Lieta T‑163/21
Emilio De Capitani
pret
Eiropas Savienības Padomi
Vispārējās tiesas (desmitā palāta paplašinātā sastāvā) 2023. gada 25. janvāra spriedums
Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Ar notiekošu likumdošanas procedūru saistīti dokumenti – Padomes darba grupas – Dokumenti, kas attiecas uz tiesību akta priekšlikumu par grozījumiem Direktīvā 2013/34/ES par noteiktu veidu uzņēmumu gada finanšu pārskatiem, konsolidētajiem finanšu pārskatiem un saistītiem ziņojumiem – Daļējs piekļuves atteikums – Atcelšanas prasība – Interese celt prasību – Pieņemamība – Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa – Izņēmums saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību
1. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība – Jēdziens – Tvērums – Likumdošanas procedūras īpašās iezīmes – Atklātības un pārskatāmības pienākums
(LESD 15. panta 2. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa)
(skat. 36.–38. punktu)
2. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība – Jēdziens – Tvērums – Leģislatīvie dokumenti – Iekļaušana
(LESD 15. panta 3. punkts; Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 42. pants un 52. panta 2. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkts)
(skat. 40.–47., 49.–58. un 61. punktu)
3. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība – Nosacījumi – Konkrēts, faktisks un nopietns kaitējums minētajam procesam – Nopietna kaitējuma jēdziens – Būtiska ietekme uz lēmumu pieņemšanas procesu – Vērtējuma kritēriji – Lietas apstākļu ņemšana vērā – Leģislatīvie dokumenti par Eiropas pilsoņiem ļoti nozīmīgu jautājumu – Pilsoņu demokrātisko tiesību efektīva īstenošana – Nosacījumi – Piekļuve visai likumdošanas darbības pamatā esošajai informācijai – Strīdīgo dokumentu īpaši sensitīvais raksturs – Neesamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa)
(skat. 70., 75., 76. un 84. punktu)
4. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība – Tvērums – Padomes darba grupas dokumenti saistībā ar notiekošu likumdošanas procedūru – Vērtējuma kritēriji – Diskusiju iepriekšējs raksturs – Izslēgšana – Informācijas pagaidu raksturs – Izslēgšana – Pārrunu sarežģītība un iespēju panākt vienošanos samazināšanās – Nepieļaujamība – Lojālas sadarbības starp dalībvalstīm aizsardzība – Izslēgšana – Citu, nevis attiecīgo dokumentu saistībā ar to pašu likumdošanas procedūru, paziņošana – Izslēgšana – Dokumentu tehniskais raksturs – Izslēgšana
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa)
(skat. 78., 79., 81., 83., 87., 91. un 95. punktu)
5. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība – Tvērums – Padomes darba grupas dokumenti saistībā ar notiekošu likumdošanas procedūru – Procedūras aizsardzība pret ārējo spiedienu – Nosacījumi – Pierādījums par to, ka noteikti pastāv spiediena esamība un pamatoti paredzams pieņemamā lēmuma būtiskas ietekmes risks
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa)
(skat. 85. punktu)
6. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzība – Tvērums – Padomes darba grupas dokumenti saistībā ar notiekošu likumdošanas procedūru – Sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato dokumentu publiskošanu – Vērtējuma kritērijs
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa)
(skat. 89. punktu)
Rezumējums
Eiropas Savienības Padomei ir jāsniedz piekļuve dokumentiem, kas sagatavoti tās darba grupās saistībā ar likumdošanas procedūru, kuras priekšmets ir direktīvas par gada finanšu pārskatiem grozījumi
Vispārējā tiesa konstatē, ka neviens no Padomes norādītajiem iemesliem neļauj uzskatīt, ka strīdīgo dokumentu publiskošana konkrēti un faktiski, nevis hipotētiski var kaitēt attiecīgajai likumdošanas procedūrai
Prasītājs Emilio De Capitani bija iesniedzis piekļuves pieteikumu (1) atsevišķiem dokumentiem, ar kuriem bija notikusi apmaiņa Padomes Uzņēmējdarbības tiesību jautājumu darba grupā saistībā ar likumdošanas procedūru, kuras priekšmets ir Direktīvas 2013/234 par gada finanšu pārskatiem grozījumi (2). Padome bija atteikusi piekļuvi atsevišķiem dokumentiem, pamatojot ar to, ka to publiskošana var nopietni kaitēt Padomes lēmumu pieņemšanai Regulas Nr. 1049/2001 izpratnē (3). Pēc prasītāja atkārtota pieteikuma attiecībā uz dokumentiem, kuriem atteikta piekļuve, Padome pieņēma apstrīdēto lēmumu (4), ar kuru tā apstiprināja savu atteikumu piešķirt tiem piekļuvi.
