DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 5 april 2017 (*)
”Fördragsbrott – Miljö – Direktiv 2008/50/EG – Luftkvalitet – Artikel 13.1 – Bilaga XI – Dygns- och årsgränsvärden för PM10-koncentrationer – Systematiskt och bestående överskridande av gränsvärdena – Artikel 22 – Förlängning av frister som fastställts för att uppnå vissa gränsvärden – Villkor för tillämpning – Artikel 23.1 – Luftkvalitetsplaner – Överskridandeperiod som är 'så kort som möjligt’ – Lämpliga åtgärder – Bedömningskriterier”
I mål C‑488/15,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 14 september 2015,
Europeiska kommissionen, företrädd av E. Kružíková, S. Petrova, P. Mihaylova och E. Manhaeve, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Bulgarien, företrädd av E. Petranova och M. Georgieva, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Polen, företrädd av A. Gawłowska, B. Majczyna och D. Krawczyk, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (referent) och D. Šváby,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 29 september 2016,
och efter att den 10 november 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien fortsätter att underlåta att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s. 1) i förening med direktivets bilaga XI
– genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med åtminstone år 2013 överskrida dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst,
– genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med åtminstone år 2013 överskrida dygnsgränsvärdet för PM10-koncentrationer i zonen BG0003 AG Varna och årsgränsvärdet under åtminstone åren 2007, 2008 och 2010–2013 i samma zon BG0003 AG Varna,
– genom att inte tillhandahålla kompletterande uppgifter om att denna situation med överskridande av dygns- och årsgränsvärdena för av PM10-koncentrationer i ovannämnda zoner och tätbebyggelse skulle ha ändrats, och
– att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i nämnda direktiv, särskilt skyldigheten att hålla perioden av överskridande så kort som möjligt, och att denna stat fortsätter att åsidosätta sina skyldigheter, med beaktande av den senaste årsrapporten om luftkvalitet för år 2013 enligt vilken års- som dygnsgränsvärdena för PM10-koncentrationer inom samtliga ovannämnda zoner och tätbebyggelse fortsätter att överskridas.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 96/62/EG
2 I artikel 7 i rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (EGT L 296, 1996, s. 55), med rubriken ”Förbättrad luftkvalitet – Allmänna krav”, anges följande i punkterna 1 och 3:
”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras.
…
3. Medlemsstaterna skall upprätta handlingsplaner i vilka anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt, om det är risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskrids, så att risken för ett överskridande minskas och varaktigheten för detta begränsas. Dessa planer kan, beroende på det enskilda fallet, innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och, om så är nödvändigt, ett tillfälligt avbrytande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, däri inbegripet biltrafiken.”
3 Artikel 8 i detta direktiv har rubriken ”Bestämmelser som gäller i zoner där nivåerna överskrider gränsvärdet”. I punkterna 1, 3 och 4 anges följande:
”1. Medlemsstaterna skall upprätta en förteckning över de zoner och den tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen.
…
3. I zoner och tätbebyggelse enligt punkt 1 skall medlemsstaterna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts.
Planen eller programmet, till vilken eller vilket allmänheten skall ha tillgång, skall innehålla åtminstone de uppgifter som räknas upp i bilaga IV.
4. I zoner och tätbebyggelse enligt punkt 1 där nivån för mer än en förorening överskrider gränsvärdet skall medlemsstaterna utarbeta en samordnad plan som omfattar samtliga aktuella föroreningar.”
4 Enligt direktivets artikel 11, med rubriken ”Överlämnande av information och rapporter”, ska medlemsstaterna lägga fram årliga rapporter för kommissionen om hur gränsvärdena för koncentrationerna av PM10 har iakttagits.
Direktiv 1999/30/EG
5 I skäl 7 i rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften (EGT L 163, 1999, s. 41), anges följande:
”Enligt direktiv 96/62/EG krävs det att handlingsplaner upprättas för zoner inom vilka koncentrationerna av föroreningar i luften överskrider gränsvärdena plus tillämpliga tillfälliga toleransmarginaler för att säkerställa överensstämmelse med gränsvärdena vid de angivna tidpunkterna. I den utsträckning sådana handlingsplaner och andra metoder för att minska föroreningarna gäller partiklar bör de syfta till att minska koncentrationerna av fina partiklar som en del av den totala minskningen av koncentrationen av partiklar.”
6 I artikel 5 i direktiv 1999/30, med rubriken ”Partiklar”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att koncentrationen PM10 i luften vid utvärdering enligt artikel 7 inte överskrider de gränsvärden som anges i avsnitt I i bilaga III från och med de datum som fastställs i bilagan.
…
3. De åtgärdsplaner för PM10 som har utarbetats enligt artikel 8 i direktiv [96/62/EG] och allmänna strategier för att minska koncentrationerna av PM10 skall även syfta till att minska koncentrationerna av PM2,5.
4. Där de gränsvärden för PM10som avses i avsnitt I i bilaga III överskrids på grund av koncentrationer av PM10 i luften som beror på naturfenomen och detta får till följd koncentrationer som avsevärt överskrider normal bakgrundsnivå från naturliga källor, skall medlemsstaterna informera kommissionen i enlighet med artikel 11.1 i direktiv [96/62/EG] tillsammans med nödvändiga bevis för att visa att dessa överskridanden beror på naturliga orsaker. I sådana fall skall medlemsstaterna vara skyldiga att genomföra handlingsplaner i enlighet med artikel 8.3 i direktiv [96/62/EG] endast när de gränsvärden som avses i avsnitt I i bilaga III överskrids på grund av andra orsaker än naturfenomen.”
7 Enligt artikel 12 i direktiv 1999/30 skulle medlemsstaterna senast den 19 juli 2001 sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv.
8 För att säkerställa skyddet för människors hälsa fastställs i bilaga III till direktiv 1999/30 två slags gränsvärden för PM10, varvid fastställs två olika etapper som i sin tur är uppdelade i två tidsperioder. Beträffande tidsperioderna för etapp 1, som sträcker sig från den 1 januari 2005 till och med den 31 december 2009, får dygnsgränsvärdet 50 μg/m 3 inte överskridas mer än 35 gånger per kalenderår, och det årsgränsvärde som inte får överskridas är 40 μg/m3 per kalenderår. Beträffande tidsperioderna för etapp 2, som inleds den 1 januari 2010, får dygnsgränsvärdet 50 μg/m 3 inte överskridas mer än 7 gånger per kalenderår och årsgränsvärdet är 20 μg/m3.
