KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MELCHIOR WATHELET
esitatud 25. juunil 2014 (1)
Kohtuasi C‑166/13
Sophie Mukarubega
versus
préfet de police,
préfet de la Seine-Saint-Denis
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud tribunal administratif de Melun (Prantsusmaa))
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Direktiiv 2008/115/EÜ – Riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku tagasisaatmine – Tagasisaatmisotsuse tegemise menetlus – Kaitseõiguste järgimise põhimõte – Haldusasutuse keeldumine anda ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule varjupaiga andmise korras elamisluba ja kohustus riigi territooriumilt lahkuda – Õigus olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud – Põgenemise oht – Mõju, mida avaldab siseriiklikus õiguses eksisteeriv peatava toimega kaebus, mis võimaldab välismaalasel olla ära kuulatud tagantjärele
I. Sissejuhatus
1. Käesolev eelotsusetaotlus, mille esitas Euroopa Kohtu kantseleile 3. aprillil 2013 tribunal administratif de Melun (Prantsusmaa), käsitleb küsimust, missugune on selle Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 41 lõike 2 punktis a ette nähtud õiguse laad ja ulatus, mille kohaselt on isikul õigus olla ära kuulatud enne, kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115 ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(2) alusel tehakse tagasisaatmisotsus.
2. See taotlus esitati vaidluse raames, mille pooled on S. Mukarubega ning préfet de police (politseiprefekt) ja préfet de la Seine-Saint-Denis (Seine-Saint-Denis’ prefekt). S. Mukarubega palub tühistada 26. oktoobri 2012. aasta otsused, millega politseiprefekt jättis rahuldamata tema elamisloa taotluse ja kohustas teda sellele keeldumisele lisaks riigist lahkuma, ning 5. märtsi 2013. aasta otsused, millega Seine-Saint-Denis’ prefekt kohustas teda Prantsusmaa territooriumilt lahkuma, keeldus andmast talle tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks, määras kindlaks riigi, kuhu ta tuleb välja saata, ning pidas ta halduskorras kinni.
3. Käesolevas ettepanekus tuleb leida õiglane tasakaal õiguse vahel olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud ning vajaduse vahel mitte pikendada tarbetult ja isegi seda menetlust kuritarvitades tagasisaatmismenetlust, mis võib seada ohtu võitluse ebaseadusliku sisserände vastu.
II. Õiguslik raamistik
A. Direktiiv 2008/115
4. Direktiivi 2008/115 artiklis 3 „Mõisted” on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[...]
4) „tagasisaatmisotsus” – haldus- või kohtuotsus või -akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus;
[...]”
5. Direktiivi 2008/115 artiklis 5 „Mittetagasisaatmine, lapse parimad huvid, perekonnaelu ja tervislik seisund” on nähtud ette:
„Käesoleva direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid nõuetekohaselt arvesse:
a) lapse parimaid huve,
b) perekonnaelu,
c) asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit,
ning järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.”
6. Selle direktiivi artiklis 6 „Tagasisaatmisotsus” on sätestatud:
„1. Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
[...]
4. Liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tühistatakse või peatatakse elamisloa või mõne muu riigisviibimist lubava loa kehtivusajaks.
[...]
6. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriikidel võtta vastu otsust seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta koos tagasisaatmis- ja/või väljasaatmisotsusega ja/või sisenemiskeeluga oma siseriiklikus õiguses ette nähtud haldus- või kohtuotsuse või haldus- või kohtuaktiga [...]”.
B. Prantsuse õigus
7. Välismaalaste riiki sisenemist ja riigis viibimist ning varjupaigaõigust käsitleva seadustiku (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile; edaspidi „Ceseda”) artikkel L.313‑11 sätestab:
„V.a juhul, kui tema riigisviibimine kujutab endast ohtu avalikule korrale, antakse ajutine elamisluba märkega „era‑ ja perekonnaelu” täieõiguslikult:
[...]
7) välismaalasele, kes ei ela polügaamilist elu ja kes ei kuulu eelnevatesse kategooriatesse või kategooriatesse, mis annavad õiguse perekondlikesse rühmitustesse liigitamisele, ning kelle isiklikud ja perekondlikud sidemed Prantsusmaal − mida hinnatakse, lähtudes eelkõige nende sidemete tugevusest, pikaajalisusest ja püsivusest, asjaomase isiku elutingimustest, tema lõimumisest Prantsusmaa ühiskonda ning päritoluriiki jäänud perekonnaga eksisteerivate sidemete laadist − on niisugused, et keeldumine elamisloa andmisest rikuks ebaproportsionaalselt tema õigust era‑ ja perekonnaelu puutumatusele, arvestades keeldumise põhjuseid, ning sel juhul ei pea olema täidetud artiklis L.311‑7 sätestatud tingimus. Välismaalase lõimumist Prantsusmaa ühiskonda hinnatakse, võttes arvesse eelkõige seda, kui hästi ta tunneb vabariigi väärtusi;
[...]
11) välismaalasele, kes elab tavaliselt Prantsusmaal ja kes vajab oma tervisliku seisundi tõttu ravi, mille osutamata jätmine võib talle kaasa tuua erakordselt tõsised tagajärjed, kui tema päritoluriigis puudub sobiv ravi, v.a erakorralise humanitaarolukorra puhul, mida hindab haldusasutus, olles saanud arvamuse agence régionale de santé (piirkonna terviseamet) peadirektorilt, ning sel juhul ei pea olema täidetud artiklis L.311‑7 sätestatud tingimus. Otsuse anda välja elamisluba teeb haldusasutus, olles saanud arvamuse asjaomase isiku elukohapiirkonna terviseameti arstilt, kelle nimetab selle ameti peadirektor, või Pariisis arstilt, kes on service médical de la préfecture de police’i (politseiprefektuuri meditsiiniosakond) juhataja. Piirkonna terviseameti arst või Pariisis politseiprefektuuri meditsiiniosakonna juhataja võib kutsuda taotleja arstlikule läbivaatusele piirkonna arstlikku komisjoni, mille koosseis määratakse kindlaks Conseil d’État’ dekreediga.”
8. Ceseda artiklis L. 313‑14 on sätestatud:
„Artiklis L.313‑11 [...] nimetatud elamisluba võidakse anda välja välismaalasele – v.a juhul, kui tema riigisviibimine kujutab endast ohtu avalikule korrale –, kes ei ela polügaamilist elu ja kelle viibimine riigis on kooskõlas humanitaarsete kaalutlustega või õigustatud erakorralistel põhjustel, millele ta viitab, ning sel juhul ei pea olema täidetud artiklis L.311‑7 sätestatud tingimus.
[...]”
9. Ceseda artikkel L.511‑1 on nähtud ette:
„I. Haldusasutus võib kohustada Prantsusmaa territooriumilt lahkuma välismaalast, kes ei ole Euroopa Liidu liikmesriigi, Euroopa Majanduspiirkonna lepingu (EÜT 1994, L 1, lk 3) mõne teise osalisriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodanik ning kes ei ole sellise kodaniku pereliige […], järgmistel juhtudel:
[…]
3) kui välismaalasele elamisloa väljastamisest või uuendamisest on keeldutud või kui talle antud elamisluba on temalt ära võetud […].”
