Zadeva T‑163/21
Emilio De Capitani
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (deseti razširjeni senat) z dne 25. januarja 2023
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi z zakonodajnim postopkom, ki poteka – Delovne skupine Sveta – Dokumenti v zvezi z zakonodajnim postopkom, katerega namen je sprememba Direktive 2013/34/EU o letnih računovodskih izkazih, konsolidiranih računovodskih izkazih in povezanih poročilih nekaterih vrst podjetij – Delna zavrnitev dostopa – Ničnostna tožba – Pravni interes – Dopustnost – Člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 – Izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja“
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Pojem – Obseg – Posebnost zakonodajnega postopka – Načeli javnosti in preglednosti
(člen 15(2) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točke od 36 do 38.)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Pojem – Obseg – Zakonodajni dokumenti – Vključitev
(člen 15(3) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 42 in 52(2); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3))
(Glej točke od 40 do 47, od 49 do 58 in 61.)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Pogoji – Konkretna, dejanska in resna oslabitev navedenega postopka – Pojem resne oslabitve – Znaten vpliv na postopek odločanja – Merila presoje – Upoštevanje okoliščin zadeve – Zakonodajni dokumenti o temi z velikim pomenom za evropske državljane – Učinkovito uresničevanje demokratičnih pravic državljanov – Pogoji – Dostop do vseh informacij, ki so podlaga za zakonodajni ukrep – Posebej občutljiva narava spornih dokumentov – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točke 70, 75, 76 in 84.)
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Obseg – Dokumenti delovne skupine Sveta v zvezi z zakonodajnim postopkom, ki poteka – Merila presoje – Preliminarnost razprav – Izključitev – Začasna narava informacij – Izključitev – Težavnost pogajanj in zmanjšanje možnosti za doseg soglasja – Nedopustnost – Varstvo lojalnega sodelovanja med državami članicami – Izključitev – Posredovanje nekaterih dokumentov v zvezi z istim zakonodajnim postopkom, ki niso zadevni dokumenti – Izključitev – Tehnična narava dokumentov – Izključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točke 78, 79, 81, 83, 87, 91 in 95.)
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Obseg – Dokumenti delovne skupine Sveta v zvezi z zakonodajnim postopkom, ki poteka – Varstvo postopka pred zunanjimi pritiski – Pogoji – Dokaz resničnosti pritiskov in razumne predvidljivosti nevarnosti bistvenega posega v odločitev, ki jo je treba sprejeti
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točko 85.)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Obseg – Dokumenti delovne skupine Sveta v zvezi z zakonodajnim postopkom, ki poteka – Prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov – Merilo presoje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točko 89.)
Povzetek
Svet EU mora dovoliti dostop do dokumentov, pripravljenih v okviru delovnih skupin, v zvezi z zakonodajnim postopkom, katerega namen je sprememba direktive o letnih računovodskih izkazih.
Splošno sodišče je ugotovilo, da na podlagi nobenega od razlogov, ki jih je navedel Svet, ni mogoče šteti, da bi razkritje spornih dokumentov resno, konkretno, dejansko in ne hipotetično oslabilo zadevni zakonodajni postopek.
Tožeča stranka, Emilio De Capitani, je vložila prošnjo za dostop(1) do nekaterih dokumentov, izmenjanih v okviru delovne skupine Sveta Evropske unije za pravo družb v zvezi z zakonodajnim postopkom, katerega namen je bila sprememba Direktive 2013/34 o letnih računovodskih izkazih.(2) Svet je dostop do nekaterih dokumentov zavrnil, ker naj bi njihovo razkritje resno oslabilo postopek odločanja Sveta v smislu Uredbe št. 1049/2001.(3) Potem ko je tožeča stranka vložila potrdilno prošnjo za dostop do nerazkritih dokumentov, je Svet sprejel izpodbijani sklep,(4) v katerem je svojo zavrnitev dostopa do teh dokumentov potrdil.
Delovne skupine Sveta so interni organi te institucije, odgovorni za priprave na delo Odbora stalnih predstavnikov (Coreper) in nato ustrezne ministrske sestave Sveta.
Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena ničnostna tožba, ki ji je bilo ugodeno, je obravnavalo vprašanje dostopa do dokumentov v zvezi z zakonodajnimi postopki z novega vidika povezave med načeloma javnosti in preglednosti zakonodajnega postopka, ki izhajata iz Pogodbe o delovanju Evropske unije in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah,(5) na eni strani ter izjemo od razkritja dokumentov, ki izhaja iz varstva postopka odločanja institucije, oblikovanega v sekundarni zakonodaji,(6) na drugi. Poleg tega je Splošno sodišče prvič preučilo pogoje za dostop do dokumentov, ki so jih pripravile delovne skupine Sveta v okviru zakonodajnega postopka.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je na prvem mestu zavrnilo trditve tožeče stranke, da se izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja iz Uredbe št. 1049/2001, ki se razlaga ob upoštevanju Pogodbe DEU in Listine, ne uporablja za zakonodajne dokumente.
Splošno sodišče je opozorilo, da sta načeli javnosti in preglednosti neločljivo povezani z zakonodajnimi postopki Unije, ker je načelo javnosti delovanja temeljnega pomena v pravnem redu Evropske unije.(7) Dostop do zakonodajnih dokumentov mora biti torej čim širši. Vendar to ne pomeni, da primarno pravo Unije določa brezpogojno pravico dostopa do zakonodajnih dokumentov. V skladu s Pogodbo DEU(8) se namreč pravica dostopa do dokumentov institucij Unije izvaja v skladu s splošnimi načeli, omejitvami in pogoji, določenimi z uredbami. Določbe Pogodbe DEU, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov institucij, pa z njenega področja uporabe ne izključujejo zakonodajnih dokumentov.
Splošno sodišče je poudarilo, da to ugotovitev potrjuje normativni okvir, v katerega spada pravica dostopa do dokumentov. Iz primarnega prava namreč izhaja, da načelo javnosti delovanja ni absolutno.(9) Splošno sodišče je poleg tega opozorilo, da lahko institucije Unije v skladu z določbami Uredbe št. 1049/2001 v ustrezno utemeljenih primerih zavrnejo dostop do nekaterih dokumentov zakonodajne narave.
Splošno sodišče je v nasprotju s predlogi tožeče stranke najprej ugotovilo, da med Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti in Pogodbo DEU obstaja kontinuiteta pravice dostopa do dokumentov, ter sklenilo, da se izjema od obveznosti razkritja zahtevanega dokumenta v zvezi z varstvom postopka odločanja zadevne institucije, ki je določena v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, po začetku veljavnosti Pogodbe DEU in Listine še vedno uporablja. Nato je menilo, da ni razloga za sklepanje, da določbe Pogodbe DEU in Listine načeloma izključujejo možnost zavrnitve dostopa do dokumentov, ki jih pripravijo delovne skupine Sveta v okviru zakonodajnega postopka, ker naj bi njihovo razkritje resno oslabilo postopek odločanja Sveta. Nazadnje je ugotovilo, da določbe Pogodbe DEU, v skladu s katerimi Svet med razpravljanjem in glasovanjem o osnutku zakonodajnega akta zaseda javno, sicer določajo načelo javnosti zakonodajnih razprav med zasedanji Sveta, vendar se ne nanašajo niti na pravico dostopa do dokumentov niti na omejitve in pogoje za njeno uresničevanje.
Splošno sodišče je na drugem mestu ugotovilo, da ni na podlagi nobenega od razlogov, ki jih je Svet navedel v izpodbijanem sklepu, mogoče šteti, da bi razkritje spornih dokumentov resno, konkretno, dejansko in ne hipotetično oslabilo zadevni zakonodajni postopek.
V zvezi z razlogom, ki se nanaša na domnevno občutljivo vsebino spornih dokumentov, je Splošno sodišče najprej ugotovilo, da ti dejansko vsebujejo konkretne pripombe in spremembe besedila, ki so del običajnega zakonodajnega postopka. Čeprav se ti dokumenti nanašajo na teme, ki so do neke mere pomembne in je zanje morda značilna politična in pravna težavnost, ter lahko vsebujejo elemente, ki izhajajo iz „težavnih pogajanj“ in ki odražajo težave, ki jih je treba še rešiti, preden je lahko doseženo soglasje, Svet ne navaja nobenega konkretnega in specifičnega vidika teh dokumentov, ki bi odražal posebno občutljivost v takem smislu, da bi bil v primeru razkritja ogrožen temeljni interes Unije ali držav članic. Prav tako ne pojasnjuje, zakaj bi dostop do spornih dokumentov resno, konkretno, dejansko in ne hipotetično vplival na možnosti dosega soglasja o zadevnem zakonodajnem predlogu.
