Causa T‑163/21
Emilio De Capitani
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 25 gennaio 2023
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi a una procedura legislativa in corso – Gruppi di lavoro del Consiglio – Documenti riguardanti una proposta legislativa avente ad oggetto la modifica della direttiva 2013/34/UE relativa ai bilanci d’esercizio, ai bilanci consolidati e alle relative relazioni di talune tipologie di imprese – Rifiuto parziale di accesso – Ricorso di annullamento – Interesse ad agire – Ricevibilità – Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale»
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Nozione – Portata – Specificità del procedimento legislativo – Principi di pubblicità e di trasparenza
(Art. 15, § 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 36‑38)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Nozione – Portata – Documenti legislativi – Inclusione
(Art. 15, § 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 42 e 52, § 2; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3)
(v. punti 40‑47, 49‑58, 61)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo – Nozione di pregiudizio grave – Impatto sostanziale sul processo decisionale – Criteri di valutazione – Presa in considerazione delle circostanze del caso di specie – Documenti legislativi su un tema di grande importanza per i cittadini europei – Esercizio effettivo da parte dei cittadini dei loro diritti democratici – Presupposti – Accesso all’insieme delle informazioni su cui si basa l’azione legislativa – Carattere particolarmente sensibile dei documenti controversi – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 70, 75, 76, 84)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata –Documenti di un gruppo di lavoro del Consiglio riguardanti una procedura legislativa in corso – Criteri di valutazione – Carattere preliminare delle discussioni – Esclusione – Carattere provvisorio delle informazioni – Esclusione – Difficoltà dei negoziati e diminuzione delle possibilità di giungere ad un accordo – Inammissibilità – Tutela della leale cooperazione tra gli Stati membri – Esclusione – Comunicazione di taluni documenti relativi alla stessa procedura legislativa diversi da quelli in questione – Esclusione – Carattere tecnico dei documenti – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 78, 79, 81, 83, 87, 91, 95)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata – Documenti di un gruppo di lavoro del Consiglio riguardanti una procedura legislativa in corso – Tutela del processo da pressioni esterne – Presupposti – Dimostrazione della certezza della realtà delle pressioni e della ragionevole prevedibilità del rischio di incidenza sostanziale sulla decisione da adottare
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punto 85)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata –Documenti di un gruppo di lavoro del Consiglio riguardanti una procedura legislativa in corso – Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti – Criterio di valutazione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punto 89)
Sintesi
Il Consiglio dell’Unione europea deve concedere l’accesso ai documenti redatti in seno ai suoi gruppi di lavoro nell’ambito della procedura legislativa avente ad oggetto la modifica della direttiva sui bilanci d’esercizio
Il Tribunale constata che nessuna delle motivazioni addotte dal Consiglio consente di ritenere che la divulgazione dei documenti controversi pregiudicherebbe gravemente, in modo concreto, effettivo e non ipotetico, l’iter legislativo in questione
Il sig. Emilio De Capitani, ricorrente, aveva presentato una domanda di accesso(1) ad alcuni documenti scambiati in seno al gruppo di lavoro «Diritto delle società» del Consiglio dell’Unione europea, riguardanti la procedura legislativa avente ad oggetto la modifica della direttiva 2013/34 relativa ai bilanci d’esercizio(2). Il Consiglio aveva rifiutato l’accesso a determinati documenti, con la motivazione che la loro divulgazione avrebbe gravemente pregiudicato il processo decisionale del Consiglio ai sensi del regolamento n. 1049/2001(3). A seguito di una domanda di conferma del ricorrente, concernente l’accesso ai documenti non divulgati, il Consiglio ha adottato la decisione impugnata(4), con la quale ha confermato il suo rifiuto di concedere tale accesso.
I gruppi di lavoro del Consiglio sono organi interni di tale istituzione che preparano i lavori del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) e, successivamente, della competente formazione ministeriale del Consiglio.
