OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MELCHIORA WATHELETA
przedstawiona w dniu 25 czerwca 2014 r.(1)
Sprawa C‑166/13
Sophie Mukarubega
przeciwko
Préfet de police,
Préfet de la Seine-Saint-Denis
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez tribunal administratif de Melun (Francja)]
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2008/115/WE – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państwa trzeciego – Postępowanie dotyczące wydania decyzji nakazującej powrót – Zasada poszanowania prawa do obrony – Odmowa wydania przez organ administracji dokumentu pobytowego z tytułu azylu nielegalnie przebywającemu obywatelowi państwa trzeciego i jednocześnie zobowiązująca go do opuszczenia terytorium – Prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót – Ryzyko ucieczki – Znaczenie istnienia w prawie krajowym środka odwoławczego o charakterze zawieszającym umożliwiającego cudzoziemcowi bycie wysłuchanym ex post
I – Wprowadzenie
1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 3 kwietnia 2013 r. przez tribunal administratif de Melun (Francja), dotyczy charakteru i zakresu prawa do bycia wysłuchanym, o którym mowa w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), przed wydaniem decyzji nakazującej powrót zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich(2).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy S. Mukarubegą a préfet de police (prefektem policji) i préfet de la Seine‑Saint‑Denis (prefektem departamentu Sekwana‑Saint‑Denis). S. Mukarubega domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 października 2012 r., w których préfet de police oddalił jej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego i nakazał jednocześnie opuszczenie terytorium, a także decyzji z dnia 5 marca 2013 r., którymi préfet de la Seine‑Saint‑Denis zobowiązał ją do opuszczenia terytorium francuskiego, odmówił wyznaczenia jej terminu dobrowolnego wyjazdu, wskazał państwo, do którego może zostać wydalona, oraz umieścił ją w strzeżonym ośrodku.
3. W niniejszej opinii konieczne będzie znalezienie właściwej równowagi pomiędzy prawem do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót a wymogiem nieprzedłużania, w sposób niepotrzebny lub wręcz stanowiący nadużycie, postępowania w przedmiocie powrotu, którego nieprzestrzeganie mogłoby zagrozić zwalczaniu nielegalnej imigracji.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa 2008/15
4. Artykuł 3 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
4) »decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu;
[…]”.
5. Artykuł 5 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Zasada non-refoulement, dobro dziecka, życie rodzinne i stan zdrowia”, stanowi:
„Wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają
a) dobro dziecka;
b) życie rodzinne;
c) stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego
i przestrzegają zasady non-refoulement”.
6. Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”, stanowi:
1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.
[…]
4. Państwa członkowskie mogą w dowolnym momencie postanowić o wydaniu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium niezależnego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego go do pobytu, ze względu na jego ciężką sytuację albo z przyczyn humanitarnych lub z innych przyczyn. W takim przypadku nie wydaje się decyzji nakazującej powrót. Jeżeli decyzja nakazująca powrót została już wydana, należy ją uchylić lub zawiesić na okres ważności wspomnianego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu.
[…]
6. Niniejsza dyrektywa nie wyklucza podejmowania przez państwa członkowskie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót lub decyzją o wykonaniu wydalenia lub zakazem wjazdu, w ramach jednej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego […]”.
