SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MELCHIOR WATHELET
vom 25. Juni 2014(1)
Rechtssache C‑166/13
Sophie Mukarubega
gegen
Préfet de police,
Préfet de la Seine-Saint-Denis
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal administratif de Melun [Frankreich])
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Richtlinie 2008/115/EG – Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Verfahren zum Erlass einer Rückkehrentscheidung – Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte – Weigerung der Verwaltung, einem illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen einen Aufenthaltstitel wegen Asyls zu erteilen, die mit einer Verpflichtung zum Verlassen des Hoheitsgebiets versehen ist – Recht auf Anhörung vor Erlass der Rückkehrentscheidung – Fluchtgefahr – Auswirkung des Vorhandenseins eines Rechtsbehelfs mit aufschiebender Wirkung im innerstaatlichen Recht, der es dem Ausländer ermöglicht, nachträglich gehört zu werden“
I – Einleitung
1. Das vorliegende, am 3. April 2013 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangene Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal administratif de Melun (Frankreich) betrifft das Wesen und die Tragweite des in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) vorgesehenen Rechts, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gemäß der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger gehört zu werden (2).
2. Dieses Ersuchen ist im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Frau Mukarubega auf der einen Seite und dem Préfet de police (Polizeipräfekt) und dem Préfet (Präfekt) de la Seine-Saint-Denis auf der anderen Seite ergangen. Frau Mukarubega beantragt die Nichtigerklärung der Entscheidungen vom 26. Oktober 2012, mit denen der Polizeipräfekt ihren Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels abgelehnt und seine Ablehnung mit einer Verpflichtung zum Verlassen des französischen Hoheitsgebiets versehen hat, sowie der Entscheidungen vom 5. März 2013, mit denen der Präfekt von Seine-Saint-Denis ihr aufgegeben hat, das französische Hoheitsgebiet zu verlassen, es abgelehnt hat, ihr eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, das Zielland der Abschiebung bestimmt und für sie Verwaltungshaft angeordnet hat.
3. Im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge wird es erforderlich sein, ein gerechtes Gleichgewicht zwischen dem Recht, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gehört zu werden, und der Notwendigkeit, das Rückkehrverfahren nicht unnötig, wenn nicht sogar missbräuchlich zu verlängern, um nicht das Risiko einzugehen, die Bekämpfung der illegalen Einwanderung zu gefährden.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Richtlinie 2008/115
4. Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2008/115 bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke
…
4. ‚Rückkehrentscheidung‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird;
…“
5. Art. 5 („Grundsatz der Nichtzurückweisung, Wohl des Kindes, familiäre Bindungen und Gesundheitszustand“) der Richtlinie 2008/115 lautet:
„Bei der Umsetzung dieser Richtlinie berücksichtigen die Mitgliedstaaten in gebührender Weise:
a) das Wohl des Kindes,
b) die familiären Bindungen,
c) den Gesundheitszustand der betreffenden Drittstaatsangehörigen,
und halten den Grundsatz der Nichtzurückweisung ein.“
6. Art. 6 („Rückkehrentscheidung“) dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) Unbeschadet der Ausnahmen nach den Absätzen 2 bis 5 erlassen die Mitgliedstaaten gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung.
…
(4) Die Mitgliedstaaten können jederzeit beschließen, illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen wegen Vorliegen eines Härtefalls oder aus humanitären oder sonstigen Gründen einen eigenen Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung zu erteilen. In diesem Fall wird keine Rückkehrentscheidung erlassen. Ist bereits eine Rückkehrentscheidung ergangen, so ist diese zurückzunehmen oder für die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels oder der sonstigen Aufenthaltsberechtigung auszusetzen.
…
(6) Durch diese Richtlinie sollen die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden, … mit einer einzigen behördlichen oder richterlichen Entscheidung eine Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts sowie eine Rückkehrentscheidung und/oder eine Entscheidung über eine Abschiebung und/oder ein Einreiseverbot zu erlassen.“
B – Französisches Recht
7. In Art. L. 313-11 des Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Gesetzbuch über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und über das Asylrecht, im Folgenden: Ceseda) heißt es:
„Sofern seine Anwesenheit keine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, wird der befristete Aufenthaltstitel von Rechts wegen mit dem Vermerk ‚private und familiäre Bindungen‘ erteilt:
…
7° einem nicht in Mehrehe lebenden Ausländer, der nicht in die vorstehenden Kategorien oder in diejenigen Kategorien fällt, in denen ein Recht auf Familienzusammenführung besteht, dessen persönliche und familiäre Bindungen zu Frankreich –, beurteilt insbesondere im Hinblick auf ihre Intensität, Dauer des Bestehens und Stabilität, die Lebensumstände des Betreffenden, seine Eingliederung in die französische Gesellschaft sowie die Natur seiner familiären Bindungen in das Herkunftsland – so beschaffen sind, dass die Weigerung, ihm den Aufenthalt zu gestatten, sein Recht auf Achtung seiner privaten und familiären Bindungen in einer Weise beeinträchtigen würde, die außer Verhältnis zu den Gründen für die Ablehnung stünde, ohne dass Art. L. 311-7 erfüllt sein müsste. Die Eingliederung des Ausländers in die französische Gesellschaft wird u. a. unter Berücksichtigung seiner Kenntnis der Werte der Republik bewertet.
…
11° einem Ausländer mit gewöhnlichem Aufenthalt in Frankreich, dessen Gesundheitszustand eine ärztliche Behandlung erfordert, deren Unterlassung für ihn zu außergewöhnlich schweren Folgen führen könnte, vorbehaltlich des Fehlens einer geeigneten Behandlung in seinem Herkunftsland, außer bei Vorliegen eines außergewöhnlichen, von der Verwaltungsbehörde nach Stellungnahme des Generaldirektors der regionalen Gesundheitsagentur beurteilten humanitären Umstands, ohne dass Art. L. 311-7 erfüllt sein müsste. Die Entscheidung über die Erteilung der Aufenthaltskarte trifft die Verwaltungsbehörde nach Stellungnahme des Arztes der regionalen Gesundheitsagentur am Wohnsitz des Betroffenen, der vom Generaldirektor der Agentur bestimmt wird, oder, in Paris, des Arztes, der dem ärztlichen Dienst der Polizeipräfektur vorsteht. Der Arzt der regionalen Gesundheitsagentur oder, in Paris, der Leiter des ärztlichen Dienstes der Polizeipräfektur kann den Antragsteller zu einer ärztlichen Konsultation vor einen regionalen Ärzteausschuss laden, dessen Zusammensetzung durch Dekret im Conseil d’État festgelegt wird.“
8. In Art. L. 313-14 des Ceseda heißt es:
„Die befristete Aufenthaltskarte im Sinne von Art. L. 313-11 … kann, sofern seine Anwesenheit keine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, einem nicht in Mehrehe lebenden Ausländer erteilt werden, dessen Aufenthaltsgenehmigung humanitären Erwägungen entspricht oder in Anbetracht der von ihm geltend gemachten außergewöhnlichen Gründe gerechtfertigt ist, ohne dass ihm Art. L. 311-7 entgegengehalten werden könnte.
…“
9. Art. L. 511-1 des Ceseda sieht vor:
„I. Die Verwaltungsbehörde kann einem Ausländer, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3) oder der Schweizerischen Eidgenossenschaft besitzt und der nicht Familienangehöriger eines solchen Staatsangehörigen … ist, zur Ausreise aus dem französischen Hoheitsgebiet verpflichten, wenn
…
3° die Ausstellung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels abgelehnt oder der ihm erteilte Aufenthaltstitel zurückgenommen worden ist …“
10. Art. L. 742-7 des Ceseda bestimmt:
„Ein Ausländer, dem die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder die Gewährung subsidiären Schutzes endgültig verweigert worden ist und dem nicht aus einem anderen Grund die Erlaubnis erteilt werden kann, im Hoheitsgebiet zu verbleiben, hat das französische Hoheitsgebiet zu verlassen; kommt er dieser Pflicht nicht nach, können gegen ihn eine in Buch V Titel I vorgesehene aufenthaltsbeendende Maßnahme und gegebenenfalls die in Buch VI Titel II Kapitel I vorgesehenen Bußgelder verhängt werden.“
III – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
11. Frau Mukarubega, die die ruandische Staatsangehörigkeit besitzt und am 12. März 1986 geboren wurde, reiste am 10. September 2009 mit ihrem Reisepass, der mit einem Visum versehen war, nach Frankreich ein.