Investito di un ricorso di annullamento, che accoglie, il Tribunale si sofferma sulla questione dell’accesso ai documenti relativi alle procedure legislative dall’inedito punto di vista dell’articolazione tra, da un lato, i principi di pubblicità e di trasparenza della procedura legislativa, derivanti dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea(5), e, dall’altro, l’eccezione alla divulgazione dei documenti fondata sulla tutela del processo decisionale di un’istituzione, formulata nel diritto secondario(6). Inoltre, il Tribunale esamina per la prima volta le condizioni di accesso ai documenti elaborati dai gruppi di lavoro del Consiglio nell’ambito di una procedura legislativa.
Giudizio del Tribunale
In un primo momento, il Tribunale respinge l’argomento del ricorrente secondo cui l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale prevista nel regolamento n. 1049/2001, interpretata alla luce del Trattato FUE e della Carta, non si applicherebbe ai documenti legislativi.
Il Tribunale ricorda che, poiché il principio di apertura riveste un’importanza fondamentale nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea, i principi di pubblicità e di trasparenza sono inerenti alle procedure legislative dell’Unione(7). Pertanto, l’accesso ai documenti legislativi deve essere il più ampio possibile. Tuttavia, ciò non significa che il diritto primario dell’Unione preveda un diritto incondizionato di accesso ai documenti legislativi. Infatti, conformemente al Trattato FUE(8), il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione si esercita secondo i principi generali, le limitazioni e le condizioni stabiliti mediante regolamenti. Orbene, le disposizioni del Trattato FUE che disciplinano il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni non escludono i documenti legislativi dal suo ambito di applicazione.
Il Tribunale osserva che tale conclusione è avvalorata dal contesto normativo in cui si inserisce il diritto di accesso ai documenti. Infatti, dal diritto primario risulta che il principio di apertura non è assoluto(9). Inoltre, il Tribunale ricorda che, conformemente alle disposizioni del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni dell’Unione possono rifiutare l’accesso a determinati documenti di natura legislativa in casi debitamente motivati.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, anzitutto, il Tribunale constata la continuità del diritto di accesso ai documenti tra il Trattato che istituisce la Comunità europea e il Trattato FUE e conclude che l’eccezione all’obbligo di divulgazione di un documento richiesto relativa alla tutela del processo decisionale dell’istituzione interessata, prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, è rimasta applicabile a seguito dell’entrata in vigore del Trattato FUE e della Carta. Il Tribunale, poi, ritiene che nulla consenta di concludere che le disposizioni del Trattato FUE e della Carta escludano per principio che l’accesso ai documenti redatti dai gruppi di lavoro del Consiglio nell’ambito di una procedura legislativa possa essere rifiutato per il motivo che la loro divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale del Consiglio. Infine, esso constata che, se è vero che le disposizioni del Trattato FUE, in base alle quali il Consiglio si riunisce in seduta pubblica allorché delibera e vota in relazione ad un progetto di atto legislativo(10), sanciscono il principio di pubblicità dei dibattiti legislativi durante le sessioni del Consiglio, esse tuttavia non riguardano il diritto di accesso ai documenti né le limitazioni e le condizioni per l’esercizio di tale diritto.
In un secondo momento, il Tribunale constata che nessuna delle motivazioni addotte dal Consiglio nella decisione impugnata consente di ritenere che la divulgazione dei documenti controversi pregiudicherebbe gravemente, in modo concreto, effettivo e non ipotetico, il processo legislativo in questione.
Anzitutto, per quanto concerne la motivazione vertente sull’asserito contenuto sensibile dei documenti controversi, il Tribunale rileva che essi contengono di fatto commenti e modifiche testuali concrete che si inseriscono nella normale dinamica dell’iter legislativo. Sebbene tali documenti si riferiscano a questioni di una certa importanza, caratterizzate, eventualmente, da complessità politica e giuridica, e possano contenere elementi risultanti da «negoziati difficili» e idonei a far emergere difficoltà che doveva ancora risolvere prima di giungere ad un accordo, il Consiglio non individua alcun aspetto concreto e specifico di tali documenti che abbia un carattere particolarmente sensibile nel senso che un interesse fondamentale dell’Unione o degli Stati membri sarebbe messo a repentaglio in caso di divulgazione. Esso non spiega nemmeno in che modo l’accesso ai documenti controversi pregiudicherebbe gravemente, in modo concreto, effettivo e non ipotetico, le possibilità di pervenire ad un accordo sulla proposta legislativa in questione.
