Cauza T‑163/21
Emilio De Capitani
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea extinsă) din 25 ianuarie 2023
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente privind o procedură legislativă în curs – Grupuri de lucru ale Consiliului – Documente privind o propunere legislativă având ca obiect modificarea Directivei 2013/34/UE privind situațiile financiare anuale, situațiile financiare consolidate și rapoartele conexe ale anumitor tipuri de întreprinderi – Refuz parțial al accesului – Acțiune în anulare – Interesul de a exercita acțiunea – Admisibilitate – Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepție referitoare la protecția procesului decizional”
1. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Noțiune – Conținut – Specificitatea procesului legislativ – Principiile publicității și transparenței
[art. 15 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 36-38)
2. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Noțiune – Conținut –Documente legislative – Includere
[art. 15 alin. (3) TFUE, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 42 și art. 52 alin. (2); Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3)]
(a se vedea punctele 40-47, 49-58 și 61)
3. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Condiții – Atingere concretă, efectivă și gravă adusă procesului respectiv – Noțiunea de atingere gravă – Impact semnificativ asupra procesului decizional– Criterii de apreciere – Luare în considerare a circumstanțelor cauzei –Documente legislative privind un subiect de importanță majoră pentru cetățenii europeni – Exercitarea efectivă de către cetățeni a drepturilor lor democratice – Condiții – Acces la totalitatea informațiilor care constituie fundamentul acțiunii legislative – Caracter deosebit de sensibil al documentelor în litigiu – Inexistență
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 70, 75, 76 și 84)
4. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Conținut – Documente ale unui grup de lucru al Consiliului privind o procedură legislativă în curs – Criterii de apreciere –Caracter preliminar al discuțiilor – Excludere – Caracter provizoriu al informațiilor – Excludere – Caracter dificil al negocierilor și diminuarea șanselor de a se ajunge la un acord – Inadmisibilitate –Protecția cooperării loiale dintre statele membre – Excludere – Comunicarea anumitor documente referitoare la aceeași procedură legislativă, altele decât cele în cauză – Excludere – Caracter tehnic al documentelor – Excludere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 78, 79, 81, 83, 87, 91 și 95)
5. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Conținut – Documente ale unui grup de lucru al Consiliului privind o procedură legislativă în curs – Protecția procesului împotriva presiunilor externe – Condiții – Demonstrarea caracterului cert al realității presiunilor şi a caracterului previzibil în mod rezonabil al riscului de afectare substanțială a deciziei care urmează a fi luată
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctul 85)
6. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Conținut – Documente ale unui grup de lucru al Consiliului privind o procedură legislativă în curs – Interes public superior care justifică divulgarea conținutului unor documente – Criteriu de apreciere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctul 89)
Rezumat
Consiliul Uniunii Europene trebuie să acorde accesul la documentele întocmite în cadrul grupurilor sale de lucru privind procedura legislativă având ca obiect modificarea Directivei privind situațiile financiare anuale
Tribunalul constată că niciunul dintre motivele reținute de Consiliu nu permite să se considere că divulgarea documentelor în litigiu ar aduce gravă atingere, în mod concret, efectiv și neipotetic, procesului legislativ în cauză
Reclamantul, domnul Emilio De Capitani, prezentase o cerere de acces(1) la anumite documente schimbate în cadrul Grupului de lucru pentru dreptul societăților comerciale al Consiliului Uniunii Europene, referitoare la procedura legislativă având ca obiect modificarea Directivei 2013/34 privind situațiile financiare anuale(2). Consiliul refuzase accesul la anumite documente, pentru motivul că divulgarea lor ar aduce gravă atingere procesului decizional al Consiliului, în sensul Regulamentului nr. 1049/2001(3). În urma unei cereri de confirmare a reclamantului, privind accesul la documentele nedivulgate, Consiliul a adoptat decizia atacată(4), prin care a confirmat refuzul său de a acorda acces la documentele respective.
Grupurile de lucru ale Consiliului sunt organisme interne ale acestei instituții care pregătesc lucrările Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper) și, ulterior, ale formațiunii ministeriale a Consiliului competente.