Direktiv 2008/50
9 Skälen 2, 16, 18 och 19 i direktiv 2008/50 har följande lydelse:
”(2) För att skydda människors hälsa och miljön som helhet är det särskilt viktigt att bekämpa utsläpp av föroreningar vid källan samt att fastställa och genomföra de mest effektiva åtgärderna för minskning av utsläpp på lokal och nationell nivå samt på gemenskapsnivå. Utsläpp av skadliga luftföroreningar bör därför undvikas, förebyggas eller minskas och lämpliga mål för luftkvalitet fastställas, med beaktande av Världshälsoorganisationens normer, riktlinjer och program.
…
(16) I zoner och tätbebyggelse med särskilt svåra förutsättningar bör det vara möjligt att förlänga den tidsfrist inom vilken gränsvärdena för luftkvalitet måste vara uppfyllda vid akuta problem med att efterleva kraven i en specifik zon eller tätbebyggelse, trots att lämpliga åtgärder genomförts för att minska föroreningarna. Vid en eventuell förlängning av tidsfristen för en viss zon eller tätbebyggelse bör man upprätta en detaljerad plan som ska utvärderas av kommissionen för att se till att gränsvärdena iakttas senast då den reviderade tidsfristen löper ut. Det är viktigt att de nödvändiga gemenskapsåtgärderna, som återspeglar den valda ambitionsnivån i den tematiska strategin för luftförorening när det gäller att minska utsläpp vid källan, är tillgängliga för att utsläppen ska kunna minskas effektivt inom den tidsfrist inom vilken gränsvärdena måste vara uppfyllda enligt detta direktiv, och detta bör beaktas när ansökningar om att förlänga tidsfristen bedöms.
…
(18) Luftkvalitetsplaner bör utarbetas för zoner och tätbebyggelse där koncentrationerna av luftföroreningar överskrider de relevanta målvärdena eller gränsvärdena för luftkvalitet inklusive eventuella tillfälliga toleransmarginaler i förekommande fall. Luftföroreningar släpps ut från många olika källor och verksamheter. För att uppnå samstämmighet mellan olika strategier bör sådana luftkvalitetsplaner där så är möjligt samordnas och införlivas med planer och program som upprättats i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar [EGT L 309, 2001, s. 1], [Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (EGT L 309, 2001, s. 22)] och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller [EGT L 189, 2002, s. 12]. Luftkvalitetsmålen i detta direktiv kommer även att beaktas fullt ut när tillstånd beviljas för industriell verksamhet i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar [EUT L 24, 2008, s. 8].
(19) Handlingsplaner bör upprättas i vilka det anges vilka åtgärder som ska vidtas på kort sikt när det finns risk för att ett eller flera tröskelvärden för larm överskrids, så att denna risk minskas och ett eventuellt överskridande blir så kortvarigt som möjligt. När risken gäller ett eller flera gränsvärden eller målvärden kan medlemsstaterna när så är lämpligt upprätta sådana handlingsplaner på kort sikt. …”
10 I artikel 1 i direktiv 2008/50, med rubriken ”Syfte”, anges följande i punkterna 1–3:
”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att
1) utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas,
2) utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna på grundval av gemensamma metoder och kriterier,
3) erhålla information om luftkvaliteten för att bidra till att bekämpa luftföroreningar och olägenheter och övervaka långsiktiga tendenser och förbättringar som är en följd av nationella åtgärder och gemenskapens åtgärder …”
11 Artikel 2 i nämnda direktiv har rubriken ”Definitioner”. I punkterna 5, 8 och 18 anges följande:
”I detta direktiv avses med
…
5) gränsvärde: en nivå, fastställd på vetenskaplig grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, som ska uppnås inom en viss tid och som därefter inte får överskridas,
…
8) luftkvalitetsplaner: planer där åtgärder fastställs för att uppnå gräns- eller målvärdena,
…
18) PM10: partiklar som passerar genom ett storleksselektivt intag enligt definitionen i referensmetoden för provtagning och mätning av PM10, EN 12 341, som med 50 % effektivitet skiljer av partiklar med en aerodynamisk diameter av 10 μm.”
12 Artikel 13 i detta direktiv har rubriken ”Gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa”. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
…”
13 I artikel 22 i direktivet, med rubriken ”Förlängning av tidsfristen för att uppfylla kraven och undantag från skyldigheten att tillämpa vissa gränsvärden”, föreskrivs följande:
”1. Om det i en viss zon eller tätbebyggelse inte är möjligt att klara gränsvärdena för kvävedioxid eller bensen inom de tidsfrister som anges i bilaga XI, får en medlemsstat förlänga dessa tidsfrister med högst fem år i den berörda zonen eller tätbebyggelsen på villkor att en luftkvalitetsplan enligt artikel 23 upprättas för den zon eller tätbebyggelse för vilken den förlängda tidsfristen ska gälla. En sådan luftkvalitetsplan ska åtföljas av den information som förtecknas i avsnitt B i bilaga XV, beträffande de berörda föroreningarna och ska visa hur överensstämmelse med gränsvärdena kommer att uppnås före den nya tidsfristen.
2. Om det på grund av platsspecifika spridningsförhållanden, ogynnsamma klimatförhållanden eller bidraget från gränsöverskridande luftföroreningar inte är möjligt att klara gränsvärdena i bilaga XI för PM10 i en viss zon eller tätbebyggelse, ska en medlemsstat undantas från skyldigheten att tillämpa dessa gränsvärden till senast den 11 juni 2011, under förutsättning att villkoren i punkt 1 är uppfyllda och medlemsstaten visar att alla lämpliga åtgärder har vidtagits på nationell, regional och lokal nivå för att uppfylla tidsfristerna.
3. En medlemsstat som tillämpar punkt 1 eller 2 ska se till att gränsvärdet för varje förorening inte överskrids med mer än den maximala toleransmarginal som anges för var och en av de berörda föroreningarna i bilaga XI.
4. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om de anser att punkt 1 eller 2 är tillämplig och ska överlämna den luftkvalitetsplan som avses i punkt 1 inklusive all information som kommissionen behöver för att kunna bedöma om villkoren är uppfyllda. I sin bedömning ska kommissionen beakta beräknade effekter på både den nuvarande och den framtida luftkvaliteten i medlemsstaterna, av åtgärder som har vidtagits av medlemsstaterna och även beräknade effekter på luftkvaliteten av nuvarande gemenskapsåtgärder och planerade gemenskapsåtgärder som ska föreslås av kommissionen.
Om kommissionen inte framfört några invändningar inom nio månader efter det att denna underrättelse mottagits ska villkoren för tillämpning av punkt 1 eller 2 anses vara uppfyllda.
Om invändningar framförs får kommissionen kräva att medlemsstaten ändrar eller lämnar in nya luftkvalitetsplaner.”
14 I artikel 23 i direktiv 2008/50, med rubriken ”Luftkvalitetsplaner”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.
Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. Luftkvalitetsplanerna får även innehålla särskilda åtgärder för att skydda känsliga befolkningsgrupper, däribland barn.
