Kohtuasi T‑163/21
Emilio De Capitani
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Üldkohtu (kümnes koda laiendatud koosseisus) 25. jaanuari 2023. aasta otsus
Dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Käimasolevat seadusandlikku menetlust käsitlevad dokumendid – Nõukogu töörühmad – Dokumendid, mis puudutavad seadusandlikku ettepanekut, mille eesmärk on muuta direktiivi 2013/34/EL teatavat liiki ettevõtjate aruandeaasta finantsaruannete, konsolideeritud finantsaruannete ja nendega seotud aruannete kohta – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest osaline keeldumine – Tühistamishagi – Põhjendatud huvi – Vastuvõetavus – Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik – Otsustamisprotsessi kaitsev erand
1. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Mõiste – Ulatus – Õigusloomeprotsessi erisused – Avalikkuse põhimõte ja läbipaistvuse põhimõte
(ELTL artikli 15 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
(vt punktid 36–38)
2. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Mõiste – Ulatus – Seadusandlikud dokumendid – Hõlmamine
(ELTL artikli 15 lõige 3; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 42 ja artikli 52 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 3)
(vt punktid 40–47, 49–58, 61)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Tingimused – Selle protsessi konkreetne, tegelik ja raske riive – Mõiste „raske riive“ – Märkimisväärne mõju otsustamisprotsessile – Hindamiskriteeriumid – Konkreetse juhtumi asjaolude arvesse võtmine – Seadusandlikud dokumendid, mis käsitlevad Euroopa kodanike jaoks väga tähtsat küsimust – Kodanike demokraatlike õiguste tõhus kasutamine – Tingimused – Juurdepääs kogu teabele, mis on seadusandliku tegevuse alus – Vaidlusaluste dokumentide eriti tundlik laad – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
(vt punktid 70, 75, 76, 84)
4. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Ulatus – Nõukogu töörühma dokumendid, mis puudutavad käimasolevat seadusandlikku menetlust – Hindamiskriteeriumid – Arutelude esialgne laad – Välistamine – Teabe esialgne laad – Välistamine – Rasked läbirääkimised ja vähenenud võimalused jõuda kokkuleppele – Lubamatus – Liikmesriikidevahelise lojaalse koostöö kaitse – Välistamine – Selliste sama seadusandliku menetlusega seotud teatud dokumentide edastamine, mis ei hõlma kõnealuseid dokumente – Välistamine – Dokumentide tehniline laad – Välistamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
(vt punktid 78, 79, 81, 83, 87, 91, 95)
5. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Ulatus – Nõukogu töörühma dokumendid, mis puudutavad käimasolevat seadusandlikku menetlust – Protsessi kaitsmine välise surve eest – Tingimused – Selle tõendamine, et tegelik surve on kindel ja et ohtu, et tehtavat otsust võidakse oluliselt mõjutada, saab mõistlikult ette näha
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
(vt punkt 85)
6. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Ulatus – Nõukogu töörühma dokumendid, mis puudutavad käimasolevat seadusandlikku menetlust – Dokumentide avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi – Hindamiskriteerium
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
(vt punkt 89)
Kokkuvõte
ELi nõukogu peab andma võimaluse tutvuda nõukogu töörühmades koostatud dokumentidega, mis puudutavad seadusandlikku menetlust, mille eesmärk on muuta direktiivi aruandeaasta finantsaruannete kohta
Üldkohus järeldas, et ükski nõukogu esitatud põhjendus ei võimalda asuda seisukohale, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine võib konkreetselt, tegelikult ja mitte oletuslikult oluliselt kahjustada kõnealust õigusloomeprotsessi
Hageja Emilio De Capitani esitas taotluse(1) tutvuda teatud dokumentidega, mida vahetati Euroopa Liidu Nõukogu äriühinguõiguse töörühmas seoses seadusandliku menetlusega, mille eesmärk oli muuta direktiivi 2013/34 aruandeaasta finantsaruannete kohta(2). Nõukogu keeldus võimaldamast tutvuda teatud dokumentidega, kuna nende avalikustamine kahjustaks oluliselt nõukogu otsustamisprotsessi määruse nr 1049/2001(3) tähenduses. Pärast hageja kordustaotlust tutvuda avalikustamata jäetud dokumentidega võttis nõukogu vastu vaidlusaluse otsuse(4), millega ta kinnitas oma keeldumist võimaldada tutvuda nende dokumentidega.
Nõukogu töörühmad on selle institutsiooni sees tegutsevad organid, kes valmistavad ette materjalid alaliste esindajate komiteele (COREPER) ja hiljem asjakohasele ministrite kohtumisele nõukogus.