B – Prawo francuskie
7. Artykuł L.313‑11 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (kodeksu dotyczącego wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa azylu, zwanego dalej „Cesedą”) stanowi:
„Kartę czasowego pobytu zawierającą wzmiankę »życie prywatne i rodzinne« wydaje się z mocy prawa, chyba że istnieje zagrożenie dla porządku publicznego:
[…]
7° Cudzoziemcowi, który nie żyje w związku poligamicznym; nie należy do wyżej wymienionych kategorii lub do tych, które wiążą się z przyznaniem prawa do łączenia rodzin; którego więzy osobiste i rodzinne we Francji, oceniane w szczególności w świetle ich intensywności, długości i stabilności, warunków egzystencji zainteresowanego, jego integracji ze społeczeństwem francuskim, a także charakteru jego więzi z rodziną pozostającą w kraju pochodzenia, są takie, że odmowa zezwolenia na pobyt naruszyłaby jego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w sposób nieproporcjonalny w stosunku do przyczyn odmowy, bez konieczności spełnienia wymogu przewidzianego w art. L.311‑7. Integracja cudzoziemca ze społeczeństwem francuskim jest oceniania przy uwzględnieniu w szczególności wiedzy w zakresie wartości głoszonych przez Republikę Francuską;
[…]
11° Cudzoziemcowi mającemu miejsce zwykłego pobytu we Francji, gdy stan jego zdrowia wymaga opieki medycznej, której brak mógłby mieć dla niego wyjątkowo poważne negatywne konsekwencje, pod warunkiem że nie może on uzyskać odpowiedniego leczenia w kraju, z którego pochodzi, z wyjątkiem występowania wyjątkowych okoliczności humanitarnych, których oceny dokonuje organ administracyjny po uzyskaniu opinii dyrektora generalnego regionalnej agencji zdrowia, bez konieczności spełnienia wymogu przewidzianego w art. L.311‑7. Decyzję w sprawie wydania karty pobytowej podejmuje organ administracyjny po zasięgnięciu opinii lekarza regionalnej agencji zdrowia regionu zamieszkania zainteresowanego, wyznaczonego przez dyrektora generalnego agencji lub, w odniesieniu do Paryża, lekarza, szefa służby medycznej w prefekturze policji. Lekarz z regionalnej agencji zdrowia lub, w odniesieniu do Paryża, szef służby medycznej prefektury policji może wezwać osobę ubiegającą się o kartę pobytową na konsultację medyczną przed regionalną komisją medyczną, której skład określony jest w dekrecie Conseil d’État”.
8. Artykuł L. 313‑14 Cesedy stanowi:
„Karta czasowego pobytu, o której mowa w art. L.313‑11 […], może zostać wydana cudzoziemcowi, który nie żyje w związku poligamicznym, a zezwolenie na jego pobyt odpowiada względom humanitarnym lub jest uzasadnione wskazanymi przez niego wyjątkowymi okolicznościami, chyba że jego obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, przy czym brak jest możliwości powołania się na warunek przewidziany w art. L.311‑7.
[…]”.
9. Artykuł L.511‑1 Cesedy przewiduje:
„I. Organ administracyjny może zobowiązać do opuszczenia terytorium francuskiego cudzoziemca niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym [z dnia 2 maja 1992 r. (Dz.U. 1994, L 1, s. 3)] lub Konfederacji Szwajcarskiej i niebędącego członkiem rodziny takiego obywatela […], jeżeli zachodzi jedna z następujących sytuacji:
[…]
3° Jeżeli cudzoziemcowi odmówiono wydania lub przedłużenia dokumentu pobytowego lub jeżeli wydany mu dokument pobytowy został cofnięty […]”.
10. Artykuł L. 742‑7 Cesedy stanowi:
„Cudzoziemiec, któremu ostatecznie odmówiono przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej i który nie może uzyskać zezwolenia na pozostanie na terytorium z innego tytułu, powinien opuścić terytorium francuskie pod rygorem zastosowania wobec niego środka wydaleniowego przewidzianego w tytule I księgi V oraz, w stosownym przypadku, kar przewidzianych w rozdziale I tytułu II księgi VI”.
III – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11. Sophie Mukarubega, obywatelka rwandyjska, urodzona w dniu 12 marca 1986 r., przybyła do Francji w dniu 10 września 2009 r., będąc w posiadaniu paszportu zaopatrzonego w wizę.
12. W dniu 4 grudnia 2009 r. złożyła ona wniosek do préfet de police o zezwolenie na pobyt we Francji z tytułu azylu. W toku postępowania w sprawie azylu S. Mukarubega uzyskała tymczasowe zezwolenie na pobyt we Francji.
13. Decyzją z dnia 21 marca 2011 r. dyrektor Office français de protection des réfugiés et apatrides (francuskiego urzędu ds. ochrony uchodźców i bezpaństwowców, zwanego dalej „OFPRA”) odmówił przyznania S. Mukarubedze statusu uchodźcy. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Cour nationale du droit d’asile (krajowego trybunału azylowego, zwanego dalej „CNDA”) z dnia 30 sierpnia 2012 r., które zostało jej doręczone w dniu 10 września 2012 r.
