, welke
gevolgen de steun zou hebben voor de mededingingspositie van Air France op
zowel de internationale als de binnenlandse routes waarop zij met andere Europese
luchtvaartmaatschappijen concurreert. Vervolgens beklemtoont de Commissie, dat
de Franse regering heeft toegezegd om tijdens de duur van het
herstructureringsplan,
het aantal door Air France geëxploiteerde vliegtuigen niet tot meer dan 146
toestellen te verhogen (voorwaarde nr. 7);
het aanbod van Air France niet te verhogen tot boven het niveau van 1993
voor de routes tussen Frankrijk en de andere landen van de EER
(voorwaarde nr. 8);
ervoor te zorgen dat Air France op geen enkele wijze goedkopere tarieven
aanbiedt dan haar concurrenten voor een vergelijkbare dienst op de routes
die Air France binnen de EER exploiteert (voorwaarde nr. 9);
Air France geen voorkeursbehandeling te geven bij het verlenen van
vervoersrechten (voorwaarde nr. 10);
ervoor te zorgen dat Air France tussen Frankrijk en de andere landen van
de EER niet meer geregelde verbindingen exploiteert dan in 1993, te weten
89 lijnen (voorwaarde nr. 11);
ervoor te zorgen dat het aanbod van Air Charter niet boven het niveau van
1993 uitstijgt (voorwaarde nr. 12) (PB, blz. 79, 86, 88 en 89).
- 265.
- Volgens de Commissie vormen deze toezeggingen, die in de vorm van
goedkeuringsvoorwaarden zijn gegoten, een zeer vergaande beperking van de
vrijheid van Air France ter zake van capaciteit, aanbod en prijsstelling, en zijn deze
beperkingen nodig om te voorkomen dat de steun wordt gebruikt om de
moeilijkheden van de maatschappij op haar concurrenten af te wentelen. De
toezeggingen zouden Air France beletten, een agressief prijsbeleid te voeren op alle
routes die zij binnen de EER exploiteert (PB, blz. 86).
- 266.
- Wat inzonderheid de gevolgen van de steun voor de Franse binnenlandse markt
betreft, verklaart de Commissie nog, dat
de Franse autoriteiten hebben toegezegd de verkeersverdelingsregels voor
het Parijse luchthavensysteem overeenkomstig haar beschikking 94/290/EG
van 27 april 1994 inzake een procedure op grond van verordening (EEG)
nr. 2408/92 (zaak VII/AMA/II/93 TAT Parijs (Orly)-Londen, PB L 127,
blz. 22) zodanig te wijzigen, dat zij niet discriminerend zijn (voorwaarde
nr. 15),
de Franse autoriteiten hebben toegezegd, erop toe te zien dat de
aanpassingswerkzaamheden aan de terminal Orly-Zuid, die voor het
internationale verkeer is voorbehouden, en aan de terminal Orly-West, die
voor het binnenlandse verkeer is voorbehouden, de
concurrentieverhoudingen niet verstoren ten nadele van de
luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van de luchthaven Orly
(voorwaarde nr. 16),
zij op 27 april 1994 een beschikking heeft gegeven volgens welke Frankrijk
uiterlijk vanaf 27 oktober 1994 de communautaire luchtvaartmaatschappijen
moet toestaan verkeersrechten uit te oefenen op de routes Parijs (Orly)-Toulouse en Parijs (Orly)-Marseille (PB, blz. 87 en 88).
- 267.
- Bij de lezing van deze motivering wordt duidelijk, dat de Commissie heeft
nagelaten de mededingingssituatie route voor route te onderzoeken, ofschoon
een dergelijk onderzoek door de belanghebbenden was gesuggereerd en door de
Commissie zelf was gepland. In plaats van de gevolgen van de steun voor de
verschillende routes waarop Air France vliegt, grondig te onderzoeken, heeft de
Commissie ervoor geopteerd, de Franse Staat de zestien in artikel 1 van de
bestreden beschikking opgenomen goedkeuringsvoorwaarden te stellen. De
Commissie is derhalve van oordeel, dat deze voorwaarden passend en voldoende
zijn om te verzekeren, dat de gevolgen van de steun voor de sector
burgerluchtvaart, die onder de werkingssfeer van de artikelen 92 EG-Verdrag en
61 van de EER-Overeenkomst valt, het gemeenschappelijk belang niet schaden.
- 268.
- Gepreciseerd dient te worden, dat de voorwaarden betreffende het maximale aantal
vliegtuigen van Air France (nr. 7), betreffende het verbod om Air France een
voorkeursbehandeling te geven bij het verlenen van vervoersrechten (nr. 10) en
betreffende de beperking van het aanbod van Air Charter (nr. 12), waarvan de
draagwijdte niet geografisch is beperkt, in elk geval voor het grondgebied van de
EER gelden. De voorwaarden betreffende de omvang van het aanbod van Air
France (nr. 8), de tariefpraktijk van Air France (nr. 9), het maximale aantal
geëxploiteerde lijnen (nr. 11), de verkeersverdelingsregels voor het Parijse
luchthavensysteem (nr. 15) en de aanpassing van de twee terminals van Orly
(nr. 16) zijn daarentegen specifiek op de geografische markt van de EER,
daaronder begrepen de Franse binnenlandse markt, gericht. De Commissie
verklaart uitdrukkelijk, dat die voorwaarden haars inziens de vrijheid van Air
France beperken en haar beletten een agressief prijsbeleid te voeren op alle lijnen
die zij binnen de Europese Economische Ruimte exploiteert (PB, blz. 86).
- 269.
- Het Gerecht is van oordeel dat, wat de motivering betreft, uit deze aanpak van de
problematiek blijkt, dat de Commissie zich daadwerkelijk over de
mededingingssituatie binnen de EER heeft gebogen, met dien verstande, dat de
vraag, of bovengenoemde goedkeuringsvoorwaarden daartoe wel voldoende en
geschikt zijn, tot het onderzoek van de grond van de zaak behoort. Al geeft deze
motivering geen gevolg aan de opmerkingen van de belanghebbenden, die een
onderzoek route voor route hadden gesuggereerd, toch geeft zij duidelijk aan, dat
de Commissie het nuttig heeft geacht, een dergelijk onderzoek te vervangen door
het mechanisme van de zestien aan de Franse Staat gestelde
goedkeuringsvoorwaarden. Dit stelt de belanghebbenden in staat, vast te stellen hoe
de Commissie op hun opmerkingen heeft gereageerd, de gegrondheid van de door
de Commissie gekozen aanpak na te gaan en hun belangen voor de
gemeenschapsrechter te verdedigen, door te stellen dat het mechanisme van de
zestien voorwaarden niet volledig en ter zake dienend is gelet op de
mededingingssituatie binnen de EER.
- 270.
- Vastgesteld dient evenwel te worden, dat de motivering van de bestreden
beschikking niet de minste aanwijzing bevat over de mededingingspositie van Air
France buiten de EER. Enerzijds ontbreekt een analyse van het internationale net
van Air France waarin rekening wordt gehouden met de luchtroutes waarop deze
maatschappij concurreert met andere binnen de EER gevestigde
luchtvaartmaatschappijen. Anderzijds gelden de goedkeuringsvoorwaarden
betreffende de omvang van het aanbod van Air France (nr. 8), haar tariefpraktijk
(nr. 9) en het maximale aantal geëxploiteerde lijnen (nr. 11) niet voor de routes
naar landen buiten de EER waarop Air France vliegt of van plan is te vliegen, dat
wil zeggen voor de lange-afstandsvluchten en met name de transatlantische
vluchten. In de optiek van de Commissie staat het Air France die door de
goedgekeurde steun financieel wordt versterkt dus ten volle vrij, op de
internationale routes buiten de EER haar capaciteit te vergroten, haar aantal
verbindingen te verhogen en naar believen lage prijzen toe te passen.
- 271.
- Het herstructureringsplan van Air France voorziet evenwel uitdrukkelijk in de
ontwikkeling van de lange-afstandsvluchten en in de verhoging van de frequentie
op de rendabele routes, en de Franse autoriteiten hebben aangekondigd, dat het
aanbod van Air France op de lange-afstandsvluchten met 10,2 % zal groeien (PB,
blz. 76 en 77). Bovendien hadden de belanghebbenden de aandacht van de
Commissie gevestigd op ten eerste de problematiek van de afbakening van de
relevante luchtvervoermarkt, die huns inziens bestaat uit de specifieke routes die
de gebruikers als substitueerbaar beschouwen, ten tweede het feit dat Air France
met een reclamecampagne cliënten uit Nederland trachtte aan te trekken voor
vluchten naar landen buiten de EER via Parijs, waardoor Air France dus zelf te
kennen geeft dat die vluchten grotendeels substitueerbaar zijn via passende
aanvoervluchten, en ten derde de omstandigheid dat die vluchten van vitaal belang
zijn voor het voortbestaan op lange termijn van tal van Europese
luchtvaartmaatschappijen.
- 272.
- Hieraan dient te worden toegevoegd, dat de Commissie in haar beschikking van
5 oktober 1992 (Air France/Sabena, reeds aangehaald in de punten 218 en 219) de
relevante markt heeft omschreven als het geregelde luchtvervoer tussen twee
geografische gebieden, dat wil zeggen een bundel luchtroutes die onderling
substitueerbaar zijn. Die substitueerbaarheid kan voortvloeien uit verschillende
factoren, zoals onder meer de lengte van de routes, de afstand tussen de
verschillende luchthavens aan elk einde van de routes die dit bundel vormen, of de
frequentie op elke route (punt 25). Op grond daarvan heeft de Commissie
geconcludeerd, dat de relevante markt voor de routes tussen Europa en
Franssprekend zwart Afrika kon worden omschreven als een bundel routes tussen
alle vertrekpunten binnen de EER enerzijds, en elke afzonderlijke bestemming in
Afrika anderzijds (punt 39).
- 273.
- Het Gerecht is van oordeel, dat gelet op deze beslissingspraktijk en op de
opmerkingen van de belanghebbenden dienaangaande, de Commissie gehouden
was uitspraak te doen over de problematiek van de luchtroutes naar landen buiten
de EER waarop Air France, de begunstigde van de goedgekeurde steun, in
concurrentie met andere binnen de EER gevestigde luchtvaartmaatschappijen
vliegt. Gelijk het Hof immers in zijn arrest Bremer Vulkan/Commissie (reeds
aangehaald in punt 94, punten 53 en 54) heeft geoordeeld, vormen aanwijzingen
over de situatie op de betrokken markten, inzonderheid over de positie van de
onderneming die de steun ontvangt, en van de concurrerende ondernemingen, een
essentieel onderdeel van de motivering van een beschikking betreffende de
verenigbaarheid van een steunvoornemen met de gemeenschappelijke markt in de
zin van artikel 92 van het Verdrag. Al is bovengenoemd arrest op grond van lid 1
van dat artikel gewezen, toch is het Gerecht van oordeel, dat een dergelijke
motivering ook in het kader van de artikelen 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en
61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst is vereist met betrekking tot de vraag,of de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig
verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
- 274.
- Omdat zij de goedkeuringsvoorwaarden nrs. 8, 9 en 11 niet heeft uitgebreid tot de
routes naar landen buiten de EER waarop Air France vliegt, was de Commissie
gehouden, in het kader van haar onderzoek van de relevante markt de eventuele
onderlinge substitueerbaarheid van vluchten naar landen buiten de EER vanaf
bijvoorbeeld Parijs, Londen, Rome, Frankfurt, Kopenhagen, Amsterdam of Brussel
te beoordelen, en dus ook de eventuele mededinging op die vluchten tussen de
luchtvaartmaatschappijen met een hub in een van deze steden.
- 275.
- Het belang van een dergelijke motivering blijkt uit de niet-weersproken cijfers die
verzoeksters in zaak T-371/94 aan het Gerecht hebben voorgelegd om aan te tonen
dat British Airways, SAS en KLM een groot deel van hun omzet en hun winst
behalen op de routes naar landen buiten de EER, met name op de routes met de
Verenigde Staten, Canada, Afrika, het Midden-Oosten, India en het Verre-Oosten
als bestemming. Zoals het Hof in het arrest Bremer Vulkan/Commissie (reeds
aangehaald in punt 94, punt 34) heeft erkend, kunnen dergelijke van na de
vaststelling van de bestreden beschikking daterende gegevens in aanmerking
worden genomen als voorbeeld van hoe de Commissie had moeten motiveren. In
elk geval hadden een aantal belanghebbenden reeds voor de Commissie
beklemtoond, dat de extracommunautaire routes en inzonderheid de
transatlantische routes van vitaal belang waren voor het voortbestaan van tal van
Europese luchtvaartmaatschappijen en dat de mededinging op deze lijnen het
scherpst was.
- 276.
- Verder is het overduidelijk, dat een toename van de capaciteit van Air France en
haar leadership inzake lage prijzen op een bepaalde route naar een land buiten de
EER vanaf haar hub op de luchthaven van Parijs (CDG) gevolgen kunnen
hebben voor de aanvoervluchten naar die hub. Wanneer het economische belang
van de hub te Parijs toeneemt ten nadele van andere binnen de EER gelegen
hubs, zullen de aanvoervluchten naar Parijs immers evenredig stijgen ten nadele
van de aanvoervluchten naar de andere hubs. Het betoog van de
belanghebbenden betreffende de situatie van de kleine luchtvaartmaatschappijen,
die vaak afhankelijk zijn van enkele specifieke routes, lijkt derhalve van essentieel
belang, zodat de Commissie zich ook daarover had moeten uitspreken. Ter
illustratie dient hieraan te worden toegevoegd dat, zoals British Midland ter
terechtzitting voor het Gerecht heeft beklemtoond zonder op dit punt te zijn
tegengesproken, 30 % van haar passagiers transitpassagiers waren, die op lange-afstandsroutes naar een andere bestemming vlogen. Bijgevolg kon de Commissie
niet voorbijgaan aan de situatie van de kleine luchtvaartmaatschappijen die
aanvoervluchten verzorgen.
- 277.
- Het probleem van de routes naar landen buiten de EER en van de daarop
betrekking hebbende aanvoervluchten kan niet worden geacht te zijn opgelost door
het samenstel van goedkeuringsvoorwaarde nr. 7 (beperking van het aantal
vliegtuigen van Air France) en goedkeuringsvoorwaarde nr. 9 (beperking van het
price leadership van Air France voor de aanvoervluchten binnen de EER), alsmede
door de verplichting voor Air France om de herstructureringsdoelstellingen te
verwezenlijken. Indien de routes naar landen buiten de EER inderdaad de meeste
winst opleveren, zal Air France er immers alle belang bij hebben zoveel mogelijk
vliegtuigen op de rendabelste internationale routes in te zetten en zal zij het succes
van haar herstructurering daardoor op generlei wijze in gevaar brengen. Wat de
aanvoervluchten betreft, behoeft slechts te worden opgemerkt, dat Air France
geenszins verplicht is deze zelf te verzorgen, daar deze vluchten naar de hub te
Parijs kunnen worden verzorgd door om het even welke van Air France losstaande
luchtvaartmaatschappij, zoals Air Inter, die niet aan de door de Commissie gestelde
goedkeuringsvoorwaarden is onderworpen (zie hierboven punt 215); voor zover
voorwaarde nr. 9 de door Air France binnen de EER verzorgde aanvoervluchten
dekt, lijkt het economische belang ervan derhalve onbeduidend ten opzichte van
de globale problematiek van de routes naar landen buiten de EER.
- 278.
- Ten slotte legt goedkeuringsvoorwaarde nr. 12 Air Charter weliswaar een absolute
aanbodbeperking op, die dus ook betrekking heeft op de routes naar landen buiten
de EER, doch het economische belang van deze maatschappij met zeventien
vliegtuigen is zo gering ten opzichte van dat van Air France, dat het enkele bestaan
van die voorwaarde het motiveringsgebrek betreffende de positie van Air France
op deze routes niet kan wegnemen. Hetzelfde geldt voor goedkeuringsvoorwaarde
nr. 10, waarbij aan de Franse autoriteiten verbod wordt opgelegd om Air France
een voorkeursbehandeling te geven bij het verlenen van vervoersrechten. Voor
zover die voorwaarde ook betrekking heeft op de rechten betreffende de routes
naar landen buiten de EER, kan zij immers enkel ten goede komen aan de
luchtvaartmaatschappijen die voor die rechten in aanmerking komen. Dit zijn in
wezen luchtvaartmaatschappijen uit derde landen en Franse
luchtvaartmaatschappijen, zoals Air France, Air Inter, Air Charter, Air Liberté,
Corsair, AOM, TAT en Euralair, voor zover deze die routes van en naar Frankrijk
willen verzorgen. De andere Europese luchtvaartmaatschappijen daarentegen, die
op de routes naar landen buiten de EER vooral vanaf hun buiten Frankrijk gelegen
hubs in concurrentie met Air France vliegen, profiteren slechts in onbeduidende
mate van voorwaarde nr. 10.
- 279.
- De Commissie, de interveniënten, Air France en de Franse Republiek hebben in
het kader van de onderhavige procedure betoogd, dat de vervoersrechten op de
routes naar landen buiten de EER, met name op de transatlantische routes, door
bilaterale overeenkomsten werden geregeld, en dat een beperking ter zake van de
tariefpraktijk, de capaciteit en het aantal lijnen nadelig zou zijn geweest voor Air
France, daar een dergelijke beperking haar concurrentievermogen op de externe
markten zou hebben verminderd. Zij hebben betoogd, dat een dergelijke beperking
alleen de luchtvaartmaatschappijen buiten de EER ten goede zou zijn gekomen en
derhalve het gemeenschappelijk belang kennelijk zou hebben geschaad. Vastgesteld
zij evenwel, dat dit door de gemachtigden van de Commissie en de interveniënten
voor het Gerecht gevoerde betoog in de bestreden beschikking niet voorkomt.
Bijgevolg wordt dit betoog niet gedekt door het collegialiteitsbeginsel en kan het
derhalve niet worden aanvaard. Derhalve kan het het motiveringsgebrek dat de
bestreden beschikking op dit punt vertoont, niet wegnemen (zie hierboven
punten 116 tot en met 118).
- 280.