10. Ceseda artiklis 742‑7 on sätestatud:
„Välismaalane, kellele ei antud pagulasestaatust või kellele keelduti lõplikult andmast täiendavat kaitset ja kellel ei saa lubada jääda riigi territooriumile muul alusel, peab Prantsusmaa territooriumilt lahkuma, vastasel juhul võetakse tema suhtes V raamatuse I jaotises ette nähtud väljasaatmismeede ja kohaldatakse vajadusel VI raamatus II jaotise I peatükis ette nähtud karistusi.”
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
11. Rwanda kodanik S. Mukarubega, kes on sündinud 12. märtsil 1986, sisenes Prantsusmaa territooriumile 10. septembril 2009 passiga, milles oli viisa.
12. Ta taotles 4. detsembril 2009 politseiprefektilt, et tal lubataks jääda varjupaiga andmise korras Prantsusmaale. Varjupaigamenetluse jooksul oli S. Mukarubegal Prantsusmaa ajutine elamisluba.
13. Office français de protection des réfugiés et apatrides’i (Prantsusmaa pagulaste ja kodakondsuseta isikute kaitse amet, edaspidi „OFPRA”) direktor keeldus 21. märtsi 2011. aasta otsusega andmast S. Mukarubegale pagulasestaatust. See otsus jäeti 30. augustil 2012 muutmata Cour nationale du droit d’asile’i (Prantsusmaa varjupaigaõiguse kohus) otsusega, millest talle teatati 10. septembril 2012.
14. Politseiprefekt keeldus 26. oktoobri 2012. aasta määrusega S. Mukarubegale varjupaika andmast ja kohustas viimast lisaks Prantsusmaa territooriumilt lahkuma (edaspidi „esimene tagasisaatmisotsus”). Sihtriigiks määrati Rwanda ja vabatahtliku lahkumise tähtajaks 30 päeva.
15. Hoolimata sellest tagasisaatmisotsusest jäi S. Mukarubega ebaseaduslikult Prantsusmaale kuni 2013. aasta märtsi alguseni, mil ta püüdis minna võltsitud Belgia passiga Kanadasse. Siis pidas Prantsusmaa politsei ta kinni ja kohaldas tema suhtes 4. märtsil 2013 aresti haldusdokumendi pettusliku kasutamise eest.
16. Selle aresti jooksul kuulati S. Mukarubega üle ja kuulati ta ära, mis puudutab tema isiklikku ja perekondlikku olukorda, tema teekonda, tema Prantsusmaa elamisloa taotlust ja tema võimalikku tagasipöördumist Rwandasse.
17. Préfet de la Seine-Saint-Denis kohustas S. Mukarubegat 5. märtsi 2013. aasta määrusega Prantsusmaalt lahkuma, keeldus andmast talle tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ja määras sihtriigiks Rwanda (edaspidi „teine tagasisaatmise otsus”). Lisaks otsustas ta sama kuupäeva määrusega paigutada S. Mukarubega kinnipidamisasutusse.
18. S. Mukarubega esitas 6. märtsil 2013 tribunal administratif de Paris’le (Pariisi halduskohus) esimese tagasisaatmisotsuse peale tühistamiskaebuse. Samal ajal esitas ta tribunal administratif de Melunile (Meluni halduskohus) kaebuse teise tagasisaatmisotsuse peale. Tribunal administratif de Paris edastas 7. märtsi 2013. aasta määrusega S. Mukarubega esitatud kaebuse tribunal administratif de Melunile.
19. Kohtuametnik, kellele tribunal administratif de Meluni president selle kaebuse läbivaatamise delegeeris, tühistas 8. märtsi 2013. aasta otsusega määruse, millega S. Mukarubega kinnipidamisasutusse paigutati, ja seda põhjendusel, et sellest määrusest oli teatatud enne teise tagasisaatmisotsuse tegemist ja sellel puudus seega õiguslik alus.
20. S. Mukarubega esitab tribunal administratif de Melunile väite, et eirati tema õigust olla kogu menetluse käigus ära kuulatud, sest tal ei võimaldatud esitada konkreetseid seisukohti oma isikliku olukorra kohta enne, kui tehti esimene tagasisaatmisotsus, mis langetati samaaegselt elamisloa andmisest keeldumisega, millest talle teada anti. Ta väidab, et sama põhimõtet eirati teise tagasisaatmisotsusega, s.o Seine-Saint-Denis’ prefekti 5. märtsi 2013. aasta määrusega.
21. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Ceseda artikli L.511‑1 järgi on võimalik, et kui elamisloa taotluse esitanud välismaalasele keeldutakse andmast elamisluba, kohustatakse teda samas ka Prantsusmaa territooriumilt lahkuma. Selle kohtu sõnul võib välismaalane haldusasutuses esitada kõik oma isiklikku olukorda puudutavad asjaolud ning viimane ei ole kohustatud tegema tema suhtes väljasaatmise otsust.
22. Ta lisab siiski, et elamisloa andmisest keeldumise otsuse võib teha – nagu käesoleval juhtumil – ilma, et asjaomasele isikule sellest teatataks, ja hulk aega pärast seda, kui elamisloa taotlus esitati, ning välismaalase isiklik olukord võib olla selle taotluse esitamisest peale seega muutunud.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab, et vastus S. Mukarubega esitatud väidetele sõltub sellest, kas õigust olla igas menetluses ära kuulatud tuleb tõlgendada nii, et kui haldusasutus kavatseb teha riigis ebaseaduslikult viibiva välismaalase kohta tagasisaatmisotsuse − ükskõik kas see tagasisaatmisotsus tehakse elamisloa andmisest keeldumise otsuse tagajärjel või mitte ning eelkõige olukorras, kus on põgenemise oht −, peab ta võimaldama asjaomasel isikul esitada oma seisukohad. Selle kohtu sõnul võib ebaseaduslikult riigis viibiv välismaalane, keda kohustatakse Prantsusmaa territooriumilt lahkuma, esitada halduskohtule võimu kuritarvitamise tõttu kaebuse, mille esitamine peatab väljasaatmismeetme täitmisele pööratavuse. Ta leiab, et vastus eespool nimetatud väidetele sõltub ka küsimusest, kas halduskohtus läbiviidava kohtumenetluse peatav laad võimaldab kõrvale kalduda kohustusest tagada ebaseaduslikult riigis viibivale välismaalasele eelnev õigus esitada oma seisukoht väljasaatmismeetme kohta, mis kavatsetakse võtta tema kahjuks.
24. Selles olukorras otsustas tribunal administratif de Melun käesoleva vaidluse lahendamiseks menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas kaitseõiguste järgimise aluspõhimõtte lahutamatuks osaks olevat õigust olla mis tahes menetluses ära kuulatud, mis on sätestatud ka [...] harta artiklis 41, tuleb tõlgendada nii, et see paneb haldusasutusele juhul, kui ta kavatseb teha tagasisaatmisotsuse ebaseaduslikult riigis viibiva välismaalase suhtes, kohustuse anda huvitatud isikule võimalus esitada oma seisukohad, olenemata sellest, kas tagasisaatmisotsus tehakse elamisloa andmisest keeldumise tagajärjel või mitte, ning eelkõige olukorras, kus esineb põgenemise oht?
2. Kas halduskohtumenetluse peatav toime võimaldab kõrvale kalduda kohustusest tagada ebaseaduslikult riigis viibivale välismaalasele võimalus esitada eelnevalt oma seisukohad tema suhtes kavandatava ebasoodsa väljasaatmismeetme kohta?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
25. Kirjalikke seisukohti esitasid S. Mukarubega, Prantsuse valitsus, Kreeka valitsus, Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon. S. Mukarubega, Prantsuse valitsuse ja komisjoni suulised seisukohad kuulati ära 8. mail 2014 toimunud kohtuistungil.
