Asia T-163/21
Emilio De Capitani
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kymmenes jaosto) 25.1.2023
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Vireillä olevaa lainsäädäntömenettelyä koskevat asiakirjat – Neuvoston työryhmät – Tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista annetun direktiivin 2013/34/EU muuttamista koskevaan lainsäädäntöehdotukseen liittyvät asiakirjat – Tutustumisoikeuden epääminen osittain – Kumoamiskanne – Oikeussuojan tarve – Tutkittavaksi ottaminen – Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus
1. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Käsite – Ulottuvuus – Lainsäädäntömenettelyn erityisyys – Julkisuuden ja avoimuuden periaatteet
(SEUT 15 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 36–38 kohta)
2. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Käsite – Ulottuvuus – Lainsäädäntöasiakirjat – Soveltamisalaan kuuluminen
(SEUT 15 artiklan 3 kohta, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artikla ja 52 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta)
(ks. 40–47, 49–58 ja 61 kohta)
3. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Edellytykset – Konkreettinen, tosiasiallinen ja vakava vahinko mainitulle menettelylle – Vakavan vahingon käsite – Olennainen vaikutus päätöksentekomenettelyyn – Harkintaperusteet – Asian olosuhteiden huomioon ottaminen – Unionin kansalaisten kannalta merkittävää aihetta koskevat lainsäädäntöasiakirjat – Unionin kansalaiset voivat käyttää tehokkaasti demokraattisia oikeuksiaan – Edellytykset – Oikeus tutustua kaikkiin lainsäädäntötoiminnan taustalla oleviin tietoihin – Riidanalaiset asiakirjat eivät ole erityisen arkaluonteisia
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 70, 75, 76 ja 84 kohta)
4. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Ulottuvuus – Vireillä olevaan lainsäädäntömenettelyyn liittyvät neuvoston työryhmän asiakirjat – Harkintaperusteet – Keskustelujen alustava luonne – Ei vaikuta – Tietojen väliaikainen luonne – Ei vaikuta – Neuvottelujen vaikeus ja heikommat mahdollisuudet päästä sopimukseen – Seikka, jota ei voida tutkia – Jäsenvaltioiden välisen vilpittömän yhteistyön suojaaminen – Ei vaikuta – Samaan lainsäädäntömenettelyyn liittyvien tiettyjen muiden kuin kyseessä olevien asiakirjojen toimittaminen – Ei vaikuta – Asiakirjojen tekninen luonne – Ei vaikuta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 78, 79, 81, 83, 87, 91 ja 95 kohta)
5. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Ulottuvuus – Vireillä olevaan lainsäädäntömenettelyyn liittyvät neuvoston työryhmän asiakirjat – Menettelyn suojaaminen ulkoiselta painostukselta – Edellytykset – Sen osoittaminen, että painostus on varmasti todellista ja tehtävään päätökseen kohdistuvan merkittävän vaikutuksen vaara on kohtuudella ennakoitavissa
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 85 kohta)
6. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Ulottuvuus – Vireillä olevaan lainsäädäntömenettelyyn liittyvät neuvoston työryhmän asiakirjat – Ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen – Harkintaperuste
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 89 kohta)
Tiivistelmä
Euroopan unionin neuvoston on annettava tutustuttaviksi työryhmissään laaditut asiakirjat, jotka liittyvät vuositilinpäätöksestä annetun direktiivin muuttamista koskevaan lainsäädäntömenettelyyn
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei minkään neuvoston esittämän perusteen nojalla voida katsoa, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavalla tavalla konkreettisesti ja tosiasiallisesti eikä vain hypoteettisesti kyseistä lainsäädäntömenettelyä.
Kantaja Emilio De Capitani oli esittänyt hakemuksen(1) saadakseen tutustua tiettyihin asiakirjoihin, joita oli vaihdettu yhtiöiden oikeuksia käsittelevässä Euroopan unionin neuvoston työryhmässä ja jotka liittyivät vuositilinpäätöksistä annetun direktiivin 2013/34(2) muuttamista koskevaan lainsäädäntömenettelyyn. Neuvosto oli kieltäytynyt antamasta tiettyjä asiakirjoja tutustuttaviksi sillä perusteella, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti neuvoston päätöksentekomenettelyä asetuksessa N:o 1049/2001(3) tarkoitetulla tavalla. Kantajan esitettyä uudistetun hakemuksen, joka koski niihin asiakirjoihin tutustumista, joiden sisältämiä tietoja ei ollut ilmaistu, neuvosto teki riidanalaisen päätöksen,(4) jolla se vahvisti kieltäytyvänsä antamasta niitä tutustuttaviksi.