14. Decyzją z dnia 26 października 2012 r. préfet de police odmówił S. Mukarubedze zgody na pobyt z tytułu azylu (zwaną dalej „pierwszą decyzją nakazującą powrót”). Odmowie towarzyszyło zobowiązanie do opuszczenia terytorium francuskiego. Rwanda została wskazana jako kraj docelowy, wyznaczony został też trzydziestodniowy termin na dobrowolny wyjazd S. Mukarubegi.
15. Pomimo rzeczonej decyzji nakazującej powrót S. Mukarubega pozostawała nielegalnie we Francji do początku marca 2013 r., kiedy to starała się dostać do Kanady wyposażona w sfałszowany paszport belgijski. Wówczas, w dniu 4 marca 2013 r., została ona zatrzymana i aresztowana przez policję francuską za oszukańcze użycie dokumentu administracyjnego.
16. W trakcie zatrzymania S. Mukarubega została przesłuchana w sprawie jej sytuacji osobistej i rodzinnej, jej przeszłości, złożonego przez nią wniosku o zezwolenie na pobyt we Francji oraz jej ewentualnego powrotu do Rwandy.
17. Decyzją z dnia 5 marca 2013 r. préfet de la Seine‑Saint‑Denis (zwaną dalej „drugą decyzją nakazującą powrót”) zobowiązał S. Mukarubegę do opuszczenia Francji, odmówił jej wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu i określił Rwandę jako państwo docelowe. Decyzją z tego samego dnia zarządził on umieszczenie S. Mukarubegi w strzeżonym ośrodku.
18. W dniu 6 marca 2013 S. Mukarubega wniosła do tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu) skargę o stwierdzenie nieważności pierwszej decyzji nakazującej powrót. Wniosła ona równocześnie do tribunal administratif de Melun (sądu administracyjnego w Melun) skargę na drugą decyzję nakazującą powrót. Postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r. tribunal administratif de Paris przekazał tribunal administratif de Melun skargę wniesioną przez S. Mukarubegę.
19. Orzeczeniem z dnia 8 marca 2013 r. sędzia wyznaczony przez przewodniczącego tribunal administratif de Melun stwierdził nieważność decyzji o umieszczeniu S. Mukarubegi w strzeżonym ośrodku z tego powodu, że została ona doręczona przed wydaniem drugiej decyzji nakazującej powrót i była w związku z tym pozbawiona podstawy prawnej.
20. S. Mukarubega podnosi przed tribunal administratif de Melun zarzut oparty na naruszeniu jej prawa do bycia wysłuchaną w całym postępowaniu, gdyż nie umożliwiono jej przedstawienia uwag dotyczących konkretnie jej sytuacji osobistej przed wydaniem pierwszej decyzji nakazującej powrót, podjętej jednocześnie z doręczoną jej odmową wydania dokumentu pobytowego. Twierdzi ona, że ta sama zasada została naruszona w drugiej decyzji nakazującej powrót, a mianowicie w nakazie préfet de la Seine‑Saint‑Denis z dnia 5 marca 2013 r.
21. Sąd odsyłający podnosi, że na podstawie art. L.511‑1 Cesedy cudzoziemiec, który złożył wniosek o wydanie dokumentu pobytowego, może jednocześnie z otrzymaniem odmowy wydania dokumentu pobytowego zostać zobowiązany do opuszczenia terytorium francuskiego. Według tego sądu cudzoziemiec może powołać się na każdą okoliczność dotyczącą jego sytuacji osobistej przed organem administracji, który nie jest zobowiązany do wydania decyzji o wydaleniu.
22. Sąd odsyłający dodaje jednak, że decyzja odmawiająca zgody na pobyt może zostać wydana, jak w niniejszej sprawie, bez uprzedzenia zainteresowanego i po upływie długiego okresu po złożeniu wniosku o wydanie dokumentu pobytowego, co oznacza, iż sytuacja osobista cudzoziemca mogła od czasu złożenia tego wniosku ulec zmianie.