Sesizat cu o acțiune în anulare pe care o admite, Tribunalul examinează problema accesului la documentele aferente procedurilor legislative din perspectiva inedită a legăturii dintre, pe de o parte, principiile publicității și transparenței procedurii legislative, care decurg din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(5), și, pe de altă parte, excepția de la divulgarea documentelor întemeiată pe protecția procesului decizional al unei instituții, formulată în dreptul derivat(6). În plus, Tribunalul examinează pentru prima dată condițiile de acces la documentele întocmite de grupurile de lucru ale Consiliului în cadrul unei proceduri legislative.
Aprecierea Tribunalului
Într‑o primă etapă, Tribunalul respinge argumentația reclamantului potrivit căreia excepția referitoare la protecția procesului decizional prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001, interpretată în lumina Tratatului FUE și a cartei, nu s‑ar aplica documentelor legislative.
Tribunalul amintește că, având în vedere că principiul transparenței are o importanță fundamentală pentru ordinea juridică a Uniunii Europene, principiile publicității și transparenței sunt inerente procedurilor legislative ale Uniunii(7). Prin urmare, accesul la documentele legislative trebuie să fie cât mai larg posibil. Aceasta nu înseamnă însă că dreptul primar al Uniunii prevede un drept necondiționat de acces la documentele legislative. Astfel, în conformitate cu Tratatul FUE(8), dreptul de acces la documentele instituțiilor Uniunii se exercită potrivit principiilor generale, limitelor și condițiilor stabilite prin regulamente. Or, dispozițiile Tratatului FUE care reglementează dreptul de acces la documentele instituțiilor nu exclud documentele legislative din domeniul său de aplicare.
Tribunalul observă că această concluzie este confirmată de contextul normativ în care se înscrie dreptul de acces la documente. Astfel, din dreptul primar reiese că principiul transparenței nu este absolut(9). În plus, Tribunalul amintește că, în conformitate cu dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001, instituțiile Uniunii pot refuza accesul la anumite documente cu caracter legislativ în cazuri justificate în mod corespunzător.
Contrar celor susținute de reclamant, mai întâi, Tribunalul constată continuitatea dreptului de acces la documente între Tratatul de instituire a Comunității Europene și Tratatul FUE și concluzionează că excepția de la obligația de divulgare a unui document solicitat referitoare la protecția procesului decizional al instituției în cauză, prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, a rămas aplicabilă în urma intrării în vigoare a Tratatului FUE și a cartei. În continuare, acesta apreciază că nimic nu permite să se concluzioneze că dispozițiile Tratatului FUE și ale cartei exclud în principiu posibilitatea ca accesul la documente întocmite de grupurile de lucru ale Consiliului în cadrul unei proceduri legislative să fie refuzat pentru motivul că divulgarea lor ar aduce gravă atingere procesului decizional al Consiliului. În sfârșit, acesta constată că, deși dispozițiile Tratatului FUE potrivit cărora Consiliul se întrunește în ședințe publice atunci când dezbate și votează un proiect de act legislativ(10) consacră principiul publicității dezbaterilor legislative cu ocazia sesiunilor Consiliului, acestea nu privesc dreptul de acces la documente și nici limitele și condițiile exercitării acestui drept.
Într‑o a doua etapă, Tribunalul constată că niciunul dintre motivele reținute de Consiliu în decizia atacată nu permite să se considere că divulgarea documentelor în litigiu ar aduce gravă atingere, în mod concret, efectiv și neipotetic, procesului legislativ în cauză.
Mai întâi, în ceea ce privește motivul întemeiat pe conținutul pretins sensibil al documentelor în litigiu, Tribunalul constată că acestea conțin în fapt comentarii și modificări de text concrete care se înscriu în cursul normal al procesului legislativ. Deși aceste documente se referă la subiecte de o anumită importanță, care se caracterizează, posibil, prin complexitatea lor atât de natură politică, cât și juridică și pot conține elemente care rezultă din „negocieri dificile” și susceptibile să evidențieze dificultăți pe care trebuia să le soluționeze încă înainte de a se ajunge la un acord, Consiliul nu identifică niciun aspect concret și specific al acestor documente care ar avea un caracter deosebit de sensibil, în sensul că, în cazul unei divulgări, s‑ar fi compromis un interes fundamental al Uniunii sau al statelor membre. Acesta nu explică nici în ce mod accesul la documentele în litigiu ar aduce gravă atingere, în mod concret, efectiv și neipotetic, posibilităților de a se ajunge la un acord cu privire la propunerea legislativă în cauză.