V. Õiguslik analüüs
A. Argumendid
26. S. Mukarubega leiab, et Euroopa Kohus peab kohaldama tagasisaatmisotsuste suhtes harta artiklit 41, sest pärast kohtuotsust Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punktid 19−21) tuleb järgida hartaga tagatud põhiõigusi, kui siseriiklikud õigusnormid kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse. S. Mukarubega meelest kujutavad ebaseaduslikult riigis viibivate välismaalaste suhtes tehtud tagasisaatmisotsused endast liidu õiguse „kohaldamist” prefektuuride poolt.
27. S. Mukarubega arvab, et õigus olla ära kuulatud eeldab eeskätt eelnevat selget ja asjakohast teavitamist kavandatavatest meetmetest, tänu millele ei tule haldusotsus täiesti ootamatult. Ta leiab, et peale teavitamiskohustuse peab õigus olla ära kuulatud kohustama haldusasutust ka kontrollima enne tagasisaatmisotsuse tegemist välisriigist järele kõiki tema olukorra asjakohaseid andmeid.
28. Selles osas märgib S. Mukarubega, et esimene tagasisaatmisotsus tehti üksnes selle alusel, et CNDA jättis rahuldamata tema varjupaigataotluse enam kui 33 kuud pärast toimiku esitamist, ilma et tema isiklikku olukorda, mis oli muutunud, oleks analüüsitud selle kuupäeva seisuga, mil otsus tehti.
29. Asjaomase isiku arvates tehti elamisloa andmisest keeldumise otsus ainult selle teabe põhjal, mis on elamisloa taotluse toimikus, ning tagasisaatmisotsus ei olnud selle toimikuga seotud, kuigi politseiprefekt võis selle teha ainult teabe põhjal, mida haldusasutus ei taotlenud ja välisriik ka ise ei edastanud. S. Mukarubega leiab seega, et tagasisaatmisotsus ei ole selle elamisloa andmisest keeldumise loogiline, hädavajalik ega ainuvõimalik tagajärg.
30. Ta märgib selle kohta, et kuigi direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikes 1 on põhimõtteliselt nõutud, et „liikmesriigid [väljastavad] tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult”, kohaldatakse seda reeglit „[i]lma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist”. Need erandid jätavad liikmesriikidele aga väga ulatusliku kaalutlusõiguse tagasisaatmisotsuse asjakohasuse osas.
31. S. Mukarubega märgib veel, et teine tagasisaatmisotsus tehti pärast politsei läbiviidud ülekuulamist, mis kestis 50 minutit ja puudutas peamiselt tema „ringreisi”, võltsimist ja võltsitud haldusdokumendi kasutamist ning üldisemalt tema halduslikku olukorda. Ta toob esile, et mitte ühelgi hetkel tema aresti jooksul ei teatatud talle, et tema suhtes võidaks teha uus tagasisaatmisotsus. Ammugi ei palutud tal esitada selles küsimuses seisukohti.
32. Lõpuks leiab S. Mukarubega, et õigust olla ära kuulatud tuleb tõesti järgida, sh siis, kui on põgenemise oht. Erandit niisugusest põhimõttest saab lubada üksnes siis, kui esineb erakorraline oht, mis on seotud riigi sisejulgeoleku või põhihuviga. Halduskohtumenetluse peatav toime ei võimalda kõrvale kalduda kohustusest tagada ebaseaduslikult riigis viibivale välismaalasele võimalus esitada eelnevalt oma seisukohad väljasaatmismeetme kohta, mis kavatsetakse võtta tema kahjuks.
33. Prantsuse valitsus on seisukohal, et harta artikli 41 sõnastusest endast ilmneb, et harta on suunatud mitte liikmesriikidele, vaid ainult liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele.(3) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutab see õigus aga endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mis ühelt poolt on hõlmatud harta artiklis 41 sätestatud õigusega heale haldusele ja teiselt poolt harta artiklitega 47 ja 48 tagatud kaitseõiguste austamisega ja õigusega õiglasele kohtulikule arutamisele. Sama valitsus märgib, et seda õigust on kohustatud austama mitte ainult liidu institutsioonid harta artikli 41 alusel, vaid kuna tegemist on liidu õiguse üldpõhimõttega, siis ka kõikide liikmesriikide haldusasutused juhul, kui nad teevad otsuseid liidu õiguse kohaldamisalas, ja seda ka siis, kui kohaldatavad õigusaktid niisugust formaalsust sõnaselgelt ette ei näe.(4)
34. Prantsuse valitsus arvab, et direktiivi 2008/115 kohaselt tuleneb tagasisaatmisotsus otseselt ja paratamatult sellest, kui tuvastatakse, et asjaomane isik viibib riigis ebaseaduslikult. Kui see, et riigis viibitakse ebaseaduslikult, on tõendatud, on liikmesriikidel kohustus teha tagasisaatmisotsus. Selle valitsuse arvates kohustab direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 1 liikmesriike tegema tagasisaatmisotsust iga kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes elab nende territooriumil ebaseaduslikult, v.a selle artikli lõigetes 2−5 osundatud konkreetsetel juhtudel. Sellest järeldub tema arvates, et kui kolmanda riigi kodanik kuulati ära menetluse raames, milles arutati tema õigust riigis viibida, ei ole seda vaja teha uuesti tagasisaatmisotsuse tegemisel.
35. Prantsuse Vabariik lisab, et võttes arvesse seda, missuguse arvu elamislubade taotlusi haldusasutused igal aastal läbi vaatavad, võib koormus, mis kaasneb asjaomase isiku uuesti ärakuulamisega enne tagasisaatmisotsuse tegemist, takistada nii selle otsuse ettevalmistamist kõiki asjaolusid arvestades – ilma et asjaomase välismaalase kaitse sellest tunduvalt tugevneks – kui ka nurjata tagasisaatmismenetluse enda, muutes liikmesriikidel ebaseaduslikult riigis viibiva isiku põgenemise vältimise võimatuks.
36. Prantsuse valitsus märgib, et S. Mukarubega, kelle varjupaigataotlus oli jäetud lõplikult rahuldamata, oli põhikohtuasjas täiesti informeeritud sellest, et tema viibimine Prantsusmaa territooriumil on ebaseaduslik ja et tema suhtes võidakse võtta väljasaatmismeede. Ta märgib, et kõne all oleva isiku aresti ajal läbi viidud ülekuulamise protokollist ilmneb pealegi, et viimane oli sellest võimalusest täiesti teadlik.
37. Prantsuse valitsus rõhutab ka, et kolmanda riigi kodanik, kellele keelduti välja andmast elamisluba, võib igal hetkel minna prefektuuri, et ta seal uuesti ära kuulataks ja et esitada uued asjaolud selleks, et tema riigis viibimine tunnistataks seaduslikuks.
38. Mis puudutab teist tagasisaatmisotsust, siis Prantsusmaa valitsus märgib, et S. Mukarubega suhtes kohaldati code de procédure pénale’i (kriminaalmenetluse seadustik) artikli 62-2 alusel aresti. Selle raames kuulasid politseiteenistused ta tema olukorra osas üle, eelkõige mis puudutab tema õigust riigis viibida. Selle valitsuse arvates on välismaalasel aresti raames menetluslikud tagatised ja eelkõige õigus sellele, et teda abistaksid advokaat ja tõlk.