23. Sąd odsyłający uważa, że odpowiedź na zarzuty podniesione przez S. Mukarubegę zależy od ustalenia, czy prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu powinno być interpretowane w ten sposób, że zobowiązuje ono organ administracji, który zamierza wydać decyzję nakazującą powrót wobec cudzoziemca przebywającego nielegalnie – niezależnie od tego, czy decyzja ta następuje po decyzji o odmowie wydania dokumentu pobytowego, a w szczególności w sytuacji, gdy istnieje ryzyko ucieczki – do umożliwienia zainteresowanemu przedstawienia uwag. Według tego sądu przebywający nielegalnie cudzoziemiec, którego zobowiązano do opuszczenia terytorium francuskiego, może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na nadużycie władzy, której wniesienie służy zawieszeniu wykonalności decyzji o wydaleniu. Uważa on, że odpowiedź na wyżej przytoczone zarzuty zależy także od ustalenia, czy charakter zawieszający postępowania sądowo‑administracyjnego pozwala na odstępstwo od przysługującego nielegalnie przebywającemu cudzoziemcowi uprawnienia do uprzedniego przedstawienia swojego punktu widzenia w przedmiocie planowanej wobec niego niekorzystnej decyzji o wydaleniu.
24. W takich okolicznościach w celu rozstrzygnięcia niniejszego sporu tribunal administratif de Melun postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu, stanowiące integralną część prawa do obrony i zawarte w art. 41 [karty], powinno być interpretowane w ten sposób, że zobowiązuje ono organ administracji, który zamierza wydać decyzję nakazującą powrót wobec cudzoziemca przebywającego nielegalnie – niezależnie od tego, czy decyzja ta następuje po decyzji o odmowie wydania dokumentu pobytowego, a w szczególności w sytuacji, gdy istnieje ryzyko ucieczki – do umożliwienia zainteresowanemu przedstawienia uwag?
2) Czy charakter zawieszający postępowania sądowo‑administracyjnego pozwala odstąpić od uprzedniego umożliwienia cudzoziemcowi przebywającemu nielegalnie przedstawienia swego punktu widzenia w przedmiocie planowanej wobec niego, niekorzystnej decyzji o wydaleniu?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem
25. Uwagi pisemne zostały przedstawione przez S. Mukarubegę, rząd francuski, rząd grecki, rząd niderlandzki oraz Komisję Europejską. Podczas rozprawy w dniu 8 maja 2014 r. rząd francuski i Komisja przedstawiły uwagi ustne.
V – Analiza
A – Argumentacja
26. S. Mukarubega uważa, że Trybunał powinien zastosować art. 41 karty w odniesieniu do decyzji nakazującej powrót, gdyż w następstwie wyroku Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 19–21) poszanowanie praw podstawowych chronionych na mocy karty jest konieczne, w sytuacji gdy przepisy krajowe mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii. Według S. Mukarubegi decyzja nakazująca powrót wydana wobec cudzoziemca przebywającego nielegalnie stanowi „wykonywanie” prawa Unii przez prefektoralne władze administracyjne.
27. S. Mukarubega uważa, że prawo do bycia wysłuchanym zakłada przede wszystkim uprzednie poinformowanie w sposób jasny i właściwy o planowanych środkach, tak aby decyzja administracyjna nie była całkowicie nieoczekiwana. Uważa ona, że oprócz wymogu poinformowania prawo do bycia wysłuchanym powinno także nakładać na organy administracyjne obowiązek sprawdzenia u cudzoziemca wszystkich stosownych danych dotyczących jego sytuacji, zanim zostanie wydana decyzja nakazująca powrót.
28. W tym względzie S. Mukarubega podnosi, że pierwsza decyzja nakazująca powrót została wydana wyłącznie na podstawie ustalenia, że jej wniosek o udzielenie azylu został oddalony przez CNDA po upływie ponad 33 miesięcy od złożenia dokumentacji, przy czym jej sytuacja osobista, która uległa zmianie, nie została przeanalizowana na dzień podjęcia przedmiotowej decyzji.
29. Według zainteresowanej decyzja o odmowie prawa pobytu została wydana jedynie na podstawie okoliczności zawartych w dokumentacji dotyczącej wniosku o zezwolenie na pobyt, a decyzja nakazująca powrót nie była związana z tą dokumentacją, podczas gdy mogła ona zostać wydana przez préfet de police wyłącznie w świetle okoliczności, które nie zostały przedstawione na żądanie organu administracji lub spontanicznie zakomunikowane przez cudzoziemca. S. Mukarubega uważa zatem, że decyzja nakazująca powrót nie jest logiczną, konieczną i nieodzowną konsekwencją odmowy prawa pobytu.