V zvezi s preliminarnostjo razprav o zadevnem zakonodajnem predlogu v okviru delovne skupine Sveta je Splošno sodišče nato opozorilo, da zgolj zaradi nje uporaba izjeme, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja, ni upravičena. Ta izjema namreč ne razlikuje glede na fazo razprav, ampak na splošno zajema dokumente, ki se nanašajo na zadevo, o kateri zadevna institucija „[še] ni odločala“. Ker se predlog poda zato, da se o njem razpravlja, se avtor prošnje za dostop do zakonodajnih dokumentov v okviru tekočega postopka popolnoma zaveda, da se bodo informacije, ki jih vsebujejo ti dokumenti, med razpravami v okviru pripravljalnih del delovne skupine verjetno spreminjale, dokler ne bo dosežen dogovor o celotnem besedilu. To je bil cilj prošnje za dostop tožeče stranke, ki se je želela seznaniti s stališči, ki so jih države članice izrazile v Svetu, ravno zato, da bi sprožila razpravo v zvezi s tem, preden ta institucija zavzame svoje stališče v zadevnem zakonodajnem postopku.
Splošno sodišče je poleg tega ugotovilo, da Svet ni predložil nobenega oprijemljivega elementa, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da bi dostop do spornih dokumentov škodil lojalnemu sodelovanju med državami članicami. Poudarilo je, da če države članice v okviru delovnih skupin Sveta izrazijo svoja stališča o nekem zakonodajnem predlogu in o razvoju, ki so ga pripravljene v zvezi z njim sprejeti, zgolj to, da se ti elementi nato na podlagi prošnje sporočijo, ne more biti ovira za lojalno sodelovanje.(10) V sistemu, ki temelji na načelu demokratične legitimnosti, morajo sozakonodajalci javnosti odgovarjati za svoja dejanja in državljani morajo za to, da bi lahko uresničevali svoje demokratične pravice, imeti možnost podrobno spremljati postopek odločanja znotraj institucij, ki sodelujejo v zakonodajnih postopkih, in dostopati do vseh upoštevnih informacij. V obravnavani zadevi pa nič ne kaže na to, da bi Svet lahko razumno pričakoval nevarnost zunanjih pritiskov in odziv, ki bi presegal tisto, kar lahko od javnosti pričakuje kateri koli član zakonodajnega organa, ki predlaga spremembo osnutka zakona.
Splošno sodišče je še opozorilo, da mora zadevna institucija le takrat, kadar meni, da bi razkritje dokumenta konkretno in dejansko oslabilo zadevni postopek odločanja, preveriti, ali prevladujoč javni interes kljub temu upravičuje razkritje zadevnega dokumenta. Zgolj dejstvo, da je bil dostop do nekaterih dokumentov v zvezi z istim zakonodajnim postopkom odobren, prav tako ne more upravičiti zavrnitve dostopa do drugih dokumentov.
Nazadnje, dostopa do dokumentov, ki jih pripravijo delovne skupine Sveta, ni mogoče omejiti zaradi njihove domnevne „tehnične“ narave. „Tehnična“ ali netehnična narava dokumenta namreč ni upoštevno merilo za uporabo izjeme glede varstva postopka odločanja. Člani delovnih skupin Sveta imajo mandat držav članic, ki jih predstavljajo, in med razpravami o določenem zakonodajnem predlogu izrazijo stališče svoje države članice v Svetu, kadar ima ta vlogo sozakonodajalca. Dejstvo, da delovne skupine niso pooblaščene za sprejetje dokončnega stališča Sveta, ne pomeni, da njihovo delo ni del običajnega zakonodajnega postopka ali da so dokumenti, ki jih pripravljajo, „tehnične“ narave.