Dessa luftkvalitetsplaner ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV och kan innehålla sådana åtgärder som avses i artikel 24. Planerna ska överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.
…”
15 I artikel 27 i detta direktiv, med rubriken ”Överlämnande av information och rapportering”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att information om luftkvaliteten överlämnas till kommissionen inom begärd tidsfrist i enlighet med de genomförandebestämmelser som avses i artikel 28.2.
2. För det särskilda ändamålet att bedöma om gränsvärdena och de kritiska nivåerna överskridits och målvärdena uppnåtts och inte senare än nio månader efter utgången av varje år ska sådan information överlämnas till kommissionen och den ska omfatta
a) de ändringar som gjorts under året i förteckningen över och den gränsdragning av zoner och tätbebyggelse som fastställs i artikel 4,
b) förteckningen över zoner och tätbebyggelse där en eller flera föroreningsnivåer är högre än gränsvärdena plus toleransmarginalen i förekommande fall eller högre än målvärdena eller de kritiska nivåerna och för dessa zoner och denna tätbebyggelse:
i) Utvärderade nivåer och, vid behov, datum och perioder under vilka sådana nivåer observerades.
ii) Vid behov, en utvärdering av bidrag från naturliga källor och från resuspension av partiklar efter sandning eller saltning av vägar under vintern till de bedömda nivåerna enligt förklaringen till kommissionen enligt artiklarna 20 och 21.
3. Punkterna 1 och 2 ska gälla information som samlats in från och med andra kalenderåret efter ikraftträdandet av de genomförandebestämmelser som avses i artikel 28.2.”
16 I artikel 31 i direktivet, med rubriken ”Upphävande och övergångsbestämmelser”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Direktiven 96/62/EG, 1999/30/EG, [Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/69/EG av den 16 november 2000 om gränsvärden för bensen och koloxid i luften (EGT L 313, 2000, s. 12) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/3/EG av den 12 februari 2002 om ozon i luften (EGT L 67, 2002, s. 14)] ska upphöra att gälla från och med den 11 juni 2010 utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter i fråga om tidsfristerna för genomförande eller tillämpning av dessa direktiv.
…”
17 I artikel 33 i direktivet, med rubriken ”Införlivande”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 11 juni 2010. De ska genast överlämna texterna till dessa bestämmelser till kommissionen.
…”
18 Enligt artikel 34 i direktiv 2008/50, med rubriken ”Ikraftträdande”, ska direktivet träda i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, det vill säga den 11 juni 2008.
19 Bilaga XI till direktiv 2008/50 har rubriken ”Gränsvärden för skydd av människors hälsa”. Enligt denna bilaga är för PM10 dagsgränsvärdet 50 μg/m3, vilket inte får överskridas mer än 35 gånger per kalenderår, och årsgränsvärdet 40 μg/m3 per kalenderår. I bilagan anges att dessa gränsvärden skulle iakttas från och med den 1 januari 2005.
Det administrativa förfarandet
20 Den 14 april 2009 ingav Republiken Bulgarien, i enlighet med artikel 22.2 i direktiv 2008/50, till kommissionen en underrättelse med begäran om undantag från skyldigheten att tillämpa gränsvärdena för PM10 till och med den 11 juni 2011. I beslut av den 11 december 2009 framförde kommissionen, på grundval av artikel 22.4 i detta direktiv, en invändning mot denna begäran om undantag.
21 Efter att ha antagit detta beslut, gjorde kommissionen bedömningen att Republiken Bulgarien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13 i direktiv 2008/50 och skickade därför den 1 oktober 2010 en formell underrättelse till denna medlemsstat.
22 Den 18 februari 2011 har Republiken Bulgarien, som svar på den formella underrättelsen, inte bestritt att den underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13 i direktiv 2008/50. Denna medlemsstat angav att, under åren 2007 och 2008, hade överskridanden av gränsvärden för PM10-koncentrationer konstaterats i bulgariska zoner och tätbebyggelse, med undantag för vissa kommuner, och orsakerna till dessa överskridanden analyserades i svaret.
23 Genom en skrivelse av den 9 juni 2011 ingav Republiken Bulgarien till kommissionen en andra begäran om att få ett undantag från skyldigheten att tillämpa gränsvärdena för PM10 i enlighet med artikel 22.2 i direktiv 2008/50 (nedan kallad underrättelsen av den 9 juni 2011). I en skrivelse av den 11 juli 2011 svarade kommissionen att eftersom underrättelsen registrerades den 10 juni 2011, skulle den niomånadersperiod som föreskrivs i artikel 22.4 andra stycket i direktiv 2008/50 för kommissionen att göra sin bedömning löpa ut efter den tidsfrist som föreskrivs i artikel 22.2 i detta direktiv, det vill säga den 11 juni 2011. Kommissionen tillade att den för en fullständig bedömning skulle behöva denna niomånadersperiod och att det för att bibehålla den ändamålsenliga verkan av direktiv 2008/50 och säkerställa rättssäkerheten, var omöjligt att anta ett beslut efter den 11 juni 2011, vilket skulle innebära att begäran bedömdes med avseende på förfluten tid.
24 Den 25 januari 2013 riktade kommissionen ytterligare en formell underrättelse till Republiken Bulgarien med hänsyn till att denna medlemsstat hade åsidosatt såväl artikel 13 i direktiv 2008/50 som artikel 23.1 i detta direktiv. Kommissionen stödde sig i detta avseende på den bristande efterlevnaden av gränsvärdena för PM10 i alla zoner och tätbebyggelse i denna medlemsstat från och med år 2007 till och med år 2011, med undantag för zonen BG0003 AG Varna där det årliga gränsvärdet för PM10-koncentrationerna hade iakttagits under år 2009.
25 I en skrivelse av den 1 april 2013, som kompletterades med en skrivelse av den 2 september 2013, svarade Republiken Bulgarien kommissionen att data visade på en nedåtgående trend för överskridandena av gränsvärdena för PM10-koncentrationer. Denna medlemsstat påstod sig ha definierat och antagit lämpliga åtgärder för att följa artikel 13 i direktiv 2008/50.
26 I en skrivelse av den 11 juli 2014, som mottogs samma dag, utfärdade kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den påtalade att Republiken Bulgarien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50, bilaga XI till detta direktiv och artikel 23.1 i direktivet genom att överskrida de dygns- och årsgränsvärden som är tillämpliga på koncentrationer av PM10 i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst, från och med år 2007 till och med åtminstone är 2012 samt av årsgränsvärdet under åren 2007 och 2008 samt under perioden från och med år 2010 till och med åtminstone år 2012 (nedan kallat det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014). Kommissionen uppmanade även Republiken Bulgarien att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma.