- Uit het voorgaande volgt, dat de motivering van de bestreden beschikking ter zake
van de beoordeling van de gevolgen van de steun voor de mededingingspositie van
Air France op haar netwerk van routes naar landen buiten de EER en van de
daarop betrekking hebbende aanvoervluchten, niet aan de eisen van artikel 190 van
het Verdrag voldoet. Door dit motiveringsgebrek is het Gerecht niet in staat de
gegrondheid van de dienaangaande aangevoerde argumenten te onderzoeken (zie
hierboven punten 238 en volgende). Bovendien is het Gerecht niet in staat
uitspraak te doen over het betoog betreffende de tariefpraktijken van Air France
op haar netwerk van routes naar landen buiten de EER, praktijken die als
operationele maatregelen uit de steun zouden worden gefinancierd (zie hierboven
punten 142 en 143).
- 281.
- Het Gerecht is daarentegen wel in staat te onderzoeken, of de beoordeling door
de Commissie van de gevolgen van de steun voor de mededingingspositie van Air
France binnen de EER stand kan houden tegen de grieven die verzoeksters en de
aan hun zijde tussengekomen partijen over de grond van de zaak hebben
geformuleerd.
2. De gegrondheid
- 282.
- Allereerst zij eraan herinnerd, dat de economische beoordelingen die de Commissie
bij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag moet verrichten, en
waarvoor zij een ruime discretionaire bevoegdheid geniet, in een communautair
kader dienen te geschieden (arrest Philip Morris/Commissie, reeds aangehaald in
punt 79, punt 24), hetgeen betekent dat de Commissie de invloed van de steun op
de mededinging en op het intracommunautaire handelsverkeer moet onderzoeken
(arrest Gerecht van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T-447/93, T-448/93 en
T-449/93, Jurispr. blz. II-1971, punt 136). Aangezien in het onderhavige geval de
bestreden beschikking ook op basis van artikel 61 van de EER-Overeenkomst is
gegeven, stelt het Gerecht vast, dat de in bovengenoemde rechtspraak omschreven
context van het onderzoek tot de Europese Economische Ruimte moet worden
uitgebreid.
- 283.
- Hieraan dient te worden toegevoegd, dat het Hof in zijn arrest van 25 juni 1970,
Frankrijk/Commissie (47/69, Jurispr. blz. 487, punt 7), heeft geoordeeld, dat om te
beoordelen of een steunmaatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer
plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,
met name moet worden onderzocht, of er geen wanverhouding bestaat tussen de
de lasten voor de betrokken ondernemingen enerzijds en de voordelen
voortvloeiend uit de toekenning van de betrokken steun anderzijds. Het Gerecht
concludeert hieruit, dat de Commissie, zoals zij in haar veertiende Verslag over het
mededingingsbeleid (1984, blz. 149, punt 202) overigens zelf heeft opgemerkt, in het
kader van haar onderzoek van de gevolgen van een staatssteun de gunstige
gevolgen van de steun moet afwegen tegen de negatieve gevolgen voor de
voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt en voor de handhaving van
een onvervalste mededinging.
- 284.
- Aangaande de vraag, of de Commissie in het onderhavige geval een dergelijke
afweging heeft verricht, dient er allereerst aan te worden herinnerd, dat in de
bestreden beschikking een historisch overzicht wordt gegeven van de verschillende
herstructureringsplannen die Air France sedert 1991 heeft opgesteld om haar
financiële problemen het hoofd te bieden: de CAP'93, in het kader waarvan Air
France 5,8 miljard FF heeft gekregen, de PRE 1 en de PRE 2 (PB, blz. 74). De
Commissie heeft bij de beoordeling van de gunstige en de negatieve gevolgen van
de in de onderhavige gedingen aan de orde zijnde steun derhalve rekening
gehouden met hetgeen aan het omstreden Projet is voorafgegaan en met name met
de 5,8 miljard die reeds als steun werden uitgekeerd.
- 285.
- Door vast te stellen dat de Franse regering de meerderheidsaandeelhouder van Air
France is (PB, blz. 76) en door de Franse autoriteiten te verplichten met de
privatisering van Air France te beginnen (artikel 1, sub 2, van de bestreden
beschikking, PB, blz. 88), heeft de Commissie ook rekening gehouden met de
omstandigheid dat Air France tot de overheidssector behoort. Het enkele feit dat
de Commissie steun aan een overheidsonderneming goedkeurt, vormt evenwel nog
geen discriminatie van de particuliere ondernemingen die in concurrentie staan met
de onderneming die de steun ontvangt. Uit het arrest Italië/Commissie (reeds
aangehaald in punt 125, punt 19) blijkt immers, dat de Commissie ook ter zake van
staatssteun het beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere
ondernemingen in acht moet nemen. Hieruit volgt, dat de Commissie de omstreden
staatssteun kon goedkeuren zonder daardoor de particuliere concurrenten van Air
France te discrimineren, mits de steun de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk
belang wordt geschaad.
- 286.
- De Commissie was evenmin verplicht, in de onderhavige context de door Air
France voorgenomen herstructureringsmaatregelen te vergelijken met die van
andere luchtvaartmaatschappijen, en nog veel minder, te eisen dat de
herstructurering van Air France het stramien van die van een andere
luchtvaartmaatschappij zou volgen (zie hierboven punten 135 en 211). Of de
maatregelen ter herstructurering van een onderneming passend zijn, hangt immers
af van de specifieke situatie van die onderneming alsmede van de economische en
politieke context waarin de betrokken maatregelen worden getroffen. In het
onderhavige geval heeft de Commissie op het tijdstip van de vaststelling van de
bestreden beschikking in juli 1994 vastgesteld, dat de Europese burgerluchtvaart
een economische heropleving kende, dat de vooruitzichten voor deze sector vrij
gunstig waren, en dat er geen structurele overcapaciteit was (PB, blz. 81 en 82).
Deze gegevens konden rechtvaardigen, dat de door Air France voorgenomen en
door de Commissie aanvaarde herstructureringsmaatregelen minder streng waren
dan die welke andere luchtvaartmaatschappijen in hun specifieke situatie en context
hadden doorgevoerd.
- 287.
- Al heeft de Commissie, zoals hierboven reeds is vastgesteld (punt 267) bij haar
onderzoek van de gevolgen van de steun voor de mededinging en de handel binnen
de EER nagelaten de mededingingssituatie route voor route te onderzoeken en
heeft zij de omstandigheden van rechtstreekse of indirecte mededinging met andere
luchtvaartmaatschappijen derhalve niet beoordeeld ten aanzien van elke route
waarop Air France daadwerkelijk zou kunnen vliegen, toch heeft zij de Franse
Staat een aantal voorwaarden gesteld die erop gericht zijn de speelruimte van Air
France inzake met name capaciteit, aanbod en prijsstelling (zie hierboven
punten 264 tot en met 268) te beperken.
- 288.
- Volgens het Gerecht valt deze principiële keuze onder de beoordelingsvrijheid
waarover de Commissie ter zake beschikt. Enerzijds is de Commissie in beginsel
bevoegd, aan een beschikking waarbij steun op basis van artikel 92, lid 3, sub c, van
het Verdrag wordt goedgekeurd, voorwaarden te verbinden om uit te sluiten dat
de goedgekeurde steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt
zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (arrest
Gerecht van 13 september 1995, TWD/Commissie, T-244/93 en T-486/93, Jurispr.
blz. II-2265, punt 55). Anderzijds is Air France, een van de drie grootste Europese
luchtvaartmaatschappijen, binnen de gehele EER actief. De Commissie mocht
derhalve oordelen, dat de gevolgen van de steun niet ten aanzien van deze of gene
individuele route of specifieke regio moesten worden beoordeeld, maar ten aanzien
van de EER in haar geheel. Het lijkt niet verkeerd, dat daartoe voor dit hele
grondgebied waarop Air France actief is, een netwerk van verbintenissen wordt
opgelegd om alle actuele en potentiële concurrenten te beschermen tegen elk
agressief beleid dat Air France zou kunnen trachten te voeren, te meer daar de
Commissie het mechanisme van de goedkeuringsvoorwaarden heeft versterkt door
in artikel 2, derde alinea, van de bestreden beschikking te bepalen, dat devervulling van die voorwaarden door onafhankelijke consultants zal worden
gecontroleerd.
- 289.
- Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de Commissie
in onder meer de beschikkingen Aer Lingus (reeds aangehaald in punt 55, PB,
blz. 39) en Olympic Airways (reeds aangehaald in punt 174, PB, blz. 30 en 35), wel
een aantal specifieke routes waarop door de betrokken luchtvaartmaatschappijen
werd gevlogen, heeft beoordeeld. Voor deze twee luchtvaartmaatschappijen, die
vergeleken met Air France relatief klein zijn, kan een bepaalde route immers
uiterst belangrijk zijn, hetgeen rechtvaardigt dat het onderzoek van de gevolgen van
een aan een van deze maatschappijen toegekende steun daarop wordt
geconcentreerd, terwijl het netwerk van luchtroutes waarop Air France binnen de
EER vliegt, veel homogener is.
- 290.
- Aangaande de betwisting van de doeltreffendheid van de aan de Franse Staat
gestelde voorwaarden, met name gelet op de mogelijkheden voor Air France om
deze voorwaarden te omzeilen, dient te worden vastgesteld, dat het juridische en
praktische nut van dergelijke goedkeuringsvoorwaarden hierin bestaat, dat indien
de begunstigde onderneming zich niet naar deze voorwaarden voegt, het aan de
betrokken lidstaat staat om op de goede uitvoering van de beschikking toe te zien
en aan de Commissie om te beoordelen, of de steun dient te worden
teruggevorderd (arrest Gerecht van 12 december 1996, AIUFFASS en
AKT/Commissie, T-380/94, Jurispr. blz. II-2169, punt 128). Dienaangaande zij eraan
herinnerd, dat het Hof in zijn arrest van 4 februari 1992, British Aerospace en
Rover/Commissie (C-294/90, Jurispr. blz. I-493, punt 11) heeft geoordeeld, dat
wanneer de staat niet voldoet aan de voorwaarden die de Commissie aan de
goedkeuring van een steunmaatregel heeft verbonden, de Commissie zich ingevolge
artikel 93, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag, in afwijking van de artikelen 169
en 170 van het Verdrag, rechtstreeks tot het Hof van Justitie kan wenden.
- 291.
- Gelet op deze werking van de voorwaarden die een beschikking houdende
goedkeuring van een steunmaatregel schragen, kan de loutere bewering, dat aan
een van die voorwaarden niet zal worden voldaan, de rechtmatigheid zelf van die
beschikking niet aantasten (arrest AIUFFASS en AKT/Commissie, reeds
aangehaald in punt 290, punt 128). In de regel kan de rechtmatigheid van een
gemeenschapshandeling immers niet afhangen van eventuele mogelijkheden tot
omzeiling en evenmin van overwegingen die achteraf met betrekking tot de
doeltreffendheid van die handeling geldend kunnen worden gemaakt (arrest
Schröder, reeds aangehaald in punt 81, punt 14).
- 292.
- Alle grieven als zou de bestreden beschikking onrechtmatig zijn omdat het toezicht
op de nakoming van de aan de Franse Staat gestelde voorwaarden ondoeltreffend
is of omdat Air France de mogelijkheid heeft deze voorwaarden te omzeilen,
moeten derhalve buiten het onderzoek worden gehouden, omdat zij niet werkzaam
zijn. Indien later zou blijken, dat deze voorwaarden niet volledig zijn nagekomen
of dat Air France er inderdaad in is geslaagd, zich wederrechtelijk aan die
voorwaarden te onttrekken, staat het aan de Commissie om naar aanleiding van de
betaling van de tweede en de derde tranche van de steun in voorkomend geval te
onderzoeken, of het bedrag van de goedgekeurde steun moet worden verminderd,
dan wel of van de Franse Republiek moet worden geëist, dat zij de betaalde steun
geheel of ten dele terugvordert.
- 293.
- Bijgevolg kunnen enkel de grieven, dat de goedkeuringsvoorwaarden intrinsiek en
kennelijk ongeschikt zijn, en met name dat de draagwijdte ervan juridisch
ontoereikend is, de rechtmatigheid van de bestreden beschikking aantasten.
- 294.
- Het Gerecht is van oordeel dat, anders dan verzoekster in zaak T-394/94 in deze
context heeft aangevoerd, de Commissie geen fout heeft begaan door de werking
van de meeste van die voorwaarden te beperken tot de duur van het
herstructureringsplan. Het is immers overduidelijk, dat de restricties die zijn
opgelegd om de gevolgen van de steun te beperken, niet eeuwig kunnen duren. In
de omstandigheden van het onderhavige geval lijkt het niet arbitrair, het einde van
de werkingsduur van de betrokken voorwaarden te laten samenvallen met het einde
van de uitvoering van het herstructureringsplan.
- 295.
- Tegen de achtergrond van deze overwegingen dienen vervolgens de tegen bepaalde
specifieke goedkeuringsvoorwaarden aangevoerde grieven te worden onderzocht.
Dit onderzoek zal definitief aan het licht brengen, of de Commissie, in plaats van
de steunmaatregel onder een aantal voorwaarden goed te keuren, had moeten
beslissen, dat de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt
zodanig veranderde dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
- 296.
- Onder dit voorbehoud kan de grief, dat de Commissie een verkeerde methode
heeft gekozen om de gevolgen van de steun voor het gemeenschappelijk belang te
onderzoeken, niet worden aanvaard.
a) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 1
- 297.
- Deze voorwaarde verplicht de Franse autoriteiten, erop toe te zien dat de steun
uitsluitend aan Air France ten goede komt. Onder Air France wordt verstaan de
Compagnie nationale Air France, alsmede iedere onderneming waarin deze een
meerderheidsbelang heeft, Air Inter uitgezonderd. Teneinde te voorkomen dat de
steun geheel of gedeeltelijk terecht komt bij het bedrijf Air Inter, moet uiterlijk op
31 december 1994 een holding worden opgericht die een meerderheidsaandeel
heeft in de ondernemingen Air France en Air Inter. Tussen de ondernemingen van
de groep vindt zowel vóór als na de feitelijke oprichting van de holding geen enkele
financiële transactie plaats die niet past binnen een normale zakelijke relatie. Voor
de levering van diensten en de overdracht van goederen tussen de maatschappijen
onderling worden marktprijzen toegepast. Air France past in geen geval
preferentiële tarieven ten gunste van Air Inter toe.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 298.
- Verzoeksters betogen, dat de Commissie, door Air Inter niet in haar beoordeling
te betrekken, een fout heeft gemaakt die de voorwaarden voor de goedkeuring van
de steun heeft uitgehold. Zo wordt bijvoorbeeld de minimale
capaciteitsvermindering die van Air France wordt geëist, zeer gemakkelijk gemaakt
door het feit dat Air Inter onbeperkte mogelijkheden heeft om haar capaciteit te
verhogen. De Commissie zou ten onrechte hebben geoordeeld, dat de
voorgenomen oprichting van een holding zou beletten dat de steun op enigerlei
wijze ten goede komt aan Air Inter. Air France en Air Inter zouden een
economische eenheid vormen, zodat zij voor de toepassing van de communautaire
regels inzake staatssteun als één enkele onderneming moeten worden beschouwd.
De wijziging van de band tussen Air France en Air Inter, die niet meer die tussen
een moedervennootschap en een dochtervennootschap zal zijn, maar die tussen
twee vennootschappen die door een zelfde holding worden gecontroleerd, zou niets
afdoen aan deze conclusie. Tevens zou mededinging tussen Air France en Air Inter
ondenkbaar zijn, daar deze vennootschappen dezelfde economische belangen
hebben.
- 299.
- In dit verband verklaren verzoeksters in zaak T-371/94 op basis van in augustus en
september 1994 verschenen krantenartikelen, dat als voorzitter van de holding zal
worden aangesteld de heer Christian Blanc, die zijn ambt van voorzitter van Air
France zal behouden; veertien andere directeurs zouden uit de directeurs en
werknemers van Air France en Air Inter worden gekozen. De voorzitter van Air
Inter zou ook zitting hebben in de raad van bestuur van de holding en zou
overigens zijn benoemd tot voorzitter van het nieuwe door Air France opgezette
centrum voor haar Europese activiteiten, het Centre de Résultat Europe. Air
Inter zou onmiddellijk na afloop van het herstructureringsplan, dat wil zeggen op
1 januari 1997, fuseren met het Centre de Résultat Europe van Air France. In
de tussentijd zou Air Inter in de plaats van Air France bepaalde Europese routes
gaan exploiteren. Bovendien zouden Air France en Air Inter deelnemingen bezitten
in dezelfde ondernemingen en zouden zij hun samenwerking op verschillende
gebieden hebben versterkt. Verder zou de Commissie zelf Air Inter hebben
beschouwd als een van de activa die verband houden met de kernactiviteiten van
Air France en niet konden worden verkocht.
- 300.
- Volgens deze verzoeksters hebben het feit dat Air Inter tot dezelfde groep behoort
als Air France, en de verklaring dat Air Inter met Air France zal fuseren, tot
gevolg dat Air Inter op de steun kan rekenen. Air Inter zou de banken aldus de
zekerheid kunnen geven, dat er vrij weinig risico's zijn verbonden aan de
financiering van Air Inter, en dat na de fusie haar verbintenissen zullen worden
nagekomen door de nieuwe maatschappij.
- 301.
- Verder zijn deze verzoeksters van mening, dat de door de Commissie in de
bestreden beschikking gestelde voorwaarde, dat er tussen de ondernemingen van
de groep slechts normale zakelijke relaties mogen bestaan, niet kan beletten dat
de omstreden steun ten goede komt aan Air Inter. Er zijn immers talloze manieren
waarop twee maatschappijen van een zelfde groep, vooral wanneer zij
gemeenschappelijke activiteiten en dochtervennootschappen hebben, goederen en
diensten kunnen ruilen tegen voorwaarden die geen enkele gelijkenis vertonen met
de marktvoorwaarden, zonder dat dit kan worden nagegaan.
- 302.
- In dit verband beklemtonen zij, dat het Franse fiscale recht, met name de fiscale
theorie van de abnormale daad van beheer betreffende de kosten die binnen een
groep van vennootschappen van de winst kunnen worden afgetrokken, geen enkel
middel verstrekt om na te gaan, of de aan Air France verleende steun niet
rechtstreeks of indirect ten goede zal komen aan Air Inter. Het verrichten van
rechtstreekse overdrachten en het toekennen van financiële voordelen in de vorm
van commissies of preferentiële prijzen door Air France aan Air Inter in het
vooruitzicht van de fusie van de twee maatschappijen, zouden immers niet als
abnormale daden van beheer kunnen worden aangemerkt.