12. Am 4. Dezember 2009 beantragte sie beim Polizeipräfekten die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung wegen Asyls. Während des Asylverfahrens hatte Frau Mukarubega eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis für Frankreich.
13. Mit Entscheidung vom 21. März 2011 verweigerte der Leiter des Office français de protection des réfugiés et apatrides (Amt für den Schutz von Flüchtlingen und Staatenlosen, im Folgenden OFPRA) Frau Mukarubega die Anerkennung als Flüchtling. Diese Entscheidung wurde durch eine Entscheidung der Cour nationale du droit d’asile (Nationaler Gerichtshof für Asylsachen, im Folgenden: CNDA) vom 30. August 2012 bestätigt, die ihr am 10. September 2012 zugestellt wurde.
14. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2012 lehnte es der Polizeipräfekt ab, Frau Mukarubega eine Aufenthaltsgenehmigung wegen Asyls zu erteilen, und verpflichtete sie gleichzeitig, das französische Hoheitsgebiet zu verlassen (im Folgenden: erste Rückkehrentscheidung). Als Aufnahmeland wurde Ruanda bestimmt, wobei Frau Mukarubega eine Frist für die freiwillige Ausreise von 30 Tagen gesetzt wurde.
15. Trotz dieser Rückkehrentscheidung hielt sich Frau Mukarubega bis Anfang März 2013 illegal in Frankreich auf, als sie versuchte, mit einem gefälschten belgischen Reisepass nach Kanada auszureisen. Dabei wurde sie von der französischen Polizei festgenommen und am 4. März 2013 wegen betrügerischer Benutzung eines behördlichen Dokuments in Polizeigewahrsam genommen.
16. Im Laufe dieses Polizeigewahrsams wurde Frau Mukarubega vernommen und zu ihrer persönlichen und familiären Situation, ihrer Reiseroute, ihrem Antrag auf einen Aufenthaltstitel für Frankreich und ihrer möglichen Rückkehr nach Ruanda befragt.
17. Mit Verfügung vom 5. März 2013 verlangte der Präfekt von Seine-Saint-Denis von Frau Mukarubega, Frankreich zu verlassen, verweigerte ihr eine Frist für die freiwillige Ausreise und bestimmte Ruanda als Aufnahmeland (zweite Rückkehrentscheidung). Darüber hinaus ordnete er mit Verfügung vom selben Tag die Verwaltungshaft gegen Frau Mukarubega an.
18. Am 6. März 2013 erhob Frau Mukarubega beim Tribunal administratif de Paris Klage auf Nichtigerklärung der ersten Rückkehrentscheidung. Gleichzeitig erhob sie beim Tribunal administratif de Melun Klage gegen die zweite Rückkehrentscheidung. Mit Beschluss vom 7. März 2013 verwies das Tribunal administratif de Paris die Klage von Frau Mukarubega an das Tribunal administratif de Melun.
19. Mit Entscheidung vom 8. März 2013 erklärte der vom Präsidenten des Tribunal administratif de Melun beauftragte Richter die Verfügung, mit der die Verwaltungshaft von Frau Mukarubega angeordnet wurde, mit der Begründung für nichtig, dass sie vor der zweiten Rückkehrentscheidung bekannt gegeben worden sei und daher keine Rechtsgrundlage habe.
20. Frau Mukarubega macht vor dem Tribunal administratif de Melun einen Klagegrund geltend, mit dem sie die Verletzung des Rechts, in jedem Verfahren angehört zu werden, rügt, da sie keine Gelegenheit gehabt habe, vor dem Erlass der ersten Rückkehrentscheidung, die mit der ihr zugestellten Ablehnung eines Aufenthaltstitels ergangen sei, speziell zu ihrer persönlichen Situation Erklärungen abzugeben. Derselbe Grundsatz sei auch durch die zweite Rückkehrentscheidung, die Verfügung des Präfekten von Seine-Saint-Denis vom 5. März 2013, verletzt worden.
21. Das vorlegende Gericht stellt fest, nach Art. L. 511-1 des Ceseda könne ein Ausländer, der einen Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels gestellt habe, mit der gegen ihn verfügten Ablehnung des Aufenthaltstitels zum Verlassen des französischen Hoheitsgebiets verpflichtet werden. Der Ausländer könne gegenüber der Verwaltung, die nicht verpflichtet sei, seine Abschiebung anzuordnen, jeden Umstand, der seine persönliche Situation betreffe, geltend machen.
22. Die Entscheidung über die Ablehnung der Aufenthaltsgenehmigung könne jedoch, wie im vorliegenden Fall, ohne Benachrichtigung des Betroffenen und erst lange nach Stellung des Antrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels ergehen, so dass sich die persönliche Situation des Ausländers seit Antragstellung verändert haben könnte.
23. Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass die Entscheidung über die von Frau Mukarubega geltend gemachten Klagegründe davon abhänge, ob das Recht auf Anhörung in jedem Verfahren dahin auszulegen sei, dass die Verwaltung – wenn sie gegen einen illegal aufhältigen Ausländer eine Rückkehrentscheidung erlassen wolle – unabhängig davon, ob die Rückkehrentscheidung erst nach der Ablehnung des Aufenthaltstitels erfolge, und insbesondere auch bei Fluchtgefahr dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme geben müsse. Ein illegal aufhältiger Ausländer, der zum Verlassen des französischen Hoheitsgebiets verpflichtet werde, könne beim Verwaltungsgericht Klage wegen Befugnisüberschreitung erheben, um eine Aussetzung der Vollziehbarkeit der Abschiebemaßnahme zu erwirken. Die Entscheidung über die genannten Klagegründe hänge auch von der Frage ab, ob die aufschiebende Wirkung des streitigen Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht es erlaube, davon abzusehen, einem illegal aufhältigen Ausländer zuvor die Möglichkeit zu geben, seinen Standpunkt zu der nachteiligen Abschiebemaßnahme, die ihm gegenüber vorgenommen werden soll, vorzutragen.
24. Unter diesen Umständen hat das Tribunal administratif de Melun im Hinblick auf die Entscheidung über den vorliegenden Rechtsstreit beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist das in jedem Verfahren geltende Recht auf Anhörung, das Teil des fundamentalen Grundsatzes der Wahrung der Verteidigungsrechte und darüber hinaus in Art. 41 der Charta verankert ist, dahin auszulegen, dass die Verwaltung einem illegal aufhältigen Ausländer, wenn sie gegen ihn eine Rückkehrentscheidung zu erlassen beabsichtigt, Gelegenheit zur Stellungnahme geben muss, und zwar unabhängig davon, ob die Rückkehrentscheidung erst nach der Ablehnung des Aufenthaltstitels ergeht, und insbesondere bei Bestehen von Fluchtgefahr?
2. Ist es aufgrund der aufschiebenden Wirkung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zulässig, davon abzuweichen, dass dem illegal aufhältigen Ausländer vor dem Erlass der gegen ihn geplanten nachteiligen Abschiebungsmaßnahme Gelegenheit gegeben wird, seinen Standpunkt vorzutragen?
IV – Verfahren vor dem Gerichtshof
25. Frau Mukarubega, die französische, die griechische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Frau Mukarubega, die französische Regierung und die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung, die am 8. Mai 2014 stattgefunden hat, mündliche Erklärungen abgegeben.
