Sag T-163/21
Emilio De Capitani
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Tiende Udvidede Afdeling) af 25. januar 2023
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende en igangværende lovgivningsprocedure – Rådets arbejdsgrupper – dokumenter vedrørende et lovgivningsforslag om ændring af direktiv 2013/34/EU om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer – delvist afslag på aktindsigt – annullationssøgsmål – søgsmålsinteresse – formaliteten – artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 – undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen«
1. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – begreb – rækkevidde – lovgivningsprocedurens særlige karakter – princippet om offentlighed og princippet om gennemsigtighed
(Art. 15, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 36-38)
2. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – begreb – rækkevidde – lovgivningsdokumenter – omfattet
(Art. 15, stk. 3, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 42 og art. 52, stk. 2; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3)
(jf. præmis 40-47, 49-58 og 61)
3. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – betingelser – konkret, faktisk og alvorligt indgreb i denne proces – begrebet alvorlig skade – væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen – bedømmelseskriterier – hensyntagen til sagens omstændigheder – 107162 – borgernes effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder – betingelser – mulighed for at kende alle oplysningerne om grundlaget for lovgivningsforanstaltningerne – de omtvistede dokumenters særligt følsomme karakter – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 70, 75, 76 og 84)
4. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – rækkevidde – en arbejdsgruppe i Rådets dokumenter vedrørende en igangværende lovgivningsprocedure – bedømmelseskriterier – drøftelsernes indledende karakter – ikke omfattet – oplysningernes midlertidige karakter – ikke omfattet – vanskelige forhandlinger og formindskede chancer for at nå til enighed – ikke tilladt – beskyttelse af det loyale samarbejde mellem medlemsstaterne – ikke omfattet – fremsendelse af visse andre dokumenter vedrørende den samme lovgivningsprocedure, der ikke var omfattet af begæringen – ikke omfattet – dokumenter af teknisk art – ikke omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 78, 79, 81, 83, 87, 91 og 95)
5. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – rækkevidde – en arbejdsgruppe i Rådets dokumenter vedrørende en igangværende lovgivningsprocedure – beskyttelse af beslutningsprocessen mod pres udefra – betingelser – det skal med sikkerhed godtgøres, at sådanne ydre pres forekommer, og der skal føres bevis for, at der er en rimelig forudsigelig risiko for, at den afgørelse, der skal træffes, vil blive væsentligt påvirket af disse ydre pres
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 85)
6. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – rækkevidde – en arbejdsgruppe i Rådets dokumenter vedrørende en igangværende lovgivningsprocedure – mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde en udbredelse af dokumenter – bedømmelseskriterier
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 89)
Resumé
Rådet for Den Europæiske Union skal give aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af dets arbejdsgrupper og som vedrører en lovgivningsprocedure om ændring af direktivet om årsregnskaber
Retten fastslog, at ingen af de begrundelser, som Rådet havde anført, gjorde det muligt at fastslå, at udbredelsen af de omtvistede dokumenter på en konkret, faktisk og ikke-hypotetisk måde ville være til alvorlig skade for den omhandlede lovgivningsprocedure
Sagsøgeren, Emilio De Capitani, havde indgivet en begæring om aktindsigt (1) i visse dokumenter, der var blevet udvekslet i Rådet for Den Europæiske Unions arbejdsgruppe »Selskabsret« inden for rammerne af en lovgivningsprocedure om ændring af direktiv 2013/34 om årsregnskaber (2). Rådet havde givet afslag på aktindsigt i visse dokumenter med den begrundelse, at deres udbredelse ville være til alvorlig skade for Rådets beslutningsproces som omhandlet i forordning nr. 1049/2001 (3). Efter at sagsøgeren havde genfremsat begæringen om aktindsigt i de ikke-udbredte dokumenter, vedtog Rådet den anfægtede afgørelse (4), hvorved det bekræftede sit afslag på aktindsigt.
Rådets arbejdsgrupper er interne organer i denne institution, som forbereder arbejdet i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) og senere den ministerielle sammensætning i det kompetente råd.