30. Podnosi ona w tym względzie, że o ile art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 ustanawia zasadę, iż „państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”, o tyle zasada ta ma zastosowanie „bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5”. Otóż wyjątki te pozostawiają państwom członkowskim bardzo szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w kwestii stosowności decyzji nakazującej powrót.
31. S. Mukarubega podnosi także, iż druga decyzja nakazująca powrót została wydana po trwającym 50 minut przesłuchaniu przez policję, które dotyczyło w głównej mierze jej „wędrówki”, przestępstw fałszowania i użycia sfałszowanego dokumentu administracyjnego oraz, bardziej ogólnie, jej sytuacji administracyjnej. Twierdzi ona, że w żadnym momencie w trakcie jej zatrzymania nie została poinformowana o tym, iż zachodzi możliwość wydania wobec niej nowej decyzji nakazującej powrót. Co więcej, tym bardziej nie zwrócono się do niej o przedstawienie uwag w tej kwestii.
32. S. Mukarubega uważa wreszcie, że skorzystanie z prawa do bycia wysłuchanym należy umożliwić także wtedy, gdy istnieje ryzyko ucieczki. Odstępstwo od takiej zasady jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku nadzwyczajnego ryzyka dotyczącego bezpieczeństwa wewnętrznego lub podstawowego interesu państwa. Charakter zawieszający postępowania sądowo‑administracyjnego nie pozwala odstąpić od przysługującego cudzoziemcowi przebywającemu nielegalnie prawa do uprzedniego przedstawienia jego punktu widzenia w przedmiocie planowanej wobec niego niekorzystnej decyzji o wydaleniu.
33. Rząd francuski uważa, że z samego brzmienia art. 41 karty wynika, iż przepis ten odnosi się nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii(3). Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do bycia wysłuchanym stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która wpisuje się nie tylko w ramy prawa do dobrej administracji, wskazanego w art. 41 karty, lecz także w ramy przestrzegania prawa do obrony i prawa do rzetelnego procesu zagwarantowanych w art. 47 i 48 karty. Zdaniem tego rządu obowiązek przestrzegania prawa do bycia wysłuchanym spoczywa zatem nie tylko na instytucjach Unii, na podstawie art. 41 karty, lecz również – ze względu na to, że prawo to stanowi ogólną zasadę prawa Unii – na organach każdego państwa członkowskiego w przypadku wydawania przez nie decyzji wchodzących w zakres zastosowania prawa Unii, nawet jeżeli dane uregulowanie wyraźnie nie przewiduje takiego wymogu proceduralnego(4).
34. Rząd francuski uważa, że na podstawie dyrektywy 2008/115 decyzja nakazująca powrót jest bezpośrednią i konieczną konsekwencją ustalenia nielegalnego pobytu zainteresowanej osoby. W istocie po stwierdzeniu nielegalnego charakteru pobytu państwa członkowskie mają obowiązek wydać decyzję nakazującą powrót. Zdaniem tego rządu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 zobowiązuje państwa członkowskie do wydania decyzji nakazującej powrót względem każdego nielegalnie przebywającego na ich terytorium obywatela państwa trzeciego, z wyjątkiem szczególnych przypadków określonych w ust. 2–5 tego artykułu. Z powyższego wynika według tego rządu, że jeżeli obywatel państwa trzeciego został wysłuchany w ramach postępowania w sprawie przyznania mu prawa do pobytu, to nie trzeba wysłuchiwać go ponownie przed wydaniem decyzji nakazującej powrót.
35. Rząd francuski dodaje, że z uwagi na dużą liczbę wniosków o dokument pobytowy rozpatrywanych każdego roku przez organy administracyjne obciążenie związane z ponownym wysłuchaniem zainteresowanej osoby przed wydaniem decyzji nakazującej powrót mogłoby jeszcze bardziej utrudnić przygotowanie decyzji ze znajomością sprawy – przy czym ochrona cudzoziemca nie uległaby w zauważalny sposób zwiększeniu – a także udaremnić samą procedurę powrotu, uniemożliwiając państwom członkowskim zapobieżenie ryzyku ucieczki osoby przebywającej nielegalnie.