V – Rechtliche Würdigung
A – Vorbringen
26. Frau Mukarubega vertritt die Auffassung, der Gerichtshof müsse Art. 41 der Charta auf die Rückkehrentscheidungen anwenden, da nach dem Urteil Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, Rn. 19 bis 21) die durch die Charta garantierten Grundrechte zu beachten seien, wenn eine nationale Rechtsvorschrift in den Geltungsbereich des Unionsrechts falle. Nach ihrer Ansicht stellen die Rückkehrentscheidungen, die gegenüber illegal aufhältigen Ausländern erlassen werden, eine „Durchführung“ des Unionsrechts durch die Verwaltung auf der Ebene des Präfekten dar.
27. Nach ihrer Auffassung verlangt das Recht auf Anhörung vor allem eine vorherige, klare und sachdienliche Information über die beabsichtigten Maßnahmen, damit die Verwaltungsentscheidung nicht völlig unerwartet ergehe. Über die Informationspflicht hinaus sei die Verwaltung aufgrund des Rechts auf Anhörung verpflichtet, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung bei dem Ausländer alle relevanten Umstände seiner Situation zu prüfen.
28. Hierzu trägt Frau Mukarubega vor, dass die erste Rückkehrentscheidung allein aufgrund der Feststellung, dass ihr Asylantrag von der CNDA abgelehnt worden sei, über 33 Monate nach Antragstellung ergangen sei, ohne dass ihre mittlerweile geänderte persönliche Situation zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung geprüft worden sei.
29. Die Entscheidung, ihr den Aufenthalt zu verweigern, sei allein unter Berücksichtigung der in den Akten ihres Aufenthaltsantrags enthaltenen Angaben getroffen worden, und die Rückkehrentscheidung sei nicht an diese Akten gebunden gewesen, während sie vom Polizeipräfekten nur unter Berücksichtigung von Angaben habe getroffen werden können, die nicht von der Verwaltung verlangt oder vom Ausländer spontan mitgeteilt worden seien. Die Rückkehrentscheidung folge daher nicht logisch, zwingend und ausschließlich aus der Aufenthaltsverweigerung.
30. Die grundsätzliche Bestimmung in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115, wonach „die Mitgliedstaaten gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung [erlassen]“, gelte nur „unbeschadet der Ausnahmen nach den Absätzen 2 bis 5“. Diese Ausnahmen ließen den Mitgliedstaaten ein sehr weites Ermessen hinsichtlich der Zweckmäßigkeit der Rückkehrentscheidung.
31. Frau Mukarubega macht außerdem geltend, die zweite Rückkehrentscheidung sei nach einer 50-minütigen polizeilichen Vernehmung getroffen worden, die sich im Wesentlichen auf ihre „Reise“, die Urkundenfälschung und die Benutzung der gefälschten behördlichen Urkunde sowie allgemeiner auf ihre verwaltungsrechtliche Situation bezogen habe. Sie sei zu keinem Zeitpunkt ihres Polizeigewahrsams darüber informiert worden, dass gegen sie eine neue Rückkehrentscheidung ergehen könnte. Erst recht sei sie auch nicht aufgefordert worden, hierzu Erklärungen abzugeben.
32. Schließlich ist Frau Mukarubega der Ansicht, dass dem Recht auf Anhörung auch dann Geltung verschafft werden müsse, wenn Fluchtgefahr bestehe. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz könne es nur im Fall einer außergewöhnlichen Gefährdung der inneren Sicherheit oder eines fundamentalen Staatsinteresses geben. Die aufschiebende Wirkung des streitigen Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht erlaube es nicht, einem illegal aufhältigen Ausländer das Recht zu nehmen, vorab zu der gegen ihn beabsichtigten nachteiligen Abschiebungsmaßnahme Stellung zu nehmen.
33. Nach Ansicht der französischen Regierung ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 41 der Charta, dass sich diese Vorschrift nicht an die Mitgliedstaaten, sondern nur an die Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Union richte(3). Jedoch stelle das Recht auf Anhörung nach ständiger Rechtsprechung einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, der nicht nur das in Art. 41 der Charta verankerte Recht auf eine gute Verwaltung betreffe, sondern sich auch auf die Wahrung der Verteidigungsrechte und des Rechts auf ein faires Verfahren beziehe, die in den Art. 47 und 48 der Charta garantiert seien. Das Recht auf Anhörung hätten daher nicht nur die Unionsorgane – gemäß Art. 41 der Charta – zu wahren, sondern auch, da es einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstelle, die Verwaltungen jedes Mitgliedstaats, wenn sie Entscheidungen träfen, die in den Geltungsbereich des Unionsrechts fielen, und dies auch dann, wenn die anwendbare Regelung ein solches Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorsehe(4).
34. Nach der Richtlinie 2008/115 sei eine Rückkehrentscheidung die unmittelbare und notwendige Folge der Feststellung des illegalen Aufenthalts der betroffenen Person. Denn wenn die Illegalität des Aufenthalts einmal erwiesen sei, seien die Mitgliedstaaten zum Erlass einer Rückkehrentscheidung verpflichtet. Nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 hätten die Mitgliedstaaten eine Rückkehrentscheidung gegenüber jedem Drittstaatsangehörigen zu erlassen, der sich illegal im Inland aufhalte, es sei denn, es lägen die besonderen Fälle der Abs. 2 bis 5 dieses Artikels vor. Daraus folge, dass der Drittstaatsangehörige, wenn er in einem Verfahren zur Prüfung seines Aufenthaltsrechts gehört worden sei, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung nicht erneut anzuhören sei.
35. Die französische Regierung fügt hinzu, dass in Anbetracht der Zahl der Anträge auf Erteilung eines Aufenthaltstitels, die jedes Jahr von der Verwaltung behandelt würden, die Belastung, die mit einer neuerlichen Anhörung der betroffenen Person vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung verbunden sei, die Gefahr mit sich bringe, dass die Vorbereitung dieser Entscheidung in Kenntnis der Sachlage umso mehr behindert werde, ohne dass der Schutz des betroffenen Ausländers wesentlich erhöht werde, und das Rückkehrverfahren selbst zum Scheitern gebracht werde, indem es den Mitgliedstaaten unmöglich gemacht werde, die Flucht einer illegal aufhältigen Person zu verhindern.
36. Frau Mukarubega, deren Asylantrag rechtskräftig abgelehnt worden sei, sei umfassend darüber informiert worden, dass ihr Aufenthalt im französischen Hoheitsgebiet illegal sei und die Gefahr bestehe, dass gegen sie eine Abschiebungsmaßnahme getroffen werde. Im Übrigen sei dem Protokoll ihrer Anhörung während des Polizeigewahrsams zu entnehmen, dass sie sich dieser Gefahr völlig bewusst gewesen sei.
37. Außerdem könne ein Drittstaatsangehöriger, dem die Erteilung eines Aufenthaltstitels verweigert worden sei, jederzeit bei der Präfektur für eine neuerliche Anhörung vorstellig werden, um neue Gesichtspunkte im Hinblick auf eine Regelung seiner Situation geltend zu machen.
38. Im Hinblick auf die zweite Rückkehrentscheidung trägt die französische Regierung vor, Frau Mukarubega sei gemäß Art. 62-2 des Code de procédure pénale (französische Strafprozessordnung) in Polizeigewahrsam genommen worden. In diesem Rahmen sei sie von der Polizeidienststelle über ihre Situation insbesondere im Hinblick auf das Aufenthaltsrecht gehört worden. Zugunsten des Ausländers gebe es im Rahmen des Polizeigewahrsams Verfahrensgarantien, insbesondere das Recht auf Beistand eines Rechtsanwalts sowie eines Dolmetschers.
39. Hilfsweise schlägt die französische Regierung vor, auf die zweite Frage zu antworten, dass die Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen ist, dass die einem Drittstaatsangehörigen eröffnete Möglichkeit, vor einem Gericht gegen die an ihn gerichtete Rückkehrentscheidung eine Klage mit aufschiebender Wirkung zu erheben und vor dem Richter alle für seine persönliche Situation relevanten Gesichtspunkte geltend zu machen, es ihm erlaube, vor dem Erlass dieser Entscheidung gegebenenfalls erfolgte Einschränkungen seines Rechts, angehört zu werden, auszugleichen.