În continuare, în ceea ce privește caracterul preliminar al discuțiilor, în cadrul grupului de lucru al Consiliului, referitoare la propunerea legislativă în cauză, Tribunalul amintește că acesta nu permite să se justifice ca atare aplicarea excepției întemeiate pe protecția procesului decizional. Astfel, această excepție nu distinge în funcție de stadiul de avansare a discuțiilor, ci vizează în mod general documentele care au legătură cu un aspect cu privire la care instituția în cauză „nu a luat încă nicio decizie”. Întrucât, prin natura sa, o propunere este prezentată pentru a fi discutată, autorul unei cereri de acces la documente legislative din cadrul unei proceduri în curs de desfășurare este pe deplin conștient că informațiile care figurează în acestea au vocația de a fi modificate pe parcursul discuțiilor în cadrul lucrărilor pregătitoare ale grupului de lucru, până se ajunge la un acord privind textul în ansamblul său. Acesta era obiectivul urmărit prin cererea de acces a reclamantului, care urmărea să cunoască pozițiile exprimate de statul membru în cadrul Consiliului tocmai pentru a suscita o dezbatere în această privință înainte ca această instituție să își stabilească poziția în procedura legislativă în cauză.
Pe de altă parte, Tribunalul constată că Consiliul nu a prezentat niciun element tangibil de natură să demonstreze că accesul la documentele în litigiu ar fi dăunat cooperării loiale dintre statele membre. Acesta subliniază că, din moment ce statele membre își exteriorizează fiecare, în cadrul grupurilor de lucru ale Consiliului, poziția cu privire la o anumită propunere legislativă și cu privire la evoluția pe care acestea acceptă să o adopte, faptul că aceste elemente sunt ulterior comunicate la cerere nu este în sine susceptibil să împiedice cooperarea loială(11). Într‑un sistem întemeiat pe principiul legitimității democratice, colegiuitorii trebuie să răspundă față de public pentru actele lor și exercitarea de către cetățeni a drepturilor lor democratice presupune posibilitatea de a urmări în detaliu procesul decizional în cadrul instituțiilor care participă la procedurile legislative și de a avea acces la totalitatea informațiilor relevante. Or, în speță, nimic nu sugerează că Consiliul se putea aștepta în mod rezonabil la un risc de presiuni exterioare și la o reacție care să depășească așteptările pe care orice membru al unui organ legislativ le poate avea de la public atunci când prezintă o modificare la un proiect de lege.
În plus, Tribunalul amintește că numai în cazul în care instituția respectivă consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere în mod concret și efectiv procesului decizional în cauză, acesteia îi revine obligația de a verifica dacă un interes public superior nu justifică totuși divulgarea documentului. De asemenea, simplul fapt că accesul la anumite documente referitoare la aceeași procedură legislativă a fost acordat nu poate justifica refuzul accesului la alte documente.
În sfârșit, accesul la documentele întocmite de grupurile de lucru ale Consiliului nu poate fi limitat din cauza caracterului lor pretins „tehnic”. Astfel, eventualul caracter „tehnic” al unui document nu este un criteriu pertinent în scopul aplicării excepției întemeiate pe protecția procesului decizional. Membrii grupurilor de lucru ale Consiliului sunt învestiți cu un mandat al statelor membre pe care le reprezintă și exprimă, cu ocazia deliberărilor cu privire la o propunere legislativă dată, poziția statului lor în cadrul Consiliului atunci când acesta din urmă acționează în calitatea sa de colegiuitor. Faptul că grupurile de lucru nu sunt autorizate să adopte poziția definitivă a Consiliului nu înseamnă nici că lucrările lor nu se înscriu în cursul normal al procesului legislativ, nici că documentele întocmite sunt de ordin „tehnic”.