27 I skrivelse av den 8 september 2014, genom vilken Republiken Bulgarien besvarade det motiverade yttrandet, bestred denna stat inte överskridandet av gränsvärdena för PM10-koncentrationer i angivna zoner och tätbebyggelse. Denna medlemsstat lade härvidlag fram uppgifter om dygns- och årskoncentrationer för PM10 på kommunal nivå, genom att jämföra uppgifterna från år 2013 med uppgifterna från åren 2012 och 2011, vilka visar på en förbättring av medelvärdena.
28 Den 2 juni 2015 riktade Republiken Bulgarien ett kompletterande svar på det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014 till kommissionen. Däri hävdade Republiken Bulgarien att det fanns en nedåtgående trend vad gäller antalet överskridanden av såväl gränsvärden för PM10-koncentrationer som dygns- och årskoncentrationer av sådana koncentrationer vid en stor del av stationerna för luftkvalitetsmätning på dess territorium.
29 Enligt kommissionen bekräftades det emellertid av den årliga rapport om luftkvaliteten för år 2013 som lagts fram av Republiken Bulgarien, i enlighet med artikel 27 i direktiv 2008/50, att gällande gränsvärden för PM10-koncentrationer inte iakttogs under det året i någon av de sex zoner och tätbebyggelse som angetts i det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014.
30 Under dessa omständigheter väckte kommissionen förevarande talan.
Prövning av talan
Den första anmärkningen: Åsidosättande av artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI
Huruvida den första anmärkningen kan tas upp till sakprövning
– Parternas argument
31 Republiken Bulgarien har i sitt svaromål gjort gällande att den första anmärkningen inte kan upptas till sakprövning, eftersom kommissionen har utvidgat föremålet för tvisten såsom det fastställts i den administrativa delen av förfarandet.
32 När det gäller bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI, anser nämligen denna stat att den kompletterande formella underrättelsen av den 25 januari 2013 omfattade åren 2007–2011. Det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014 omfattade därefter perioden från och med år 2007 till och med ”åtminstone år 2012”. Ansökan hänvisar slutligen till perioden år 2007 ”till och med åtminstone år 2013”.
33 När det gäller den period som omfattas av den första anmärkningen innehåller förevarande talan dessutom vaga uttryck, såsom Republiken Bulgarien ”fortsätter att underlåta” att uppfylla sina skyldigheter. En nödvändig del saknas således i den ansökan genom vilken talan har väckts, nämligen en uppgift om den tidsperiod under vilken Republiken Bulgarien enligt kommissionens påståenden har åsidosatt unionsrätten. Detta innebär att kraven på konsekvens, klarhet och precision inte är uppfyllda, vilka domstolen erinrade om i domen av den 15 november 2012, kommissionen/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, punkt 47).
34 Kommissionen har i sin replik gjort gällande att det strider mot syftet, andemeningen i och lydelsen av direktiv 2008/50 att bortse ifrån perioden efter det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014, under vilken period åsidosättandet av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 och i direktivets bilaga XI fortsatte, vilket bekräftats av nya data.
35 Enligt kommissionens visade nämligen den årliga rapport om luftkvaliteten för år 2014 som lagts fram av Republiken Bulgarien, i enlighet med artikel 27 i direktiv 2008/50, att gällande gränsvärden för PM10-koncentrationer hade överskridits även beträffande det året. Enligt kommissionen ska därför perioden från och med år 2007 till och med ”åtminstone år 2014” beaktas. I detta avseende har föremålet för tvisten inte ändrats eller utvidgats, och Republiken Bulgarien kan inte påstå att denna stat inte kunde förstå tvisteföremålet eller att den inte hade möjlighet att försvara sig.
36 Republiken Bulgarien hänvisar i sin duplik till preliminära uppgifter till följd av åtgärder som rör luftkvaliteten med avseende på år 2015.
– Domstolens bedömning
37 Enligt fast rättspraxis fastställs föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 258 FEUF genom kommissionens motiverade yttrande. Talan måste alltså grunda sig på samma skäl och grunder som detta yttrande (se dom av den 8 juli 2010 kommissionen/Portugal, C‑171/08, EU:C:2010:412, punkt 25, och dom av den 13 februari 2014, kommissionen/Bulgarien, C‑152/12, ej publicerad, EU:C:2014:82, punkt 30).
38 I förevarande talan, liksom i det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014, har kommissionen åberopat ett överskridande av dygns- och årsgränsvärden för PM10 vilka föreskrivs i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 jämförd med direktivets bilaga XI.
39 Följaktligen kan det konstateras att när det gäller den första anmärkningen grundar sig förevarande talan på samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014.
40 Det följer vidare av domstolens praxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den tidsfrist som har angetts i det motiverade yttrandet (dom av den 10 april 2003, kommissionen/Tyskland, C‑20/01 och C‑28/01, EU:C:2003:220, punkt 32, dom av den 6 oktober 2009, kommissionen/Spanien, C‑562/07, EU:C:2009:614, punkt 23, och dom av den 1 december 2016, kommissionen/Luxemburg, C‑152/16, ej publicerad, EU:C:2016:919, punkt 20).
41 I det aktuella målet fastställdes den frist som föreskrivits i det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014, som mottogs samma dag av Republiken Bulgarien, till den 11 september 2014.
42 Det framgår emellertid även av praxis från domstolen att i den mån förevarande talan syftar till att kritisera en systematisk och bestående överträdelse av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI, kan åberopande av ytterligare bevisning avsedd att under förfarandet vid domstolen utgöra stöd för den allmänna och konsekventa karaktären på den påstådda överträdelsen i princip inte avvisas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2005 kommissionen/Irland, C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 37, dom av den 22 december 2008, kommissionen/Spanien, C‑189/07, ej publicerad, EU:C:2008:760, punkt 29, och dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Nederländerna, C‑576/10, EU:C:2013:510, punkt 29).
43 Domstolen har redan haft tillfälle att klargöra att ett överträdelseförfarande får omfatta faktiska omständigheter som rör tiden efter det motiverade yttrandet förutsatt att dessa är av samma art och utgör samma slags beteende som de gärningar som avses i det motiverat yttrandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 1983, kommissionen/Frankrike, 42/82, EU:C:1983:88, punkt 20, dom av den 22 december 2008, kommissionen/Spanien, C‑189/07, ej publicerad, EU:C:2008:760, punkt 30 och dom av den 15 mars 2012, kommissionen/Cypern, C‑340/10, EU:C:2012:143, punkt 37).
44 Republiken Bulgarien har för kommissionen lagt fram den årliga rapporten om luftkvaliteten för år 2014 i enlighet med artikel 27 i direktiv 2008/50, som i synnerhet gällde efterlevnaden av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI. Uppgifterna i denna rapport har återgetts i Republiken Bulgariens svaromål.
45 I sin replik grundade sig kommissionen på dessa uppgifter för att göra gällande att den första anmärkningen omfattade perioden ”åtminstone till och med år 2014”.