Neuvoston työryhmät ovat neuvoston sisäisiä elimiä, jotka valmistelevat pysyvien edustajien komitean (Coreper) ja viime kädessä kulloinkin toimivaltaisen ministerineuvoston työtä.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli käsiteltäväkseen saatetun kumoamiskanteen hyväksyessään kysymystä oikeudesta tutustua lainsäädäntömenettelyyn liittyviin asiakirjoihin täysin uudesta näkökulmasta, jossa oli kyse siitä, miten yhtäältä Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaan(5) perustuvat lainsäädäntömenettelyn julkisuutta ja avoimuutta koskevat periaatteet ja toisaalta johdetussa oikeudessa säädetty, asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista koskeva poikkeus, jolla suojataan toimielimen päätöksentekomenettelyä,(6) niveltyvät yhteen. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin tutki ensimmäistä kertaa lainsäädäntömenettelyn yhteydessä edellytyksiä, joita sovelletaan neuvoston työryhmässä laadittujen asiakirjojen antamiseen tutustuttavaksi.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensimmäiseksi kantajan väitteen, jonka mukaan asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyä poikkeusta, jolla suojataan päätöksentekomenettelyä, ei sovelleta lainsäädäntöasiakirjoihin, kun sitä tulkitaan EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan valossa.
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että avoimuusperiaatteella on perustavan tärkeä merkitys Euroopan unionin oikeudessa, joten julkisuus- ja avoimuusperiaate ovat ominainen osa unionin lainsäädäntömenettelyä.(7) Oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin on siis oltava mahdollisimman laaja. Tämä ei merkitse kuitenkaan sitä, että unionin primaarioikeudessa määrätään ehdottomasta oikeudesta tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin. EUT-sopimuksen(8) mukaisesti oikeutta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin voidaan näet käyttää asetuksilla säädettyjen yleisten periaatteiden, rajoitusten ja edellytysten mukaisesti. EUT-sopimuksen määräyksissä, jotka koskevat oikeutta tutustua toimielinten asiakirjoihin, ei jätetä lainsäädäntöasiakirjoja sen soveltamisalan ulkopuolelle.
Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, että tämän päätelmän vahvistaa normatiivinen asiayhteys, johon oikeus tutustua asiakirjoihin sijoittuu. Primaarioikeudesta ilmenee nimittäin, ettei avoimuusperiaate ole ehdoton.(9) Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että asetuksen N:o 1049/2001 säännösten mukaisesti unionin toimielimet voivat evätä oikeuden tutustua tiettyihin lainsäädännöllisiin asiakirjoihin asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa.
Toisin kuin kantaja väitti, unionin yleinen tuomioistuin totesi ensin, että asiakirjoihin tutustumista koskevassa oikeudessa oli jatkumo Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja EUT-sopimuksen välillä, ja se päätteli, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta velvollisuudesta ilmaista pyydetyn asiakirjan sisältämät tiedot asianomaisen toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaamiseksi sovelletaan edelleen vielä EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan voimaantulon jälkeen. Sitten unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei millään perusteella voida päätellä, että EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräykset estäisivät lähtökohtaisesti epäämästä oikeuden tutustua neuvoston työryhmissä lainsäädäntömenettelyn yhteydessä laadittuihin asiakirjoihin sillä perusteella, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti neuvoston päätöksentekomenettelyä. Se totesi vielä, että vaikka EUT-sopimuksen määräyksissä, joiden mukaan neuvoston istunnot ovat julkisia silloin, kun se käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi toimiksi ja äänestää niistä,(10) vahvistetaan neuvoston istunnoissa käytävien lainsäädäntökeskustelujen julkisuus, ne eivät koske oikeutta tutustua asiakirjoihin eivätkä myöskään kyseisen oikeuden käyttämisen rajoituksia ja edellytyksiä.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi toiseksi, ettei minkään neuvoston riidanalaisessa päätöksessä esittämän perusteen perusteella voida katsoa, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavalla tavalla konkreettisesti ja tosiasiallisesti eikä vain hypoteettisesti kyseistä lainsäädäntömenettelyä.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi riidanalaisten asiakirjojen väitetysti arkaluonteista sisältöä koskevasta perusteesta, että riidanalaiset asiakirjat sisältävät itse asiassa konkreettisia huomautuksia ja tekstiin esitettyjä muutoksia, jotka kuuluvat tavanomaiseen lainsäädäntömenettelyyn. Vaikka kyseiset asiakirjat liittyvät jossain määrin merkittäviin aiheisiin, jotka saattavat olla niin poliittisesti kuin oikeudellisesti monitahoisia, ja vaikka niihin voi sisältyä ”vaikeiden neuvottelujen” tuloksena syntyneitä tietoja ja niistä saattaa ilmetä ongelmia, jotka on vielä ratkaistava ennen sopimukseen pääsemistä, neuvosto ei erittele mitään konkreettista yksittäistä seikkaa, joka olisi näissä asiakirjoissa erityisen arkaluonteinen siten, että jokin unionin tai jäsenvaltioiden perustavanlaatuinen intressi olisi vaarantunut, jos ne olisi ilmaistu. Neuvosto ei selitä sen enempää sitä, miten riidanalaisten asiakirjojen tutustuttaviksi antaminen olisi voinut vahingoittaa vakavalla tavalla konkreettisesti ja tosiasiallisesti eikä vain hypoteettisesti kyseistä säädösehdotusta koskevaan sopimukseen pääsemisen mahdollisuuksia.