39. Teise võimalusena teeb Prantsusmaa valitsus ettepaneku vastata teisele küsimusele, et direktiivi 2008/115 tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodaniku võimalus esitada kohtule peatava toimega kaebus tema suhtes tehtud tagasisaatmisotsuse peale ning esitada kohtus kõik tema isikliku olukorra seisukohast asjakohased asjaolud, võimaldab kompenseerida otsuse tegemise juures tuvastatud võimalikud piirangud õiguse suhtes olla ära kuulatud.
40. Madalmaade valitsus arvab, et kaitseõiguse põhimõte niisugusena, nagu see on pragu üle võetud harta artiklisse 41, hõlmab eelkõige igaühe õigust olla ära kuulatud enne, kui tehakse otsus, mis võib olla talle ebasoodus. Selle valitsuse arvates saab kaitseõiguse põhimõtte rikkumise tuvastada alles pärast seda, kui on analüüsitud kogu menetluse kõiki aspekte ja lülisid, kusjuures niisugune rikkumine ei saa tuleneda vorminõuete rikkumisest, kui need „parandati” menetluse kui terviku jooksul, ilma et sellest tekiks asjaomasele isikule tegelikku kahju.
41. Mis puudutab S. Mukarubega suhtes tehtud esimest tagasisaatmisotsust, siis Madalmaade valitsus arvab, et kaitseõiguse põhimõtet ei ole rikutud. Ta leiab, et õigust olla ära kuulatud saab hinnata ainult tagasisaatmisotsuse ebasoodsatest asjaoludest lähtudes. Madalmaade valitsuse meelest ei ole ei see, et tuvastati isiku ebaseaduslik riigisviibimine, mida kinnitab juba kehtiva elamisloa puudumine, ega ka tagasipöördumiskohustus, mis tuleneb sellest, et välismaalasel ei ole kehtivat elamisluba, ebasoodsad. Seevastu asjaolu, et määratakse kindlaks tähtaeg, mille jooksul peab välismaalane liikmesriigi territooriumilt lahkuma, on ebasoodne asjaolu, mis toob kaasa kohustuse asjaomane isik tagasisaatmisotsuse selle aspekti osas ära kuulata, eriti siis, kui maksimaalselt 30‑päevast tähtaega võidakse lühendada. Madalmaade valitsus arvab siiski, et kui asjaomasel isikul on võimalus esitada halduskohtule peatava toimega kaebus, mis puudutab tagasisaatmisotsuse õiguspärasust, ei kujuta see, et haldusasutus ei kuulanud teda eelnevalt ära, samuti endast ebaproportsionaalset puudust, mis kahjustab asjaomase isiku huve. Lisaks arvab ta, et kaitseõiguse põhimõtet ei saa kohaldada piiramatult, vastasel korral kahjustatakse direktiivi 2008/115 eesmärki.
42. Lõpuks leiab see valitsus, et teist tagasisaatmisotsust ei saa pidada tagasisaatmisotsuseks direktiivi 2008/115 tähenduses ja seetõttu ei tohi seda analüüsida kaitseõiguse põhimõttest lähtudes, kuna esimeses tagasisaatmisotsuses tuvastati juba, et S. Mukarubega viibib Prantsusmaal ebaseaduslikult, ning määrati talle tähtaeg Prantsusmaalt lahkumiseks. Seega algatati tagasisaatmismenetlus direktiivi 2008/115 tähenduses juba esimese tagasisaatmisotsusega ning võimalikke hilisemaid sunnimeetmeid, näiteks teist tagasisaatmisotsust tuleb pidada aktideks, mis anti juba tehtud tagasisaatmisotsuse täitmise raames.
43. Kreeka valitsus leiab, et õigus olla eelnevalt ära kuulatud on õigus, mida ei saa mõjutada vaide või kaebuse esitamise võimalus. Ta märgib siiski, et paljudel juhtudel, nagu ka käesolevas kohtuasjas, on tagasisaatmisotsus lahutamatult seotud juba olemasoleva rahvusvahelise kaitse taotlemise menetlusega, kusjuures esimene tagasisaatmisotsus käesolevas kohtuasjas on varjupaigataotluse rahuldamata jätmise otsene tagajärg nii esimeses kui teises astmes. Niisugustel asjaoludel on järgitud õigust olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud, sest asjaomasel isikul oli võimalus esitada tõhusalt oma seisukoht varjupaigataotluse läbivaatamise menetluses.
44. Selle valitsuse arvates ei muuda asjaolu, et varjupaigataotluse rahuldamata jätmise otsuse tegemisest kuni tagasisaatmisotsuse tegemiseni kulus teatav aeg, midagi, sest kahe kuu ja kümne päeva pikkune ajavahemik ei saanud muuta juhtumi määravaid asjaolusid. Ta leiab ka, et asjaomane isik ei saa tugineda lihtsalt teoreetiliselt sellele, et rikuti tema õigust olla eelnevalt ära kuulatud. Ta peab, vastupidi, konkreetselt ja täpselt tõendama, et on olemas kõik määravad tegurid, mida haldusasutus oleks võinud arvesse võtta ja mille tõttu oleks võidud teha teistsugune otsus.
45. Komisjon märgib, et õigus olla igas menetluses ära kuulatud on sätestatud harta artiklis 41. Komisjon arvab, et kuigi on täpsustatud, et harta seda artiklit kohaldatakse ainult liidu institutsioonide ja asutuste suhtes, kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsuses M. (EU:C:2012:744), et „[s]eega tuleb asuda seisukohale, nagu johtub ka selle sätte sõnastusest, et see on üldkohaldatav säte”(5). Ta leiab, et kui liikmesriigid teevad tagasisaatmisotsuseid, viivad nad ellu liidu õigust ja on seega seotud hartast tulenevate kohustustega.(6)
46. Komisjon leiab, et pädevad ametiasutused peavad asjaomase isiku ära kuulama, võttes arvesse direktiivi 2008/115 eesmärki, milleks on luua tõhus menetlus, mis tagab võimalikult kiiresti ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmise päritoluriiki. Komisjoni sõnul peab õigus olla ära kuulatud haldusasutusel võimaldama uurida juhtumit nii, et otsus tehakse kõikidest asjaoludest teadlikuna, ning põhjendada seda sobivalt, et asjaomane isik saaks vajadusel kasutada oma kaebuse esitamise õigust. Ta leiab siiski, et see õigus ei tohi võimaldada „haldusmenetlust lõputult uuendada”.
47. Mis puudutab esimest tagasisaatmisotsust käesolevas kohtuasjas, siis komisjon arvab, et Prantsuse õiguses olemasolev võimalus anda üksainus määrus, millega samaaegselt keeldutakse varjupaiga andmise korras elamisloa andmisest ja kohustatakse välismaalast territooriumilt lahkuma, on direktiiviga 2008/115 kooskõlas. See menetlusökonoomia on õigustatud, sest kohustus lahkuda riigi territooriumilt on elamisloa andmisest keeldumise loogiline tagajärg. Ta leiab, et kuna põhjuseid, miks asjaomane isik elamisluba taotles, analüüsiti tema varjupaigataotluse puhul esitatud seisukohtade raames ja selle taotluse rahuldamata jätmise otsuse peale esitatud kaebuse menetlemisel, võib asuda seisukohale, et õigust olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud järgiti – see on nii seda enam, et käesolevas kohtuasjas näib, et tagasisaatmisotsus edastati asjaomasele isikule vähem kui kaks kuud pärast tema varjupaigataotluse rahuldamata jätmist.