40. Die niederländische Regierung ist der Ansicht, der Grundsatz des Rechts auf Verteidigung, wie er gegenwärtig in Art. 41 der Charta enthalten sei, schließe insbesondere das Recht eines jeden ein, vor dem Erlass einer für ihn möglicherweise nachteiligen Maßnahme gehört zu werden. Eine Verletzung dieses Grundsatzes könne erst festgestellt werden, nachdem alle Aspekte und Abschnitte des gesamten Verfahrens geprüft seien, wobei diese Verletzung grundsätzlich nicht auf Formfehler zurückgeführt werden dürfe, wenn diese im Laufe des in seiner Gesamtheit betrachteten Verfahrens ohne nachteilige Wirkung für den Betroffenen „repariert“ würden.
41. Hinsichtlich der ersten gegen Frau Mukarubega ergangenen Rückkehrentscheidung geht die niederländische Regierung davon aus, dass der Grundsatz des Rechts auf Verteidigung nicht verletzt worden sei. Das Recht auf Anhörung könne nur in Bezug auf die nachteiligen Aspekte einer Rückkehrentscheidung beurteilt werden. Weder die Feststellung eines illegalen Aufenthalts, die bereits aufgrund des Fehlens eines gültigen Aufenthaltstitels belegt sei, noch die Rückkehrverpflichtung, die daraus folge, dass der Ausländer nicht über einen gültigen Aufenthaltstitel verfüge, seien aber nachteilig. Dagegen sei die Festlegung einer Frist, innerhalb deren der Ausländer das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaat verlassen müsse, ein nachteiliger Umstand, der die Verpflichtung begründe, den Betroffenen zu diesem Bestandteil der Rückkehrentscheidung anzuhören, insbesondere, wenn die maximale Frist von 30 Tagen verkürzt werden könne. Wenn jedoch der Betroffene die Möglichkeit habe, beim Verwaltungsgericht eine Klage mit aufschiebender Wirkung zu erheben, mit der die Rechtmäßigkeit der Rückkehrentscheidung in Frage gestellt werde, sei der Umstand, dass er von der Verwaltungsbehörde nicht zuvor gehört worden sei, ebenfalls kein unverhältnismäßiger oder für den Betroffenen beschwerender Nachteil. Im Übrigen könne der Grundsatz des Rechts auf Verteidigung nicht schrankenlos angewendet werden, da sonst das Ziel der Rückkehrrichtlinie 2008/115 beeinträchtigt werde.
42. Schließlich ist die niederländische Regierung der Auffassung, dass die zweite Rückkehrentscheidung nicht als eine Entscheidung im Sinne der Richtlinie 2008/115 angesehen werden dürfe und dass sie daher nicht am Maßstab des Grundsatzes des Rechts auf Verteidigung geprüft werden dürfe, da in der ersten Rückkehrentscheidung bereits festgestellt worden sei, dass Frau Mukarubega sich illegal in Frankreich aufhalte und ihr eine Frist gesetzt worden sei, innerhalb deren sie Frankreich verlassen müsse. Somit sei das Rückkehrverfahren im Sinne der Richtlinie 2008/115 schon mit der ersten Rückkehrentscheidung eingeleitet worden. Spätere Zwangsmaßnahmen wie die zweite Rückkehrentscheidung müssten als Handlungen angesehen werden, die im Rahmen der Durchführung einer bereits ergangenen Rückkehrentscheidung vorgenommen worden seien.
43. Die griechische Regierung vertritt die Auffassung, das Recht auf vorherige Anhörung sei ein Recht, das durch das Vorhandensein eines behördlichen oder gerichtlichen Rechtsbehelfs nicht beeinträchtigt werden könne. Sie weist jedoch darauf hin, dass in vielen Fällen, wie in der vorliegenden Rechtssache, die Rückkehrentscheidung untrennbar mit einem bereits eingeleiteten Verfahren über einen Antrag auf internationalen Schutzstatus zusammenhänge, wobei die erste Rückkehrentscheidung im vorliegenden Fall die unmittelbare Folge der Ablehnung des Asylantrags sowohl in erster als auch in zweiter Instanz sei. Unter diesen Umständen sei das Recht, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gehört zu werden, gewahrt, da die betroffene Person die Möglichkeit gehabt habe, ihren Standpunkt im Rahmen des Verfahrens zur Prüfung ihres Asylantrags in zweckdienlicher Weise darzulegen.
44. Dass zwischen der ablehnenden Entscheidung über den Asylantrag und der Rückkehrentscheidung eine gewisse Zeit vergangen sei, ändere daran nichts, da ein Zeitraum von zwei Monaten und zehn Tagen an den entscheidungserheblichen Umständen der Rechtssache nichts habe ändern können. Außerdem könne sich der Betroffene nicht darauf beschränken, abstrakt die Verletzung seines Rechts auf vorherige Anhörung geltend zu machen. Vielmehr müsse er alle entscheidungserheblichen Umstände, die von der Verwaltung nicht hätten berücksichtigt werden können und die zu einem anderen Ergebnis hätten führen können, konkret und genau dartun.
45. Die Kommission trägt vor, das Recht, in jedem Verfahren gehört zu werden, sei in Art. 41 der Charta verankert. Auch wenn darauf hinzuweisen sei, dass dieser Artikel der Charta nicht für die Organe und Einrichtungen der Union gelte, habe der Gerichtshof im Urteil M. (EU:C:2012:744) festgestellt, dass „[d]iese Bestimmung …, wie sich bereits aus ihrem Wortlaut ergibt, allgemein anwendbar [ist]“(5). Bei dem Erlass von Rückkehrentscheidungen wendeten die Mitgliedstaaten Unionsrecht an, weshalb sie an die sich aus der Charta ergebenden Verpflichtungen gebunden seien(6).
46. Die zuständigen Behörden hätten die betroffene Person zu hören und dabei den Zweck der Richtlinie 2008/115 zu berücksichtigen, mit der ein wirksames Verfahren eingeführt werden solle, das die schnellstmögliche Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger in ihr Herkunftsland gewährleiste. Das Recht auf Anhörung müsse es der Verwaltung ermöglichen, den Vorgang so zu bearbeiten, dass eine Entscheidung in umfassender Kenntnis der Rechts- und Sachlage getroffen und angemessen begründet werde, damit der Betroffene gegebenenfalls wirksam von seinem Klagerecht Gebrauch machen könne. Jedoch dürfe es dieses Recht nicht „auf unbestimmte Zeit“ ermöglichen, das Verwaltungsverfahren wieder aufzunehmen.
47. Hinsichtlich der ersten Rückkehrentscheidung in der vorliegenden Rechtssache vertritt die Kommission die Auffassung, dass die im französischen Recht vorgesehene Möglichkeit, eine einzige Verfügung zu erlassen, die den Aufenthalt wegen Asyls ablehne und gleichzeitig dem Ausländer aufgebe, das Hoheitsgebiet zu verlassen, mit der Richtlinie 2008/115 in Einklang stehe. Diese verfahrensökonomische Vorgehensweise sei gerechtfertigt, denn die Verpflichtung zum Verlassen des Hoheitsgebiets sei die logische Folge der Ablehnung eines Aufenthaltstitels. Da die Gründe, aus denen Frau Mukarubega einen Aufenthaltstitel beantragt habe, im Rahmen der zum Asylantrag abgegebenen Erklärungen und im Rechtsbehelfsverfahren gegen die Ablehnung dieses Antrags geprüft worden seien, könne davon ausgegangen werden, dass das Recht, vor der Rückkehrentscheidung gehört zu werden, gewahrt worden sei, zumal die Rückkehrentscheidung der Betroffenen offenbar innerhalb weniger als zwei Monate nach Ablehnung ihres Asylantrags mitgeteilt worden sei.