Padomes darba grupas ir šīs iestādes iekšējās struktūras, kas sagatavo Pastāvīgo pārstāvju komitejas (Coreper) un vēlāk – kompetentās Padomes ministrijas apmācību darbu.
Vispārējā tiesa, apmierinot tai iesniegto atcelšanas prasību, pievēršas jautājumam par piekļuvi ar likumdošanas procedūru saistītiem dokumentiem no pavisam jauna skatpunkta, proti, attiecībām starp likumdošanas procedūras atklātības un pārskatāmības principiem, kuri izriet no Līguma par Eiropas Savienības darbību un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (5), no vienas puses, un izņēmumu no dokumentu publiskošanas saistībā ar iestādes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību, kas izriet no sekundārajām tiesībām (6), no otras puses. Tāpat Vispārējā tiesa pirmoreiz izvērtē nosacījumus par piekļuvi dokumentiem, kurus likumdošanas procedūrā sagatavojušas Padomes darba grupas.
Vispārējās tiesas vērtējums
Pirmkārt, Vispārējā tiesa noraida prasītāja argumentāciju, saskaņā ar kuru Regulā Nr. 1049/2001 paredzētais izņēmums saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību, to interpretējot LESD un Hartas gaismā, neesot piemērojams leģislatīviem dokumentiem.
Vispārējā tiesa atgādina, ka atvērtības princips, kam Eiropas Savienības tiesiskajā kārtībā piemīt īpaša nozīme, atklātības un pārskatāmības principi ir neatņemama Savienības likumdošanas procedūras sastāvdaļa (7). Tātad piekļuvei leģislatīvajiem dokumentiem jābūt iespējami plašai. Tomēr tas nenozīmē, ka Savienības primārajās tiesībās ir paredzētas beznosacījuma tiesības piekļūt leģislatīvajiem dokumentiem. Proti, saskaņā ar LESD (8) tiesības piekļūt Savienības iestāžu dokumentiem tiek īstenotas saskaņā ar vispārējiem principiem, ierobežojumiem un nosacījumiem, kas noteikti regulās. LESD normas, kurās reglamentētas tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem, neizslēdz no tā piemērošanas jomas leģislatīvus dokumentus.
Vispārējā tiesa norāda, ka šo secinājumu apstiprina normatīvais konteksts, kurā iekļaujas tiesības piekļūt dokumentiem. Proti, no primārajām tiesībām izriet, ka atvērtības princips nav absolūts (9). Tāpat Vispārējā tiesa atgādina, ka atbilstoši Regulas Nr. 1049/2001 normām Savienības iestādes pienācīgi pamatotos gadījumos var atteikt piekļuvi atsevišķiem leģislatīviem dokumentiem.
Pretēji tam, ko apgalvoja prasītājs, Vispārējā tiesa vispirms konstatē tiesību piekļūt dokumentiem turpinātību, kas pastāv starp Eiropas Kopienas dibināšanas līgumu un LESD, un secina, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētais izņēmums no pienākuma izpaust pieprasīto dokumentu saistībā ar attiecīgās iestādes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību joprojām ir piemērojams pēc LESD un Hartas stāšanās spēkā. Turpinājumā tā uzskata, ka nekas neļauj secināt, ka LESD un Hartas normas principā izslēdz iespēju atteikt piekļuvi likumdošanas procedūrā Padomes darba grupu sagatavotiem dokumentiem, pamatojoties uz to, ka to publiskošana var nopietni kaitēt Padomes lēmumu pieņemšanas procesam. Visbeidzot tā konstatē, ka, lai gan LESD normās, saskaņā ar kurām Padome izskata un balso par leģislatīva akta projektu (10), ir nostiprināts princips par Padomes sesijās notikušu leģislatīvu debašu publiskošanu, tās neattiecas ne uz tiesībām piekļūt dokumentiem, ne uz šo tiesību īstenošanas ierobežojumiem un nosacījumiem.
Otrkārt, Vispārējā tiesa konstatē, ka neviens no Padomes apstrīdētajā lēmumā norādītajiem iemesliem neļauj uzskatīt, ka strīdīgo dokumentu publiskošana konkrētā, faktiskā un nevis hipotētiska veidā var nopietni kaitēt attiecīgajai likumdošanas procedūrai.