46 Om uppgifterna om luftkvaliteten med avseende på år 2014 avser händelser efter det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014, är dessa av samma art som dem som omfattas av det motiverade yttrandet och utgör samma beteende.
47 Dessa uppgifter som kommissionen fick kännedom om efter utfärdandet av det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014 kunde följaktligen med giltig verkan åberopas av kommissionen till stöd för att Republiken Bulgarien hade åsidosatt bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI även när det gäller år 2014.
48 Under dessa omständigheter utgör enbart det förhållandet att kommissionen inte hänvisar till ett fastställt och specifikt datum för att ange till och med vilken tidpunkt Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI, inte en tillräcklig omständighet för att den första anmärkningen ska avvisas i sin helhet.
49 Det bör tilläggas att Republiken Bulgarien i bilaga till sin duplik har tillhandahållit uppgifter om dygns- och årskoncentrationer för PM10 när det gäller en del av 2015. I detta skede berörde emellertid dessa uppgifter inte hela året och var fortfarande preliminära. Följaktligen ska dessa uppgifter inte beaktas inom ramen för denna talan.
50 Dessutom kan domstolen ex officio pröva huruvida villkoren i artikel 258 FEUF för att väcka en talan om fördragsbrott är uppfyllda (se dom av den 15 januari 2002, kommissionen/Italien, C‑439/99, EU:C: 2002:14, punkt 8, och dom av den 22 september 2016, kommissionen/Tjeckien, C‑525/14, EU:C:2016:714, punkt 14). Det är därför nödvändigt att fastställa huruvida kommissionens första anmärkning att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter från år 2007 kan upptas till sakprövning.
51 I enlighet med artikel 34 i direktiv 2008/50, som är det enda direktiv som åberopats av kommissionen i sin första anmärkning, trädde detta direktiv i kraft den 11 juni 2008, det vill säga efter det datum från och med vilket kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa fördragsbrottet. Det följer dessutom av artikel 33.1 i direktivet att medlemsstaterna skulle låta de lagar och andra författningar som krävdes för att följa nämnda direktiv träda i kraft senast den 11 juni 2010.
52 Enligt domstolens praxis får kommissionen göra gällande att sådana skyldigheter åsidosatts som härrör från den ursprungliga versionen av en unionsrättsakt som senare ändrats eller upphävts, och som kvarstår genom bestämmelserna i en ny unionsrättsakt. Däremot får inte tvisteföremålet utvidgas till att avse skyldigheter som följer av nya bestämmelser vilka saknar motsvarighet i den ursprungliga versionen av rättsakten i fråga, eftersom detta skulle innebära att de väsentliga formföreskrifterna för ett korrekt genomförande av fördragsbrottsförfarandet åsidosattes (dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Portugal, C‑52/08, EU:C:2011:337, punkt 42, och dom av den 10 september 2015, kommissionen/Polen, C‑36/14, ej publicerad, EU:C:2015:570, punkt 24).
53 Det följer av bestämmelserna i artikel 5 i direktiv 1999/30 i förening med direktivets bilaga III att när det gäller tidsperioderna för etapp 1, som sträcker sig från och med den 1 januari 2005 till och med den 31 december 2009, får dygnsgränsvärdet 50 μg/m3 inte överskridas mer än 35 gånger per år, och det årsgränsvärde som inte får överskridas är 40 μg/m3.
54 Det är klarlagt att dessa skyldigheter har upprätthållits i bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI. I bilagan anges nämligen att dessa gränsvärden gäller sedan den 1 januari 2005.
55 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att anmärkningen om åsidosättande av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI kan upptas till prövning såvitt avser åren 2007–2014.
Prövning av den första anmärkningen
– Parternas argument
56 Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att det förhållandet att gränsvärdena för PM10-koncentrationer överskridits i sig utgör ett åsidosättande av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI.
57 Det framgår av de årliga rapporter om luftkvaliteten som lagts fram av Republiken Bulgarien från och med år 2008, att dygns- och årsgränsvärden för PM10-koncentrationerna har överskridits på ett systematiskt och bestående sätt inom hela denna medlemsstats territorium, det vill säga i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0003 AG Varna, BG0004 nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst från och med år 2007, med undantag av zonen BG0003 AG Varna där årsgränsvärdet iakttagits under år 2009.
58 Dessa överskridanden har inte bestritts av Republiken Bulgarien i sitt svar på det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014. För många stationer för mätning av luftkvaliteten framgår dessutom ingen nedåtgående trend av de uppgifter som lämnats angående antalet dagar som årsgränsvärdet för PM10-koncentrationer överskrids.
59 Republiken Bulgarien har gjort gällande att den, den 9 juni 2011, underrättade kommissionen i enlighet med artikel 22 i direktiv 2008/50 om en begäran om undantag från skyldigheten att tillämpa gränsvärdena för PM10. Kommissionen svarade att det var omöjligt att anta ett beslut efter den 11 juni 2011, vilket datum anges i punkt 2 i denna artikel, eftersom det skulle innebära att begäran bedömdes för förfluten tid.
60 Enligt Republiken Bulgarien finns det inte någon tidsfrist för en medlemsstat att inge en begäran i enlighet med artikel 22 direktiv 2008/50. Kommissionen hade således en skyldighet att pröva begäran av den 9 juni 2011 och att anta ett beslut med retroaktiv verkan.
61 Genom att inte ta ställning till underrättelsen av den 9 juni 2011 har kommissionen åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU och det har därmed inte skett något åsidosättande av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI.
62 När det gäller överskridanden av dygns- och årsgränsvärden för PM10, har Republiken Bulgarien framhållit en trend mot en minskning av PM10 i luften under de senaste åren i Bulgarien.
63 I detta avseende har bland annat 28 av de 37 stationerna för mätning av luftkvaliteten registrerat en minskning av den genomsnittliga årliga koncentrationen av PM10. På samma sätt har 29 av de 37 stationerna för mätning av luftkvaliteten registrerat en minskning av antalet överskridanden av dygnsgränsvärdena mellan åren 2011 och 2015.
64 Republiken Bulgarien har dessutom gjort gällande att dess ansträngningar för att minska PM10-koncentrationerna hindras av den socioekonomiska situationen. Det är nämligen svårt att minska PM10-utsläppen på grund av att föroreningskällorna utgörs av uppvärmning av bostäder och vägtransporter. Ved och kol används således i stora mängder för uppvärmning under vintern, på grund av de ekonomiska svårigheterna för en betydande del av den bulgariska befolkningen. Den andel av befolkningen som har stora svårigheter att täcka sina månatliga grundläggande utgifter uppgick år 2013 till 32,9 procent för Republiken Bulgarien, medan denna andel var 12,2 procent för alla 28 medlemsstater.