- 303.
- Verzoeksters voegen eraan toe, dat de werkingssfeer van de gestelde voorwaarde
beperkt is, daar zij niet ziet op de overdracht door Air France aan Air Inter van
de rendabele Europese verbindingen en slots.
- 304.
- Wat de ruil van slots tussen Air France en Air Inter betreft, preciseren deze
verzoeksters, dat vliegtuigmaatschappijen vaak dergelijke ruilen verrichten. Een
luchthavenslot zou voor een luchtvaartmaatschappij immers van essentieel belang
zijn om een bepaalde route te kunnen exploiteren. Er zou dus een markt bestaan
waarop slots worden geruild. Er zouden evenwel geen marktprijzen bestaan.
Luchtvaartmaatschappijen die tot een zelfde groep behoren zouden slots kunnen
ruilen om een groepsstrategie te voeren. De strategie van de groep Air France zou
evenwel erop zijn gericht, in afwachting van de voor 1 januari 1997 geplande fusie
de activiteiten van Air Inter te verruimen tot de Franse grens overschrijdende
vluchten naar bestemmingen in en buiten Europa. Air France zou Air Inter
derhalve een zeer rendabel spitsslot kunnen aanbieden voor de exploitatie van
een bijzondere route. Om die reden zou de door de Commissie gestelde
voorwaarde, die erop gericht is de scheiding tussen Air France en Air Inter te
handhaven, niet werkzaam zijn.
- 305.
- Meer algemeen zou de mogelijkheid voor Air Inter om op voorhand van Air
France te vernemen, welke routes deze laatste voornemens is op te geven, haar een
aanzienlijk voordeel geven ten opzichte van de onafhankelijke concurrenten. Air
Inter zou daardoor immers haar intrede op een bepaalde route kunnen
voorbereiden om klaar te staan wanneer Air France openlijk aankondigt, dat zij
zich uit de betrokken route terugtrekt. Verder zou ook de mogelijkheid voor Air
Inter om van de infrastructuur van Air France in de betrokken luchthavens en
landen te profiteren, haar een belangrijke voorsprong geven op concurrerende
maatschappijen die vaste voet willen krijgen op dergelijke routes.
- 306.
- Het zou om deze redenen zijn, dat Air France haar routes de facto kan overdragen
aan Air Inter. Deze vaststelling zou worden geïllustreerd door een aantal in
september 1994 verschenen krantenartikelen, waarin officiële verklaringen van Air
France voorkomen. Verzoeksters wijzen er bovendien op, dat een uit 1992
daterende overeenkomst tussen Air France en Air Inter voorziet in de overdracht
van vliegtuigbemanningen van Air France aan Air Inter voor alle Europese routes
die Air Inter zou gaan exploiteren. Dit is een soort overeenkomst, die twee
onafhankelijke luchtvaartmaatschappijen in het kader van de EER niet hadden
kunnen sluiten.
- 307.
- Ten bewijze van de door Air France en Air Inter gevoerde groepsstrategie
verwijzen verzoeksters naar de ABC World Airways Guide van juni 1994, waarin
de dienstregeling is opgenomen van tal van luchtvaartmaatschappijen uit de hele
wereld. In dit werk krijgen de vluchten van Air Inter de code AF. Door dit
gebruik van de code AF zou een verbinding bestaande uit een binnenlandse
vlucht door Air Inter en een internationale vlucht door Air France als één enkele
vlucht zonder tussenlanding kunnen worden voorgesteld, waardoor die vlucht
voorrang krijgt in het geautomatiseerd boekingssysteem.
- 308.
- De vennootschappen Maersk voegen eraan toe, dat het latere gedrag van Air
France en van de groep Air France aantoont, dat de voorwaarde die ertoe strekte
de commerciële en financiële autonomie van Air Inter te handhaven, niet is
nagekomen. Voor de coördinatie van de geautomatiseerde boekingssystemen
zouden de vluchtnummers van Air Inter immers de computercode van Air France
overnemen; Air Inter zou de naam van de toekomstige Europese
luchtvaartmaatschappij van de groep gebruiken en zou haar vereenvoudigd product
en haar lage tarieven op tal van Europese routes aanbieden, vooral op routes met
vertrek van Orly. Bovendien zou de daling van de door Air Inter toegepaste prijzen
enkel kunnen worden verklaard door de omstandigheid, dat binnen enkele jaren
alle verliezen van Air Inter zullen worden opgenomen in die van Air France, die
intussen de steun zal hebben ontvangen en derhalve beter in staat zal zijn die
verliezen te dragen.
- 309.
- Verder wijzen interveniënten erop, dat Air France en Air Inter op 2 januari 1995
een eerste vliegtuig in gebruik hebben genomen in het kader van een nieuwe
gemeenschappelijke dienst die regionale vluchten en aanvoervluchten zal verzorgen,
namelijk Air France Air Inter Express. Volgens de documenten van Air France
zelf blijkt uit deze nieuwe gezamenlijke aanpak een gemeenschappelijk beleid in
het vooruitzicht van de fusie van de twee maatschappijen. Dat de vloten reeds in
zekere mate zijn geïntegreerd, wijst er niet alleen op, dat de Commissie een fout
heeft begaan door te concluderen dat de steun niet ten goede zou komen aan Air
Inter, maar ook dat de maatregelen om elk doorsijpelen van die steun te beletten,
ontoereikend waren.
- 310.
- Luchtvaartmaatschappijen die een herstructurering doorvoeren, zouden overigens
normaliter programma's ter vermindering van de kosten in hun hele groep
opstellen, teneinde aldus de verliezen te verminderen. Air France zou dankzij de
omstreden steun kunnen vermijden, dat zij van Air Inter een dergelijke bijdrage
moet eisen. Air Inter zou daardoor in staat zijn de huidige ontwikkeling van haar
activiteiten te financieren, daar waar zij zonder de steun verplicht zou zijn
bezuinigingsmaatregelen te treffen. De betrokken steun zou derhalve op zijn minst
indirect ten goede komen aan Air Inter.
- 311.
- Ter terechtzitting hebben verzoeksters in zaak T-371/94 eraan herinnerd, dat
volgens voorwaarde nr. 1 de omstreden steun bestemd was voor Air France en voor
elke vennootschap waarin Air France een deelneming van meer dan 50 % bezat.
Deze vennootschappen zouden derhalve worden geacht de steun te ontvangen.
Geen enkele van deze vennootschappen zou evenwel behoefte hebben gehad aan
herstructurering of zou, indien zij behoefte had aan herstructurering, een
herstructureringsplan hebben ingediend. De goedkeuring van de steun voor Air
France en haar 80 dochtervennootschappen zou derhalve kennelijk onrechtmatig
zijn, met name wat betreft de dochtervennootschappen die niet in de
luchtvaartsector actief zijn.
- 312.
- De Commissie, de Franse Republiek en Air France betwisten de gegrondheid van
de aangevoerde grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 313.
- Aangaande het argument, dat goedkeuringsvoorwaarde nr. 1 intrinsiek ongeschikt
is omdat de bestreden beschikking aan de economische realiteit, inzonderheid aan
de economische eenheid die Air France en Air Inter vormen, voorbijgaat door Air
Inter niet binnen haar werkingssfeer te brengen, dient eraan te worden herinnerd,
dat de omstreden steun een dubbel doel nastreefde, te weten bijdragen aan de
verlaging van de schuldenlast van Air France en bijdragen aan de financiering van
haar herstructureringsplan, dat tegen 31 december 1996 moest zijn uitgevoerd. Bij
de goedkeuring van de steun diende de Commissie er derhalve op toe te zien, dat
de verwezenlijking van die doelstellingen niet in gevaar werd gebracht door de
betrekkingen tussen de nationale maatschappij Air France en de maatschappij Air
Inter binnen de groep Air France, met name door rechtstreekse of indirecte
overdracht van een deel van de steun aan Air Inter. Daarbij komt dat, zoals
hierboven (punten 214 tot en met 216) is uiteengezet, de Commissie niet uit het
oog mocht verliezen, dat Air Inter een van de belangrijke strategische activa van
Air France vormde, zodat niet kon worden geëist dat de twee maatschappijen zich
volledig en definitief van elkaar zouden losmaken.
- 314.
- In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel, dat de Commissie in het kader
van haar ruime beoordelingsvrijheid mocht oordelen, dat na de oprichting van de
holding Air France en Air Inter twee juridisch en financieel onafhankelijke
maatschappijen zouden zijn voor de toepassing van de specifieke regeling van
staatssteun. Dit holdingmechanisme kon immers, in samenhang met de controle
door onafhankelijke consultants en met de in artikel 2 van de bestreden
beschikking bepaalde spreiding van de steun over drie tranches, worden
aangemerkt als een voldoende en passend middel om te verzekeren dat de steun
enkel ten goede zou komen aan Air France en om de juridische structuur van Air
France en Air Inter aldus veranderen, dat de band van afhankelijkheid tussen
moedervennootschap en dochtervennootschap wordt vervangen door de band
tussen twee onafhankelijke zustervennootschappen.
- 315.
- De juridische en financiële scheiding van de twee maatschappijen in de zin van de
regeling inzake staatssteun wordt niet in gevaar gebracht door het feit dat zij een
aantal dochtervennootschappen en bestuursleden gemeenschappelijk hebben, noch
door het feit dat zij gelijklopende luchtvaartbelangen hebben. Dit zijn zuiver
feitelijke elementen die de Commissie en de onafhankelijke consultants hooguit
ertoe kunnen aanzetten, bijzonder waakzaam te zijn bij hun toezicht krachtens
artikel 2 van de bestreden beschikking op de goede uitvoering van het
herstructureringsplan en op de vervulling van de aan de goedkeuring van de steun
verbonden voorwaarden.
- 316.
- Hetzelfde geldt voor de voor 1 januari 1997 geplande fusie van de twee
vennootschappen. Los van het feit, dat de Commissie in juli 1994 niet beschikte
over een specifiek en gedetailleerd plan van een dergelijke fusie, waarmee zij
rekening had kunnen houden bij het geven van de bestreden beschikking, dient te
worden vastgesteld, dat de mogelijkheid om na afloop van de
herstructureringsperiode toe te treden tot de groep Air France niet enkel voor de
maatschappij Air Inter bestond. Deze verschilde dienaangaande niet van alle
andere van Air France onafhankelijke luchtvaartmaatschappijen in de zin van de
regeling inzake staatssteun. Het is overigens overduidelijk, dat Air France, net als
elke andere onderneming die staatssteun heeft ontvangen, na afloop van de
herstructurering met de beperkingen die de Commissie daarvoor had opgelegd,
haar manoeuvreerruimte moest terugkrijgen.
- 317.
- In de motivering zelf van de bestreden beschikking wordt weliswaar niet ingegaan
op de feitelijke verwevenheid van Air France en Air Inter en evenmin op het
vooruitzicht van een eventuele fusie van de twee maatschappijen, doch het Gerecht
is van oordeel, dat het vermelden van de holding waarmee hun juridische
onafhankelijkheid zou worden gegarandeerd, elke verdere motivering
dienaangaande overbodig heeft gemaakt. In de algemene opzet van de beschikking
vormt Air Inter immers een onafhankelijke maatschappij, die van de steun is
uitgesloten. Hieruit volgt, dat zij voor de duur van deze onafhankelijkheid moet
worden behandeld als elke andere luchtvaartmaatschappij aan wie de steun niet ten
goede komt en die onafhankelijk is van Air France.
- 318.
- Wat de ruil van lijnen en slots tussen Air France en Air Inter betreft, dient te
worden vastgesteld, dat dit geen specifiek aspect van de betrekkingen tussen deze
twee maatschappijen is. Dit is veeleer gangbare praktijk bij alle
luchtvaartmaatschappijen. Zoals de Franse regering ter terechtzitting heeft
verklaard zonder op dit punt te zijn weersproken, heeft Air France in 1996 op de
luchthaven Parijs (CDG) 50 slots geruild met een dertigtal maatschappijen die
niet tot de groep Air France behoren, waarvan twee met British Airways, één met
British Midland en één met KLM. Met Air Inter zou er tijdens het winterseizoen
1994/1995 geen ruil hebben plaatsgevonden; voor het zomerseizoen 1995 zou één
slot en voor het winterseizoen 1995/1996 zouden vier slots zijn geruild. Wat de
ruil van lijnen betreft, heeft de Franse regering verklaard, dat de door Air France
opgegeven lijn Parijs-Dresden door Lufthansa is overgenomen, terwijl Jersey Air
European de lijn Parijs-Glasgow en Crossair de lijn Bordeaux-Genève hebben
overgenomen.
- 319.
- In deze context dient hieraan te worden toegevoegd, dat de eventuele overdracht
door Air France aan Air Inter van rendabele lijnen en slots in ruil voor niet-rendabele lijnen en slots zou ingaan tegen de herstructurering zoals die door Air
France zelf in haar Projet was opgevat, en de verwezenlijking van de in de
bestreden beschikking vastgestelde exploitatie- en productiviteitsdoelstellingen in
gevaar zou brengen. De Commissie mocht derhalve aannemen, dat het bij artikel 2
van de bestreden beschikking ingestelde controlemechanisme volstond om in deze
weinig waarschijnlijke hypothese te kunnen optreden.
- 320.
- Aangaande het argument, dat de steun op zijn minst indirect ten goede kwam aan
Air Inter omdat Air France zonder die steun voor haar herstructurering een
bijdrage van Air Inter had moeten eisen, dient eraan te worden herinnerd, dat de
Commissie in het kader van haar ruime beoordelingsvrijheid mocht oordelen, dat
de handhaving van de geherstructureerde maatschappij Air France op het niveau
van de twee andere grote Europese luchtvaartmaatschappijen (zie hierboven
punt 209) gerechtvaardigd was, en dat Air Inter een van de belangrijke strategische
activa van Air France was, en derhalve niet voor verkoop in aanmerking kwam (zie
hierboven punten 214 tot en met 216). Bijgevolg kon de Commissie op goede
gronden oordelen, dat deze positie van Air France zou worden verzwakt wanneer,
in plaats van goedkeuring van de steun met instelling van bovengenoemde holding,
Air Inter verplicht zou zijn geweest eigen middelen vrij te maken of schulden aan
te gaan om een bijdrage te leveren aan de financiering van de herstructurering van
Air France. In die omstandigheden kan niet worden aangenomen, dat de steun
indirect ten goede is gekomen aan Air Inter.
- 321.
- De argumenten inzake de ondoeltreffendheid van de controle op de nakoming van
goedkeuringsvoorwaarde nr. 1 of inzake de eventuele omzeiling van die voorwaarde
door Air France kunnen de rechtmatigheid zelf van de omstreden beschikking niet
aantasten, daar zij enkel betrekking hebben op de periode na de vaststelling van
deze beschikking of zelfs na de herstructurering van Air France (zie hierboven
punt 292). Om dezelfde reden dient al hetgeen verzoeksters en de aan hun zijde
tussengekomen partijen hebben aangevoerd over het gedrag van Air France en/of
Air Inter na de vaststelling van de bestreden beschikking, te worden afgewezen (zie
hierboven punt 81).
- 322.
- Aangaande de problemen die de controle uit het oogpunt van het Franse fiscale
recht oplevert, kan worden volstaan met de vaststelling, dat de onafhankelijke
consultants, die ingevolge artikel 2 van de bestreden beschikking dienen te
controleren of het plan naar behoren wordt uitgevoerd en of de aan de
goedkeuring van de steun verbonden voorwaarden in acht worden genomen,
geenszins uitsluitend volgens de beginselen van het Franse fiscale recht mogen
handelen, maar de dichtheid van de juridische en financiële scheiding tussen Air
France en Air Inter mogen controleren volgens de economische, financiële en
boekhoudkundige methoden die zij geschikt achten. Tijdens de geldigheidsduur van
de bij de bestreden beschikking opgelegde goedkeuringsvoorwaarden zou bij de
uitvoering van de overeenkomst van 1992, die voorziet in de overdracht van
boordpersoneel van Air France aan Air Inter, uiteraard aan deze voorwaarden
moeten worden voldaan, en met name aan voorwaarde nr. 1, volgens welke voor
alle leveringen van diensten tussen Air France en Air Inter marktprijzen zullen
worden toegepast, waarbij de controle op de inachtneming van deze voorwaarde
in de periode na de bestreden beschikking zou plaatsvinden.
- 323.
- Aangaande de stelling, dat goedkeuringsvoorwaarde nr. 1 toestond dat de steun
werd doorgegeven aan dochtermaatschappijen van Air France die niet tot enige
herstructurering verplicht waren, behoeft ten slotte slechts te worden opgemerkt,
dat volgens goedkeuringsvoorwaarde nr. 6 de steun door Air France uitsluitend mag
worden gebruikt voor de herstructurering van de onderneming, zodat het haar
verboden is deze steun ten goede te laten komen aan dochtermaatschappijen die
niet tot herstructurering gehouden zijn. Aangaande Air Charter, waarop overigens
de goedkeuringsvoorwaarden nr. 12 en 13 betrekking hebben, dient te worden
gepreciseerd, dat het omstreden herstructureringsplan ook ziet op de chartersector
van Air France. Het Gerecht is van mening, dat de Commissie zich bij de
uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid kon beperken tot deze
algemene regeling, die werd versterkt door het controlemechanisme van artikel 2
van de bestreden beschikking, en kon oordelen, dat alleen de essentiële problemen
inzake Air France zelf, Air Inter en Air Charter een nader uitgewerkte regeling
vergden.
- 324.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 1 gerichte grieven worden
afgewezen.
b) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 3
- 325.
- Volgens deze voorwaarde zijn de Franse autoriteiten verplicht erop toe te zien,
dat Air France doorgaat met de volledige uitvoering van het Projet pour
l'entreprise, zoals dat op 18 maart 1994 aan de Europese Commissie werd
medegedeeld, met name wat betreft de volgende productiviteitsdoelstellingen,
uitgedrukt in ERPK/werknemer, van het herstructureringsplan:
1994: 1 556 200 ERPK/werknemer,
1995: 1 725 500 ERPK/werknemer,
1996: 1 829 200 ERPK/werknemer.
- 326.
- Verder heeft de Commissie gepreciseerd, dat de efficiency-indicator ERPK het
door een werknemer over een kilometer vervoerde aantal passagiers en het over
een kilometer vervoerde aantal ton vertegenwoordigt (waarbij voor de vergelijking
een tonkilometer wordt geacht gelijk te zijn aan 3,5 passagierkilometers). Deze
indicator weerspiegelt de totale vraag naar diensten van een
luchtvaartmaatschappij, zowel op het gebied van het passagiersvervoer als op dat
van het goederenvervoer (PB, blz. 83).
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 327.
- Volgens verzoeksters is de ERPK geen betrouwbare meeteenheid. Gezien de
verscheidenheid van de activiteiten van de vervoerders zou het zeer moeilijk zijn
één enkele samengestelde meeteenheid op te stellen die naar behoren rekening
houdt met alle parameters. Idealiter zou een brede waaier indicatoren moeten
worden gebruikt om de prestatie op verschillende specifieke gebieden van de
luchtvaartsector te meten. De Commissie zou deze elementaire regel hebben
geschonden door de huidige en toekomstige productiviteit van Air France te
beoordelen aan de hand van één enkele meeteenheid, te weten de ERPK, die, voor
zover verzoeksters bekend is, in de luchtvervoermarkt nooit wordt gebruikt.
- 328.
- Verzoeksters wijzen erop, dat zij hun productiviteit normaliter berekenen op basis
van het door een werknemer over een kilometer vervoerde aantal ton (tonnes
kilomètres transportées; hierna: TKT) of het door een werknemer over een
kilometer vervoerde aantal passagiers (passagers kilomètres transportés; hierna:
PKT) zonder beide eenheden te combineren. Een meeteenheid als de ERPK, die
passagierkilometers en tonkilometers samenvoegt, zou het belang van de passagiers
verdubbelen. Bovendien zou deze meeteenheid volledig verschillende
dienstverrichtingen, te weten goederenvervoer en passagiersvervoer, combineren.
Hoe hoger het aandeel van het goederenvervoer hoe lager de eenheidskosten
zullen zijn, inzonderheid wanneer een maatschappij vliegtuigen exploiteert die enkel
goederen vervoeren. Dit zou ertoe bijdragen dat een maatschappij die goederen
vervoert, uiterst efficiënt lijkt vergeleken met een maatschappij die reizigers
vervoert.
- 329.
- Aangezien de ERPK gewoon de vermenigvuldiging van het aantal vervoerde
passagiers (daaronder begrepen de in een aantal passagiers omgerekende
goederen) met het aantal afgelegde kilometers vertegenwoordigt, zou het ERPK
overigens gemakkelijk kunnen worden opgedreven door lange-afstandsvluchten te
verrichten, waardoor het aantal afgelegde kilometers aanzienlijk toeneemt. De
beschikbare statistieken zouden laten uitschijnen, dat Air France juist dit aan het
doen is op de transatlantische routes: zij zou haar capaciteit verhogen in weerwil
van het feit dat alle andere luchtvaartmaatschappijen hun capaciteit verminderen.
Bovendien zou deze meeteenheid geen enkele aanwijzing geven over de
rentabiliteit van de activiteiten van een luchtvaartmaatschappij, aangezien de
vermenigvuldiging van het aantal passagiers met het aantal afgelegde kilometers
niets zegt over de inkomsten die daaruit voortvloeien en over de kosten van het
vervoer van de passagiers. Bijgevolg zou Air France bevredigende resultaten
kunnen overleggen uit het oogpunt van het aantal passagiers vermenigvuldigd met
het aantal afgelegde kilometers, terwijl haar inkomsten rampzalig blijven.
- 330.
- Ten slotte, zelfs al ware de ERPK een passende meeteenheid, dan nog zou een
aantal factoren twijfel doen rijzen omtrent de betrouwbaarheid ervan. Allereerst
zou de Commissie in haar mededeling van 3 juni 1994 slechts in termen van sièges
kilomètres offerts (beschikbare zitplaatskilometers) (hierna: SKO) naar de
productiviteit van Air France hebben verwezen. Vervolgens zou de Commissie in
haar beschikking 94/662/EG (reeds aangehaald in punt 145) de productiviteit van
Air France enkel hebben uitgedrukt in termen van werknemers per vliegtuig,
vervoerde passagiers per werknemer, beschikbare zitplaatskilometers per
werknemer en betalende-passagierkilometers per werknemer. Ten slotte zou er
geen eensgezindheid bestaan over een correct omrekeningscriterium voor het
rendement van het goederenvervoer en het rendement van het passagiersvervoer.
- 331.
- Verder beklemtonen verzoeksters, dat de productiviteitscijfers van Air France geen
rekening houden met de diensten verricht door bemanningen van toestellen in wet
lease, dat wil zeggen met bemanning gehuurde toestellen, noch met de diensten
verricht door uitzendkrachten. De per werknemer gemeten productiviteit zou
immers kunstmatig worden opgedreven wanneer personen die niet deel uitmaken
van het personeel van Air France de facto bijdragen aan de productiviteit ervan.
Thans zou Air France bij verschillende maatschappijen vliegtuigen in wet lease
nemen. De voor de betaling van de drie tranches van de steun geëiste
ERPK/werknemer zou kunnen worden bereikt door gewoon het aantal wet lease-contracten of het aantal uitbestedingscontracten te verhogen, daar de door de
Commissie opgelegde verbintenissen dit niet verbieden. In dit verband verklaren
verzoeksters, dat Air France bij TAT vliegtuigen en volledige bemanningen, dat wil
zeggen niet enkel het technisch boordpersoneel, huurt. Air France zou bovendien
vliegtuigen en volledige bemanningen hebben gehuurd en nog steeds huren bij Air
Littoral en Brit'Air.
- 332.
- Ten slotte zijn verzoeksters van mening, dat de in voorwaarde nr. 3 genoemde
productiviteitsdoelstellingen te laag zijn ten opzichte van die welke andere
luchtvaartmaatschappijen bereiken. In dit verband verwijten zij de Commissie, dat
zij zich ertoe heeft beperkt de productiviteit van Air France te vergelijken met die
welke zeven andere Europese luchtvaartmaatschappijen in 1996 werden geacht te
behalen (PB, blz. 83). Deze groep zou Alitalia en Iberia omvatten, die ernstige
moeilijkheden kennen en waarvan de toekomst onzeker is. Verder zou de
Commissie onder die zeven luchtvaartmaatschappijen twee andere maatschappijen
hebben opgenomen, namelijk SAS en Swissair, die gemiddeld veel kortere vluchten
verzorgen dan Air France en wier productiviteit derhalve ongewoon laag lijkt.
Alleen een vergelijking met maatschappijen die activiteiten verrichten en afstanden
afleggen die vergelijkbaar zijn met die van Air France, zou gerechtvaardigd zijn.
Om de efficiency van Air France op de luchtvervoermarkt te meten zou het
nuttiger zijn geweest, haar toekomstige productiviteit te vergelijken met die van
gezonde luchtvaartmaatschappijen, zoals KLM, British Airways, SAS en
Lufthansa. In elk geval zou een dergelijke vergelijking noodzakelijkerwijs
approximatief zijn, daar de Commissie onmogelijk een precies idee kon hebben van
de herstructureringsmaatregelen die deze groep maatschappijen doorvoerden.
- 333.
- De Commissie, de Franse Republiek en Air France betwisten de gegrondheid van
deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 334.
- Vaststaat, dat voorwaarde nr. 3 niet enkel de verwezenlijking van in ERPK
uitgedrukte productiviteitsdoelstellingen eist, maar de Franse autoriteiten ook
oplegt, ervoor te zorgen dat Air France doorgaat met de volledige uitvoering van
haar herstructureringsplan, waarbij de in ERPK uitgedrukte doelstellingen slechts
als een specifiek voorbeeld werden gegeven. Op dezelfde wijze is volgens artikel 2
van de bestreden beschikking de betaling van de tweede en de derde tranche van
de steun onder meer afhankelijk gesteld van de daadwerkelijke realisatie van het
Projet pour l'entreprise en van de doelstellingen daarvan [met name wat de
bedrijfsresultaten en de productiviteit, uitgedrukt in ERPK/werknemer (...)
betreft]. Hieruit volgt, dat de verbetering van de globale productiviteit van Air
France niet uitsluitend in ERPK zal worden gemeten, maar ook zal moeten worden
getoetst aan de andere in het herstructureringsplan genoemde doelstellingen inzake
productiviteitsverbetering, met name die inzake de vermindering van het personeel
en de investeringen, de besparingen bij aankopen, de verbetering van het gebruik
van de werktijd en de blokkering van de lonen.
- 335.
- Nu het belang van de eenheid ERPK/werknemer aldus tot zijn juiste proporties is
teruggebracht, dient erop te worden gewezen, dat deze eenheid een indicator van
de fysieke productiviteit is, die zowel de vervoerde passagiers als de vervoerde
goederen in aanmerking neemt en daarbij door gebruikmaking van de
omrekeningscoëfficient 3,5 rekening houdt met de economische realiteit, volgens
welke het vervoer van een ton goederen veel minder kost en veel minder personeel
vergt dan het vervoer van passagiers, terwijl voor de inkomsten uit die twee soorten
van vervoer de zaak net andersom ligt. Deze meeteenheid verdubbelt geenszins het
belang van de passagiers, maar maakt het mogelijk vast te stellen, of een
maatschappij met een zelfde aantal werknemers over ongeveer identieke afstanden
meer passagiers en goederen vervoert dan voorheen, dan wel of zij een zelfde
aantal passagiers en een zelfde hoeveelheid goederen vervoert met minder
werknemers, en aldus haar fysieke productiviteit verbetert.
- 336.
- Het is juist, en de Commissie zelf heeft dit voor het Gerecht toegegeven, dat de
ERPK niet in alle omstandigheden een onfeilbaar criterium is. Zo kan het
gebeuren, dat de omrekeningscoëfficient 3,5 varieert in de loop van de
herstructurering van Air France. Het is evenwel ook een feit, dat de ERPK
bijzonder geschikt is voor het meten van de productiviteit van een maatschappij als
Air France, wier luchtvaartactiviteiten voor een groot deel bestaan uit
goederenvervoer, namelijk 40 % van de totale nuttige belasting. Air France
gebruikt deze meeteenheid overigens al sedert 1978. In die omstandigheden kon
de Commissie op goede gronden de ERPK als een van de voor de productiviteit
van de maatschappij relevante elementen hanteren om de verbetering van de
productiviteit van Air France te meten.
- 337.
- Deze conclusie wordt niet ontkracht door de elementen die zijn aangevoerd door
verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen.
- 338.
- Aangaande het aan de Commissie verweten gebrek aan coherentie doordat de
ERPK indicator niet voorkomt in beschikking 94/662/EG (reeds aangehaald in
punt 145) die op dezelfde dag als de in de onderhavige gedingen aan de orde
zijnde beschikking is gegeven, behoeft slechts te worden vastgesteld, dat in
beschikking 94/662/EG, anders dan in de in het onderhavige geval bestreden
beschikking, is geconcludeerd dat de eerder aan Air France toegekende steun
onverenigbaar was in de zin van artikel 92, lid 2, van het Verdrag, en dat daarin
bij gebreke van een echt herstructureringsplan van Air France is geweigerd lid 3
van dat artikel toe te passen. In die omstandigheden was er geen sprake van, Air
France bij beschikking 94/662/EG in ERPK uitgedrukte productiviteitsdoelstellingen
op te leggen.
- 339.
- Aangaande de mogelijkheid van een kunstmatig opdrijven van het ERPK-cijfer
door gewoon het aantal afgelegde kilometers te verhogen, heeft de Commissie
terecht opgemerkt, dat het irrationeel lijkt, dat Air France, met het enkele doel
kilometers af te leggen, onderbezette vliegtuigen zou laten vliegen en aldus onder
het in artikel 2 van de bestreden beschikking geregelde toezicht van de Commissie
en van de onafhankelijke consultants het welslagen van haar herstructureringsplan
in zijn geheel in gevaar zou brengen. Met de door verzoeksters voor het meten van
hun eigen productiviteit gebruikte indicatoren, de TKT en de PKT, kan overigens
op dezelfde wijze worden geknoeid, doordat ook bij deze indicatoren de
multiplicator het aantal afgelegde kilometers is.
- 340.
- Hetzelfde geldt voor de grief inzake de wet lease. Weliswaar kan door het huren
van vliegtuigen met bemanning de verhouding ERPK/werknemer worden verbeterd,
daar deze vliegtuigen bijdragen aan de verhoging van de ERPK zonder dat in de
noemer van de verhouding rekening wordt gehouden met hun bemanning, doch
deze distorsie bestaat bij elke aan het aantal werknemers gerelateerde meeteenheid
(SKO, TKT, PKT) en is derhalve geen specifiek kenmerk van de ERPK. Bovendien
is wet lease een gangbare praktijk in de luchtvervoersector, zodat de situatie van
Air France op dit punt niet wezenlijk verschilt van die van de andere Europese
luchtvaartmaatschappijen. Ten slotte zou Air France, indien zij daadwerkelijk
veelvuldig gebruik maakte van wet lease, onder het toezicht van de Commissie
en van de onafhankelijke consultants de verwezenlijking van haar eigen
herstructureringsplan in gevaar brengen. Dit plan voorziet immers juist in een
vermindering van het personeel, in een beter gebruik van haar vloot en de
bemanningen, alsmede in het drukken van de kosten. Bijgevolg kon de Commissie
in deze context op goede gronden voorbijgaan aan de gevolgen van eventuele wet
lease.
- 341.
- Aangaande de grief inzake de keuze van de zeven luchtvaartmaatschappijen voor
het vergelijken van hun productiviteit met die van Air France, is het Gerecht van
oordeel, dat de Commissie een vrij groot aantal maatschappijen bij deze
vergelijking mocht betrekken om in de mate van mogelijke een gemiddelde te
bereiken dat echt kenmerkend is voor de sector. Daarbij was zij niet verplicht
alleen de meest concurrentiële maatschappijen of de in lange-afstandsvluchten
gespecialiseerde maatschappijen te kiezen, maar kon zij ook andere
maatschappijen, zoals Alitalia, Iberia, SAS en Swissair, in haar vergelijking
betrekken op grond van de overweging, dat op die manier rekening werd gehouden
met de complexiteit van het luchtvervoer in zijn geheel. Bijgevolg is niet gebleken
van een kennelijke beoordelingsfout bij de keuze van zeven
luchtvaartmaatschappijen.
- 342.
- Hetzelfde geldt ten slotte voor de stelling, dat de in voorwaarde nr. 3 genoemde
productiviteitsdoelstellingen te laag waren. Dit is niet meer dan een stelling die niet
wordt gestaafd door concrete elementen waaruit zou kunnen blijken dat de
Commissie ter zake een kennelijke fout heeft gemaakt. In die omstandigheden kon
de Commissie volstaan met het antwoord, dat haars inziens de
productiviteitsdoelstellingen redelijk, voldoende en haalbaar waren.
- 343.
- Uit het voorgaande volgt, dat de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 3 gerichte
grieven niet kunnen worden aanvaard.
c) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 6
- 344.
- Volgens deze voorwaarde zijn de Franse autoriteiten verplicht, erop toe te zien
dat de steun tijdens de looptijd van het plan door Air France uitsluitend gebruikt
wordt voor de herstructurering van de onderneming en niet om nieuwe belangen
te verwerven in andere luchtvaartmaatschappijen.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 345.
- Volgens verzoeksters is deze voorwaarde intrinsiek ontoereikend en zal de steun
toch vooral gebruikt worden om de verschillende transacties van Air France te
ondersteunen. De draagwijdte van de voorwaarde zou ook worden beperkt door
de uitlegging die Air France ervan heeft gegeven. Volgens Air France geldt het
verbod van deelneming in het kapitaal van andere luchtvaartmaatschappijen niet
voor de betaling van deelnemingen die reeds vóór de vaststelling van de bestreden
beschikking waren verworven, noch voor de verhoging van een reeds bestaande
deelneming in andere luchtvaartmaatschappijen, zoals Sabena. De in artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag geformuleerde voorwaarde, volgens welke de
staatssteun enkel voor de herstructurering van de begunstigde mag worden
gebruikt, zou overigens op zichzelf impliceren, dat de begunstigde geen belangen
in luchtvaartmaatschappijen mag verwerven. Het verwerven van deelnemingen in
andere maatschappijen zou immers in geen geval als eenherstructureringsmaatregel kunnen worden aangemerkt.
- 346.
- De Commissie betwist de gegrondheid van deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 347.
- Vastgesteld dient te worden dat, zoals de Commissie voor het Gerecht heeft
beklemtoond, deze voorwaarde volgens haar bewoordingen zowel het gebruik van
de steun voor het verwerven van nieuwe deelnemingen als het gebruik van de steun
voor het verhogen van bestaande deelnemingen verbiedt. Aangaande het betoog
inzake de onrechtmatige financiering van operationele activiteiten en van de laatste
tranche van de aankoopprijs van de deelneming in het kapitaal van Sabena, kan
worden volstaan met eraan te herinneren, dat de dienaangaande geformuleerde
grieven reeds zijn afgewezen (zie hierboven punten 137 tot en met 141 en 223).
- 348.
- Wat ten slotte de gestelde overbodigheid van voorwaarde nr. 6 betreft, dient erop
te worden gewezen, dat ook al zou het verbod om steun voor het verwerven van
deelnemingen te gebruiken, reeds in artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
voorkomen, het nut van een dergelijke voorwaarde hierin bestaat, dat zij de
Commissie in staat stelt zich krachtens artikel 93, lid 2, tweede alinea, rechtstreeks
tot het Hof te wenden zonder eerst de procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea,
of die van artikel 169 te moeten inleiden (zie arrest British Aerospace en
Rover/Commissie, reeds aangehaald in punt 290, punt 11). Voorwaarde nr. 6 bevat
overigens niet enkel het verbod om deelnemingen te verwerven, maar ook de
verplichting om de steun uitsluitend voor de herstructurering van Air France te
gebruiken.
- 349.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 6 gerichte grieven worden
afgewezen.
d) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 7
- 350.
- Volgens deze voorwaarde zijn de Franse autoriteiten verplicht, erop toe te zien
dat het aantal door de Compagnie nationale Air France geëxploiteerde vliegtuigen
gedurende de looptijd van het plan niet wordt verhoogd tot meer dan 146
toestellen.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 351.
- Volgens verzoeksters heeft de Commissie ten onrechte gemeend, dat deze
voorwaarde werkzaam zou zijn. De wet lease, waarmee Air France het aantal
daadwerkelijk te harer beschikking staande vliegtuigen kan verhogen, zou immers
niet onder de voorwaarde vallen. Bovendien zou de Commissie niet in aanmerking
hebben genomen, dat Air France via Air Inter verder nieuwe vliegtuigen kan
bestellen en haar vloot kan uitbreiden, niet alleen omdat de aanwezigheid van Air
Inter in de groep Air France betekent dat deze twee maatschappijen belangrijke
economische belangen gemeen hebben, maar ook wegens de voor begin 1997
geplande fusie van de twee maatschappijen. Alle door Air Inter bestelde en
ontvangen nieuwe toestellen zouden in 1997 immers aan Air France toevallen. Het
zou Air France overigens niet verboden zijn, de aankoop van toestellen voor Air
Inter te financieren. De strategie van de groep Air France zou erop gericht zijn,
van Air Inter een Europese luchtvaartmaatschappij te maken. Daartoe zouden een
aantal lijnen die tot nog toe door Air France werden geëxploiteerd, aan Air Inter
worden overgedragen. Dit mechanisme zou er in de praktijk op neerkomen, dat Air
France in staat wordt gesteld haar actieve vloot tot meer dan 146 toestellen te
verhogen door een beroep te doen op de vloot van haar zustervennootschap,
waarvan de uitbreiding door geen enkele toezegging wordt beperkt.
- 352.
- De Commissie betwist de gegrondheid van deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 353.
- Aangaande de eventuele wet lease dient te worden vastgesteld, dat zoals de
Commissie voor het Gerecht heeft verklaard, voorwaarde nr. 7 ook geldt voor met
bemanning gehuurde vliegtuigen. Aangezien deze voorwaarde voorziet in een
beperking van het aantal door Air France geëxploiteerde vliegtuigen, ziet zij
immers niet enkel op de eigen vliegtuigen van Air France, maar ook op die welke
een andere maatschappij haar met het oog op exploitatie ter beschikking stelt.
Deze voorwaarde moet overigens worden gelezen in samenhang met het
herstructureringsplan van Air France, waarin wordt bepaald dat het aantal
aangeboden zitplaatsen iets zal worden verminderd ten opzichte van 1993 onder
de in artikel 2 van de bestreden beschikking bedoelde controle door de Commissie
en de onafhankelijke consultants (PB, blz. 75).
- 354.
- Wat de verwijzingen naar Air Inter betreft, behoeft er slechts aan te worden
herinnerd, dat Air Inter voor de duur van de herstructurering van Air France als
een onafhankelijke maatschappij moet worden beschouwd, dat de
handelsbetrekkingen tussen de twee maatschappijen door goedkeuringsvoorwaarde
nr. 1 worden geregeld, dat een eventuele omzeiling via Air Inter van de aan Air
France gestelde voorwaarden voor de Commissie weliswaar aanleiding kan zijn om
de betaalde steun terug te vorderen, maar de rechtmatigheid van de bestreden
beschikking niet aantast, en dat de eventuele fusie van Air France en Air Inter
laatstgenoemde maatschappij op dezelfde wijze betreft als om het even welke
andere van Air France onafhankelijke luchtvaartmaatschappij (zie hierboven
punten 292 en 313 tot en met 315).
- 355.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 7 gerichte grieven worden
afgewezen.
e) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 8
- 356.
- Volgens deze voorwaarde zijn de Franse autoriteiten verplicht erop toe te zien dat
het aanbod van de Compagnie nationale Air France gedurende de looptijd van het
plan niet wordt verhoogd tot boven het niveau van 1993 voor de (...) verbindingen
(...) tussen Parijs en alle bestemmingen in de EER (7 045 miljoen [SKO]) [en] (...)
tussen de overige Franse steden en alle bestemmingen in de EER (1 413,4 miljoen
[SKO]). Dit aanbod kan per jaar met 2,7 % worden uitgebreid, behalve wanneer
het groeipercentage van de corresponderende markten lager ligt. Wanneer het
jaarlijks groeipercentage van deze markten meer dan 5 % bedraagt, kan het
aanbod worden verruimd met 2,7 % plus het groeipercentage verminderd met
5 %.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 357.
- Verzoekster in zaak T-394/94 verwijt de Commissie, dat zij een kennelijke
beoordelingsfout heeft gemaakt door in de bestreden beschikking te concluderen,
dat de Europese luchtvervoersector geen structurele overcapaciteit kent. De
Commissie zou aldus kennelijk geen rekening hebben gehouden met de vroegere
en de huidige overcapaciteit, ofschoon het bestaan van deze laatste uitdrukkelijk
is bevestigd in het rapport over de Europese burgerluchtvaart dat het Comité van
wijzen in januari 1994 op verzoek van de Commissie zelf heeft opgesteld. Het
Comité van wijzen zou met name hebben geoordeeld, dat de overcapaciteit ten
dele te wijten was aan de toegekende staatssteun. De stelling van de Commissie,
dat de overcapaciteit slechts een tijdelijk verschijnsel is, zou dus worden
ontkracht door de eigen bronnen van de Commissie.
- 358.
- Volgens verzoeksters moet in een sector die met overcapaciteit te kampen heeft,
tegenover staatssteun een vermindering van het aanbod van de begunstigde staan,
ook al groeit de markt. Deze verplichting zou ook gelden wanneer de
overcapaciteit slechts een tijdelijk verschijnsel is. Volgens verzoeksters in zaak
T-371/94 staat het begrip tegenprestatie centraal in tal van beschikkingen van de
Commissie, daaronder begrepen de beschikkingen inzake staatssteun aan
autofabrikanten uit de jaren '80, een periode waarin de automarkt met
overcapaciteit te kampen had, maar een belangrijke groei kende (zie met name
beschikking 89/661/EEG van de Commissie van 31 mei 1989 betreffende
steunverlening door de Italiaanse regering aan de onderneming Alfa Romeo, PB
L 394, blz. 9). Zij voegen eraan toe, dat de tegenprestatie niet kan wegvallen om
de enkele reden dat de markt groeit, daar nooit kan worden uitgesloten dat er
opnieuw overcapaciteit ontstaat. Volgens het Koninkrijk Denemarken blijkt uit een
vergelijking met de beschikkingen Sabena, TAP, Aer Lingus en Olympic Airways
(reeds aangehaald in de punten 55 en 174), dat in die andere zaken aan de
begunstigde van de staatssteun steeds capaciteitsbeperkingen werden opgelegd.
- 359.
- De Commissie zou overigens ten onrechte op basis van de statistieken van de
IATA, die een jaarlijkse groei van het verkeer met 6 % voorspellen hebben
verklaard, dat de overcapaciteit op de luchtvervoermarkt tegen 1995 zou kunnen
verdwijnen. De statistieken van de IATA zouden immers niet erg betrouwbaar en
haar ramingen vaak verkeerd zijn. Bovendien zou de groei van het verkeer niet
kunnen worden onderzocht zonder rekening te houden met de factoren die deze
groei veroorzaken. De huidige groei van de luchtvervoermarkt zou grotendeels zijn
te wijten aan een daling van de tarieven en dus aan een verlaging van het
rendement tot beneden het niveau dat tal van luchtvaartmaatschappijen voor hun
voortbestaan nodig hebben.
- 360.
- Volgens verzoeksters zou Air France Air Inter kunnen gebruiken om tot aan de
fusie van beide maatschappijen in 1997 haar capaciteit en haar marktaandeel
onbeperkt te verhogen. In dit verband herinneren zij eraan, dat het niet erg
waarschijnlijk is dat Air France een groter aantal binnenlandse routes exploiteert,
omdat volgens haar strategieplan de exploitatie van het nationale net en van een
aantal Europese routes aan Air Inter wordt opgedragen.
- 361.
- Verzoeksters beklemtonen, dat de capaciteitsbeperkingen enkel gelden voor de
routes tussen Frankrijk en buiten Frankrijk gelegen bestemmingen binnen de EER.
Met uitzondering van de route Parijs (CDG)-Nice zou Air France binnen de EER
enkel de routes tussen Frankrijk en andere EER-landen exploiteren. Sedert de
inwerkingtreding van verordening nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992
betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot
intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8; hierna: verordening
nr. 2408/92), zou het de luchtvaartmaatschappijen van de EER vrijstaan elke route
tussen twee lidstaten van de EER te exploiteren en beperkte cabotagediensten aan
te bieden binnen andere lidstaten. Hieruit volgt, dat Air France volledig vrij is in
het aanbieden van capaciteit op de routes tussen twee andere lidstaten van de EER
dan Frankrijk en op de routes binnen een andere lidstaat van de EER dan
Frankrijk.
- 362.
- Volgens verzoeksters ziet voorwaarde nr. 8 niet op de capaciteit die Air France
volledig binnen Frankrijk aanbiedt. Bovendien zouden de capaciteitsbeperkingen
van gering belang zijn, omdat het aanbod van Air France in het referentiejaar 1993
een recordniveau had bereikt. Verder zou de voorwaarde enkel gelden voor het
passagiersvervoer. De Commissie zou niet uitleggen, waarom de capaciteit van Air
France inzake goederenvervoer niet is beperkt. Ten slotte zou de toezegging
betreffende de capaciteitsverhogingen Air France niet beletten haar capaciteit te
verhogen door middel van wet lease.
- 363.
- Verder verwijten verzoeksters de Commissie, dat zij een kennelijke
beoordelingsfout heeft gemaakt door een band te leggen tussen de beperking van
de capaciteit van Air France en een daling van haar marktaandeel binnen de EER.
De Commissie zou in de bestreden beschikking immers hebben verklaard, dat door
het aanbod van Air France te doen achterblijven bij de marktgroei haar
marktaandeel binnen de EER zou afnemen ten gunste van de concurrenten (PB,
blz. 87). Volgens verzoeksters zou Air France evenwel, zelfs al zou de maximale
beperking van de groei van haar capaciteit, namelijk 2,3 % (dat wil zeggen 5 % -
2,7 %) van toepassing zijn, haar marktaandeel kunnen behouden door gewoon haar
bezettingsgraad met iets meer dan 1 % te verhogen. Het Verenigd Koninkrijk wijst
op diezelfde kennelijke beoordelingsfout en voegt eraan toe, dat bij een verhoging
van de bezettingsgraad met 3,8 % (PB, blz. 87) en een toegestane verhoging van
de capaciteit met 2,7 % het aantal passagiers van Air France met 6,6 % zou
toenemen (dat wil zeggen 1,038 x 1,027 = 1,066), hetgeen meer is dan de
verwachte groei van de markt met 5,5 % per jaar (PB, blz. 77).
- 364.
- De Commissie, de Franse Republiek en Air France betwisten de gegrondheid van
deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 365.
- Voor haar verklaring in de bestreden beschikking, dat de Europese
burgerluchtvaartsector niet met een structurele overcapaciteit te kampen had en
dat mocht worden verwacht dat de bestaande overcapaciteit slechts een tijdelijk
verschijnsel was, heeft de Commissie zich vooral gebaseerd op statistieken van de
IATA uit 1993, volgens welke het luchtverkeer jaarlijks met 6 % zou groeien (PB,
blz. 82). Welnu, de IATA is over de hele wereld een gerenommeerde internationale
organisatie waarvan nagenoeg alle luchtvaartmaatschappijen lid zijn en die
regelmatig verkeersprognoses publiceert welke in de beroepskringen worden
aanvaard. Bijgevolg kon de Commissie haar conclusie, dat er geen sprake was van
structurele overcapaciteit, op de door die organisatie gepubliceerde cijfers baseren
zonder een kennelijke beoordelingsfout te maken.
- 366.
- Deze analyse wordt niet tegengesproken door het verslag van het Comité van
wijzen, dat weliswaar in algemene bewoordingen een capaciteitsvermindering
aanbeveelt, maar zich er niet over uitspreekt, of de bestaande overcapaciteit
structureel dan wel tijdelijk is. Trouwens, zoals Air France voor het Gerecht heeft
beklemtoond zonder op dit punt te zijn weersproken, de evolutie van het
luchtverkeer heeft de analyse van de Commissie bevestigd, daar de overcapaciteit
intussen is verdwenen.
- 367.
- Verder is het Gerecht van oordeel, dat de Commissie op grond van de vaststelling
dat er geen sprake was van structurele overcapaciteit, mocht concluderen, dat de
toestand van de luchtvaartsector geen algemene capaciteitsvermindering
rechtvaardigde (PB, blz. 82). Hieruit volgt noodzakelijkerwijs, dat de Commissie
geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door Air France of Air Charter
geen capaciteitsvermindering op te leggen. Aldus bezien, was de Commissie
derhalve niet genoodzaakt een analyse te maken van de capaciteit op de
luchtroutes waarop Air France en haar dochtermaatschappijen met andere
Europese luchtvaartmaatschappijen concurreerden, maar kon zij zich beperken tot
het stellen van grenzen aan de expansie van Air France, voor zover deze grenzen
de kansen van de maatschappij om haar financiële levensvatbaarheid en haar
concurrentievermogen te herstellen, niet in gevaar zouden brengen. Deze
overwegingen gelden ook voor de sector goederenvervoer, die, zoals hierboven
(punt 336) is vastgesteld, een belangrijke activiteit van Air France vormt.
- 368.
- Gelet op de bijzondere situatie van Air France, een van de drie grootste Europese
luchtvaartmaatschappijen, is de verwijzing naar eventuele capaciteitsverminderingen
van andere, veel kleinere luchtvaartmaatschappijen zoals Aer Lingus, TAP, Sabena
of Olympic Airways niet ter zake dienend. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar
de automarkt van de jaren '80, daar geen enkel element is aangedragen waarmee
de specifieke relevantie van deze markt voor de analyse van de
burgerluchtvaartsector in de jaren 1992 tot en met 1994 en van de toekomst van
deze sector op middellange termijn (1994 tot 1997) kan worden aangetoond.
Aangaande het gevaar dat Air Inter wordt gebruikt om de capaciteit van Air
France te verhogen, kan worden volstaan met eraan te herinneren, dat de twee
maatschappijen voor de duur van de herstructurering van Air France als
onafhankelijke maatschappijen moeten worden aangemerkt. Wat ten slotte de wet
lease betreft, heeft de Commissie voor het Gerecht verklaard, dat voor de
toepassing van voorwaarde nr. 8 elke vlucht met een samen met bemanning
gehuurd vliegtuig als een vlucht van Air France zal worden beschouwd.
Verzoeksters hebben akte genomen van deze verklaring en zijn er niet tegen
opgekomen.
- 369.
- Aangaande de stelling dat de werkingssfeer van voorwaarde nr. 8 te beperkt is,
dient te worden toegegeven, dat deze voorwaarde enkel betrekking heeft op de
routes tussen Frankrijk en de andere EER-landen en derhalve geen beperking
inhoudt van het aanbod van Air France op de routes tussen twee andere EER-landen dan Frankrijk, op de binnenlandse routes van andere EER-landen dan
Frankrijk en op de Franse binnenlandse routes. Door die voorwaarde enkel te
stellen voor het netwerk Frankrijk-EER heeft de Commissie de grenzen van haar
ruime beoordelingsvrijheid evenwel niet overschreden.
- 370.
- Zij mocht de Franse binnenlandse markt immers buiten beschouwing laten daar Air
France slechts een enkele binnenlandse route exploiteert. Air Inter is en blijft
namelijk op middellange termijn de Franse nationale luchtvaartmaatschappij . De
uitsluiting van de Franse binnenlandse routes kon derhalve slechts een te
verwaarlozen economische weerslag hebben. Hetzelfde geldt voor de routes binnen
de andere EER-landen dan Frankrijk. Ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening
nr. 2408/92 en punt 64.A van hoofdstuk VI van bijlage XIII bij de EER-Overeenkomst (Vervoer Lijst bedoeld in artikel 47; PB 1994, L 1, blz. 422), zoals
gewijzigd bij besluit nr. 7/94 van het Gemengd Comité van de EER tot wijziging
van Protocol 47 en sommige bijlagen bij de EER-Overeenkomst (PB 1994, L 160,
blz. 1, 87) waren de EER-staten immers niet verplicht vóór het einde van de
periode voor de herstructurering van Air France de uitoefening van
cabotagerechten toe te staan. Bijgevolg kon de exploitatie van dergelijk routes als
uitzonderlijk en economisch te verwaarlozen worden aangemerkt. Deze overweging
geldt evenzeer voor de exploitatie van de routes tussen twee andere EER-landen
dan Frankrijk, zodat de Commissie het economische belang van een dergelijke
activiteit, die geen enkel verband houdt met de hub van Air France te Parijs,
buiten beschouwing mocht laten.
- 371.
- Aangaande de grief inzake het voorbijgaan aan de gevolgen van een beperking van
de capaciteit van Air France voor de ontwikkeling van haar marktaandeel, dient te
worden toegegeven, dat de in de bestreden beschikking voorkomende zin, doordat
het aanbod van Air France verhoudingsgewijs achterblijft bij de marktgroei, zal het
marktaandeel van Air France binnen de EER afnemen ten gunste van de
concurrenten (PB, blz. 87), verkeerd kan lijken, daar het marktaandeel van een
onderneming niet afhangt van de omvang van haar capaciteit, maar van de mate
waarin deze wordt gebruikt. Er dient evenwel aan te worden herinnerd, dat het
aanbod van Air France, dat wil zeggen de capaciteit van de maatschappij, in
voorwaarde nr. 8 wordt uitgedrukt in het aantal zitplaatsen dat aan het cliënteel
wordt aangeboden. Door te bepalen dat dit aanbod moet achterblijven bij de
verwachte marktgroei, heeft de Commissie derhalve enkel een beperking willen
stellen aan de mogelijkheid voor Air France om aan deze groei deel te nemen, dat
wil zeggen aan haar potentieel marktaandeel uitgedrukt in aantal aangeboden
zitplaatsen. Voor het Gerecht heeft de Commissie immers uitdrukkelijk verklaard,
dat de aan Air France opgelegde aanbodbeperkingen geenszins tot doel hadden de
verwezenlijking van haar herstructureringsplan te beletten. Dat plan voorziet
namelijk in verhoging van de productiviteit van de maatschappij en die
productiviteit alsmede het daadwerkelijke marktaandeel van de maatschappij
kunnen worden verhoogd door verbetering van de bezettingscoëfficiënt. Wanneer
de omstreden zin in de context van de herstructureringsdoelstellingen van Air
France wordt geplaatst, blijkt daaruit dus geen kennelijke fout van de Commissie.
- 372.
- Met betrekking tot het jegens de Commissie geformuleerde verwijt, dat zij Air
France heeft toegestaan de verwachte verkeersgroei van 5,5 % te overschrijden,
behoeft slechts te worden vastgesteld, dat de Commissie heeft verklaard, zonder op
dit punt te zijn weersproken, dat de verwachte verhoging van de
bezettingscoëfficiënt van Air France met 3,8 % betrekking had op de
herstructureringsperiode van drie jaar en geen jaarlijks percentage was. Dit laatste
zou ongeveer 1,2 % bedragen. Volgens de door het Verenigd Koninkrijk
voorgestelde berekeningsmethode zou het aantal passagiers van Air France
derhalve met 3,9 % (1,012 x 1,027 = 1,039) toenemen en dit cijfer blijft beneden
de verwachte groei van 5 % per jaar.
- 373.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 8 gerichte grieven worden
afgewezen.
f) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 9
- 374.
- Deze voorwaarde verplicht de Franse autoriteiten, erop toe te zien dat Air France
gedurende de looptijd van het plan op geen enkele wijze goedkopere tarieven
aanbiedt dan haar concurrenten voor een vergelijkbare dienst op de verbindingen
die Air France binnen de EER exploiteert.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 375.
- Volgens verzoeksters zijn de beperkingen die Air France ter zake van prijsstelling
zijn opgelegd, niet doeltreffend. Deze voorwaarde lijkt volgens haar bewoordingen
enkel te gelden voor de bestaande routes van Air France, dat wil zeggen de routes
die deze thans exploiteert tussen Parijs en de rest van Frankrijk enerzijds en de
andere bestemmingen binnen de EER anderzijds. Zij stellen dat Air France een
waaier promotietarieven toepast. Daar deze tarieven reeds bestonden op het
ogenblik waarop de bestreden beschikking werd gegeven, mag worden aangenomen
dat zij niet onder de voorwaarde vallen. Na de bestreden beschikking zou Air
France verder dergelijke promotietarieven hebben toegepast. Wat er ook van zij,
de luchtvaartmaatschappijen zouden hun gemiddelde tarieven niet zozeer bijstellen
door hun tarieven te verhogen of te verlagen als wel door de toegang van de
passagiers tot de verschillende tariefcategorieën te controleren. Air France zou de
prijzen dus kunnen breken door verhoging van het aantal zitplaatsen dat tegen deze
promotietarieven wordt aangeboden. Het zou voor een derde overigens vaak
onmogelijk zijn de door een concurrent toegepaste tarieven te kennen, daar deze
geheim zijn. Daarbij komt, dat door het feit dat de door de
luchtvaartmaatschappijen op een zelfde route aangeboden producten zozeer
uiteenlopen en zo moeilijk te vergelijken zijn, in de meeste gevallen zeer moeilijk
zal zijn uit te maken, of een bepaald tarief lager is dan een ander.
- 376.
- Air France zou niet worden belet, de prijzen te drukken door op een bepaalde
route een te groot aanbod te doen, voor zover zij haar capaciteit op andere
bestemmingen vermindert. Ten slotte zou de betrokken voorwaarde niet gelden
voor haar tariefbeleid voor de producten of diensten op andere met het
luchtvervoer verband houdende gebieden, zoals het onderhoud van de vliegtuigen.
Verder zou onmogelijk kunnen worden uitgemaakt, of de uitdrukking op de
verbindingen die Air France binnen de EER exploiteert de door Air Charter
aangeboden diensten omvat.
- 377.
- De vennootschappen Maersk voegen eraan toe, dat Air France wegens de
onduidelijkheid van voorwaarde nr. 9 de steun kan gebruiken voor het opzetten en
financieren van duurdere diensten die dan als een vergelijkbare dienst worden
aangeboden. Een typisch voorbeeld daarvan zou zijn de recente aankondiging van
Air France, dat zij haar lange-afstandsvluchten zal moderniseren, hetgeen naar
raming 500 miljoen FF zal kosten. De concurrenten die geen staatssteun ontvangen,
zouden derhalve verplicht zijn daarop te reageren door het niveau van hun
dienstverlening te verhogen of door de prijzen te verlagen. Het Koninkrijk Zweden
wijst erop, dat de begrippen price leadership en vergelijkbare dienst zeer ruim
en derhalve bron van rechtsonzekerheid zijn. Met deze begrippen zou Air France
niet kunnen worden belet, het aantal aanbiedingen tegen kortingprijzen te verhogen
dankzij de capaciteitsverhogingen op een aantal bijzondere routes.
- 378.
- De Commissie betwist de gegrondheid van deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 379.
- Allereerst dient te worden vastgesteld, dat niets in de bewoordingen van
voorwaarde nr. 9 toestaat, deze voorwaarde aldus uit te leggen dat zij enkel geldt
voor de routes waarop Air France vloog op het tijdstip waarop de bestreden
beschikking werd gegeven. Uit die bewoordingen blijkt veeleer, dat het verbod van
price leadership gold voor alle routes die Air France in de looptijd van het
plan exploiteerde, hetgeen ook de routes omvatte waarop Air France na de
vaststelling van de bestreden beschikking is beginnen te vliegen.
- 380.
- Vervolgens dient te worden vastgesteld, dat via goedkeuringsvoorwaarde nr. 1 Air
Charter, als vennootschap waarin Air France een belang van meer dan 50 % heeft,
ook onder voorwaarde nr. 9 valt.
- 381.
- Met betrekking tot de gestelde mogelijkheden voor Air France om de voorwaarden
om in aanmerking te komen voor promotietarieven te versoepelen of om op
bepaalde routes een te groot aanbod te doen, is het Gerecht van mening, dat de
Commissie op goede gronden heeft kunnen oordelen, dat die mogelijkheden niet
erg reëel waren, daar Air France verplicht was om onder de in artikel 2 van de
bestreden beschikking bedoelde controle van de Commissie en van de
onafhankelijke consultants volledig uitvoering te geven aan haar
herstructureringsplan, dat onder meer voorzag in een verbetering van haar
rendement.
- 382.
- In de andere grieven wordt enkel gesteld, dat voorwaarde nr. 9 niet doeltreffend
kan worden toegepast, en zij kunnen in deze context dus niet worden aanvaard (zie
hierboven punt 292).
- 383.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 9 gerichte grieven worden
afgewezen.
g) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 10
- 384.
- Deze voorwaarde verplicht de Franse autoriteiten Air France geen
voorkeursbehandeling [te geven] bij het verlenen van vervoersrechten.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 385.
- Volgens verzoeksters heeft de Commissie deze voorwaarde ten onrechte als
werkzaam beschouwd. Sedert de inwerkingtreding van verordening nr. 2408/92 op
1 januari 1993 zou de toekenning van vervoersrechten immers zonder voorwerp zijn
geworden voor de internationale routes binnen de Gemeenschap en sedert 1 juli
1994 voor de internationale routes binnen de EER. De luchtvaartmaatschappijen
binnen de EER zouden deze rechten automatisch verkrijgen. Verder beschuldigen
verzoeksters de Franse autoriteiten ervan, de bepalingen van verordening
nr. 2408/92 niet correct toe te passen en de belangen van Air France en Air Inter
te beschermen.
- 386.
- Zij stellen dat de voorwaarde in feite enkel van toepassing is op de exploitatie van
binnenlandse routes. Zelfs in dat geval zou zij grotendeels irrelevant zijn, daar Air
France slechts een enkele binnenlandse route exploiteert en de niet-Franse
luchtvaartmaatschappijen van de EER geen vervoersrechten moeten verkrijgen
voor de Franse binnenlandse markt. In elk geval hebben deze
luchtvaartmaatschappijen tot 1 april 1997 slechts een beperkte toegang tot deze
markt. Verder zouden de Franse autoriteiten op de meeste winstgevende routes de
rechten van Air Inter beschermen op basis van artikel 5 van verordening
nr. 2408/92, volgens welke de exclusieve concessies op de binnenlandse routes
tijdelijk kunnen worden gehandhaafd.
- 387.
- Zij wijzen erop, dat zelfs al ware de voorwaarde geldig, zij onwerkzaam zou zijn
omdat degenen aan wie het toekennen van vervoersrechten is opgedragen, hetzij
lid van de raad van bestuur van Air France, hetzij lid van de raad van bestuur van
de holding zijn. Dit zou een gevaar voor discriminatie van de concurrerende
luchtvaartmaatschappijen opleveren dat met een gewone voorwaarde niet kan
worden voorkomen.
- 388.
- In dit verband verklaren verzoeksters, dat de lidstaten luchtvaartmaatschappijen
kunnen verzoeken hun exploitatieprogramma voor een bepaalde route in te dienen
voor zij op die route beginnen te vliegen. In Frankrijk zijn de Direction générale
de l'aviation civile en de Service du trafic aérien bevoegd om
exploitatieprogramma's te aanvaarden of te weigeren. Deze autoriteiten zouden een
luchtvaartmaatschappij de facto kunnen beletten zich op haar automatische
vervoersrechten te beroepen door op onrechtmatige wijze te weigeren hun
exploitatieprogramma's goed te keuren. De feiten die tot beschikking 94/290/EGvan de Commissie (reeds aangehaald in punt 266) hebben geleid, en de feiten die
zich nadien hebben voorgedaan, zouden dit illustreren. Verzoeksters verwijzen
dienaangaande naar verschillende brieven van bovengenoemde autoriteiten waarin
dergelijke weigeringen van goedkeuring voorkomen.
- 389.
- In elk geval zouden zowel Air France als de Direction générale de l'aviation civile
als de Service du trafic aérien onder de algemene voogdij van de minister van
Vervoer staan. Volgens de rechtspraak van het Hof zou een organieke band tussen
een onderneming die op een bepaalde markt met andere ondernemingen
concurreert, en de organen die deze markt regelen, juist wegens het daaraan
inherente gevaar van discriminatie in strijd zijn met artikel 90 juncto artikel 86 van
het Verdrag (arresten van 19 maart 1991, Frankrijk/Commissie, C-202/88, Jurispr.
blz. I-1223, punten 51 en 52, en 27 oktober 1993, Decoster, C-69/91, Jurispr.
blz. I-5335, punten 12 tot en met 22).
- 390.
- De Commissie betwist de gegrondheid van deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 391.
- Met betrekking tot de grieven inzake de te beperkte werkingssfeer van voorwaarde
nr. 10 dient te worden vastgesteld, dat de Europese luchtvaartmaatschappijen nog
steeds vervoersrechten nodig hebben voor de routes tussen de EER en
bestemmingen buiten de EER, die niet onder verordening nr. 2408/92 vallen. Zoals
de Commissie voor het Gerecht heeft opgemerkt, concurreert Air France op deze
routes met andere Franse luchtvaartmaatschappijen, zoals TAT, Euralair, Corsair,
AOM en Air Liberté. Bijgevolg is voorwaarde nr. 10 relevant voor dit segment van
het luchtvervoer. Hetzelfde geldt voor het onder verordening nr. 2408/92 vallende
luchtvervoer, voor zover de nationale autoriteiten, los van de eigenlijke
vervoersrechten, aan het einde van een formele vergunningsprocedure beslissen
over de toepassingsmodaliteiten van die verordening. Verzoeksters en de aan hun
zijde tussengekomen partijen hebben de Franse autoriteiten overigens uitdrukkelijk
verweten, dat zij de bepalingen van die verordening niet correct hebben toegepast
om de belangen van Air France en Air Inter te beschermen.
- 392.
- Hieraan dient te worden toegevoegd, dat het de Franse autoriteiten weliswaar op
grond van het non-discriminatiebeginsel is verboden Air France een
voorkeursbehandeling te geven, doch dat, zoals hierboven (punt 348) reeds is
uiteengezet, het nut van voorwaarde nr. 10 hierin is gelegen, dat zij de Commissie
in staat stelt zich rechtstreeks tot het Hof te wenden zonder eerst de procedure van
artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag of die van artikel 169 te moeten
inleiden.
- 393.
- De andere grieven betreffen het gevaar dat de Franse autoriteiten, wegens hun
nauwe banden met Air France, andere maatschappijen zouden beletten gebruik te
maken van hun vervoersrechten. Aangezien daarin enkel opnieuw ter discussie
wordt gesteld, of de nakoming van voorwaarde nr. 10 wel op doeltreffende wijze
kan worden afgedwongen, kunnen die grieven in deze context niet worden aanvaard
(zie hierboven punt 292).
- 394.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 10 gerichte grieven worden
afgewezen.
h) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 11
- 395.
- Volgens deze voorwaarde moeten de Franse autoriteiten erop toezien dat Air
France gedurende de looptijd van het plan tussen Frankrijk en de andere landen
van de EER niet meer geregelde verbindingen exploiteert dan in 1993 (89 lijnen).
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 396.
- Volgens verzoeksters is deze voorwaarde niet werkzaam, daar zij voorziet in een
maximum dat Air France niet verbiedt nieuwe routes te openen en andere te
sluiten. Bovendien zou Air France door gebruik te maken van wet lease meer
dan de toegestane 89 bestemmingen kunnen aandoen en zou zij het aantal routes
naar of vanuit Frankrijk kunnen opdrijven door indirecte routes in te voeren die
over andere lidstaten lopen en bestaande routes verlengen; de lijn Londen-Parijs
zou aldus bijvoorbeeld de lijn Londen-Parijs-Rome worden. Air Inter zou in het
vooruitzicht van de voor 1997 geplande fusie reeds beginnen te vliegen op
Europese bestemmingen die voorheen door Air France werden geëxploiteerd.
Bijgevolg zou Air France in staat zijn nieuwe routes te openen mits zij het
maximum van 89 lijnen niet overschrijdt. Het volstaat dat zij, telkens wanneer zij
een nieuwe route wil openen, een van haar lijnen aan Air Inter overdraagt in de
wetenschap dat hoe dan ook in 1997 al hun Europese activiteiten zullen fuseren.
- 397.
- Aangaande de overdracht van lijnen van Air France aan Air Inter herinneren zij
aan de opvatting die de directeur van de groep Air France in een in september
1994 verschenen krantenartikel te kennen heeft gegeven. Daaruit bleek, dat Air
Inter de twee daaraanvolgende jaren een aantal lijnen van Air France zou
overnemen: Air Inter zou onder eigen code de vluchten naar de Maghreb-landen,
het Iberisch schiereiland, Groot-Brittannië en Ierland verzorgen. De bestuurders
van de groep zouden van mening zijn, dat zij deze omcodering mogen verrichten,
te meer daar de capaciteitsbeperkingen niet voor Air Inter gelden.
- 398.
- Ten slotte wijzen zij erop, dat blijkens de statistieken van de Official Airline Guide
Air France in mei 1994 in de EER slechts 64 lijnen exploiteerde. Dat de Commissie
een beperking van het net van Air France tot 89 lijnen heeft aanvaard, zou de
maatschappij dus de mogelijkheid bieden 25 extra lijnen te openen tussen Frankrijk
en andere EER-staten. Voorwaarde nr. 11 zou overigens niet gelden voor routes
binnen Frankrijk en evenmin voor routes tussen twee andere EER-staten dan
Frankrijk.
- 399.
- De Commissie, de Franse Republiek en Air France betwisten de gegrondheid van
deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 400.
- Aangaande de wet lease en de verlenging van bestaande routes dient te worden
vastgesteld, dat de Commissie voor het Gerecht heeft verklaard, dat deze twee
soorten maatregelen onder voorwaarde nr. 11 vielen. Verzoeksters hebben akte
genomen van deze uitlegging zonder daartegen op te komen.
- 401.
- Wat de verwijzing naar Air Inter betreft, behoeft er slechts aan te worden
herinnerd, dat het gedrag van deze maatschappij, die voor de duur van de
herstructurering van Air France onafhankelijk is van laatstgenoemde maatschappij,
niet ter zake dienend is, te meer daar de uitspraken over een overdracht van lijnen
tussen Air France en Air Inter berusten op een krantenartikel van vóór de
vaststelling van de bestreden beschikking.
- 402.
- Aangaande de omstandigheid dat de voorwaarde niet ziet op de Franse
binnenlandse routes en evenmin op de routes tussen andere EER-staten dan
Frankrijk, behoeft er slechts aan te worden herinnerd, dat de Commissie op goede
gronden heeft kunnen oordelen, dat het economische belang van deze routes zo
gering was dat zij in casu buiten beschouwing mochten worden gelaten (zie
hierboven punt 370).
- 403.
- Met betrekking tot de voor Air France bestaande mogelijkheid om binnen het
maximum van 89 lijnen nieuwe routes te openen en andere te sluiten, heeft de
Commissie voor het Gerecht terecht verklaard, dat het niet haar bedoeling kon zijn
Air France te beletten op de vraag van de markt te reageren, mits het samenstel
van de goedkeuringsvoorwaarden in acht wordt genomen. Zonder een dergelijke
flexibiliteit zou de verwezenlijking van het herstructureringsplan om de financiële
levensvatbaarheid en het concurrentievermogen van Air France te herstellen,
immers in gevaar worden gebracht.
- 404.
- Wat ten slotte de stelling betreft, dat Air France in 1994 de EER slechts 64 lijnen
exploiteerde, zodat de omstandigheid dat de Commissie een net van 89 lijnen heeft
aanvaard, Air France de mogelijkheid bood om 25 extra lijnen te openen, is het
Gerecht van oordeel, dat de Commissie de grenzen van haar ruime
beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden door uit te gaan van het aantal lijnen
dat Air France in 1993 exploiteerde, net zomin als zij dit heeft gedaan door in de
goedkeuringsvoorwaarden nrs. 8 en 12 het respectieve aanbod van Air France en
Air Charter te beperken tot hun aanbod in 1993.
- 405.
- Mitsdien kunnen de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 11 gerichte grieven niet
worden aanvaard.
i) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 12
- 406.
- Volgens deze voorwaarde moeten de Franse autoriteiten erop toezien, dat
gedurende de looptijd van het plan het aanbod van Air Charter niet boven het
niveau van 1993 (3 047 stoelen en 17 vliegtuigen) stijgt, met een mogelijke jaarlijkse
toename die overeenkomt met het groeipercentage van de markt.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 407.
- Verzoeksters betogen, dat de beperking van het aanbod van Air Charter
onwerkzaam is. Air Charter zou geen luchtvaartmaatschappij zijn, maar eigenlijk
een handelsagentschap dat vliegtuigen chartert voor reisorganisatoren. Van de 17
vliegtuigen die Air Charter in 1993 exploiteerde, zouden er evenwel slechts acht
aan de groep Air France hebben toebehoord. De negen andere zouden zijn
gehuurd. De huurcontracten zouden in de loop van 1995 aflopen. De beperking van
het aanbod zou door de Franse autoriteiten zijn voorgesteld en door de Commissie
zijn aanvaard op een tijdstip waarop Air Charter de verhuurders reeds had
meegedeeld dat zij de huurcontracten niet zou verlengen. Air Charter zou dus
maximaal negen vervangingsvliegtuigen in haar vloot mogen opnemen en dus haar
capaciteit potentieel met 20 tot 25 % mogen verhogen op een markt waar reeds
sterke concurrentie bestaat. De verhuurders, die negen vliegtuigen terugkrijgen,
zouden noodzakelijkerwijs gaan concurreren met Air Charter, die dankzij de steun
haar vliegtuigen tegen kunstmatig lage prijzen aan de reisorganisatoren zou kunnen
verhuren.
- 408.
- Zij voegen eraan toe, dat het Projet niet voorziet in maatregelen voor de
herstructurering van Air Charter, en dat deze laatste toch een deel van de steun
zal krijgen. De beperking van het aanbod zou bijgevolg zijn neergekomen op een
uitnodiging aan een door de staat gesubsidieerde vennootschap die niet aan
herstructureringsmaatregelen is onderworpen, om de steun te gebruiken om haar
vloot te verdubbelen en, in elk geval, om het aanbod op de Franse chartermarkt
te verhogen.
- 409.
- Volgens het Verenigd Koninkrijk had Air France of Air Inter zich ertoe moeten
verbinden, dat Air Charter niet meer toestellen zou aankopen dan nodig was ter
vervanging van de capaciteit die zij door het niet-verlengen van de huurcontracten
had verloren.
- 410.
- De Commissie, de Franse Republiek en Air France betwisten de gegrondheid van
deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 411.
- Aangaande het gevaar, dat Air Charter kunstmatig lage prijzen zou gaan toepassen,
behoeft er slechts aan te worden herinnerd, dat deze maatschappij, die voor meer
dan 50 % in handen is van Air France, goedkeuringsvoorwaarde nr. 9, volgens
welke zij op geen enkele wijze goedkopere tarieven mag aanbieden dan haar
concurrenten voor een vergelijkbare dienst, in acht moet nemen. Bijgevolg mocht
de Commissie aannemen, dat Air Charter, net als elke andere handelsonderneming,
haar aanbod enkel op de behoeften van de markt zou afstemmen.
- 412.
- Voorts dient te worden vastgesteld, dat het in voorwaarde nr. 12 besloten liggende
verbod voor Air Charter om haar aanbod boven het niveau van 1993 te doen
stijgen, tenzij de markt groeit, niet tot gevolg heeft dat die maatschappij haar
actieve vloot mag verdubbelen. Gelijk de Commissie voor het Gerecht heeft
beklemtoond, was er geen enkele reden om Air Charter te verplichten de
huurcontracten die zij zojuist om commerciële en financiële redenen had opgezegd,
te verlengen, of haar te verbieden de vliegtuigen waarvan de huurcontracten
afliepen, te vervangen, hetgeen Air Charter zou hebben benadeeld doordat haar
actieve vloot met 50 % zou zijn verminderd.
- 413.
- Aangaande de stelling, dat Air Charter een deel van de steun zal ontvangen
ofschoon het Projet niet voorziet in enige maatregel ter herstructurering van die
maatschappij, behoeft slechts te worden vastgesteld, dat het plan voor de
herstructurering van Air France wel degelijk ziet op de chartersector van de groep
Air France en dat goedkeuringsvoorwaarde nr. 6 in elk geval verbiedt, dat de steun
voor een ander doel dan herstructurering wordt gebruikt.
- 414.
- Mitsdien moeten de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 12 gerichte grieven worden
afgewezen.
j) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 13
- 415.
- Volgens deze voorwaarde zijn de Franse autoriteiten verplicht ervoor te zorgen
dat bij iedere levering van goederen of diensten van Air France aan Air Charter
de marktprijzen worden toegepast.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 416.
- Volgens verzoeksters is deze voorwaarde onwerkzaam. Enerzijds zou zij onmogelijk
ten uitvoer kunnen worden gelegd omdat het begrip marktprijzen te
onnauwkeurig is, en omdat zij eist, dat Air France een van haar
dochtermaatschappijen waarvan de voorzitter tot directeur van de Franse
activiteiten van Air France is benoemd behandelt alsof zij daar niet bij betrokken
is, maar haar tegelijkertijd een deel van de steun laat toevloeien. Bovendien zou
die voorwaarde niet betrekking hebben op de goederen en de diensten die Air
Charter aan Air France levert. Hiervoor zouden derhalve geen marktprijzen
behoeven te worden toegepast.
- 417.
- De Commissie betwist de gegrondheid van deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 418.
- Voor zover in deze grieven enkel wordt aangevoerd, dat niet op doeltreffende wijze
de hand kan worden gehouden aan voorwaarde nr. 13, behoeft er slechts aan te
worden herinnerd, dat die grieven in deze context moeten worden afgewezen (zie
hierboven punt 292).
- 419.
- Met betrekking tot de stelling, dat die voorwaarde niet zag op de goederen en
diensten die door Air Charter aan Air France werden geleverd, dient te worden
vastgesteld, dat de Commissie voor het Gerecht heeft verklaard zonder op dat punt
te zijn weersproken, dat Air Charter geen noemenswaardige goederen of diensten
aan Air France leverde. Verzoeksters in zaak T-371/94 hebben in het kader van de
behandeling van goedkeuringsvoorwaarde nr. 12 overigens zelf toegegeven, dat Air
Charter geen luchtvaartmaatschappij was, maar eigenlijk een handelsagentschap dat
vliegtuigen charterde voor reisorganisatoren en slechts beschikte over ongeveer 40
personeelsleden, maar niet over technici en evenmin over boordpersoneel. In die
omstandigheden kon de Commissie de economische gevolgen van dergelijke
leveringen van goederen of diensten op goede gronden buiten beschouwing laten.
- 420.
- Mitsdien kunnen de tegen goedkeuringsvoorwaarde nr. 13 gerichte grieven niet
worden aanvaard.
k) De goedkeuringsvoorwaarden nrs. 15 en 16
- 421.
- Volgens deze voorwaarden zijn de Franse autoriteiten verplicht
zo spoedig mogelijk in samenwerking met de onderneming Aéroports de Paris
de verkeersverdelingsregels [te wijzigen] voor het Parijse luchthavensysteem,
overeenkomstig de beschikking van de Commissie van 27 april 1994 inzake de
openstelling van de verbinding Orly-Londen en
erop [toe te zien] dat de werkzaamheden die noodzakelijk zijn voor de
aanpassing van de twee door de onderneming Aéroports de Paris beheerde
terminals van Orly, alsmede een eventuele verzadiging van een van deze
luchthavens niet leiden tot verstoringen van de concurrentieverhoudingen ten
nadele van de maatschappijen die op deze luchthavens bedrijfsactiviteiten
uitoefenen.
Summiere uiteenzetting van het betoog van verzoeksters
- 422.
- Verzoeksters wijzen erop, dat voorwaarde nr. 15 slechts schijn was, daar de Franse
autoriteiten kennelijk niet van plan waren de beschikking van 27 april 1994 in acht
te nemen, zoals blijkt uit het feit dat zij reeds in mei 1994 regels voor de
toekenning van vervoersrechten binnen het Parijse luchthavensysteem hadden
vastgesteld die overduidelijk in strijd waren met de gemeenschapswetgeving. Zij
voegen eraan toe, dat waar de bestreden beschikking Air France toestond de eerste
tranche van de steun onmiddellijk te ontvangen, voorwaarde nr. 15 slechts eiste, dat
het concurrentievoordeel dat voor Air France uit de verkeersverdelingsregels in het
Parijse luchthavensysteem voortvloeide, zo spoedig mogelijk ongedaan zou
worden gemaakt.
- 423.
- Zij wijzen erop, dat voorwaarde nr. 16 illusoir was daar zij, reeds voor zij was
gesteld, was geschonden door de discriminerende voorwaarden voor de
overbrenging van alle niet tot de groep Air France behorende Franse
luchtvaartmaatschappijen van Orly-West naar Orly-Zuid en voor de hergroepering
van Air France en Air Inter op Orly-West, die reeds vóór de bestreden beschikking
waren vastgesteld. De onderneming Aéroports de Paris en Air France zouden
immers beide onder de voogdij van de minister van Vervoer staan. Dergelijke
organieke banden zouden evenwel in strijd zijn met artikel 90 juncto artikel 86 van
het Verdrag wegens het daaraan inherente gevaar voor discriminatie. Het plan voor
de aanpassing van de terminals van Orly zou aldus zijn opgesteld, dat het voor de
concurrenten van Air Inter moeilijk en duur wordt nieuwe diensten aan te bieden
vanaf Orly-Zuid. Bijgevolg zou alleen een radicale wijziging van het plan
discriminatie ten nadele van de concurrenten van Air France hebben kunnen
vermijden.
- 424.
- Algemeen betogen zij omtrent deze voorwaarden, dat een toezegging om de
wetgeving in acht te nemen, niet als een passende tegenprestatie voor de
nevengevolgen van de steun kan worden beschouwd, daar de Franse autoriteiten
de wet in elk geval moeten naleven.
- 425.
- De Commissie betwist de gegrondheid van deze grieven.
Beoordeling door het Gerecht
- 426.
- Vastgesteld dient te worden, dat in de tegen de voorwaarden nrs. 15 en 16 gerichte
grieven enkel wordt beklemtoond, dat die voorwaarden zowel onwerkzaam als
nutteloos zijn. Derhalve behoeft er slechts aan te worden herinnerd, dat de grieven
waarin enkel de mogelijkheid om doeltreffend de hand te houden aan een
voorwaarde voor de goedkeuring van de steun opnieuw ter discussie wordt gesteld,
in de onderhavige context moeten worden afgewezen (zie hierboven punt 292), en
dat, zelfs al zouden de Franse autoriteiten reeds krachtens andere bepalingen van
het gemeenschapsrecht gehouden zijn de in de voorwaarden nrs. 15 en 16 besloten
liggende verplichtingen na te komen, het nut van deze voorwaarden hierin is
gelegen, dat de Commissie in staat wordt gesteld zich rechtstreeks tot het Hof te
wenden zonder eerst een administratieve procedure te moeten inleiden (zie
hierboven punt 348).
- 427.
- Mitsdien moeten de tegen de goedkeuringsvoorwaarden nrs. 15 en 16 gerichte
grieven worden afgewezen.
- 428.
- Aangezien geen enkele van de tegen de goedkeuringsvoorwaarden gerichte grieven
is aanvaard, moet de grief, dat de Commissie een verkeerde methode heeft
gekozen om de gevolgen van de steun voor het gemeenschappelijk belang te
onderzoeken, definitief worden afgewezen (zie hierboven punten 295 en 296).
- 429.
- Uit het voorgaande volgt dat, behoudens hetgeen in de punten 238 tot en met 280
hierboven is overwogen, alle grieven inzake de fouten die de Commissie zou
hebben gemaakt bij haar oordeel dat de steun is bestemd om de ontwikkeling van
een bepaalde economische bedrijvigheid te vergemakkelijken en de voorwaarden
waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad, worden afgewezen. Dienaangaande zijn
verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen in staat geweest hun
rechten te verdedigen en heeft het Gerecht zijn rechterlijke toetsing kunnen
verrichten. Bijgevolg voldoet de bestreden beschikking, behalve wat betreft de
beoordeling van de gevolgen van de steun voor de mededingingspositie van Air
France ten aanzien van haar netwerk van routes naar landen buiten de EER en
van de daarmee verband houdende aanvoervluchten, dienaangaande aan de eisen
van artikel 190 van het Verdrag, zodat de grief inzake ontoereikende motivering
moet worden afgewezen.
De grieven inzake de fouten op grond waarvan de Commissie zou hebben
geconcludeerd dat het herstructureringsplan de economische levensvatbaarheid van Air
France kan herstellen
De gestelde algemene ontoereikendheid van het herstructureringsplan
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
- 430.
- Verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen laken algemeen de
ontoereikendheid en de onduidelijkheid van het herstructureringsplan. In dit
verband stelt verzoekster in zaak T-394/94, dat de Commissie in de bestreden
beschikking niet passend heeft aangegeven, in hoeverre de steun noodzakelijk was
voor de financiering van de onduidelijke en ongeschikte voorstellen die in het plan
werden gedaan, en verwijt zij haar, niet te hebben aangedrongen op de voorlegging
van een plan met nauwkeurige details over de maatregelen die nodig zijn om de
economische levensvatbaarheid van Air France te herstellen. Verzoeksters in de
twee zaken verwijten de Commissie, dat zij de bestreden beschikking niet
voldoende heeft gemotiveerd door geen rekening te houden met de opmerkingen
die de derden tijdens de administratieve procedure hadden gemaakt.
- 431.
- De Commissie is daarentegen van mening, dat de bestreden beschikking op dit
punt voldoende is gemotiveerd. Over de grond van de zaak verklaart zij, dat zij de
coherentie en de doeltreffendheid van het herstructureringsplan op de wezenlijke
punten heeft onderzocht en daarbij geen beoordelingsfouten heeft gemaakt en
evenmin blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen.
Beoordeling door het Gerecht
- 432.
- Volgens het Gerecht dient allereerst te worden nagegaan, of de bestreden
beschikking voldoende is gemotiveerd ter zake van het door Air France opgestelde
en voorgelegde herstructureringsplan, met name gelet op de fundamentele grieven
die de belanghebbenden tijdens de administratieve procedure hadden aangevoerd
(zie hierboven punt 96).
- 433.
- Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de belanghebbenden tijdens de
administratieve procedure hadden verklaard, dat het herstructureringsplan
ongeschikt, ontoereikend en te onduidelijk was, en dat het daarom niet van dien
aard was dat het de levensvatbaarheid van Air France kon herstellen. Het zou nog
minder ver gaan dan het eerdere plan, het PRE 2, dat in augustus 1992 reeds
onvoldoende was geacht. Het zou niet bestaan uit wat nodig is voor Air France,
maar enkel uit wat aanvaardbaar is voor Frankrijk, daar het PRE 2, dat strikter
was dan het omstreden plan, is ingetrokken wegens de sociale protesten. De
Commissie zou in dit verband overigens rekening moeten houden met alle eerdere
door Air France opgezette herstructureringsplannen, die alle zijn mislukt wegens
de politieke situatie en de macht van de vakbonden.
- 434.
- De belanghebbenden hebben erop gewezen, dat het herstructureringsplan geen
enkele kans op slagen zou hebben, indien het niet mogelijk was de overtollige
personeelsleden te ontslaan, de lonen te verminderen en de personeelsleden
productiviteitsverbeteringen op te leggen. De enige realistische manier om de
kosten van Air France te verminderen, namelijk een verhoging van de productiviteit
van het personeel, zou volgens het plan evenwel op basis van vrijwilligheid worden
doorgevoerd. Het zou dus zeer onwaarschijnlijk zijn dat de verwachte
productiviteitsverbetering van 30 % wordt behaald. Het plan zou niet voorzien in
enige vermindering van de door de werknemers van Air France verworven
voordelen. Het zou slechts voorzien in een schrapping van 5 000 arbeidsplaatsen
over drie jaar, terwijl Lufthansa 8 000 arbeidsplaatsen in twee jaar en British
Airways 4 000 arbeidsplaatsen in één jaar hebben geschrapt. Bovendien zou het
plan geen rekening houden met de overcapaciteit in de luchtvervoersector in de
Gemeenschap; het zou zelfs voorzien in een uitbreiding van de vloot en een
verhoging van de capaciteit.
- 435.
- Zij hebben eraan toegevoegd, dat het in het plan genoemde bedrag van
20 miljard FF staatssteun niet duidelijk was. Onder verwijzing naar een
krantenartikel hebben zij verklaard, dat er aanwijzigingen waren voor
onduidelijkheid in de boekhouding van Air France. De Commissie zou erop moeten
toezien, dat de rekeningen van Air France dienaangaande niets verbergen. De
voorzitter van Air France zou overigens in februari 1994 in een krantenartikel
hebben verklaard, dat de maatschappij eind maart 8 miljard FF zou ontvangen; in
het kader van het PRE 2 zou over een bedrag van 5 miljard FF zijn gesproken.
- 436.
- Ten slotte zou in het herstructureringsplan nooit melding worden gemaakt van de
groep Air France en geen enkele beperking worden opgelegd aan de groep in haar
geheel. Het zou enkel betrekking hebben op Air France en zou geen melding
maken van de bedoelingen die de groep met Air Inter heeft. Air Inter zou evenwel
ook behoefte hebben aan herstructurering. De Commissie had derhalve moeten
eisen, dat het plan ook de activiteiten van Air Inter en Air Charter dekt.
- 437.
- Het Gerecht antwoordt op deze opmerkingen, dat de Commissie in de bestreden
beschikking een historisch overzicht geeft van de verschillende
herstructureringsplannen die Air France heeft vastgesteld om haar financiële
problemen het hoofd te bieden. Zo zou Air France in september 1991 een eerste
herstructureringsplan (CAP'93) hebben vastgesteld, dat onder meer voorzag in
een kapitaalverhoging van 5,8 miljard FF. Nadat zij had vastgesteld dat haar
financiële situatie verder verslechterde, stelde de groep Air France in oktober 1992
een tweede herstructureringsplan (PRE 1) op, dat in de eerste maanden van
1993 evenwel ongeschikt bleek om de situatie van de groep te redden en derhalve
werd opgegeven. In september 1993 zou een derde plan (PRE 2) zijn gelanceerd
dat evenwel door de vakbonden werd verworpen en daarop werd ingetrokken voor
het Projet (PB, blz. 74). Aangaande het omstreden herstructureringsplan verklaart
de Commissie, dat dit door Air France is opgesteld op basis van een rapport van
een consultant, Lazard Frères, die ook het herkapitalisatiebedrag heeft vastgesteld
dat nodig was om de financiële structuur en de rentabiliteit van Air France te
herstellen. Zij legt uit, dat volgens het plan, dat tussen 1 januari 1994 en
31 december 1996 moest worden verwezenlijkt, de productiviteit van Air France
met 30 % moest stijgen (PB, blz. 75).
- 438.
- Vervolgens beschrijft en preciseert de Commissie de kernpunten van het plan,
te weten vermindering van de kosten en van de financiële lasten (door verlaging
van de investeringen, verlaging van de bedrijfskosten en verhoging van de
productiviteit, en verlaging van de financiële lasten), wijziging van het
productconcept en beter gebruik van de middelen (onder meer op het niveau van
de vloot en van het net, en door marketinginitiatieven), reorganisatie van de
onderneming en deelneming van de werknemers. De Commissie voegt eraan toe,
dat de uitvoering van het plan zal worden gefinancierd door de kapitaalverhoging
en de verkoop van activa die niet tot de kernactiviteiten behoren (PB, blz. 75
en 76).
- 439.
- Wat de beoordeling van de levensvatbaarheid van het plan betreft, is de Commissie
van mening, dat het verschillende maatregelen behelst die gericht zijn op eenwerkelijke herstructurering van de luchtvaartmaatschappij. Zij waardeert met name
de grote inspanningen die op het sociale vlak zijn gedaan (bevriezing van de lonen,
blokkering van de promoties, betere benutting van de werktijd, het verstrekken van
gratis aandelen aan de werknemers in ruil voor een salarisverlaging). Het betrokken
personeel zou het programma bij referendum hebben goedgekeurd. De Commissie
verklaart, dat nu het plan door de vakbonden is goedgekeurd, de sociale
maatregelen ervan volledig kunnen worden uitgevoerd en tot een goed einde
kunnen worden gebracht (PB, blz. 82).
- 440.
- Voorts is de Commissie van mening, dat de kracht van het plan onder meer schuilt
in de herstructurering van de luchtvaartmaatschappij in profit centers die het
bedrijf in staat moet stellen zo rationeel mogelijk te functioneren. Haars inziens zal
de productiviteitsstijging waarin het plan voorziet, Air France in vergelijking met
andere luchtvaartmaatschappijen tot een goede middenmoter maken, waarbij
dient te worden gepreciseerd dat zij haar analyse baseert op de efficiency-indicator
ERPK/werknemer. Na de werking van deze meeteenheid te hebben uitgelegd, stelt
de Commissie vast, dat de productiviteit van Air France tijdens de
herstructureringsperiode met 33,3 % zal stijgen. De in 1996 bereikte ratio zou
hoger zijn dan de geraamde gemiddelde ratio van de zeven andere grote Europese
luchtvaartmaatschappijen (Lufthansa, British Airways, KLM, Alitalia, Iberia, SAS
en Swissair). Alles bij elkaar genomen is de Commissie van mening, dat het plan
de economische en financiële levensvatbaarheid van Air France kan herstellen, te
meer daar de Franse regering heeft toegezegd, dat Air France volgens commerciële
beginselen zal worden beheerd en als een normale onderneming zal worden
behandeld (PB, blz. 83).
- 441.
- Volgens het Gerecht geeft deze motivering een passend antwoord op de
opmerkingen van de belanghebbenden en blijkt daaruit op voldoende wijze, welke
redenering de Commissie heeft gevolgd met betrekking tot de algemene aspecten
van het herstructureringsplan. Uit die motivering blijkt immers, dat de Commissie
niet is voorbijgegaan aan de eerdere herstructureringsplannen, die de situatie van
Air France niet konden redden. De Commissie verklaart met name, dat de
PRE 2 is mislukt, omdat het noch door de personeelsleden van Air France noch
door de vakbonden werd aanvaard, terwijl dit wel het geval is bij het nieuwe plan.
Het is evenwel overduidelijk, dat alleen een realiseerbaar herstructureringsplan,
ook al gaat het minder ver dan een eerder niet-realiseerbaar plan, kans op succes
kan hebben. Bijgevolg was de Commissie niet verplicht, dit punt grondiger te
motiveren.
- 442.
- Met betrekking tot de vraag, of de in het herstructureringsplan voorkomende
maatregelen volstaan om de nagestreefde doelstellingen van rationalisering en
schuldverlaging te bereiken, blijkt uit de beschrijving van de voorgenomen
maatregelen en de instelling van de controle die de Commissie krachtens de
artikelen 1 en 2 van de bestreden beschikking kan verrichten, op voldoende wijze,
dat de Commissie enerzijds gelooft dat het betrokken herstructureringsplan kan
worden gerealiseerd, en anderzijds zich de passend geachte middelen voorbehoudt
voor het geval dat die realisatie in gevaar zou komen. Indien de in artikel 1
genoemde voorwaarden niet worden vervuld, kan de Commissie zich immers
rechtstreeks tot het Hof wenden krachtens artikel 93, lid 2, tweede alinea, van het
Verdrag (zie hierboven punt 348). Bovendien wordt in artikel 2 bepaald, dat de
daadwerkelijke uitvoering van het herstructureringsplan een voorwaarde is voor de
uitkering van de tweede en de derde tranche van de steun.
- 443.
- Gelet op deze maatregelen ter begeleiding van het herstructureringsplan was de
Commissie niet gehouden specifieke toelichtingen te verstrekken in de vorm van
een vergelijking van het plan van Air France met de herstructureringsplannen van
andere luchtvaartmaatschappijen zoals Lufthansa en British Airways. Deze plannen
betroffen immers andere maatschappijen die in andere perioden zijn
geherstructureerd.
- 444.
- De grief inzake een gebrek aan duidelijkheid in de boekhouding van Air France
wordt door geen enkel feitelijk gegeven gestaafd. In deze grief wordt enkel
verwezen naar een krantenartikel en wordt de Commissie verzocht, erop toe te zien
dat de rekeningen van Air France ter zake niets verbergen. De Commissie was
derhalve niet verplicht hierop uitdrukkelijk te antwoorden door met name aan te
geven, of zij op dat verzoek was ingegaan.
- 445.
- Aangaande de stelling, dat het omstreden herstructureringsplan niet tot de
maatschappij Air France beperkt had mogen blijven, maar ook andere
maatschappijen van de groep had moeten omvatten, behoeft slechts te worden
opgemerkt, dat de Commissie een lidstaat niet kan gelasten een
herstructureringsplan op te stellen voor een vennootschap die volgens deze staat
geen herstructurering behoeft. De vraag of en in hoeverre de Commissie bij het
onderzoek en de goedkeuring van een plan dat de herstructurering beoogt van een
vennootschap die deel uitmaakt van een groep, rekening moet houden met de
andere vennootschappen van de groep, is evenwel niet relevant voor de motivering
van de bestreden beschikking op het punt van de vraag, of het betrokken
herstructureringsplan, dat tot de maatschappij Air France was beperkt, volstond.
De vragen betreffende de betrokkenheid van de volledige groep zijn hierboven in
een andere context behandeld (punten 298 tot en met 324). Hetzelfde geldt voor
de specifieke vraag betreffende de capaciteit van Air France, die hierboven
eveneens nader is onderzocht (punten 357 tot en met 373).
- 446.
- Hieruit volgt, dat de motivering van dit deel van de bestreden beschikking moet
worden geacht aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag te voldoen.
- 447.
- Wat de algemene grieven inzake de ontoereikendheid en de onnauwkeurigheid van
het herstructureringsplan betreft, behoeft er slechts aan te worden herinnerd, dat
de Commissie voor de beoordeling van een plan voor de herstructurering van een
onderneming die zich in economische en financiële moeilijkheden bevindt, een
ruime discretionaire bevoegdheid geniet, waarbij niet uit het oog mag worden
verloren, dat die beoordeling vaak betrekking heeft op vertrouwelijke gegevens
waartoe de concurrenten van de betrokken onderneming geen toegang hebben.
Bijgevolg kan het Gerecht de goedkeuring van een voor de financiering van een
dergelijke herstructurering bestemde staatssteun slechts veroordelen ingeval de
Commissie bij de beoordeling van dat plan een bijzonder duidelijke en ernstige fout
heeft gemaakt. In het onderhavige geval is een dergelijke fout evenwel niet
aangetoond. Het Gerecht herinnert er evenwel aan, dat het de
productiviteitsdoelstellingen die Air France met name op haar routes naar landen
buiten de EER diende te bereiken, niet heeft kunnen onderzoeken, zodat de
bestreden beschikking op dit punt onvoldoende is gemotiveerd (zie hierboven
punt 280).
- 448.
- Onder dit laatste voorbehoud moeten de grieven die tegen de goedkeuring door
de Commissie van het herstructureringsplan van Air France waren gericht, worden
afgewezen.
- 449.
- In die omstandigheden mist de grief waarbij verzoeksters in zaak T-371/94 stellen,
dat dit plan in feite niet de levensvatbaarheid van Air France beoogt te herstellen,
maar regeringsdoelstellingen beoogt te verwezenlijken, feitelijke en juridische
grondslag.
De andere grieven
- 450.
- Verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen partijen betogen, dat het plan
voor de herstructurering van Air France ten onrechte geen rekening houdt met Air
Inter, met de verkoop door Air France van zoveel mogelijk activa die niets met de
luchtvaart te maken hebben, en met een globale vermindering van de capaciteit.
Bovendien zou dit plan grotendeels berusten op de ERPK-indicator, die is
opgesteld om de productiviteit van Air France te meten, ofschoon die meeteenheid
daarvoor niet geschikt is. Verder zouden de in het plan voor de herstructurering
van Air France voorziene maatregelen veel minder ver gaan dan die welke andere
luchtvaartmaatschappijen hebben getroffen.
- 451.
- Dienaangaande kan reeds op grond van een verwijzing naar hetgeen hierboven in
het kader van het onderzoek van andere grieven is gezegd, worden geconcludeerd,
dat geen enkele van bovengenoemde grieven tegen het plan voor de
herstructurering van Air France kan worden aanvaard.
- 452.
- Met betrekking tot het door verzoeksters en de aan hun zijde tussengekomen
partijen jegens de Commissie geformuleerde verwijt, dat zij de aankoop van
zeventien nieuwe vliegtuigen als onderdeel van het herstructureringsplan ten
onrechte heeft goedgekeurd, herinnert het Gerecht eraan, dat het deze grief niet
heeft kunnen onderzoeken wegens een gebrek aan motivering ter zake van de
financiering en de juridische aard van deze investering.
III Het middel inzake schending van artikel 155 van het Verdrag
- 453.
- Met betrekking tot de stelling van verzoekster in zaak T-394/94, dat de Commissie,
door de artikelen 92 en 93 van het Verdrag niet correct toe te passen, ook
artikel 155 van het Verdrag heeft geschonden, dient te worden vastgesteld, dat bij
het onderzoek van de middelen die verzoeksters en de aan hun zijde
tussengekomen partijen over de grond van de zaak hebben aangevoerd, niet is
gebleken van enige beoordelingsfout of onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing
van de artikelen 92 en 93. Artikel 155 van het Verdrag bepaalt namelijk op
algemene wijze de bevoegdheden van de Commissie. Derhalve kan niet staande
worden gehouden, dat telkens wanneer de Commissie een specifieke bepaling van
het Verdrag schendt, deze schending tevens schending van de algemene bepaling
van artikel 155 meebrengt. Bijgevolg moet dit middel in elk geval worden
afgewezen.
IV Conclusie
- 454.
- Bij het onderzoek van alle in de onderhavige gedingen aangevoerde middelen is
gebleken, dat de bestreden beschikking op twee punten een motiveringsgebrek
vertoont, namelijk op het punt van de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen
voor een bedrag van 11,5 miljard FF (zie hierboven punten 84 tot en met 120) en
op het punt van de mededingingspositie van Air France op haar netwerk van routes
naar landen buiten de EER en de aanvoervluchten daarvoor (zie hierboven
punten 238 tot en met 280). Volgens het Gerecht zijn deze twee punten van
wezenlijk belang in de algemene opzet van de bestreden beschikking. Bijgevolg
moet deze beschikking nietig worden verklaard. In die omstandigheden behoeft
geen uitspraak te worden gedaan over de door verzoekster in zaak T-394/94
gevorderde overlegging van alle ter zake dienende dossiers en bescheiden waarover
de Commissie beschikt.
Kosten
- 455.
- Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in
het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd.
Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld en verzoeksters en de
interveniënten Maersk een desbetreffende vordering hebben geformuleerd, dient
de Commissie in de kosten te worden verwezen.
- 456.
- Overeenkomstig artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zullen
de Franse Republiek, het Koninkrijk Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, het
Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk Noorwegen en Air France hun eigen kosten
dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer uitgebreid),
rechtdoende:
1) Voegt de zaken T-371/94 en T-394/94 voor het arrest.
2) Verklaart nietig beschikking 94/653/EG van de Commissie van 27 juli 1994
betreffende de aangekondigde kapitaalverhoging van Air France.
3) Verstaat dat de Commissie de kosten zal dragen, daaronder begrepen die
welke de interveniënten Maersk Air I/S en Maersk Air Ltd zijn opgekomen.
4) Verstaat dat de Compagnie nationale Air France, de Franse Republiek, het
Koninkrijk Denemarken, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en
Noord-Ierland, het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Noorwegen hun
eigen kosten zullen dragen.
BellamyLenaerts
Briët
Kalogeropoulos Potocki
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 juni 1998.
De griffier
De president
H. Jung
A. Kalogeropoulos
Inhoudsoverzicht
De aan de beroepen en procedures ten grondslag liggende feiten
II - 5
De administratieve procedure
II - 5
De bestreden beschikking
II - 7
Procedures in rechte
II - 14
Conclusies van partijen
II - 15
Ten gronde
II - 17
I De middelen inzake het onregelmatig verloop van de administratieve
procedure
II - 19
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 19
Beoordeling door het Gerecht
II - 24
Algemene opmerkingen
II - 24
De mededeling van 3 juni 1994
II - 28
De duur van het onderzoek
II - 30
De externe deskundigen
II - 31
De vertaalfout
II - 31
De deelneming van de andere lidstaten
II - 32
Conclusie
II - 32
II De middelen als zou de Commissie beoordelingsfouten hebben gemaakt en blijk
hebben gegeven van onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, sub c, van de EER-Overeenkomst
II - 33
Algemene opmerkingen
II - 33
De grieven inzake schending van het evenredigheidsbeginsel op het gebied van
staatssteun
II - 35
A De grief dat de Commissie de aankoop van zeventien nieuwe vliegtuigen
door Air France ten onrechte heeft goedgekeurd
II - 35
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 35
Beoordeling door het Gerecht
II - 37
B De grief dat de Commissie ten onrechte de financiering van
exploitatiekosten en operationele maatregelen van Air France heeft
toegestaan
II - 50
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 50
Beoordeling door het Gerecht
II - 54
C De grief inzake verkeerde indeling van de door Air France tussen 1989
en 1993 uitgegeven effecten
II - 58
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 58
Beoordeling door het Gerecht
II - 63
D De grief inzake miskenning van de schuldratio van Air France
II - 66
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 66
Beoordeling door het Gerecht
II - 69
E De grief dat de Commissie ten onrechte heeft nagelaten, de verkoop van
andere voor tegeldemaking in aanmerking komende activa van Air
France te eisen
II - 73
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 73
Beoordeling door het Gerecht
II - 83
De grieven dat de Commissie fouten heeft begaan door te oordelen dat de steun
is bestemd om de ontwikkeling van een bepaalde vorm van economische
bedrijvigheid te vergemakkelijken en de voorwaarden waaronder het
handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk
belang wordt geschaad
II - 93
A De grief dat de Commissie ten onrechte een steun heeft goedgekeurd
die niet gericht was op de ontwikkeling van een bepaalde vorm van
economische bedrijvigheid, maar wel op die van een particuliere
onderneming
II - 93
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 93
Beoordeling door het Gerecht
II - 93
B De grief dat de Commissie ten onrechte een steun heeft goedgekeurd die
de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig
verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad
II - 94
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 94
Beoordeling door het Gerecht
II - 103
1. De motivering
II - 104
2. De gegrondheid
II - 115
a) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 1
II - 121
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 121
Beoordeling door het Gerecht
II - 126
b) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 3
II - 131
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 132
Beoordeling door het Gerecht
II - 135
c) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 6
II - 139
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 139
Beoordeling door het Gerecht
II - 139
d) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 7
II - 140
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 140
Beoordeling door het Gerecht
II - 141
e) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 8
II - 142
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 143
Beoordeling door het Gerecht
II - 146
f) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 9
II - 150
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 150
Beoordeling door het Gerecht
II - 151
g) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 10
II - 152
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 152
Beoordeling door het Gerecht
II - 154
h) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 11
II - 155
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 156
Beoordeling door het Gerecht
II - 157
i) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 12
II - 158
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 158
Beoordeling door het Gerecht
II - 160
j) Goedkeuringsvoorwaarde nr. 13
II - 161
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 161
Beoordeling door het Gerecht
II - 161
k) De goedkeuringsvoorwaarden nrs. 15 en 16
II - 162
Summiere uiteenzetting van het betoog van
verzoeksters
II - 163
Beoordeling door het Gerecht
II - 164
De grieven inzake de fouten op grond waarvan de Commissie zou hebben
geconcludeerd dat het herstructureringsplan de economische
levensvatbaarheid van Air France kan herstellen
II - 165
De gestelde algemene ontoereikendheid van het herstructureringsplan
II - 165
Summiere uiteenzetting van het betoog van partijen
II - 165
Beoordeling door het Gerecht
II - 166
De andere grieven
II - 172
III Het middel inzake schending van artikel 155 van het Verdrag
II - 173
IV Conclusie
II - 174
Kosten
II - 174