Vispirms attiecībā uz pamatojumu, kas balstīts uz strīdīgo dokumentu apgalvoti sensitīvo saturu, Vispārējā tiesa konstatē, ka tajos faktiski ir ietverti konkrēti komentāri un tekstuāli grozījumi, kas iekļaujas parastas likumdošanas procedūras gaitā. Lai gan šie dokumenti attiecas uz jautājumiem, kuriem ir zināma nozīme un kuriem, iespējams, raksturīga gan politiskā, gan juridiskā sarežģītība, kā arī tie var ietvert elementus, kas izriet no “sarežģītām sarunām” un var liecināt par grūtībām, kas vēl bija jāatrisina pirms vienošanās panākšanas, Padome neidentificē nevienu konkrētu un specifisku šo dokumentu aspektu, kas būtu īpaši sensitīvs tādā ziņā, ka izpaušanas gadījumā tiktu apdraudētas Savienības vai dalībvalstu pamatintereses. Tā arī nepaskaidro, kādā veidā piekļuve strīdīgajiem dokumentiem konkrēti, faktiski un nevis hipotētiski var kaitēt iespējai panākt vienošanos par attiecīgo tiesību akta priekšlikumu.
Turpinājumā attiecībā uz to, ka diskusijām Padomes darba grupas ietvaros par attiecīgo leģislatīvo priekšlikumu ir iepriekšējs raksturs, Vispārējā tiesa atgādina, ka tas pats par sevi neļauj pamatot izņēmuma, kas izriet no lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzības, piemērošanu. Proti, šis izņēmums nav atšķirīgs atkarībā no diskusiju gaitas, bet vispārīgā veidā attiecas uz dokumentiem, kas skar jautājumu, par kuru attiecīgā iestāde “vēl nav pieņēmusi lēmumu”. Tā kā priekšlikums būtībā tiek iesniegts apspriešanai, pieteikuma par piekļuvi leģislatīviem dokumentiem iesniedzējs notiekošajā procedūrā pilnībā apzinājās, ka tajos ietvertā informācija var tikt grozīta jebkurā darba grupas sagatavošanas darbu laikā līdz brīdim, kad tiks panākta vienošanās par visu tekstu. Tāds bija prasītāja pieteikuma par piekļuvi mērķis, vēloties uzzināt dalībvalstu paustos viedokļus Padomē tieši tādēļ, lai ierosinātu debates par šo jautājumu, pirms šī iestāde bija noteikusi savu nostāju attiecīgajā likumdošanas procedūrā.
Turklāt Vispārējā tiesa konstatē, ka Padome nav iesniegusi nevienu uzskatāmu elementu, kas var pierādīt, ka piekļuve strīdīgajiem dokumentiem būtu kaitējusi lojālai sadarbībai starp dalībvalstīm. Tā uzsver, ka, tā kā dalībvalstis Padomes darba grupās pauž savas attiecīgās nostājas par konkrētu leģislatīvu priekšlikumu un to, kādu tās pieļauj tā attīstību, fakts, ka šī informācija pēc pieprasījuma tiek publiskota, pats par sevi nav šķērslis lojālai sadarbībai (11). Uz demokrātiskas leģitimitātes principu balstītā sistēmā abiem likumdevējiem jābūt atbildīgiem sabiedrībai par savām darbībām, un pilsoņu demokrātisko tiesību īstenošana nozīmē iespēju detalizēti sekot līdzi lēmumu pieņemšanai iestādēs, kuras piedalās likumdošanas procedūrā, un to, ka ir piekļuve visai informācijai, kurai ir nozīme. Taču šajā lietā nekas neliecina par to, ka Padome pamatoti varēja sastapties ar ārēja spiediena risku un reakciju, kas pārsniegtu to, ko no sabiedrības var sagaidīt jebkuras likumdevējiestādes, kas iesniedz likuma projekta grozījumu, loceklis.
Turklāt Vispārējā tiesa atgādina, ka tikai tad, ja attiecīgā iestāde uzskata, ka dokumenta publiskošana konkrēti un faktiski var kaitēt attiecīgajam lēmumu pieņemšanas procesam, tai ir jāpārbauda, vai, neraugoties uz visu, sevišķas sabiedrības intereses neattaisno dokumenta publiskošanu. Tāpat tikai tas vien, ka ir tikusi piešķirta piekļuve atsevišķiem dokumentiem, kas attiecas uz to pašu likumdošanas procedūru, nevar attaisnot atteikumu piekļūt citiem dokumentiem.
Visbeidzot, piekļuve Padomes darba grupu sagatavotajiem dokumentiem nevar tikt ierobežota to apgalvotā “tehniskā” rakstura dēļ. Dokumenta “tehniskais” raksturs nav atbilstošs kritērijs, lai piemērotu izņēmumu saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību. Padomes darba grupu locekļiem ir dalībvalstu, kuras tie pārstāv, pilnvarojums, un viņi apspriedēs par konkrētu tiesību akta priekšlikumu pauž savas dalībvalsts nostāju Padomē, kad tā rīkojas kā viens no likumdevējiem. Tas, ka darba grupām nav atļauts pieņemt Padomes galīgo nostāju, nenozīmē ne to, ka to darbs nav daļa no parastas likumdošanas procedūras, ne to, ka sagatavotajiem dokumentiem būtu “tehnisks” raksturs.