65 Kommissionen påpekade i sin replik att den mottagit en underrättelse den 9 juni 2011, bara två dagar innan den tidsfrist som anges i artikel 22.2 i direktiv 2008/50 löpte ut, det vill säga den 11 juni 2011. Kommissionen har dock inte befogenhet att förlänga tidsfristen för att uppfylla gränsvärdena för PM10-koncentrationer, eller att retroaktivt godkänna en bristande överensstämmelse med kraven i detta direktiv.
– Domstolens bedömning
66 När det gäller bedömningen av om den första anmärkningen är välgrundad, bör det erinras om att enligt artikel 1.1 i direktiv 2008/50 fastställs åtgärder i direktivet för att utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas.
67 I detta sammanhang föreskrivs i artikel 13.1 första stycket i detta direktiv att medlemsstaterna ska se till att nivåerna av PM10 i luften inte i någon av sina zoner och tätbebyggelser överskrider gränsvärdena i direktivets bilaga XI.
68 Det förfarande som avses i artikel 258 FEUF grundas på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt EUF-fördraget eller enligt en rättsakt i sekundärrätten (se dom av den 1 mars 1983, kommissionen/Belgien, 301/81, EU:C:1983:51, punkt 8, dom av den 19 december 2012, kommissionen/Italien, C‑68/11, EU:C:2012:815, punkt 62, och dom av den 4 september 2014, kommissionen/Grekland, C‑351/13, ej publicerad, EU:C:2014:2150, punkt 23).
69 Överträdelsen av gränsvärdena räcker således för att konstatera en överträdelse av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2011, kommissionen/Sverige, C‑479/10, ej publicerad, EU:C:2011:287, punkterna 15 och 16, och dom av den 15 november 2012, kommissionen/Portugal, C‑34/11, EU:C:2012:712, punkterna 52 och 53).
70 Bedömningen att en medlemsstat till fullo har uppfyllt de skyldigheter som följer av artikel 13.1 andra stycket i direktiv 2008/50 enbart på grund av att en plan för luftkvaliteten upprättats, kan inte godtas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 42).
71 I förevarande fall visar uppgifter från de årliga rapporterna om luftkvaliteten som lagts fram av Republiken Bulgarien att denna medlemsstat har överskridit dygns- och årsgränsvärden för PM10-koncentrationer i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0003 AG Varna, BG0004 nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst från och med år 2007 till och med år 2014, med undantag av årsgränsvärdet för BG0003 AG Varna under år 2009, vilket denna medlemsstat inte har bestritt.
72 När det gäller Republiken Bulgariens argument att kommissionen efter underrättelsen av den 9 juni 2011 borde ha tillämpat artikel 22.2 i direktiv 2008/50 till förmån för denna stat, och att kommissionen, genom att inte pröva begäran, åsidosatte skyldigheten till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU, framhåller domstolen, i likhet med vad generaladvokaten anförde i punkt 59 i sitt förslag till avgörande, att kommissionens svar till Republiken Bulgarien – att denna stats begäran kom in för sent med hänsyn till tidsfristen den 11 juni 2011 som anges i artikel 22.2 i detta direktiv – innehöll en invändning från kommissionen i enlighet med artikel 22.4 i direktivet, vilken inte bestreds av Republiken Bulgarien.
73 En sådan invändning från kommissionen, som med rätta framförts med hänsyn till den uppenbart sena begäran från Republiken Bulgarien, är tillräcklig för att utesluta tillämpningen av det villkorade undantag som anges i artikel 22 i direktiv 2008/50 och därmed att kommissionen åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU.
74 Mot denna bakgrund kan det konstateras att Republiken Bulgarien till och med den 11 juni 2011 inte omfattades av något undantag från skyldigheten att iaktta gränsvärdena.
75 När det gäller Republiken Bulgariens argument att dess ansträngningar att minska PM10-koncentrationerna hindras av den socioekonomiska situationen, erinrar domstolen om att i enlighet med bilaga III till direktiv 1999/30 hade det datum då dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer måste uppfyllas fastställts till den 1 januari 2005. Denna skyldighet blev tillämplig på Republiken Bulgarien vid tidpunkten för dess anslutning till unionen, nämligen den 1 januari 2007.
76 När ett objektivt konstaterande av en medlemsstats bristande efterlevnad av skyldigheter som åligger den enligt EUF-fördraget eller en rättsakt i sekundärlagstiftningen har fastställts, saknar det betydelse huruvida fördragsbrottet beror på den ansvariga medlemsstatens vilja, på dess oaktsamhet eller på tekniska svårigheter som den stött på (se dom av den 1 oktober 1998, kommissionen/Spanien, C‑71/97, EU:C:1998:455, punkt 15, och dom av den 4 september 2014, kommissionen/Grekland, C‑351/13, ej publicerad, EU:C:2014:2150, punkt 23).
77 Republiken Bulgariens argument om dess socioekonomiska situation kan därför inte godtas.
78 Mot denna bakgrund ska talan bifallas såvitt avser kommissionens första anmärkning.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 23.1 i direktiv 2008/50
Huruvida den andra anmärkningen kan tas upp till sakprövning
– Parternas argument
79 Republiken Bulgarien har, när det gäller anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 23.1 i direktiv 2008/50, framhållit att det i yrkandet i ansökan inte anges någon period då överträdelsen påstås ha inträffat utan bara att fördragsbrottet har inträffat och att denna ”överträdelse fortfarande pågår”. I likhet med den första anmärkningen iakttog kommissionen således inte de krav på konsekvens, klarhet och precision som domstolen uppställt, bland annat i domen av den 15 november 2012, kommissionen/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, punkterna 46–48).
80 Kommissionen understryker att när det gäller den andra anmärkningen, så beror avsaknaden av en viss tidsperiod på det faktum att skyldighet för den berörda medlemsstaten att vidta lämpliga åtgärder för att överskridandeperioden ska hållas så kort som möjligt, i enlighet med artikel 23.1 i direktiv 2008/50, uppstår vid tidpunkten för det första åsidosättandet av skyldigheter enligt artikel 13 i direktivet och varar så länge som den medlemsstaten inte har fått överskridandena av gränsvärdena för PM10-koncentrationer att upphöra.
– Domstolens bedömning
81 Det följer av artikel 120 c i domstolens rättegångsregler, och av rättspraxis avseende denna artikel, att ansökan varigenom talan väcks ska innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder. Uppgifterna ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att domstolen kan utföra sin prövning. Härav följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (se bland annat dom av den 15 juni 2010, kommissionen/Spanien, C‑211/08, EU:C:2010:340, punkt 32, och dom av den 22 september 2016, kommissionen/Republiken Tjeckien, C‑525/14, EU:C:2016:714, punkt 16).
82 Enligt artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 ska det vid överskridande av gränsvärden för PM10-koncentrationer för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att överskridandeperioden kan hållas ”så kort som möjligt”.