Sitten unionin yleinen tuomioistuin muistutti neuvoston työryhmässä kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta käytyjen keskustelujen alustavan luonteen osalta, ettei tällä seikalla voida sellaisenaan oikeuttaa päätöksentekomenettelyn suojaamista koskevan poikkeuksen soveltamista. Kyseisessä poikkeuksessa ei nimittäin tehdä eroa sen mukaan, miten pitkälle keskustelut ovat edenneet, vaan siinä tarkoitetaan yleisesti asiakirjoja, jotka koskevat asiaa, josta kyseinen toimielin ”ei ole tehnyt päätöstä”. Ehdotus on luonteeltaan sellainen, että se esitetään keskustelua varten, ja hakija, joka pyytää saada tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin meneillään olevassa menettelyssä, on täysin tietoinen siitä, että nämä tiedot ovat luonteeltaan väliaikaisia ja voivat muuttua työryhmissä tehtäviin valmistelutöihin kuuluvien keskustelujen aikana siihen saakka, kunnes koko tekstistä päästään sopimukseen. Tämä oli kantajan esittämän pyynnön tarkoitus, kun hän pyrki saamaan tietoonsa jäsenvaltioiden neuvostossa esittämät kannat nimenomaan herättääkseen tältä osin keskustelua, ennen kuin neuvosto vahvistaisi kantansa kyseisessä lainsäädäntömenettelyssä.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi lisäksi, ettei neuvosto ole esittänyt mitään konkreettista todistetta, joka osoittaisi, että riidanalaisiin asiakirjoihin tutustuminen olisi heikentänyt jäsenvaltioiden välistä vilpitöntä yhteistyötä. Se korosti, että kun toimielimet tuovat neuvoston työryhmien yhteydessä julki kantansa tietystä lainsäädäntöehdotuksesta ja tavasta, jolla sitä voidaan niiden mielestä kehittää, se, että nämä seikat sitten pyynnöstä ilmaistaan, ei voi sellaisenaan olla esteenä vilpittömälle yhteistyölle.(11) Demokraattisen legitimiteetin periaatteeseen perustuvassa järjestelmässä lainsäätäjien on vastattava toimistaan yleisölle, ja se, että kansalaiset käyttävät demokraattisia oikeuksiaan, edellyttää, että on mahdollista seurata yksityiskohtaisesti lainsäädäntömenettelyihin osallistuvien toimielinten päätöksentekokäytäntöä ja saada tutustua kaikkiin asian kannalta merkityksellisiin tietoihin. Käsiteltävässä asiassa mikään ei viittaa siihen, että neuvoston oli perusteltua odottaa ulkoisen painostuksen vaaraa ja reaktiota, joka menisi pidemmälle kuin se, mitä kuka hyvänsä muutosta lakiehdotukseen esittävä lainsäädäntöelimen jäsen voi odottaa yleisöltä.
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti lisäksi, että toimielimen on tutkittava vasta sen jälkeen, kun se toteaa, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseistä päätöksentekomenettelyä, voidaanko asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen oikeuttaa kaikesta huolimatta ylivoimaisella yleisellä edulla. Samoin pelkästään sillä, että tiettyjä samaan lainsäädäntömenettelyyn liittyviä asiakirjoja on annettu tutustuttavaksi, ei voida oikeuttaa muihin asiakirjoihin tutustumisen epäämistä.
Oikeutta tutustua neuvoston työryhmissä laadittuihin asiakirjoihin ei voida rajoittaa sen vuoksi, että nämä asiakirjat ovat väitetysti luonteeltaan ”teknisiä”. Se, onko asiakirja luonteeltaan tekninen, ei nimittäin ole päätöksentekomenettelyn suojaamista koskevan poikkeuksen soveltamisen kannalta merkityksellinen peruste. Neuvoston työryhmien jäsenet ovat saaneet valtuudet edustamiltaan jäsenvaltioilta, ja he ilmaisevat tietystä lainsäädäntöehdotuksesta käytävissä keskusteluissa oman valtionsa kannan neuvostossa neuvoston toimiessa lainsäätäjänä. Se, ettei näillä työryhmillä ole valtuuksia hyväksyä neuvoston lopullista kantaa, ei merkitse sitä, ettei niiden toiminta kuuluisi tavanomaiseen lainsäädäntömenettelyyn, eikä sitä, että niiden laatimat asiakirjat olisivat teknisiä.