I forbindelse med et annullationssøgsmål, som Retten gav medhold i, beskæftigede Retten sig med spørgsmålet om aktindsigt i dokumenter vedrørende lovgivningsprocedurer, denne gang fra et hidtil uset perspektiv, nemlig forholdet mellem, på den ene side, princippet om offentlighed og princippet gennemsigtighed i lovgivningsproceduren, der følger af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (5), og, på den anden side, den i afledt ret omhandlede undtagelse fra udbredelsen af dokumenter, som vedrører beskyttelsen af en institutions beslutningsproces (6). Retten undersøgte endvidere for første gang betingelserne for at give aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet i Rådets arbejdsgrupper inden for rammerne af en lovgivningsprocedure.
Rettens bemærkninger
Indledningsvis forkastede Retten sagsøgerens argumentation om, at undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen i forordning nr. 1049/2001 fortolket i lyset af EUF-traktaten og chartret ikke finder anvendelse på lovgivningsdokumenter.
Retten bemærkede, at princippet om åbenhed er af grundlæggende betydning for Unionens retsorden, og at princippet om offentlighed og princippet gennemsigtighed er uløseligt forbundet med EU’s lovgivningsprocedurer (7). Der skal derfor gives den videst mulige aktindsigt i lovgivningsdokumenter. Dette betyder imidlertid ikke, at den primære EU-ret fastsætter en ubetinget ret til aktindsigt i lovgivningsdokumenter. I overensstemmelse med EUF-traktaten (8) udøves retten til aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter nemlig efter de generelle principper med de begrænsninger og på de betingelser, der fastsættes ved forordning. De bestemmelser i EUF-traktaten, der regulerer retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter, udelukker imidlertid ikke lovgivningsdokumenter fra sit anvendelsesområde.
Retten bemærkede, at den lovgivningsmæssige sammenhæng, som retten til aktindsigt indgår i, underbygger denne konklusion. I henhold til primær ret er princippet om åbenhed nemlig ikke absolut (9). Retten bemærkede endvidere, at EU-institutionerne er berettiget til på grundlag af forordning nr. 1049/2001 at give afslag på aktindsigt i visse lovgivningsdokumenter i behørigt begrundede tilfælde.
I modsætning til hvad sagsøgeren havde gjort gældende, konstaterede Retten indledningsvis, at hvad angår retten til aktindsigt findes der kontinuitet mellem traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og EUF-traktaten, og fastslog, at den undtagelse fra forpligtelsen til at udlevere et ønsket dokument, der vedrører beskyttelsen af den berørte institutions beslutningsproces og som er omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, efter EUF-traktatens og chartrets ikrafttræden fortsat finder anvendelse. Retten fastslog dernæst, at der intet var, der gjorde det muligt at konkludere, at bestemmerne i EUF-traktaten og chartret principielt udelukker, at der kan gives afslag på aktindsigt i lovgivningsdokumenter, der er udarbejdet af Rådets arbejdsgrupper inden for rammerne af en lovgivningsprocedure med den begrundelse, at deres udbredelse ville være til alvorlig skade for Rådets beslutningsproces. Endelig fastslog Retten, at selv om EUF-traktatens bestemmelser – hvorefter Rådets samlinger er offentlige, når det forhandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter (10) – knæsætter princippet om, at de lovgivningsmæssige drøftelser skal være offentlige under Rådets samlinger, omhandler disse bestemmelser hverken retten til aktindsigt eller begrænsningerne og betingelserne for udøvelsen af denne ret.
Retten fastslog endvidere, at ingen af de begrundelser, som Rådet havde anført i den anfægtede afgørelse, gjorde det muligt at fastslå, at udbredelsen af de omtvistede dokumenter på en konkret, faktisk og ikke-hypotetisk måde ville være til alvorlig skade for den pågældende lovgivningsprocedure.
Hvad indledningsvis angår den påståede følsomme karakter af de omtvistede dokumenters indhold konstaterede Retten, at disse dokumenter faktisk indeholdt bemærkninger og konkrete tekstmæssige ændringer, der indgår i den normale lovgivningsproces. Selv om disse dokumenter vedrørte emner af en vis betydning, der muligvis var både politisk og juridisk vanskelige, og kunne indeholde oplysninger, som var resultatet af vanskelige forhandlinger, og afslørede vanskeligheder, der fortsat skulle løses, inden der kunne nås en aftale, havde Rådet ikke identificeret noget konkret og specifikt aspekt af disse dokumenter, der var særligt følsomt i den forstand, at en for Unionen eller medlemsstaterne grundlæggende interesse ville være blevet bragt i fare, hvis dokumentet var blevet offentliggjort. Rådet havde heller ikke forklaret, hvorledes aktindsigt i de omtvistede dokumenter konkret, faktisk og på en ikke-hypotetisk måde ville mindske chancerne for at nå til enighed om det omhandlede lovgivningsforslag.