Üldkohus, kes rahuldas talle esitatud tühistamishagi, arutles seadusandliku menetlusega seotud dokumentidega tutvumise küsimuse üle sellisest varem käsitlemata vaatenurgast, kuidas suhestuvad omavahel ühelt poolt seadusandliku menetluse avalikkuse põhimõte ja läbipaistvuse põhimõte, mis tulenevad Euroopa Liidu toimimise lepingust ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartast(5), ning teiselt poolt institutsiooni otsustamisprotsessi kaitseks võetud dokumentide avalikustamise erand, mis on sätestatud teiseses õiguses(6). Lisaks analüüsis Üldkohus esimest korda tingimusi seadusandliku menetluse raames nõukogu töörühmade koostatud dokumentidega tutvumiseks.
Üldkohtu hinnang
Esimesena lükkas Üldkohus tagasi hageja argumendid, et määruses nr 1049/2001 sätestatud otsustamisprotsessi kaitsvat erandit, mida tõlgendatakse EL toimimise lepingut ja hartat arvestades, ei kohaldata seadusandlike dokumentide suhtes.
Üldkohus meenutas, et kuna avatuse põhimõttel on Euroopa Liidu õiguskorras fundamentaalne tähtsus, on avalikkuse põhimõte ja läbipaistvuse põhimõte omased liidu seadusandlikule menetlusele(7). Seega peab dokumentidega tutvumise õigus olema võimalikult laiaulatuslik. See ei tähenda siiski, et liidu esmane õigus näeb ette tingimusteta õiguse tutvuda seadusandlike dokumentidega. Nimelt teostatakse EL toimimise lepingu(8) kohaselt õigust tutvuda liidu institutsioonide dokumentidega vastavalt määrustega kindlaks määratud üldpõhimõtetele, piirangutele ja tingimustele. Seadusandlikud dokumendid ei ole aga nende EL toimimise lepingu sätete kohaldamisalast, mis reguleerivad õigust tutvuda institutsiooni dokumentidega, välja jäetud.
Üldkohus märkis, et seda järeldust kinnitab õiguslik kontekst, millesse dokumentidega tutvumise õigus kuulub. Nimelt tuleneb esmasest õigusest, et avatuse põhimõte ei ole absoluutne(9). Lisaks tuletas Üldkohus meelde, et määruse nr 1049/2001 sätete kohaselt võivad liidu institutsioonid keelduda teatavate seadusandlikku laadi dokumentidega tutvumise võimaldamisest juhul, kui see on nõuetekohaselt põhjendatud.
Kõigepealt tõdes Üldkohus, et vastupidi hageja väidetele on dokumentidega tutvumise õiguse puhul Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja EL toimimise lepingu vahel järjepidevus, ning järeldas, et asjaomase institutsiooni otsustamisprotsessi kaitsega seotud dokumentide avalikustamise erand, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus, on pärast EL toimimise lepingu ja harta jõustumist endiselt kohaldatav. Seejärel leidis Üldkohus, et miski ei võimalda järeldada, et EL toimimise lepingu ja harta sätted välistavad põhimõtteliselt, et seadusandliku menetluse raames nõukogu töörühmade koostatud dokumentidega tutvumise võimaldamisest võib keelduda põhjusel, et nende avalikustamine kahjustaks oluliselt nõukogu otsustamisprotsessi. Lõpuks tõdes Üldkohus, et kuigi EL toimimise lepingu sätted – mille kohaselt nõukogu istungid on avalikud, kui ta arutab ja hääletab seadusandlike aktide eelnõusid(10) – kehtestavad põhimõtte, et seadusandlikud arutelud nõukogu istungjärkudel on avalikud, ei puuduta need sätted õigust tutvuda dokumentidega ega selle õiguse teostamise piiranguid ja tingimusi.
Teisena tõdes Üldkohus, et ükski vaidlustatud otsuses esitatud nõukogu põhjendus ei võimalda asuda seisukohale, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine võib konkreetselt, tegelikult ja mitte oletuslikult oluliselt kahjustada kõnealust õigusloomeprotsessi.