83 Denna bestämmelse inrättar följaktligen en direkt koppling mellan, å ena sidan, överskridandet av gränsvärdena förPM10-koncentrationer som fastställts i bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI, och, å andra sidan, utarbetandet av sådana planer.
84 Det följer av punkt 55 ovan att anmärkningen om ett åsidosättande av bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI kan upptas till prövning såvitt avser perioden fram till och med år 2014.
85 Vad gäller den andra anmärkningen hänvisade kommissionen visserligen inte till specifika datum beträffande den period under vilken Republiken Bulgarien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50.
86 På grund av den direkta kopplingen till det påstådda åsidosättandet av artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI, finner emellertid domstolen att anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 23.1 i direktivet också omfattar perioden fram till och med år 2014.
87 När det gäller det datum från och med vilket åsidosättandet ska räknas i den andra anmärkningen, framgår det dessutom av den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 52 att föremålet för tvisten inte kan utvidgas till att omfatta skyldigheter som följer av nya bestämmelser som inte har någon motsvarighet i den ursprungliga versionen av rättsakten i fråga.
88 I förevarande fall fastställdes i artikel 5 i direktiv 1999/30, jämförd med artikel 8 i direktiv 96/62, inte någon uttrycklig tidsgräns för att upprätta handlingsplaner. Direktiv 96/62 inskränkte sig i detta avseende, såsom kommissionen har hävdat, till att kräva att medlemsstaterna inom en rimlig tid skulle vidta åtgärder för att luftkvaliteten uppfyller gränsvärdena för PM10-koncentrationer.
89 Däremot föreskrivs i artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 att det vid överskridande av gränsvärdena för PM10-koncentrationer för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska föreskrivas lämpliga åtgärder i luftkvalitetsplanerna, så att överskridandeperioden kan hållas ”så kort som möjligt”.
90 Under dessa förhållanden innebär kravet på att iaktta en kortast möjliga överskridandeperiod, att denna bestämmelse föreskriver en skyldighet som inte har någon motsvarighet i den tidigare unionslagstiftningen, vilket kommissionen själv angett i sin ansökan.
91 Det datum från vilket medlemsstaterna måste iaktta artikel 23.1 i direktiv 2008/50 följer dessutom av direktivets lydelse som sådan. Enligt artikel 33 i direktiv 2008/50 skulle medlemsstaterna senast den 11 juni 2010 sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv.
92 Såsom påpekades av generaladvokaten i punkt 91 i dennes förslag till avgörande, kunde åsidosättandet av artikel 23.1 i direktiv 2008/50 följaktligen fastställas först efter den 11 juni 2010.
93 Anmärkningen angående ett åsidosättande av artikel 23.1 i direktiv 2008/50 kan följaktligen tas upp till prövning vad gäller perioden från och med den 11 juni 2010 till och med år 2014.
Prövning av den andra anmärkningen
– Parternas argument
94 Kommissionen har anfört att när en medlemsstat åsidosätter artikel 13.1 i direktiv 2008/50 och den medlemsstaten till följd av detta åsidosättande, såsom i förevarande fall Republiken Bulgarien, i åtminstone sju år i rad har underlåtit att i sina luftkvalitetplaner ange alla åtgärder för att uppfylla kraven i direktivet, har denna medlemsstat även underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i detta direktiv, det vill säga i synnerhet kravet att säkerställa att överskridandeperioden hålls så kort som möjligt.
95 Kommissionen har gjort gällande att de åtgärder på nationell nivå som beskrivits av Republiken Bulgarien i sina svar på det motiverade yttrandet av den 11 juli 2014 fortfarande inte genomförts eller har just börjat tillämpas, och att deras resultat inte har styrkts, vilket visar dessa åtgärder är otillräckliga. När det gäller åtgärder på lokal nivå, även om en förbättring noterades beträffande antalet överskridanden av dygns- och årsgränsvärden för PM10-koncentrationer i de flesta kommuner, utgjorde situationen då förevarande talan väcktes fortfarande ett kontinuerligt överskridande i var och en av de sex bulgariska zonerna och tätbebyggelser.
96 Kommissionen anser följaktligen att dessa åtgärder är otillräckliga eller olämpliga för att överskridandeperioden ska kunna hållas ”så kort som möjligt” i den mening som avses i artikel 23.1 i direktiv 2008/50.
97 Republiken Bulgarien har gjort gällande att den var skyldig, som en del av en handlingsplan och på kort sikt, att vidta åtgärder som skulle kunna minska risken till ett minimum för ett överskridande av gränsvärdena för PM10-koncentrationer, men att den tid inom vilken denna stat var tvungen att se till att perioden av överskridande av dessa gränsvärden hålls ”så kort som möjligt” varierar beroende på de specifika omständigheterna och att kommissionen inte hade delgett Republiken Bulgarien denna frist.
98 Eftersom det i artikel 23.1 tredje stycket i direktiv 2008/50 föreskrivs att planerna lämnas in till kommissionen senast två år efter utgången av det år då det första överskridandet konstaterades, bör för övrigt denna tvåårsperiod beaktas vid beräkningen av vad som avses med att överskridandeperioden kan hållas ”så kort som möjligt”.
99 Även om skyldigheten att iaktta gränsvärdena för PM10-koncentrationer regleras av artikel 13.1 i direktiv 2008/50, utgör överskridandet av dessa gränsvärden endast villkoret för uppkomsten av skyldigheten enligt artikel 23.1 i detta direktiv. Förutsättningarna för att konstatera ett åsidosättande av denna bestämmelse skiljer sig följaktligen från dem som avser ett åsidosättande av artikel 13 i direktiv 2008/50. Kommissionen har dock inte anfört några särskilda argument för att visa att det föreligger ett åsidosättande av artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50.
100 När det gäller de åtgärder som vidtagits, har alla bulgariska kommuner som inte iakttar gränsvärdena utvecklat och genomfört planer vars slutliga mål är efterlevnaden av bestämmelserna i direktiv 2008/50, vilket resulterar i förbättrade data angående luftkvalitet. På nationell nivå ändades lagstiftningen i december 2015 för att påskynda processen för att förbättra luftkvaliteten. Flera program, rörande bland annat kollektivtrafiksystem i städerna, energieffektiva byggnader, en förbättrad stadsmiljö, landsbygdsutveckling, har antagits för att förbättra luftkvaliteten. Åtgärder har även vidtagits för att förbättra hushållens anslutning till nätverket för gasdistribution.
101 Slutligen har Republiken Bulgarien gjort gällande att genomförandet av dessa åtgärder fortfarande pågår och att nya program innehåller tidsplaner för genomförande på kort, medellång eller lång sikt, beroende på vilken typ av åtgärder det är fråga om. När det gäller antalet överskridanden av gränsvärdena för PM10-koncentrationer och genomsnittliga nivåer för dessa överskridanden, är förbättringen av resultaten uppenbar.