36. Rząd francuski podnosi, że w sprawie w postępowaniu głównym S. Mukarubega, której wniosek o udzielenie azylu został ostatecznie oddalony, zdawała sobie doskonale sprawę z tego, że jej pobyt na terytorium Francji był nielegalny oraz że zachodziło ryzyko, iż zostanie ona wydalona. Rząd ten zauważa, że z protokołu przesłuchania S. Mukarubegi w trakcie zatrzymania wynika także, iż miała ona pełną świadomość tego ryzyka.
37. Rząd francuski podkreśla również, że obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania dokumentu pobytowego, może w każdym momencie stawić się w prefekturze, aby zostać ponownie wysłuchanym w celu przedstawienia nowych okoliczności mających na celu uregulowanie jego sytuacji.
38. Co się tyczy drugiej decyzji nakazującej powrót, rząd francuski podnosi, że S. Mukarubega została zatrzymana na podstawie art. 62‑2 kodeksu postępowania karnego. W tych ramach została ona przesłuchana przez służby policyjne na temat jej sytuacji, w szczególności w odniesieniu do prawa pobytu. Zdaniem tego rządu cudzoziemiec korzysta w ramach zatrzymania z gwarancji proceduralnych, a w szczególności z prawa do tego, by wspierał go adwokat, a także tłumacz.
39. Rząd francuski proponuje tytułem pomocniczym odpowiedzieć na pytanie drugie, iż dyrektywę 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że możliwość wniesienia do sądu przez obywatela państwa trzeciego środka odwoławczego ze skutkiem zawieszającym od wydanej względem niego decyzji nakazującej powrót oraz przedstawienia sądowi wszystkich istotnych elementów dotyczących jego sytuacji osobistej pozwala na zrekompensowanie ewentualnych ograniczeń prawa do bycia wysłuchanym stwierdzonych przed wydaniem tej decyzji.
40. Rząd niderlandzki uważa, że zasada prawa do obrony, określona obecnie w art. 41 karty, obejmuje w szczególności prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną przed wydaniem decyzji, która mogłaby być dla niej niekorzystna. Zdaniem tego rządu stwierdzenie naruszenia zasady prawa do obrony może nastąpić wyłącznie po zbadaniu wszystkich aspektów i elementów całego postępowania, a tego rodzaju naruszenie nie może co do zasady wynikać z nieprawidłowości formalnych, wówczas gdy zostały one „naprawione” w toku postępowania rozpatrywanego w całości, o ile nie wystąpiła rzeczywista szkoda po stronie zainteresowanego.
41. Co się tyczy pierwszej decyzji nakazującej powrót wydanej wobec S. Mukarubegi, rząd niderlandzki uważa, że zasada prawa do obrony nie została naruszona. Uważa on, że prawo do bycia wysłuchanym może być oceniane wyłącznie pod względem niekorzystnych elementów decyzji nakazującej powrót. Tymczasem zdaniem rządu niderlandzkiego zarówno stwierdzenie nielegalności pobytu, która została już ustalona ze względu na brak ważnego dokumentu pobytowego, jak i zobowiązanie do powrotu, wynikające z faktu, że cudzoziemiec nie jest w posiadaniu ważnego dokumentu pobytowego, nie mają niekorzystnego charakteru. Określenie terminu, w którym cudzoziemiec jest zobowiązany do opuszczenia państwa członkowskiego, byłoby natomiast takim niekorzystnym elementem, pociągającym za sobą obowiązek wysłuchania zainteresowanego w zakresie tego elementu decyzji nakazującej powrót, w szczególności wówczas, gdy termin nieprzekraczający 30 dni mógłby zostać skrócony. Jednakże zdaniem rządu niderlandzkiego, jeśli istnieje możliwość wniesienia przez zainteresowanego do sądu administracyjnego środka odwoławczego ze skutkiem zawieszającym dotyczącego zgodności z prawem decyzji nakazującej powrót, to fakt, że zainteresowany nie został uprzednio wysłuchany przez organ administracyjny, także nie stanowi nieproporcjonalnej lub wyrządzającej zainteresowanemu szkodę sytuacji niekorzystnej. Ponadto rząd ten uważa, że zasada prawa do obrony nie może mieć nieograniczonego zastosowania, gdyż w przeciwnym razie podważyłoby to cel dyrektywy 2008/115.