Mis puudutab kõigepealt vaidlusaluste dokumentide väidetavalt tundliku sisu kohta esitatud põhjendust, siis tõdes Üldkohus, et need dokumendid sisaldavad konkreetseid kommentaare ja redaktsioonilisi muudatusi, mis on osa tavapärasest õigusloomeprotsessist. Kuigi kõnealused dokumendid puudutavad teatavat tähtsust omavaid küsimusi, mille puhul võib tekkida nii poliitilisi kui ka juriidilisi probleeme, ning need võivad sisaldada üksikasju, milleni jõuti „raskete läbirääkimiste“ tulemusena ja mis võivad tuua ilmsiks raskused, mis tuli enne kokkuleppele jõudmist veel lahendada, ei ole nõukogu nimetanud ühtegi konkreetset ega eriomast aspekti nendes dokumentides, mis oleks eriti tundlik selles mõttes, et mõni liidu või liikmesriikide põhihuvi oleks avalikustamise korral ohtu seatud. Samuti ei selgitanud nõukogu, kuidas vaidlusaluste dokumentidega tutvumine võib konkreetselt, tegelikult ja mitte oletuslikult oluliselt kahjustada võimalusi jõuda asjaomase seadusandliku ettepaneku suhtes kokkuleppele.
Seejärel tuletas Üldkohus nõukogu töörühmas toimunud kõnealuse seadusandliku ettepanekuga seotud arutelude esialgse laadi kohta meelde, et see ei saa iseenesest põhjendada otsustamisprotsessi kaitsva erandi kohaldamist. Nimelt ei tee see erand vahet selle põhjal, mis staadiumisse on arutelud jõudnud, vaid peab üldiselt silmas dokumente, mis käsitlevad küsimust, milles asjaomane institutsioon „ei ole veel otsust teinud“. Kuna ettepanek tehakse just selleks, et seda arutataks, on isik, kes esitab taotluse käimasolevas menetluses seadusandlike dokumentidega tutvumiseks, täiesti võimeline aru saama, et nendes dokumentides sisalduvat teavet töörühma ettevalmistustööde raames toimuvate arutelude käigus muudetakse, kuni jõutakse kokkuleppele teksti kui terviku suhtes. Dokumentidega tutvumise taotlusega taotles hageja seda eesmärki ja soovis teada nõukogus väljendatud liikmesriikide seisukohti just selleks, et tekitada selles küsimuses arutelu enne, kui see institutsioon kõnealuses seadusandlikus menetluses oma seisukoha kujundab.
Peale selle tõdes Üldkohus, et nõukogu ei ole esitanud ühtegi mõjuvat asjaolu, mis tõendaks, et vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamine oleks kahjustanud liikmesriikidevahelist lojaalset koostööd. Üldkohus rõhutas, et kuna nõukogu töörühmades väljendavad liikmesriigid oma vastavaid seisukohti konkreetse seadusandliku ettepaneku ja selle edasiste muudatuste kohta, millega nad nõustuvad, siis asjaolu, et need andmed hiljem taotluse alusel edastatakse, ei saa iseenesest takistada lojaalset koostööd(11). Demokraatliku legitiimsuse põhimõttel põhinevas süsteemis peavad kaasseadusandjad vastutama avalikkuse ees oma tegude eest ning kodanike poolt oma demokraatlike õiguste teostamine eeldab võimalust jälgida detailselt otsustamisprotsessi institutsioonides, kes osalevad seadusandlikus menetluses, ja õigust tutvuda kogu asjaomase teabega. Käsitletaval juhul ei viita miski sellele, et nõukogu võis mõistlikult eeldada välise surve ohtu ja seda, et reaktsioon oleks olnud tugevam sellest, mida võib oodata avalikkuselt selle seadusandliku organi mis tahes liige, kes teeb seaduseelnõu muutmise ettepaneku.
Lisaks meenutas Üldkohus, et üksnes juhul, kui asjaomane institutsioon leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks konkreetselt ja tegelikult asjaomast otsustamisprotsessi, peab ta kontrollima, kas ülekaalukas üldine huvi õigustab sellegipoolest asjaomase dokumendi avalikustamist. Samuti ei saa pelk asjaolu, et lubati tutvuda teatud dokumentidega, mis on seotud sama seadusandliku menetlusega, õigustada teiste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist.
Lõpetuseks märkis Üldkohus, et nõukogu töörühmade koostatud dokumentidega tutvumist ei saa piirata põhjusel, et need on väidetavalt „tehnilised“. See, kas dokument on „tehniline“ või mitte, ei ole otsustamisprotsessi kaitseks võetud erandi kohaldamisel asjakohane kriteerium. Nõukogu töörühmade liikmed saavad volitused liikmesriikidelt, keda nad esindavad, ning nad väljendavad konkreetse seadusandliku ettepaneku üle toimuvatel aruteludel oma liikmesriigi seisukohta nõukogus, kui nõukogu tegutseb kaasseadusandjana. Asjaolu, et töörühmadel puudub õigus võtta vastu nõukogu lõplik seisukoht, ei tähenda seda, et nende töö ei ole osa tavapärasest õigusloomeprotsessist, ega seda, et koostatud dokumendid on „tehnilised“.