48. Komisjon arvab, et kui asjaomase isiku ärakuulamisest tema juhtumi läbivaatamise menetluses kuni otsuse tegemiseni möödub üsna palju aega, peab siseriiklik kohus kontrollima, kas asjaomasel isikul oli võimalus edastada kõik uued faktilised asjaolud, mida ei saanud menetluse jooksul arvesse võtta.
49. Teise tagasisaatmisotsuse osas leiab komisjon, et õigusest olla ära kuulatud ei saa kõrvale kalduda ei varasema tagasisaatmisotsuse olemasolu ega põgenemise ohu tõttu, asjaomase isiku võib vajaduse korral ära kuulata tema kinnipidamise ajal, et kontrollida tema õigust riigis viibida.
50. Lõpuks arvab ta, et võimalus esitada halduskohtule kaebus, millel on peatav toime, ei võimalda kõrvale kalduda ebaseaduslikult riigis viibiva välismaalase õigusest olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud.
B. Hinnang
1. Sissejuhatavad märkused
51. Harta kohaldamisala on osas, mis puudutab liikmesriikide tegevust, kindlaks määratud selle artikli 51 lõikes 1, mille kohaselt on harta sätted ette nähtud liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral.(7)
52. Nagu Euroopa Kohus on leidnud, „[kinnitab] harta artikkel [51] ka Euroopa Kohtu praktikat selle kohta, mil määral peab liikmesriikide tegevus olema kooskõlas liidu õiguskorras tagatud põhiõigustest tulenevate nõuetega”.(8)
53. Euroopa Kohus lisab kohtuotsuse Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) punktis 19 ja kohtuotsuse Pfleger jt (EU:C:2014:281) punktis 33, et „Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb sisuliselt, et liidu õiguskorras tagatud põhiõigused laienevad kõigile liidu õigusega reguleeritud olukordadele, kuid mitte väljapoole niisuguseid olukordi. Selles osas on Euroopa Kohus meenutanud, et ta ei saa siseriiklikke õigusnorme hartat arvestades hinnata, kui need normid ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse. Seevastu juhul, kui need normid kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, peab Euroopa Kohus, kelle poole on pöördutud eelotsuse saamiseks, andma kõik tõlgendamiseks vajalikud juhised, et liikmesriigi kohus saaks hinnata kõnealuste õigusnormide vastavust põhiõigustele, mille kaitse ta tagab”.
54. Euroopa Kohus leidis ka kohtuotsuse Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) punktis 21 ja kohtuotsuse Pfleger jt (EU:C:2014:281) punktis 34, et „[k]una järelikult tuleb hartaga tagatud põhiõigusi kaitsta siis, kui siseriiklik õigusnorm kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, ei saa olla olukorda, mis jääks liidu õiguse kohaldamisalasse, ilma et kuuluksid kohaldamisele nimetatud põhiõigused. Liidu õiguse kohaldamine tähendab seda, et kohaldatakse hartaga tagatud põhiõigusi”.
55. On tõsi, et hoolimata harta artiklist 51, milles on kindlaks määratud harta kohaldamisala nii liidu kui ka liikmesriikide suhtes pealkirja all „Harta tõlgendamist ja kohaldamist reguleerivad üldsätted”, on harta artiklis 41 sätestatud õigus olla ära kuulatud ainult seoses „institutsioonid[e], organi[te] ja asutus[tega]”(9), mida Euroopa Kohus märkis ka oma kohtuotsuses Cicala (EU:C:2011:868, punkt 28) − millele Prantsuse valitsus oma kirjalikes märkustes viitab(10) −, ehkki Euroopa Kohus ei teinud sellest küll nimetatud kohtuotsuses valitud lahenduse juures määravat argumenti.
56. Mulle ei tundu olevat ei loogiline ega Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas,(11) et harta artikli 41 sõnastus võib nii sätestada harta artikliga 51 kehtestatud reeglist erandi, mis võimaldab liikmesriikidel jätta harta ühe artikli kohaldamata isegi siis, kui nad viivad ellu liidu õigust. Seega eelistan ilmselgelt lahendust, mille kohaselt on harta artikkel 41 liikmesriikide suhtes kohaldatav, kui nad kohaldavad liidu õigust, kuid − nagu märgib Prantsusmaa valitsus – õigus olla ära kuulatud kujutab väljakujunenud kohtupraktika kohaselt endast liidu õiguse üldpõhimõtet, mis „ühelt poolt on hõlmatud harta artiklis 41 sätestatud õigusega heale haldusele ja teiselt poolt harta artiklitega 47 ja 48 tagatud kaitseõiguste austamisega ja õigusega õiglasele kohtulikule arutamisele”.(12) Seda õigust peavad niisiis järgima vähemalt „kõikide liikmesriikide haldusasutused juhul, kui nad teevad otsuseid liidu õiguse kohaldamisalas”.(13)
57. Nagu ma märkisin kohtuasjas G. ja R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, punkt 49) esitatud seisukoha punktis 49, „[k]uigi siseriiklike ametivõimude kohustust tagada õigus olla ära kuulatud enne isiku huve kahjustada võiva otsuse tegemist on pikemat aega tunnustatud Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas, kinnitab seda kohustust harta artikli 41 lõike 2 punkt a ning tõstab selle põhiseaduslikule tasemele”.
58. Käesoleval juhul kujutab liikmesriigipoolne tagasisaatmisotsuse tegemine endast direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 ja seega liidu õiguse kohaldamist Euroopa Kohtu praktika ja harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. Sellest järeldub, et niisuguses olukorras, mida reguleerib liidu õigus, peavad liikmesriigid kohaldama liidu õiguskorras tagatud põhiõigusi ja nende hulgas õigust olla ära kuulatud, kui siseriiklik ametiasutus kavatseb teha isiku suhtes otsuse, mis kahjustab viimase huve.(14)
59. Niisugune tagasisaatmisotsus, nagu on määratletud direktiivi 2008/115 artikli 3 lõikes 4 ja artikli 6 lõikes 1, kujutab endast − vastupidi Madalmaade valitsuse seisukohtades väidetule(15) − otsust, mis kahjustab selle adressaadi huve. Selle otsusega tunnistab liikmesriik kolmanda riigi kodaniku riigisviibimise ebaseaduslikuks ja kohustab teda riigist lahkuma või teeb selle kohustuse teatavaks.(16)
60. Direktiivi 2008/115 põhjenduses 6 on täpsustatud, et liikmesriigid teevad tagasisaatmisotsuseid õiglase ja läbipaistva korra kohaselt.
61. Direktiiviga 2008/115 ei kehtestata siiski konkreetset menetlust kolmanda riigi kodaniku ärakuulamiseks enne tagasisaatmisotsuse tegemist.(17) Direktiivi 2008/115 III peatükis ette nähtud menetluslikud tagatised puudutavad ainult tagasisaatmisotsuse vormi (artikkel 12),(18) õiguskaitsevahendeid (artikkel 13) ja tagatisi tagasisaatmist oodates (artikkel 14).
62. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb seda õigust järgida ka siis, kui kohaldatavad õigusaktid niisugust formaalsust sõnaselgelt ette ei näe.(19)
63. Sellest järeldub, et tingimused, millel tuleb tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kaitseõiguste järgimine ja nende õiguste eiramise tagajärjed, kuuluvad siseriikliku õiguse kohaldamise valdkonda, kui võetud meetmed ei ole ebasoodsamad kui meetmed, mis võetakse eraõiguslike isikute suhtes võrreldavates siseriikliku õiguse olukordades (võrdväärsuse põhimõte) ega muuda liidu õiguskorraga tagatud kaitseõiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või liiga raskeks (tõhususe põhimõte).(20)
64. Nagu Euroopa Kohus aga leidis kohtuotsuses M. (EU:C:2012:744, punkt 87 ja seal viidatud kohtupraktika), „[tagab õ]igus olla ära kuulatud [...] igale isikule võimaluse teha haldusmenetluses enne tema huve kahjustada võiva otsuse tegemist tegelikult ja tõhusalt teatavaks oma seisukoht”. Euroopa Kohus lisab samas kohtuotsuses, et „[n]imetatud õigus eeldab ka, et haldusasutus võtab nõuetekohaselt arvesse huvitatud isiku esitatud märkusi, kui ta hindab hoolikalt ja erapooletult kõiki käsitletaval juhul asjakohaseid tõendeid ja põhjendab oma otsust üksikasjalikult”.(21)
65. Seega ei tohi liikmesriikide menetlusautonoomia, mis on seotud konkreetse menetluse puudumisega direktiivis 2008/115, kaasa tuua seda, et kolmanda riigi kodanikult võetakse tema õigus sellele, et pädev asutus kuulab ta enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära.
66. Harta artikli 52 lõige 1 lubab siiski hartas sätestatud õiguste kasutamise piiramist, kui asjaomane piirang on ette nähtud seadusega, arvestab asjassepuutuva põhiõiguse olemust, on proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt vajalik ja vastab tegelikult Euroopa Liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele.(22) Sellest järeldub, et kaitseõigused ei tundu olevat absoluutsed eesõigused, vaid võivad teatavatel asjaoludel sisaldada piiranguid.(23)
67. Enne kui analüüsin konkreetsemalt, kuidas kohaldada neid põhimõtteid põhikohtuasja asjaoludel, arvan, et on kasulik meenutada, et harta artikli 41 lõike 2 punktis a sätestatud õiguse olla ära kuulatud eesmärk on esiteks võimaldada uurida juhtumit ja teha faktilised asjaolud kindlaks nii täpselt ja õigesti kui võimalik ning teiseks tagada asjaomasele isikule tõhus kaitse.(24) Teiste sõnadega on selle õigusnormi eesmärk eeskätt tagada, et iga otsus, mis avaldab isikule ebasoodsat mõju, tehtaks kõikidest asjaoludest täielikult teadlikuna.
2. Esimene eelotsuse küsimus
a. Üldised kaalutlused tagasisaatmisotsuse kohta
68. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt käsitleb direktiiv 2008/115 üksnes liikmesriigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist ja seega ei ole selle eesmärk ühtlustada kõiki välismaalaste liikmesriigis viibimist reguleerivaid siseriiklikke norme.(25) Kui ebaseaduslikult riigis viibimine on tuvastatud, peavad pädevad siseriiklikud asutused selle direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt siiski – ja ilma et see piiraks direktiivi artikli 6 lõigetes 2−5 ette nähtud erandite kohaldamist – tegema tagasisaatmisotsuse.(26) Lisaks võimaldab direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 6 liikmesriikidel „võtta vastu otsuse seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta koos tagasisaatmis[otsusega]”.(27)
69. Nagu märgib õigesti Prantsuse valitsus,(28) kohustab direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 1 seega liikmesriiki, kes keeldus andmast kolmanda riigi kodanikule elamisluba, tegema tema suhtes tagasisaatmisotsuse. Seega ja ilma et see piiraks artikli 6 lõigetes 2−5 ette nähtud erandite kohaldamist, pooldan Prantsuse valitsuse(29) ja Kreeka valitsuse(30) ning komisjoni arvamust,(31) et tagasisaatmisotsuse tegemine tuleneb paratamatult sellest, kui tuvastatakse, et asjaomane isik viibib riigis ebaseaduslikult, ja on selle loogiline tagajärg.
70. Arvan seega, et kui puuduvad liidu õigusnormid, millega kehtestatakse konkreetne menetlus, mis tagab riigis ebaseaduslikult viibivatele kolmandate riikide kodanikele õiguse olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud, ei saa harta artikli 41 lõike 2 punkti a tõlgendada nii, et kui pädev siseriiklik asutus kavatseb teha otsuse, millega riigis viibimine tunnistatakse ebaseaduslikuks ja samal ajal tehakse tagasisaatmisotsus,(32) peab see asutus tingimata(33) teatama sellest eelnevalt asjaomasele isikule ehk teda „hoiatama”(34) viisil, mis võimaldab tal esitada selle viimase otsuse kohta oma seisukoha.(35)
71. Et menetlus oleks õiglane ja läbipaistev, on direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikes 1 ette nähtud kohustuse järgimiseks siiski vaja esiteks, et siseriiklikus õiguses oleks sõnaselgelt ja üheselt mõistetavalt ette nähtud kohustus lahkuda Prantsusmaa territooriumilt, kui riigis viibitakse ebaseaduslikult, ning teiseks, et pädevad siseriiklikud asutused tagaksid, et asjaomane isik kuulatakse tema elamisloa taotluse läbivaatamise menetluses või vajadusel tema ebaseadusliku riigisviibimise osas sobival viisil ära. Niisugusel juhul on kohustus kuulata asjaomane isik enne tagasisaatmisotsuse tegemist taas ära üleliigne ja ebaproportsionaalne.
72. Selles osas jagan täielikult komisjoni seisukohta, et õigust olla enne tagasisaatmisotsuse tegemist ära kuulatud ei saa kasutada ära selleks, et „haldusmenetlust lõputult uuesti algatada”.(36) On vaja vältida menetluse tarbetut raskendamist või pikendamist ilma, et suurendataks asjaomase isiku õiguskaitset,(37) ning seda selleks, et kaitsta tasakaalu asjaomase isiku põhiõiguse vahel olla enne tema huve kahjustava otsuse tegemist ära kuulatud ja liikmesriikide kohustuse vahel võidelda ebaseadusliku sisserändega.
b. Kohaldamine esimese tagasisaatmisotsuse suhtes
73. Käesoleval juhul keeldusid Prantsusmaa ametiasutused 26. oktoobri 2012. aasta määrusega – s.o vähem kui kaks kuud pärast seda, kui S. Mukarubegale teatati CNDA otsusest (millega jäeti muutmata OFPRA otsus) mitte anda talle pagulase staatust − samaaegselt talle andmast elamisluba varjupaiga andmise korras ning kohustasid teda Prantsusmaa territooriumilt lahkuma. Selle kohta märgin, et Ceseda artikli L.511‑1 I punkti alapunktis 3 on sõnaselgelt ette nähtud, et pädev Prantsusmaa ametiasutus võib kohustada riigi territooriumilt lahkuma välismaalast, kes ei ole Euroopa Liidu liikmesriigi, Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) lepingu mõne muu osalisriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodanik ning kes ei ole niisuguse kodaniku pereliige, kui talle keelduti andmast elamisluba või keelduti seda uuendamast või talle antud elamisluba võeti temalt ära.(38)
74. Lisaks ilmneb Euroopa Kohtu toimikust, et Ceseda artiklis L.742-7 on täpsustatud, et välismaalane, kellele keelduti lõplikult andmast pagulase staatust või täiendavat kaitset ja kellel ei saa lubada jääda Prantsusmaa territooriumile mingil muul alusel, peab Prantsusmaa territooriumilt lahkuma, vastasel korral võetakse tema suhtes väljasaatmismeede.