– Domstolens bedömning
102 Det följer vidare av artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 att om gränsvärdena för PM10-koncentrationer överskrids efter det att tidsfristen för att uppfylla kraven har löpt ut, är den aktuella medlemsstaten skyldig att upprätta en luftkvalitetsplan som uppfyller vissa krav.
103 Det ska i en sådan plan således föreskrivas lämpliga åtgärder så att överskridandeperioden kan hållas så kort som möjligt, och planen får även innehålla särskilda åtgärder för att skydda känsliga befolkningsgrupper, däribland barn. Det framgår dessutom av artikel 23.1 tredje stycket i direktiv 2008/50 att planen ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV, att den kan innefatta sådana åtgärder som avses i artikel 24 i direktivet och att den ska överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.
104 Enligt domstolens praxis har artikel 23.1 i direktiv 2008/50 en mer allmän räckvidd, eftersom den gäller utan tidsbegränsning i samtliga fall då ett gränsvärde för föroreningar som fastställts i direktivet överskrids efter den tidsfrist inom vilken gränsvärdet ska iakttas, oavsett om tidsfristen fastställts i direktivet eller av kommissionen enligt artikel 22 i detsamma (se dom av den 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 48).
105 I samband med tolkningen av direktiv 96/62, påpekade domstolen att även om medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning, så innehåller artikel 7.3 i detta direktiv begränsningar av hur denna befogenhet utövas som kan åberopas vid nationella domstolar när det gäller frågan om de åtgärder som ska ingå i handlingsplanen är ändamålsenliga i syfte att minska risken för att värdena överskrids och för att begränsa deras varaktighet, med hänsyn till den balans som ska säkerställas mellan detta syfte och de olika offentliga och privata intressena i fråga (se dom av den 25 juli 2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punkterna 45 och 46).
106 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 96 i sitt förslag till avgörande, bör samma tillvägagångssätt följas när det gäller tolkningen av artikel 23.1 i direktiv 2008/50. Luftkvalitetsplanerna kan följaktligen endast fastställas på grundval av en balans mellan målet att minska risken för föroreningar och olika aktuella offentliga och privata intressen.
107 Det förhållandet att en medlemsstat överskrider gränsvärdena för PM10-koncentrationer är följaktligen inte i sig tillräckligt för att medlemsstaten ska anses ha underlåtit att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 23.1 i direktiv 2008/50.
108 Mot denna bakgrund måste det prövas, genom en bedömning i varje enskilt fall, om de planer som fastställts av den berörda medlemsstaten är förenliga med denna bestämmelse.
109 Det framgår härvidlag av artikel 23.1 i direktiv 2008/50 att även om medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa de åtgärder som ska vidtas, måste dessa åtgärder i vart fall säkerställa att perioden av överskridande av gränsvärdena hålls så kort som möjligt (dom av den 19 november 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 57).
110 För att avgöra om villkoret att överskridandeperioden ska hållas så kort som möjligt är uppfyllt, anser Republiken Bulgarien att det är lämpligt att ta hänsyn till den tvåårsperiod som avses i artikel 23.1 tredje stycket i direktiv 2008/50 för att lämna in planer till kommissionen efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.
111 Detta resonemang kan inte godtas.
112 Det följer nämligen av lydelsen i artikel 23.1 i direktiv 2008/50 och systematiken i denna bestämmelse att kravet på att perioden av överskridande av gränsvärdena hålls så kort som möjligt är oberoende av skyldigheten att överlämna planerna till kommissionen. Artikel 23.1 tredje stycket i direktivet beviljar följaktligen inte den berörda medlemsstaten någon ytterligare tid för att vidta lämpliga åtgärder och för att de ska träda i kraft.
113 Såsom framgår ovan av punkt 78, har Republiken Bulgarien i förevarande fall underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI i alla zoner och tätbebyggelser under åtta år i rad.
114 Från och med den 11 juni 2010, det datum då Republiken Bulgarien i enlighet med artikel 33.1 i direktiv 2008/50 borde ha satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv, var denna medlemsstat således skyldig att vidta och genomföra, så snabbt som möjligt, lämpliga åtgärder i enlighet med artikel 23.1 i direktivet.
115 Fortfarande under år 2014 överskreds dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer i alla sex bulgariska zoner och tätbebyggelser, mer än tre år efter utgången av tidsfristen för införlivande av direktiv 2008/50. Överskridandet av dessa gränsvärden förblir bestående och systematiskt i den medlemsstaten, trots de skyldigheter som åvilar denna stat enligt direktiv 2008/50.
116 Enligt uppgift från Republiken Bulgarien och såsom framgår ovan av punkt 100, ändrades den nationella lagstiftningen först i december 2015 för att påskynda processen att uppnå en kvalitetsförbättring av luften.
117 En sådan situation styrker i sig, utan att det är nödvändigt att i detalj undersöka innehållet i de planer som Republiken Bulgarien upprättat, att denna medlemsstat i förevarande fall inte hade genomfört lämpliga och effektiva åtgärder för att perioden av överskridande av gränsvärdena för PM10-koncentrationer hålls ”så kort som möjligt” i den mening som avses i artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50.
118 Mot denna bakgrund ska talan bifallas såvitt avser kommissionens andra grund.
119 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI
– genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst,
– genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygnsgränsvärdet för PM10-koncentrationer i zonen BG0003 AG Varna och årsgränsvärdet under åren 2007, 2008 och 2010–2014 i samma zon BG0003 AG Varna, och
att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i nämnda direktiv, särskilt skyldigheten att hålla perioden av överskridande så kort som möjligt, vad gäller perioden från och med 11 juni 2010 till och med år 2014
– genom att års- som dygnsgränsvärdena för PM10-koncentrationer inom samtliga ovannämnda zoner och tätbebyggelse fortsätter att överskridas.
Rättegångskostnader
120 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Bulgarien till den största delen har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
121 Enligt artikel 140.1 i samma rättegångsregler ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Polen ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa i förening med direktivets bilaga XI
– genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst,
– genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygnsgränsvärdet för PM10-koncentrationer i zonen BG0003 AG Varna och årsgränsvärdet under åren 2007, 2008 och 2010–2014 i samma zon BG0003 AG Varna, och
Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i nämnda direktiv, särskilt skyldigheten att hålla perioden av överskridande så kort som möjligt, vad gäller perioden från och med 11 juni 2010 till och med år 2014
– genom att års- som dygnsgränsvärdena för PM10-koncentrationer inom samtliga ovannämnda zoner och tätbebyggelse fortsätter att överskridas.
2) Republiken Bulgarien ska bära sina rättegångskostnader, samt ersätta det kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
3) Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter