Věc T‑163/21
Emilio De Capitani
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Tribunálu (desátého rozšířeného senátu) ze dne 25. ledna 2023
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se probíhajícího legislativního procesu – Pracovní skupiny Rady – Dokumenty týkající se legislativního návrhu, jehož předmětem je změna směrnice 2013/34/EU o ročních účetních závěrkách, konsolidovaných účetních závěrkách a souvisejících zprávách některých forem podniků – Částečné odepření přístupu – Žaloba na neplatnost – Právní zájem na řízení – Přípustnost – Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu“
1. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Pojem – Rozsah – Specifičnost legislativního procesu – Zásady veřejnosti a transparentnosti
(Článek 15 odst. 2 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
(viz body 36–38)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Pojem – Rozsah – Legislativní dokumenty – Zahrnutí
(Článek 15 odst. 3 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 42 a čl. 52 odst. 2; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3)
(viz body 40–47, 49–58, 61)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Podmínky – Konkrétní skutečné a vážné ohrožení uvedeného procesu – Pojem „vážné ohrožení“ – Podstatný dopad na rozhodovací proces – Kritéria pro posouzení – Zohlednění okolností věci – Legislativní dokumenty ohledně otázky velké důležitosti pro evropské občany – Účinný výkon demokratických práv občany – Podmínky – Přístup ke všem informacím, které jsou základem legislativní činnosti – Zvláště citlivá povaha sporných dokumentů – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
(viz body 70, 75, 76, 84)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Rozsah – Dokumenty pracovní skupiny Rady týkající se probíhajícího legislativního procesu – Kritéria pro posouzení – Předběžná povaha diskuzí – Vyloučení – Prozatímní povaha informací – Vyloučení – Obtížná jednání a snížení šancí na dosažení dohody – Nepřípustnost – Ochrana loajální spolupráce mezi členskými státy – Vyloučení – Poskytnutí určitých dokumentů týkajících se téhož legislativního postupu, které jsou jiné než dotčené dokumenty – Vyloučení – Technická povaha dokumentů – Vyloučení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
(viz body 78, 79, 81, 83, 87, 91, 95)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Rozsah – Dokumenty pracovní skupiny Rady týkající se probíhajícího legislativního procesu – Ochrana procesu před vnějším tlakem – Podmínky – Prokázání s jistotou reálnosti tlaku a důvodně předvídatelného nebezpečí podstatného ovlivnění rozhodnutí, které má být přijato
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
(viz bod 85)
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Rozsah – Dokumenty pracovní skupiny Rady týkající se probíhajícího legislativního procesu – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Kritérium posouzení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
(viz bod 89)
Shrnutí
Rada Evropské unie musí poskytnout přístup k dokumentům vypracovaným v jejích pracovních skupinách, které se týkají legislativního procesu, jehož předmětem je změna směrnice o ročních účetních závěrkách
Tribunál konstatuje, že žádný z důvodů uvedených Radou neumožňuje mít za to, že by zpřístupnění sporných dokumentů vážně, konkrétně, skutečně, a nikoli hypoteticky ohrozilo dotčený legislativní proces
Žalobce Emilio De Capitani podal žádost o přístup(1) k určitým dokumentům, k jejichž výměně došlo v rámci Pracovní skupiny Rady Evropské unie pro právo obchodních společností a jež se týkají legislativního procesu, jehož předmětem je změna směrnice 2013/34 o ročních účetních závěrkách(2). Rada odepřela přístup k některým dokumentům z důvodu, že jejich zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces Rady ve smyslu nařízení č. 1049/2001(3). V návaznosti na potvrzující žádost žalobce týkající se přístupu k nezveřejněným dokumentům přijala Rada napadené rozhodnutí(4), kterým potvrdila odepření přístupu k nim.
Pracovní skupiny Rady jsou interními orgány této instituce, které připravují jednání Výboru stálých zástupců (Coreper) a následně příslušného složení Rady na ministerské úrovni.
Tribunál, kterému byla předložena žaloba na neplatnost, jíž vyhověl, se zabýval otázkou přístupu k dokumentům týkajícím se legislativních procesů z bezprecedentní perspektivy vzájemného vztahu mezi zásadami veřejnosti a transparentnosti legislativního procesu vyplývajícími ze Smlouvy o fungování Evropské unie a Listiny základních práv Evropské unie(5) na jedné straně a výjimkou ze zpřístupnění dokumentů vycházející z ochrany rozhodovacího procesu orgánu vyjádřenou v sekundárním právu(6) na straně druhé. Navíc Tribunál poprvé přezkoumal podmínky přístupu k dokumentům vyhotoveným pracovními skupinami Rady v rámci legislativního postupu.
Závěry Tribunálu
Tribunál v první řadě odmítl argumentaci žalobce, podle které se výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu stanovená v nařízení č. 1049/2001 vykládaná ve světle Smlouvy o FEU a Listiny nevztahuje na legislativní dokumenty.
Tribunál připomíná, že zásada otevřenosti, která má v právním řádu Evropské unie zásadní význam, zásady veřejnosti a transparentnosti jsou vlastní unijním legislativním postupům(7). Přístup k legislativním dokumentům musí být tedy co nejširší. To však neznamená, že primární právo Unie stanoví bezpodmínečné právo na přístup k legislativním dokumentům. Podle Smlouvy o FEU(8) je právo na přístup k dokumentům unijních orgánů vykonáváno podle obecných zásad, omezení a podmínek stanovených nařízeními. Ustanovení Smlouvy o FEU upravující právo na přístup k dokumentům orgánů přitom ze své působnosti nevylučují legislativní dokumenty.
Tribunál poznamenal, že tento závěr je potvrzen normativním kontextem práva na přístup k dokumentům. Z primárního práva totiž vyplývá, že zásada otevřenosti není absolutní(9). Tribunál kromě toho připomněl, že unijní orgány mohou podle ustanovení nařízení č. 1049/2001 odepřít přístup k některým dokumentům legislativní povahy v řádně odůvodněných případech.
Na rozdíl od toho, co tvrdil žalobce, Tribunál nejprve konstatoval, že existuje kontinuita práva na přístup k dokumentům mezi Smlouvou o založení Evropského společenství a Smlouvou o FEU a dospěl k závěru, že výjimka z povinnosti zpřístupnit požadovaný dokument týkající se ochrany rozhodovacího procesu dotyčného orgánu, stanovená v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, zůstala po vstupu Smlouvy o FEU a Listiny v platnost v účinnosti. Následně měl za to, že nic neumožňuje dospět k závěru, že ustanovení Smlouvy o FEU a Listiny v zásadě vylučují, aby mohl být přístup k dokumentům vypracovaným pracovními skupinami Rady v rámci legislativního procesu odepřen z důvodu, že by jejich zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces Rady. Nakonec konstatoval, že ačkoliv ustanovení Smlouvy o FEU, podle nichž Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm zasedá veřejně(10), zakotvují zásadu veřejnosti legislativních jednání na zasedání Rady, nevztahují se na právo na přístup k dokumentům ani na omezení a podmínky výkonu tohoto práva.
V druhé řadě Tribunál konstatoval, že žádný z důvodů uvedených Radou v napadeném rozhodnutí neumožňuje mít za to, že by zpřístupnění sporných dokumentů vážně, konkrétně, skutečně, a nikoli hypoteticky ohrozilo příslušný legislativní proces.
Pokud jde nejprve o důvod vycházející z údajně citlivého obsahu sporných dokumentů, Tribunál konstatoval, že ve skutečnosti obsahují konkrétní komentáře a změny textů, které jsou součástí běžného fungování legislativního procesu. Ačkoli se tyto dokumenty vztahují k tématům určitého významu, která jsou případně charakterizována jak politickou, tak právní složitostí a mohou obsahovat skutečnosti vyplývající z „obtížných jednání“, jež mohou vyplynout z obtíží, které bylo třeba vyřešit ještě před dosažením dohody, Rada neidentifikovala žádný konkrétní a zvláštní aspekt těchto dokumentů, který by měl zvláště citlivou povahu v tom smyslu, že by byl v případě zpřístupnění zpochybněn základní zájem Unie nebo členských států. Ani nevysvětluje, v čem by přístup ke sporným dokumentům vážně, konkrétně, skutečně, a nikoli hypoteticky narušil možnosti dosáhnout dohody ohledně příslušného legislativního návrhu.
Dále, pokud jde o předběžnou povahu diskuzí týkajících se dotčeného legislativního návrhu v rámci pracovní skupiny Rady, Tribunál připomněl, že tato povaha jako taková neumožňuje odůvodnit použití výjimky vycházející z ochrany rozhodovacího procesu. Tato výjimka totiž nerozlišuje podle toho, v jaké fázi se nacházejí diskuze, ale vztahuje se obecně na dokumenty, které se týkají záležitosti, v níž dotyčný orgán „ještě nerozhodl“. Vzhledem k tomu, že je návrh svou povahou určen k projednání, si autor žádosti o přístup k legislativním dokumentům v rámci probíhajícího postupu bude plně vědom toho, že se informace, které jsou v nich obsaženy, mohou změnit v celém průběhu jednání v rámci přípravných prací pracovní skupiny až do okamžiku, kdy je dosaženo dohody ohledně celého textu. Takový byl cíl sledovaný žádostí o přístup podanou žalobcem, který se snažil seznámit s postoji vyjádřenými členskými státy v Radě právě proto, aby v tomto ohledu vyvolal diskuzi před tím, než tento orgán zaujme postoj v dotčeném legislativním postupu.
Kromě toho Tribunál konstatoval, že Rada nepředložila žádný hmatatelný důkaz, který by mohl prokázat, že přístup ke sporným dokumentům by narušil loajální spolupráci mezi členskými státy. Zdůraznil, že vzhledem k tomu, že členské státy v rámci pracovních skupin Rady vyjadřují navenek příslušný postoj k danému legislativnímu návrhu a k vývoji tohoto návrhu, který pro ně bude přijatelný, nemůže skutečnost, že tyto údaje jsou následně na žádost sděleny, sama o sobě bránit loajální spolupráci(11). V systému založeném na zásadě demokratické legitimity musí být spolunormotvůrci odpovědni veřejnosti za své činy a výkon demokratických práv občany předpokládá možnost podrobně sledovat rozhodovací proces orgánů, které se podílí na legislativních procesech, a mít přístup k veškerým relevantním informacím. V projednávané věci přitom nic nenasvědčuje tomu, že mohla Rada důvodně očekávat reakci přesahující to, co může od veřejnosti očekávat jakýkoli člen legislativního orgánu předkládající změnu návrhu zákona.
Mimo to Tribunál připomněl, že pouze tehdy, když má dotyčný orgán za to, že by zpřístupnění dokumentu konkrétně a skutečně ohrozilo dotčený rozhodovací proces, mu přísluší ověřit, zda převažující veřejný zájem přesto neodůvodňuje zpřístupnění dokumentu. Stejně tak pouhá skutečnost, že byl poskytnut přístup k určitým dokumentům týkajícím se téhož legislativního postupu, nemůže odůvodnit odepření přístupu k jiným dokumentům.
Konečně přístup k dokumentům vypracovaným pracovními skupinami Rady nemůže být omezen z důvodu jejich údajně „technické“ povahy. „Technická“ povaha dokumentu totiž není relevantním kritériem pro účely uplatnění výjimky vycházející z ochrany rozhodovacího procesu. Členové pracovních skupin Rady jsou pověřeni mandátem členských států, které zastupují, a vyjadřují při jednáních o daném legislativním návrhu postoj svého státu v Radě, pokud Rada jedná jako spolunormotvůrce. Skutečnost, že pracovní skupiny nejsou oprávněny přijmout konečné stanovisko Rady, neznamená, že jejich práce nejsou součástí běžného fungování legislativního procesu, ani že vypracované dokumenty jsou „technického“ rázu.