75. Tuleb tõdeda, et esimene tagasisaatmisotsus tehti pärast S. Mukarubega varjupaiga korras riigis viibimise õiguse läbivaatamise menetlust, mis võimaldas tal esitada ammendavalt kõik varjupaiga taotlemise põhjused,(39) ning pärast seda, kui ta oli ammendanud kõik siseriiklikus õiguses selle taotluse rahuldamata jätmise korral ette nähtud õiguskaitsevahendid.(40) S. Mukarubega ei ole muide vaidlustanud, et esiteks OFPRA ja teiseks CNDA kuulasid ta tema varjupaigataotluse osas ära ning seda tingimustel, mis võimaldasid tal oma taotlust täies ulatuses põhjendada.
76. S. Mukarubega heidab siiski eelkõige pädevatele siseriiklikele asutustele ette, et tema varjupaigataotluse esitamise kuupäevast kuni esimese tagasisaatmisotsuse tegemise kuupäevani, st 33 kuu vältel ei kuulatud teda ära tema isikliku olukorra muutumise küsimuses. See argument ei ole asjakohane, sest CNDA kuulas S. Mukarubega tema varjupaigataotluse osas teist korda ära 17. juulil 2012, s.o kuus nädalat enne oma otsust keelduda andmast talle varjupaika ja rohkem kui kolm kuud enne esimese tagasisaatmisotsuse tegemist, mida ei saa pidada ebamõistlikuks ajaks.
77. Minu arvates tegid siseriiklikud ametiasutused niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas tagasisaatmisotsuse kooskõlas harta artikli 41 lõike 2 punktiga a, mis käsitleb õigust olla ära kuulatud.
78. Teen seega ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele, et harta artikli 41 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et see ei kohusta siseriiklikku ametiasutust kolmanda riigi kodanikku uuesti ära kuulama, kui ta kavatseb teha tagasisaatmisotsuse pärast seda, kui on tuvastanud, et see isik viibib riigis ebaseaduslikult niisuguse otsuse tulemusena, millega menetluse lõpul, milles täielikult järgiti tema õigust olla ära kuulatud, keelduti andmast talle varjupaika.
79. See järeldus hõlmab käesolevas kohtuasjas ainult toimikut, mille S. Mukarubega esitas pagulase staatuse saamiseks, menetlust, mille lõpul keelduti talle andmast seda staatust ja tuvastati seega, et ta viibib riigis ebaseaduslikult, ning tagasisaatmisotsust, mis tehti tema suhtes ja kujutab endast direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 1 arvestades eelneva loogilist ja vältimatut tagajärge.
80. Niisugune järeldus tuleb seega teha, piiramata võimalust esitada uuesti dokumendid, kui siseriiklikud õigusaktid võimaldavad kolmanda riigi kodanikul seda teha muul õiguslikul alusel, nagu see Prantsusmaa õigusaktide kohaselt just ongi.
81. Selles küsimuses rõhutab Prantsusmaa valitsus, et Prantsusmaal võib kolmanda riigi kodanik, kellele keelduti andmast elamisluba, igal hetkel minna prefektuuri, et ta seal uuesti ära kuulataks, esitades uued asjaolud selleks, et tema riigisviibimine tunnistataks seaduslikuks.
82. Eelkõige võimaldab Ceseda artikli L.313‑11 punkt 7 kolmanda riigi kodanikule elamisloa välja anda põhjustel, mis on seotud tema era‑ ja perekonnaelu kaitsmisega, ilma et tema ebaseaduslikku riigis viibimist saaks talle ette heita. Nii on ka Ceseda artikli L.313‑11 punktiga 11, mis võimaldab selle välja anda tervislikel põhjustel. Lisaks võimaldab Ceseda artikkel L.313‑14 elamisloa kolmanda riigi kodanikule välja anda siis, kui tema puhul on täidetud humanitaarsed kaalutlused või kui see on õigustatud erakorraliste põhjustega, millele ta viitab, ning ka sel juhul ei saa tema ebaseaduslikku riigis viibimist talle ette heita.
83. Näib, et need Prantsusmaa õigusnormid kuuluvad direktiivi 2008/115 artikli 5 punktide b ja c kohaldamisalasse ning direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikest 1 sätestatud erandi alla, mis on ette nähtud selle artikli lõikes 4.(41) Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid(42) anda nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule elamisloa kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tühistatakse või peatatakse elamisloa kehtivusajaks.
84. On ilmne, et kui siseriiklikud õigusaktid näevad nagu Prantsusmaal ette võimaluse anda kolmanda riigi kodanikule vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikele 4 välja elamisluba erakorralistel põhjustel, ei saa tagasisaatmisotsust teha isiku suhtes, kes on esitanud elamisloa taotluse nendel põhjustel, kuulamata teda eelnevalt ära. Vastasel korral võib juhtuda, et tagasisaatmisotsus tehakse täpsete ja ajakohustatud andmete asemel ebatäielike või aegunud andmete põhjal.
85. Ma arvan, et niisugusel juhul peab asjaomane isik esitama põhjendatud taotluse, mis rajaneb siseriiklikes õigusaktides ette nähtud alustel, ning lisama sellele vajaliku teabe ja tõendid.
86. Nii võib see olla – kuid seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus – taotlusega, mille esitas Ceseda artikli L.313‑14 alusel S. Mukarubega 28. septembril 2012, s.o pärast seda, kui CNDA oli tema varjupaigataotluse lõplikult tagasi lükanud (mis toimus 10. septembril 2012), ja enne seda, kui teda teavitati esimesest tagasisaatmisotsusest (seda tehti sama aasta 26. oktoobril).
87. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima, kas tema isikliku olukorra muutumine alates tema varjupaigataotluse esitamisest, millele S. Mukarubega selles teises toimikus viitab, kujutab endast põhjust, tänu millele saab Ceseda artikli L.313‑14 alusel tunnistada ta seaduslikult riigis viibivaks, ning kas pädevad siseriiklikud ametiasutused võtsid seda enne esimese tagasisaatmisotsuse tegemist arvesse. Selle kontrollimisel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus veenduma, kas kõnesolev taotlus esitati heauskselt ega kujuta endast S. Mukarubega pettuslikku tegu, mille ainus eesmärk on lükata edasi ja isegi rikkuda pädevate siseriiklike ametiasutuste menetlus ja tagasisaatmisotsuse tegemine.(43)
c. Kohaldamine teise tagasisaatmisotsuse suhtes
88. Võib kerkida küsimus – nagu Madalmaade valitsusel −,(44) kas teise tagasisaatmisotsuse tegemine S. Mukarubega suhtes oli vajalik, võttes arvesse asjaolu, et ta isegi ei vaidlustanud(45) esimest tagasisaatmisotsust enne 6. märtsi 2013.(46) Põhikohtuasja eesmärke arvestades ei ole see siiski enam oluline. Ma leian, et pädevad siseriiklikud asutused, kes otsustasid – millised ka ei olnud nende põhjused – teha veel teisegi tagasisaatmisotsuse, olid vastavalt harta artikli 41 lõike 2 punktile a kohustatud S. Mukarubega enne selle tegemist ära kuulama.
89. Euroopa Kohtu toimikust ilmneb, et enne teise tagasisaatmisotsuse tegemist kohaldati S. Mukarubega suhtes Prantsusmaa kriminaalmenetluse seadustiku artikli 62‑2 alusel aresti(47) haldusdokumendi pettusliku kasutamise eest. Et S. Mukarubega vabadus oli aresti ajal piiratud, ei olnud mingit põgenemise ohtu, mis võiks õigustada seda, et tema harta artikli 41 lõike 2 punktist a tulenevat õigust olla ära kuulatud piiratakse harta artikli 52 lõike 1 alusel üldistes huvides.