48. Liege zwischen der Anhörung des Betroffenen im Verfahren zur Prüfung seines Antrags und dem Erlass der Entscheidung eine beträchtliche Zeitspanne, sei es Sache des nationalen Richters, zu prüfen, ob der Betroffene Gelegenheit gehabt habe, jeden neuen tatsächlichen Gesichtspunkt mitzuteilen, der während des Verfahrens nicht berücksichtigt werden konnte.
49. Hinsichtlich der zweiten Rückkehrentscheidung ist die Kommission der Auffassung, dass dem Recht auf Anhörung weder wegen Vorliegens einer vorhergehenden Rückkehrentscheidung noch wegen Fluchtgefahr zuwidergehandelt werden dürfe, wobei der Betroffene gegebenenfalls während seiner Gewahrsamnahme zur Prüfung seines Aufenthaltsrechts gehört werden könne.
50. Schließlich erlaube es eine bei einem Verwaltungsgericht erhobene Klage mit aufschiebender Wirkung nicht, dass von der Wahrung des Rechts eines illegal aufhältigen Ausländers, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gehört zu werden, abgewichen werde.
B – Würdigung
1. Vorbemerkungen
51. Bezüglich des Handelns der Mitgliedstaaten ist der Anwendungsbereich der Charta in deren Art. 51 Abs. 1 definiert, wonach die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union gilt.
52. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, bestätigt Art. 51 der Charta „also die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der Frage, inwieweit das Handeln der Mitgliedstaaten den Anforderungen genügen muss, die sich aus den in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechten ergeben“(7).
53. Nach Rn. 19 des Urteils Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) und Rn. 33 des Urteils Pfleger u. a. (EU:C:2014:281) ergibt sich nämlich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs im Wesentlichen, „dass die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden. Insoweit hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass er eine nationale Rechtsvorschrift nicht im Hinblick auf die Charta beurteilen kann, wenn sie nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt. Sobald dagegen eine solche Vorschrift in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt, hat der im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens angerufene Gerichtshof dem vorlegenden Gericht alle Auslegungshinweise zu geben, die es benötigt, um die Vereinbarkeit dieser Regelung mit den Grundrechten beurteilen zu können, deren Wahrung er sichert.“
54. Außerdem hat der Gerichtshof in Rn. 21 des Urteils Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) und in Rn. 34 des Urteils Pfleger u. a. (EU:C:2014:281) ausgeführt, dass, „[d]a folglich die durch die Charta garantierten Grundrechte zu beachten sind, wenn eine nationale Rechtsvorschrift in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt, … keine Fallgestaltungen denkbar [sind], die vom Unionsrecht erfasst würden, ohne dass diese Grundrechte anwendbar wären. Die Anwendbarkeit des Unionsrechts umfasst die Anwendbarkeit der durch die Charta garantierten Grundrechte.“
55. Es trifft zu, dass Art. 41 der Charta – ungeachtet von Art. 51, der im Titel „Allgemeine Bestimmungen über die Auslegung und Anwendung der Charta“ deren Anwendungsbereich sowohl für die Union als auch für die Mitgliedstaaten definiert – das Recht, gehört zu werden, nur in Bezug auf „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Union“(8) proklamiert, worauf der Gerichtshof in dem von der französischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen(9) angeführten Urteil Cicala (EU:C:2011:868, Rn. 28) hingewiesen hat, ohne dies jedoch als ausschlaggebendes Argument für die in diesem Urteil gefundene Lösung zu betrachten.
56. Mir erschiene es weder kohärent noch im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs(10), wenn der Wortlaut von Art. 41 der Charta in dieser Weise eine Ausnahme von der in Art. 51 der Charta vorgesehenen Regel einführen könnte, die es den Mitgliedstaaten erlauben würde, einen Artikel der Charta auch dann nicht anzuwenden, wenn sie das Unionsrecht durchführen. Ich bekunde daher meine klare Präferenz dafür, dass Art. 41 der Charta für die Mitgliedstaaten gilt, wenn sie das Unionsrecht durchführen. Jedenfalls stellt aber das Recht auf Anhörung, worauf die französische Regierung hingewiesen hat, nach ständiger Rechtsprechung einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, der „seine Grundlage nicht nur in dem in Art. 41 der Charta verankerten Recht auf eine gute Verwaltung, sondern auch in der Achtung der Verteidigungsrechte und des in den Art. 47 und 48 der Charta garantierten Rechts auf einen fairen Prozess findet“(11). Die Wahrung dieses Rechts obliegt daher auf dieser Grundlage zumindest den Behörden „eines jeden Mitgliedstaats, wenn sie Entscheidungen erlassen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen“(12).
57. Wie ich in Nr. 49 meiner Stellungnahme in der Rechtssache G. und R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, Nr. 49) ausgeführt habe, ist „[d]ie Verpflichtung der nationalen Behörden, den Anspruch auf rechtliches Gehör zu beachten, bevor sie eine für die Interessen einer Person nachteilige Entscheidung erlassen … seit Langem in ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannt. Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta bestätigt diese Verpflichtung und verleiht ihr Verfassungsrang.“
58. Im vorliegenden Fall wird mit dem Erlass einer Rückkehrentscheidung durch einen Mitgliedstaat Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 und damit das Unionsrecht durchgeführt im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs und von Art. 51 Abs. 1 der Charta. Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten in einer solchen unionsrechtlich geregelten Situation die in der Rechtsordnung der Union gewährleisteten Grundrechte und damit auch das Recht, gehört zu werden, anwenden müssen, wenn die nationale Behörde beabsichtigt, gegen eine Person eine beschwerende Entscheidung zu erlassen(13).
59. Eine solche Rückkehrentscheidung, wie sie in Art. 3 Abs. 4 definiert und in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 vorgesehen ist, stellt entgegen den Erklärungen der niederländischen Regierung(14) eine ihren Adressaten beschwerende Entscheidung dar. Ein Mitgliedstaat erklärt mit ihr den Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen für illegal und erlegt eine Rückkehrverpflichtung auf oder stellt sie fest(15).
60. Der sechste Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 stellt klar, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass von Rückkehrentscheidungen ein faires und transparentes Verfahren einhalten müssen.
61. Allerdings sieht die Richtlinie 2008/115 für die Anhörung eines Drittstaatsangehörigen vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung kein spezifisches Verfahren vor(16). Die Verfahrensgarantien in Kapitel III der Richtlinie 2008/115 betreffen nur die Form der Rückkehrentscheidung (Art. 12)(17), die Rechtsbehelfe (Art. 13) und die Garantien bis zur Rückkehr (Art. 14).
62. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das Recht auf Anhörung aber auch dann zu wahren, wenn die anwendbare Regelung ein solches Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorsieht(18).
63. Daraus folgt, dass sich die Bedingungen, unter denen die Wahrung der Verteidigungsrechte illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger zu gewährleisten ist, und die Folgen der Missachtung dieser Rechte nach nationalem Recht richten, sofern die in diesem Sinne getroffenen Maßnahmen nicht nachteiliger als diejenigen sind, die für den Einzelnen in vergleichbaren unter das nationale Recht fallenden Situationen gelten (Äquivalenzgrundsatz), und soweit sie die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz)(19).
64. Wie der Gerichtshofs im Urteil M. (EU:C:2012:744, Rn. 87 und die dort angeführte Rechtsprechung) ausgeführt hat, garantiert „[d]as Recht auf Anhörung … jeder Person die Möglichkeit, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen“. Weiter heißt es dort, dass „[d]ieses Recht … auch voraus[setzt], dass die Verwaltung mit aller gebotenen Sorgfalt die entsprechenden Erklärungen der betroffenen Person zur Kenntnis nimmt, indem sie sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht und ihre Entscheidung eingehend begründet“(20).
65. Demzufolge kann die mit dem Fehlen eines spezifischen Verfahrens in der Richtlinie 2008/115 einhergehende verfahrensrechtliche Autonomie der Mitgliedstaaten nicht dazu führen, dass einem Drittstaatsangehörigen das Recht genommen wird, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung von der zuständigen nationalen Behörde gehört zu werden.
66. Art. 52 Abs. 1 der Charta lässt jedoch Einschränkungen der Ausübung der in der Charta verankerten Rechte zu, sofern die betreffende Einschränkung gesetzlich vorgesehen ist, den Wesensgehalt des betreffenden Grundrechts achtet sowie unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich ist und den von der Europäischen Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entspricht(21). Daraus folgt, dass die Verteidigungsrechte offenbar nicht schrankenlos gewährleistet sind, sondern unter bestimmten Umständen Beschränkungen unterworfen sein können(22).
67. Bevor die Anwendung dieser Grundsätze im Hinblick auf die Umstände des Ausgangsrechtsstreits im Einzelnen geprüft wird, halte ich es für sachdienlich, darauf hinzuweisen, dass das in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta vorgesehene Recht, gehört zu werden, zum einen bezweckt, so genau und korrekt wie möglich eine Untersuchung des Falles und eine Ermittlung des Sachverhalts zu ermöglichen, und zum anderen, einen wirksamen Schutz des Betroffenen zu sichern(23). Insbesondere soll diese Bestimmung gewährleisten, dass jede für eine Person nachteilige Entscheidung in voller Sachkenntnis getroffen wird.
2. Zur ersten Vorlagefrage
a) Allgemeine Überlegungen zur Rückkehrentscheidung
68. Nach ständiger Rechtsprechung bezieht sich die Richtlinie 2008/115 nur auf die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger und hat folglich nicht zum Ziel, die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Aufenthalt von Ausländern insgesamt zu harmonisieren(24). Jedoch haben die zuständigen nationalen Behörden, sobald die Unrechtmäßigkeit des Aufenthalts festgestellt ist, nach Art. 6 Abs. 1 und unbeschadet der Ausnahmen in Art. 6 Abs. 2 bis 5 dieser Richtlinie eine Rückkehrentscheidung zu erlassen(25). Darüber hinaus erlaubt es Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 den Mitgliedstaaten gleichzeitig „eine Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts sowie eine Rückkehrentscheidung … zu erlassen“(26).
69. Wie die französische Regierung zutreffend vorträgt(27), schreibt Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 einem Mitgliedstaat, der es abgelehnt hat, einem Drittstaatsangehörigen einen Aufenthaltstitel zu erteilen, vor, gegen ihn eine Rückkehrentscheidung zu erlassen. Demzufolge schließe ich mich unbeschadet der in Art. 6 Abs. 2 bis 5 dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen dem Vorbringen der französischen Regierung(28) und der griechischen Regierung(29) sowie der Kommission(30) an, wonach sich der Erlass einer Rückkehrentscheidung notwendigerweise aus der Feststellung des illegalen Aufenthalts des Betroffenen ergibt und deren logische Folge ist.
70. Ich bin daher der Ansicht, dass bei Fehlen unionsrechtlicher Bestimmungen, die ein spezifisches Verfahren vorsehen, das illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen das Recht garantiert, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gehört zu werden, Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta nicht dahin ausgelegt werden kann, dass die zuständige nationale Behörde, wenn sie beabsichtigt, mit einer Entscheidung über die Feststellung eines illegalen Aufenthalts gleichzeitig eine Rückkehrentscheidung zu erlassen(31), notwendigerweise(32) den Betroffenen hierüber vorab in Kenntnis zu setzen oder zu „warnen“ hat(33), um es ihm zu ermöglichen, seinen Standpunkt zu der Rückkehrentscheidung geltend zu machen(34).
71. Damit das Verfahren fair und transparent ist, ist es zur Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 vorgeschriebenen Verpflichtung erforderlich, dass zum einen das nationale Recht ausdrücklich und unmissverständlich die Verpflichtung vorsieht, im Fall des illegalen Aufenthalts das Hoheitsgebiet zu verlassen, und zum anderen die zuständigen nationalen Behörden sicherstellen, dass der Betroffene im Rahmen des Verfahrens über seinen Aufenthaltsantrag oder gegebenenfalls über die Illegalität seines Aufenthalts ordnungsgemäß gehört wird. In diesem Fall wäre die Verpflichtung, den Betroffenen vor dem Erlass der Rückkehrentscheidung erneut zu hören, überflüssig und unverhältnismäßig.
72. Insoweit schließe ich mich uneingeschränkt der Erklärung der Kommission an, wonach das Recht, vor dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gehört zu werden, nicht als Instrument benutzt werden kann, um „auf unbestimmte Zeit das Verwaltungsverfahren wieder aufzunehmen“(35). Denn zur Wahrung des Gleichgewichts zwischen dem Grundrecht des Betroffenen, vor dem Erlass einer ihn beschwerenden Entscheidung gehört zu werden, und der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die illegale Einwanderung zu bekämpfen, muss vermieden werden, dass das Verfahren unnötig erschwert und verlängert wird, ohne dass der Rechtsschutz des Betroffenen gesteigert würde(36).
b) Anwendung auf die erste Rückkehrentscheidung
73. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2012, d. h. weniger als zwei Monate nachdem Frau Mukarubega die Entscheidung der CNDA (mit der die Entscheidung des OFPRA bestätigt wurde) über die Ablehnung des Flüchtlingsstatus bekannt gegeben worden war, lehnten es die französischen Behörden ab, ihr Aufenthalt wegen Asyls zu gewähren, und verpflichteten sie gleichzeitig zum Verlassen des französischen Hoheitsgebiets. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass Art. L. 511-1 Abs. I Nr. 3 des Ceseda ausdrücklich vorsieht, dass die zuständige französische Behörde einen Ausländer, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Union, eines anderen Vertragsstaats des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) oder der Schweizerischen Eidgenossenschaft besitzt und der nicht Familienangehöriger eines solchen Staatsangehörigen ist, verpflichten kann, aus dem französischen Hoheitsgebiet auszureisen, wenn die Ausstellung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels abgelehnt oder der ihm erteilte Aufenthaltstitel zurückgenommen worden ist(37).
74. Außerdem ergibt sich aus den Akten des Gerichtshofs, dass nach Art. L. 742‑7 des Ceseda ein Ausländer, dem die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder die Gewährung subsidiären Schutzes endgültig verweigert worden ist und dem nicht aus einem anderen Grund die Erlaubnis erteilt werden kann, im Hoheitsgebiet zu verbleiben, das französische Hoheitsgebiet zu verlassen hat; kommt er dieser Pflicht nicht nach, kann gegen ihn eine aufenthaltsbeendende Maßnahme verhängt werden.
75. Festzustellen ist, dass die erste Rückkehrentscheidung nach Abschluss des Verfahrens zur Prüfung des Aufenthalts von Frau Mukarubega wegen Asyls – ein Verfahren, das ihr erlaubte, erschöpfend alle Gründe für ihren Asylantrag darzulegen(38) – ergangen ist und nachdem sie alle im nationalen Recht gegen die Ablehnung dieses Antrags vorgesehenen Rechtsbehelfe ausgeschöpft hatte(39). Im Übrigen bestreitet Frau Mukarubega nicht, dass sie zu ihrem Asylantrag zum einen vom OFPRA und zum anderen von der CNDA sachdienlich und wirksam und unter Bedingungen angehört wurde, die es ihr erlaubten, alle ihre Antragsgründe vorzutragen.
76. Allerdings wirft Frau Mukarubega insbesondere den zuständigen nationalen Behörden vor, sie nicht zur Entwicklung ihrer persönlichen Situation zwischen dem Zeitpunkt der Stellung ihres Asylantrags und dem Zeitpunkt des Erlasses der ersten Rückkehrentscheidung, d. h. innerhalb eines Zeitraums von 33 Monaten, angehört zu haben. Dieses Argument ist nicht stichhaltig, da Frau Mukarubega von der CNDA ein zweites Mal zu ihrem Asylantrag vom 17. Juli 2012 angehört wurde, d. h. sechs Wochen vor deren Entscheidung, ihr Asyl zu verweigern, und ein wenig mehr als drei Monate vor der ersten Rückkehrentscheidung, was nicht als eine unangemessen lange Dauer angesehen werden kann.
77. Meiner Meinung nach haben unter Umständen wie denen des Ausgangsrechtsstreits die nationalen Behörden die Rückkehrentscheidung im Einklang mit Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta zum Recht, gehört zu werden, getroffen.
78. Ich schlage daher vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta dahin auszulegen ist, dass eine nationale Behörde den Drittstaatsangehörigen nicht erneut hören muss, wenn sie beabsichtigt, eine Rückkehrentscheidung zu treffen, nachdem sie die Unrechtmäßigkeit seines Aufenthalts aufgrund einer Entscheidung festgestellt hat, mit der ihm nach Abschluss eines Verfahrens, das sein Recht auf Anhörung uneingeschränkt gewahrt hat, Asyl verweigert wurde.
79. Diese Schlussfolgerung betrifft in der vorliegenden Rechtssache nur die von Frau Mukarubega betriebene Erlangung des Flüchtlingsstatus, das Verfahren, das dazu geführt hat, dass dieser Status abgelehnt und die Unrechtmäßigkeit ihres Aufenthalts festgestellt wurde, sowie die gegen sie ergangene Rückkehrentscheidung, die nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 die logische und zwangsläufige Fortsetzung dessen darstellt.
80. Sie gilt daher unbeschadet eines anderen Begehrens, das ein Drittstaatsangehöriger nach den nationalen Rechtsvorschriften möglicherweise gestützt auf eine andere Rechtsgrundlage verfolgen kann, wie dies gerade nach den französischen Rechtsvorschriften der Fall ist.
81. Die französische Regierung weist insoweit darauf hin, dass in Frankreich ein Drittstaatsangehöriger, dem die Erteilung eines Aufenthaltstitels verweigert worden sei, jederzeit bei der Präfektur vorstellig werden könne, um dort erneut gehört zu werden, damit er im Hinblick auf eine Regelung seiner Situation neue Umstände geltend machen könne.
82. Insbesondere könne nach Art. L. 313-11 Nr. 7 des Ceseda einem Drittstaatsangehörigen wegen seiner privaten und familiären Bindungen ein Aufenthaltstitel erteilt werden, ohne dass ihm die Unrechtmäßigkeit seines Aufenthalts entgegengehalten werden könne. Dasselbe gelte nach Art. L. 313-11 Nr. 11 des Ceseda für die Gründe, die mit seinem Gesundheitszustand zusammenhingen. Im Übrigen sei nach Art. L. 313-14 des Ceseda die Erteilung eines Aufenthaltstitels an einen Drittstaatsangehörigen möglich, wenn sie humanitären Erwägungen entspreche oder in Anbetracht der von ihm geltend gemachten außergewöhnlichen Gründen gerechtfertigt sei, ohne dass ihm auch hier die Unrechtmäßigkeit seines Aufenthalts entgegengehalten werden könne.
83. Diese französischen Vorschriften fallen in meinen Augen unter Art. 5 Buchst. b und c der Richtlinie 2008/115 und die in Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115 vorgesehene Ausnahme von Abs. 1 dieses Artikels(40). Denn nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115 können die Mitgliedstaaten illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen wegen des Vorliegens eines Härtefalls oder aus humanitären oder sonstigen Gründen einen Aufenthaltstitel erteilen. In diesem Fall ergeht keine Rückkehrentscheidung. Wurde eine Rückkehrentscheidung bereits getroffen, wird sie für nichtig erklärt oder für die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels ausgesetzt.
84. Sieht das nationale Recht, wie in Frankreich der Fall, die Möglichkeit vor, einem Drittstaatsangehörigen wegen Vorliegens von Ausnahmegründen im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115 einen Aufenthaltstitel zu erteilen, so liegt es auf der Hand, dass gegen eine Person, die einen auf einen dieser Gründe gestützten Aufenthaltsantrag gestellt hat, keine Rückkehrentscheidung getroffen werden kann, ohne dass sie zuvor gehört wird. Andernfalls besteht die Gefahr, dass eine Rückkehrentscheidung anstatt aufgrund von genauen und aktualisierten Informationen aufgrund unvollständiger oder überholter Angaben ergeht.
85. In einem solchen Fall ist es meines Erachtens Sache des Betroffenen, einen mit Gründen versehenen Antrag zu stellen, der auf die im nationalen Recht vorgesehenen Gründe gestützt ist, und ihn mit den erforderlichen Informationen und Nachweisen zu ergänzen.
86. Dies könnte vorbehaltlich einer Prüfung durch das vorlegende Gericht bei dem Antrag nach Art. L. 313-14 des Ceseda der Fall sein, den Frau Mukarubega am 28. September 2012, d. h. nach der rechtskräftigen Ablehnung ihres Asylantrags durch die CNDA (am 10. September 2012) und vor der Bekanntgabe der ersten Rückkehrentscheidung (am 26. Oktober 2012) gestellt haben soll.
87. Das vorlegende Gericht hat zu prüfen, ob die mit dem zweiten Begehren von Frau Mukarubega behauptete Änderung ihrer persönlichen Situation seit Stellung des Asylantrags einen Grund für eine Regelung ihrer Situation gemäß Art. L. 313-14 des Ceseda darstellt und gegebenenfalls von den zuständigen nationalen Behörden vor dem Erlass der ersten Rückkehrentscheidung berücksichtigt wurde. Bei dieser Prüfung muss sich das vorlegenden Gericht vergewissern, dass der betreffende Antrag im guten Glauben gestellt wurde und kein Verzögerungsmanöver von Frau Mukarubega darstellt, das einzig und allein das Verfahren vor den zuständigen nationalen Behörden und den etwaigen Erlass einer Rückkehrentscheidung hinauszögern oder gar unterlaufen sollte(41).
c) Anwendung auf die zweite Rückkehrentscheidung
88. Man könnte sich, wie die niederländische Regierung(42), eventuell die Frage stellen, ob der Erlass einer zweiten Rückkehrentscheidung gegen Frau Mukarubega in Anbetracht dessen, dass sie vor dem 6. März 2013 noch nicht einmal gegen die erste Rückkehrentscheidung vorgegangen war(43), erforderlich war(44). Dies ist für die Zwecke des vorliegenden Rechtsstreits jedoch nicht relevant. Ich bin nämlich der Meinung, dass die zuständigen nationalen Behörden, die sich aus welchen Gründen auch immer für den Erlass einer zweiten Rückkehrentscheidung entschieden haben, gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta vor deren Erlass zur Anhörung von Frau Mukarubega verpflichtet waren.
89. Den Akten des Gerichtshofs ist zu entnehmen, dass Frau Mukarubega vor dem Erlass der zweiten Rückkehrentscheidung nach Art. 62-2 der französischen Strafprozessordnung(45) wegen des betrügerischen Gebrauchs eines behördlichen Dokuments in Polizeigewahrsam genommen wurde. Wegen der Freiheitsbeschränkung von Frau Mukarubega während des Polizeigewahrsams bestand auch keine Fluchtgefahr, die möglicherweise nach Art. 52 Abs. 1 der Charta aus Gründen des Gemeinwohls eine Einschränkung ihres Rechts aus Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta, gehört zu werden, hätte rechtfertigen können.