Hvad dernæst angår den omstændighed, at drøftelserne i Rådets arbejdsgruppe om det omhandlede lovforslag befandt sig på et indledende stadie, bemærkede Retten, at dette ikke i sig selv kunne begrunde, at undtagelsen om beskyttelsen af beslutningsprocessen fandt anvendelse. Denne undtagelse sondrer nemlig ikke ud fra, hvor fremskredne drøftelserne er, men omhandler overordnet dokumenter, som vedrører et spørgsmål, hvorom den berørte institution »endnu ikke [har] truffet afgørelse«. Da et forslag efter dets natur fremsættes for, at det skal drøftes, vil ophavsmanden til en begæring om aktindsigt i lovgivningsdokumenter fra en igangværende procedure være fuldt ud bevidst om, at oplysningerne heri kan ændre sig under drøftelserne i forbindelse med det forberedende arbejde i arbejdsgruppen, indtil der er indgået en aftale om hele teksten. Det var netop dette formål, der blev forfulgt med sagsøgerens begæringen om aktindsigt, idet sagsøgeren ønskede at få kendskab til de standpunkter, som medlemsstaterne havde givet udtryk for i Rådet netop med henblik på at indlede en debat i denne henseende, inden den pågældende institution fastlagde sin holdning i den omhandlede lovgivningsprocedure.
Retten konstaterede endvidere, at Rådet ikke havde fremlagt noget konkret bevis, der kunne godtgøre, at aktindsigt i de omtvistede dokumenter ville have skadet medlemsstaternes loyale samarbejde. Retten fremhævede, at medlemsstaterne inden for rammerne af Rådets arbejdsgrupper giver udtryk for deres respektive holdning til et givent lovforslag, og hvilke ændringer hertil de kan acceptere, og at den omstændighed, at disse oplysninger efterfølgende offentliggøres efter begæring, ikke i sig selv kan være til hinder for det loyale samarbejde (11). I et system, der bygger på princippet om demokratisk legitimitet, skal medlovgiverne hæfte for deres handlinger over for offentligheden, og borgernes udøvelse af deres demokratiske rettigheder forudsætter, at de i detaljer kan følge beslutningsprocessen i de institutioner, som deltager i lovgivningsprocedurer, og at de skal have adgang til alle relevante oplysninger. I den foreliggende sag var der imidlertid intet, som antydede, at Rådet med rimelighed kunne forvente en risiko for pres udefra og en reaktioner ud over, hvad et hvilket som helst medlem af et lovgivende organ, der foreslår en ændring af et lovudkast, kan forvente fra offentligheden.
Retten bemærkede endvidere, at det kun er, hvis den berørte institution finder, at udbredelsen af et dokument konkret og faktisk vil være til skade for den omhandlede beslutningsproces, at det påhviler den at efterprøve, om en mere tungtvejende offentlig interesse alligevel kan begrunde udbredelsen af dokumentet. Den blotte omstændighed, at der er givet aktindsigt i visse dokumenter vedrørende den samme lovgivningsprocedure, kan nemlig ikke begrunde et afslag på aktindsigt i andre dokumenter.
Endelig kan aktindsigt i de dokumenter, der er udarbejdet af Rådets arbejdsgrupper, ikke begrænses, fordi de angiveligt er af »teknisk« art. Spørgsmålet om, hvorvidt et dokument er af »teknisk« art, er nemlig ikke et relevant kriterium med henblik på anvendelsen af undtagelsen om beskyttelsen af beslutningsprocessen. Medlemmerne af Rådets arbejdsgrupper har nemlig et mandat for de medlemsstater, de repræsenterer, og de udtrykker under drøftelserne om et givet lovgivningsforslag deres medlemsstats holdning i Rådet, når sidstnævnte handler i sin egenskab af medlovgiver. Den omstændighed, at arbejdsgrupperne ikke er beføjet til at vedtage Rådets endelige holdning, betyder hverken, at deres arbejde ikke indgår i den normale lovgivningsproces, eller at de dokumenter, som de udfærdiger, er af »teknisk« art.