90. Ülekuulamisprotokollis on märgitud, et S. Mukarubega kuulati eelkõige ära oma Prantsusmaal viibimise õiguse küsimuses. Temalt küsiti, kas ta nõustub naasma päritoluriiki ja kas ta soovib jääda Prantsusmaale. Sellest protokollist ilmneb selgelt, et ta teadis väga hästi, et tal ei ole mingit seaduslikku õigust Prantsusmaal viibida, hoolimata paljudest sammudest, mida ta oli selleks astunud, ning et ta teadis, missugused on tema ebaseadusliku olukorra tagajärjed. S. Mukarubega märkis, et kuna ta on „dokumentideta” ning ei saa ei „töötada” ega „Prantsusmaale jääda”, oli ta endale hankinud võltsitud Belgia passi, et minna Kanadasse. Märgin, et kuigi ülekuulamine viidi läbi peamiselt küsimuste ja vastuste vormis, paluti S. Mukarubegal selle jooksul seda täiendada märkustega, mida ta peab asjakohaseks.
91. Sellest järeldub, et S. Mukarubegal oli võimalus olla ära kuulatud teiste tegurite osas peale „ebaseadusliku riigisviibimise lihtsa asjaolu”.(48) Võttes arvesse S. Mukarubega ülekuulamise kõiki üksikasju ja tingimusel, et järgiti õigusaktidega kehtestatud(49) ja Prantsusmaa kohtupraktikas sedastatud(50) tagatisi(51) (eelkõige advokaadipoolset õigusabi) – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus – arvan, et asjaolu, et see ülekuulamine kestis 50 minutit, ei võimalda iseenesest järeldada, et sellest ei piisanud.
92. Eelneva põhjal lisan oma esimesele eelotsuse küsimusele antud vastusele ühe elemendi, st asjaolu, et siseriiklik ametiasutus järgis teataval juhtumil (näiteks varjupaigataotluse puhul) asjaomase isiku õigust olla ära kuulatud niisugusena, nagu see on ette nähtud liidu õiguse üldpõhimõtetega ja sätestatud harta artikli 41 lõike 2 punktis a, ei vabasta teda uuesti ärakuulamisest teistsugusel õiguslikul alusel algatatud menetluse raames (näiteks taotluse puhul tunnistada riigis viibimine seaduslikuks humanitaarsetel kaalutlustel ) ja seda isegi juhul, kui nende kahe taotluse eesmärk on sisuliselt sama (käesoleval juhul riigis viibimise seaduslikuks tunnistamine).
3. Teine eelotsuse küsimus
93. Selles küsimuses küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku õigus algatada siseriikliku õiguse alusel peatava toimega kohtumenetlus siseriiklikus kohtus(52) võimaldab siseriiklikel haldusasutustel jätta ta ära kuulamata enne seda, kui nad teevad otsuse, mis kahjustab tema huve, käesoleval juhul tagasisaatmisotsuse.
94. Sellel küsimusel on mõistagi mõtet ainult siis, kui asuda seisukohale, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas ei ole järgitud õigust olla ära kuulatud – mida mina ei arva.
95. Igal juhul leian, et harta artiklites 41 ja 47 sätestatud õigused on eraldi õigused ja neid kohaldatakse erinevates olukordades, st esimest kohtueelses haldusmenetluses ja teist kohtumenetluses.(53) Sellest järeldub, et kõnesolevaid õigusi ei saa kokku sulatada, sest see võib kaotada eraõigusliku isiku õiguse olla ära kuulatud, kui haldusasutused kavatsevad teha tema suhtes otsuse, mis kahjustab tema huve, ja kui ta võib esitada kohtule kaebuse. Liidu seadusandja tahe kaitsta halduse subjekte kogu menetluse vältel ilmneb selgelt harta artiklite 41 ja 47 suhtest. Neid kahte eraldi õigust ei või kuidagi kokku sulatada, vastasel korral katkestatakse hartaga tagatud kaitseõiguste süsteemi järjepidevus.(54)
96. Seega ja siiski tingimusel, et harta artikli 52 lõike 1 kohaselt lubatud piirangud(55) ei ole kohaldatavad, ei saa asjaolu, et asjaomasel isikul, kelle suhtes tehti tagasisaatmisotsus, on siseriikliku õiguse alusel õigus algatada selle tagasisaatmisotsuse puhul peatava toimega kohtumenetlus, minu arvates õigustada tagasiulatuvalt asjaolu, et siseriiklikud haldusasutused ei järginud harta artiklit 41.
97. Tuleb siiski märkida, et kohtuotsuse Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588) punktis 85 leidis Euroopa Kohus, et „700 euro suuruse esialgse karistuse kohaldamine [äriühingu suhtes, kes jätab raamatupidamise aastaaruande pädevale kohtule esitamata,] ilma eelnevat hoiatust saatmata ja võimaluseta olla enne karistuse määramist ära kuulatud, [ei mõjuta] asjassepuutuva põhiõiguse olemust, kuna trahviotsusele põhistatud vastuväite esitamine muudab viivitamata selle otsuse kohaldamatuks ja käivitab tavamenetluse, milles on võimalik tagada õigus olla ära kuulatud”.
98. Järeldused, millele Euroopa Kohus jõudis oma otsuses kohtuasjas Texdata Software (EU:C:2013:588), ei ole minu arvates ülekantavad käesolevale juhtumile. Selles kohtuasjas oli tegemist puhtalt rahalise karistusega, samas kui tagasisaatmisotsused, mis tehti põhikohtuasjas, võivad oluliselt mõjutada inimese elu ennast. Ma ei mõista seega – eelkõige seetõttu, et puudub põgenemise oht –, missugused võiksid olla need põhjused, millele saab tugineda kui üldise huvi eesmärgile ja mis õigustavad eelnevalt ära kuulamata jätmist(56) põhikohtuasjas.
VI. Ettepanek
99. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata tribunal administratif de Meluni esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Kui siseriiklik ametiasutus on tuvastanud, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis ebaseaduslikult otsuse tulemusena, millega talle keelduti andmast varjupaika menetluse järel, milles järgiti tema õigust olla ära kuulatud niisugusena, nagu see on ette nähtud liidu õiguse üldpõhimõtetega ja sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõike 2 punktis a, ei kohusta liidu õigus enne tagasisaatmisotsuse tegemist teda uuesti ära kuulama.
Asjaolu, et siseriiklik ametiasutus järgis teataval juhtumil (näiteks varjupaigataotluse puhul) asjaomase isiku õigust olla ära kuulatud niisugusena, nagu see on ette nähtud liidu õiguse üldpõhimõtetega ja sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõike 2 punktis a, ei vabasta teda uuesti ärakuulamisest teistsugusel õiguslikul alusel algatatud menetluse raames (näiteks taotluse puhul tunnistada riigis viibimine seaduslikuks humanitaarsetel kaalutlustel) ja seda isegi juhul, kui nende kahe taotluse eesmärk on sisuliselt sama (käesoleval juhul riigis viibimise seaduslikuks tunnistamine).
2. Kui ei kohaldata Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 52 lõikes 1 lubatud piiranguid, ei vabasta ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku õigus algatada siseriiklikus kohtus peatava toimega kohtumenetlus siseriiklikke haldusasutusi tema ärakuulamisest enne, kui tema suhtes tehakse tagasisaatmisotsus.