90. Aus dem Protokoll der Anhörung folgt, dass Frau Mukarubega insbesondere zu ihrem Aufenthaltsrecht in Frankreich angehört wurde. Sie wurde befragt, ob sie mit einer Rückkehr in ihr Herkunftsland einverstanden wäre und ob sie in Frankreich bleiben wolle. Diesem Protokoll ist eindeutig zu entnehmen, dass sie sehr wohl wusste, dass sie trotz der zahlreichen Schritte, die sie in dieser Hinsicht unternommen hatte, keinen Anspruch auf rechtmäßigen Aufenthalt in Frankreich hatte, und dass sie die Folgen ihrer unrechtmäßigen Situation kannte. Frau Mukarubega gab an, dass sie sich wegen des Umstands, dass sie „ohne Papiere“ war und weder „arbeiten“ noch „in Frankreich bleiben“ konnte, einen gefälschten belgischen Reisepass verschafft habe, um sich nach Kanada zu begeben. Ich weise darauf hin, dass die Anhörung zwar hauptsächlich in Form von Fragen und Antworten durchgeführt wurde, Frau Mukarubega jedoch im Verlauf der Anhörung aufgefordert wurde, alle sonstigen Erklärungen abzugeben, die sie für relevant hielt.
91. Daraus folgt, dass Frau Mukarubega die Möglichkeit hatte, über „den bloßen Tatbestand des illegalen Aufenthalts“ hinaus gehört zu werden(46). In Anbetracht aller Modalitäten der Anhörung von Frau Mukarubega und unter der Voraussetzung, dass die in den Rechtsvorschriften(47) und der französischen Rechtsprechung(48) aufgestellten Garantien (insbesondere hinsichtlich des Beistands eines Rechtsanwalts) gewahrt wurden(49), was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist, erlaubt meiner Meinung nach der Umstand, dass diese Anhörung 50 Minuten gedauert hat, für sich allein nicht den Schluss, dass sie unzureichend gewesen wäre.
92. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ergänze ich meine Antwort auf die erste Vorlagefrage dahin gehend, dass eine nationale Behörde dadurch, dass sie das Recht einer Person auf Anhörung, wie es nach den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gilt und in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta verankert ist, im Rahmen eines bestimmten Verfahrens (z. B. eines Asylantrags) gewahrt hat, von der Verpflichtung, diese Person im Rahmen eines auf einer anderen Rechtsgrundlage eingeleiteten Verfahrens (z. B. eines Antrags auf Regelung des Aufenthalts aus humanitären Gründen) erneut anzuhören, nicht befreit ist, und zwar auch dann nicht, wenn das Ziel der beiden Anträge im Wesentlichen identisch ist (im vorliegenden Fall die Anerkennung der Rechtmäßigkeit eines Aufenthalts).
3. Zur zweiten Vorlagefrage
93. Mit dieser Frage will das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob es den nationalen Verwaltungsbehörden aufgrund des Rechts eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, nach dem nationalen Recht vor einem nationalen Gericht ein streitiges Verfahren mit aufschiebender Wirkung einzuleiten(50), gestattet ist, den Drittstaatsangehörigen vor dem Erlass einer ihn beschwerenden Maßnahme, im vorliegenden Fall einer Rückkehrentscheidung, nicht anzuhören.
94. Diese Frage ist offensichtlich nur dann sinnvoll, wenn davon ausgegangen wird, dass unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens das Recht auf Anhörung nicht gewahrt wurde, was meiner Meinung nach nicht der Fall ist.
95. Jedenfalls bin ich der Ansicht, dass es sich bei den in den Art. 41 und 47 der Charta verankerten Rechten um klar getrennte Rechte handelt, die in unterschiedlichen Zusammenhängen gelten, und zwar das erste im Rahmen vorgerichtlicher Verwaltungsverfahren und das zweite im Rahmen von Gerichtsverfahren(51). Die betreffenden Rechte dürfen daher nicht zu einem Recht zusammengefasst werden, da andernfalls die Gefahr bestünde, dass das Recht des Einzelnen, gehört zu werden, unberücksichtigt bleibt, wenn die Verwaltung den Erlass einer beschwerenden Maßnahme beabsichtigt und der Adressat einen gerichtlichen Rechtsbehelf einlegen kann. Aus der Formulierung der Art. 41 und 47 der Charta geht eindeutig hervor, dass der Unionsgesetzgeber die Verwaltungsunterworfenen während des gesamten Verfahrens schützen möchte. Diese beiden klar getrennten Rechte dürfen nicht verquickt werden, da dies dazu führen könnte, dass die Kontinuität des durch die Charta gewährleisteten Systems der Verteidigungsrechte beeinträchtigt wird(52).
96. Daher kann – sofern keine Einschränkungen gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta(53) zur Anwendung kommen – der Umstand, dass der von einer Rückkehrentscheidung Betroffene nach nationalem Recht das Recht hat, gegen diese Rückkehrentscheidung ein streitiges Verfahren mit aufschiebender Wirkung anzustrengen, meiner Ansicht nach nicht rückwirkend dazu führen, dass die Nichtbeachtung von Art. 41 der Charta durch die nationalen Verwaltungsbehörden unerheblich ist.
97. Der Gerichtshof hat allerdings in Rn. 85 des Urteils Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588) entschieden, dass „die Anwendung einer anfänglichen Sanktion von 700 Euro [gegenüber einer Gesellschaft, die es unterlässt, ihre Jahresabschlüsse dem zuständigen Gericht vorzulegen] ohne vorherige Aufforderung und ohne die Möglichkeit, vor Verhängung der Sanktion angehört zu werden, nicht geeignet [erscheint], den Wesensgehalt des betreffenden Grundrechts zu berühren, da die Erhebung eines begründeten Einspruchs gegen die Zwangsstrafverfügung diese sofort außer Kraft setzt und ein ordentliches Verfahren auslöst, in dem der Anspruch auf rechtliches Gehör gewahrt werden kann“.
98. Das Ergebnis, zu dem der Gerichtshof im Urteil Texdata Software (EU:C:2013:588) gelangt ist, kann aber meiner Ansicht nach nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden. In dieser Rechtssache handelte es sich um eine rein finanzielle Sanktion, wohingegen die betreffenden Rückkehrentscheidungen im Ausgangsverfahren erhebliche Auswirkungen auf das Leben eines Menschen selbst haben. Infolgedessen vermag ich, vor allem bei nicht gegebener Fluchtgefahr, keine Gründe zu erkennen, die als dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung geltend gemacht werden könnten, um das Unterbleiben einer vorherigen Anhörung(54) im Ausgangsverfahren zu rechtfertigen.
VI – Ergebnis
99. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Tribunal administratif de Melun zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Hat eine nationale Behörde die Unrechtmäßigkeit des Aufenthalts eines Drittstaatsangehörigen aufgrund einer Entscheidung festgestellt, mit der diesem – nach Abschluss eines Verfahrens, das sein nach den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts geltendes und in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankertes Recht auf Anhörung gewahrt hat – Asyl verweigert wurde, ist sie nach dem Unionsrecht nicht verpflichtet, den Drittstaatsangehörigen vor dem Erlass einer gegen ihn gerichteten Rückkehrentscheidung erneut zu hören.
Eine nationale Behörde ist dadurch, dass sie das Recht einer Person auf Anhörung, wie es nach den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrecht gilt und in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist, im Rahmen eines bestimmten Verfahrens (z. B. eines Asylantrags) gewahrt hat, nicht von der Verpflichtung befreit, diese Person im Rahmen eines auf einer anderen Rechtsgrundlage eingeleiteten Verfahrens (z. B. eines Antrags auf Regelung des Aufenthalts aus humanitären Gründen) erneut anzuhören, und zwar auch dann nicht, wenn das Ziel der beiden Anträge im Wesentlichen identisch ist (im vorliegenden Fall die Anerkennung der Rechtmäßigkeit eines Aufenthalts).
2. Sofern die nach Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zulässigen Einschränkungen nicht zur Anwendung kommen, sind die nationalen Verwaltungsbehörden aufgrund des Rechts eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, vor einem nationalen Gericht ein streitiges Verfahren mit aufschiebender Wirkung einzuleiten, nicht von der Verpflichtung befreit, den Drittstaatsangehörigen vor dem Erlass einer gegen ihn gerichteten Rückkehrentscheidung zu hören.