Per quanto concerne, poi, il carattere preliminare delle discussioni, nell’ambito del gruppo di lavoro del Consiglio, relative alla proposta legislativa di cui trattasi, il Tribunale ricorda che esso non consente di giustificare, in quanto tale, l’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale. Infatti, tale eccezione non opera alcuna distinzione a seconda dello stato di avanzamento delle discussioni, ma ricomprende in maniera generale i documenti che riguardano una questione su cui l’istituzione interessata «non abbia ancora adottato una decisione». Poiché una proposta è, per sua natura, fatta per essere discussa, il richiedente l’accesso ai documenti legislativi nell’ambito di una procedura in corso è pienamente consapevole che le informazioni ivi contenute possono essere modificate durante le discussioni nel quadro dei lavori preparatori del gruppo di lavoro fintantoché non si raggiunga un accordo sull’insieme del testo. Questo era l’obiettivo perseguito dalla domanda di accesso del ricorrente, che cercava di conoscere le posizioni espresse dagli Stati membri in seno al Consiglio proprio al fine di avviare un dibattito al riguardo prima che tale istituzione adottasse la propria posizione nell’ambito della procedura legislativa in questione.
Peraltro, il Tribunale rileva che il Consiglio non ha prodotto alcun elemento tangibile idoneo a dimostrare che l’accesso ai documenti controversi avrebbe pregiudicato la leale cooperazione tra gli Stati membri. Esso sottolinea che, allorché, nell’ambito dei gruppi di lavoro del Consiglio, gli Stati membri esprimono le rispettive posizioni su una determinata proposta legislativa e sull’evoluzione che accettano quest’ultima possa avere, il fatto che tali elementi siano, su richiesta, successivamente comunicati non è di per sé idoneo ad ostacolare la leale cooperazione(11). In un sistema fondato sul principio della legittimità democratica, i colegislatori devono rispondere dei loro atti nei confronti del pubblico e l’esercizio da parte dei cittadini dei loro diritti democratici presuppone la possibilità di seguire in dettaglio il processo decisionale all’interno delle istituzioni che partecipano alle procedure legislative e di avere accesso a tutte le informazioni pertinenti. Orbene, nel caso di specie, nulla suggerisce che il Consiglio potesse ragionevolmente aspettarsi un rischio di pressioni esterne e una reazione eccessiva rispetto a quella che qualsiasi membro di un organo legislativo che presenti un emendamento di un progetto di legge può aspettarsi dal pubblico.
Inoltre, il Tribunale ricorda che solo nel caso in cui l’istituzione interessata ritenga che la divulgazione di un documento pregiudichi concretamente ed effettivamente il processo decisionale in questione, essa è tenuta a verificare se un interesse pubblico prevalente non giustifichi, nonostante tutto, la divulgazione del documento. Del pari, il semplice fatto che sia stato consentito l’accesso a taluni documenti relativi alla stessa procedura legislativa non può giustificare il diniego di accesso ad altri documenti.
Infine, l’accesso ai documenti elaborati dai gruppi di lavoro del Consiglio non può essere limitato a causa del loro presunto carattere «tecnico». Infatti, il carattere «tecnico» o meno di un documento non è un criterio rilevante ai fini dell’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale. I membri dei gruppi di lavoro del Consiglio sono investiti di un mandato dagli Stati membri che rappresentano e, durante le deliberazioni su una determinata proposta legislativa, esprimono la posizione del loro Stato in seno al Consiglio quando quest’ultimo agisce in qualità di colegislatore. Il fatto che i gruppi di lavoro non siano autorizzati ad adottare la posizione definitiva del Consiglio non significa che i loro lavori non rientrino nella normale dinamica dell’iter legislativo né che i documenti redatti siano di ordine «tecnico».