42. Wreszcie rząd niderlandzki uważa, że druga decyzja nakazująca powrót nie powinna być uznawana za taką w rozumieniu dyrektywy 2008/115, a zatem nie powinna być badana pod względem zasady prawa do obrony, ponieważ w pierwszej decyzji nakazującej powrót stwierdzono już, że S. Mukarubega przebywa nielegalnie we Francji, i wyznaczono jej termin do opuszczenia Francji. Procedura powrotu w rozumieniu dyrektywy 2008/115 została zatem wszczęta z dniem wydania pierwszej decyzji nakazującej powrót, a ewentualne późniejsze środki przymusu powinny być traktowane jako czynności podjęte w ramach wykonania wydanej już decyzji nakazującej powrót.
43. Rząd grecki uważa, że prawo do uprzedniego wysłuchania nie może zostać naruszone przez wniesienie środka odwoławczego na drodze administracyjnej lub sądowej. Podnosi on jednak, że w wielu przypadkach, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja nakazująca powrót jest nierozerwalnie związana z wszczętym już postępowaniem w sprawie wniosku o przyznanie statusu ochrony międzynarodowej, ponieważ w niniejszej sprawie pierwsza decyzja nakazująca powrót stanowiła bezpośrednią konsekwencję oddalenia wniosku o udzielenie azylu zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W tym kontekście prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót było przestrzegane, ponieważ zainteresowana miała możliwość przedstawienia w sposób użyteczny swojego stanowiska w ramach postępowania w sprawie o udzielenie azylu.
44. Zdaniem rządu greckiego fakt, iż między decyzją oddalającą wniosek o udzielenie azylu a wydaniem decyzji nakazującej powrót upłynął pewien okres, niczego tutaj nie zmienia, gdyż okres dwóch miesięcy i dziesięciu dni nie mógł mieć wpływu na decydujące elementy sprawy. Rząd ten uważa także, że zainteresowana nie może powoływać się jedynie na abstrakcyjne naruszenie jej prawa do bycia uprzednio wysłuchaną. Wręcz przeciwnie, powinna ona wykazać w sposób konkretny i precyzyjny istnienie wszystkich decydujących elementów, które nie mogły zostać uwzględnione przez organy administracji, a które mogły doprowadzić do odmiennego rezultatu.
45. Komisja zauważa, że prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu jest określone w art. 41 karty. Według Komisji, pomimo że uściślono, iż ten artykuł karty ma zastosowanie wyłącznie do instytucji i organów Unii, Trybunał orzekł w wyroku M. (EU:C:2012:744), iż „należy stwierdzić, że tak jak to wynika z jego treści, przepis ten ma ogólne zastosowanie”(5). Komisja uważa, że w przypadku gdy państwa członkowskie wydają decyzje nakazujące powrót, wykonują one prawo Unii i są zatem związane zobowiązaniami wynikającymi z karty(6).
46. Komisja uważa, że właściwe organy powinny wysłuchać zainteresowanego, biorąc jednocześnie pod uwagę cel dyrektywy 2008/115, jakim jest ustanowienie skutecznej procedury zapewniającej w jak najkrótszym czasie powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich do kraju ich pochodzenia. Według Komisji prawo do bycia wysłuchanym musi umożliwiać organom administracji zbadanie sprawy w taki sposób, by mogły one podjąć decyzję przy pełnej znajomości faktów oraz właściwie ją uzasadnić, tak aby, w stosownym przypadku, zainteresowany mógł w sposób należyty wykonywać swoje prawo do wniesienia skargi. Komisja uważa jednak, że prawo to nie może umożliwiać „wznawiania postępowania administracyjnego w nieskończoność”.
47. Co się tyczy pierwszej decyzji nakazującej powrót w niniejszej sprawie, Komisja uważa, że istniejąca w prawie francuskim możliwość wydania jednej tylko decyzji, w której zarazem odmawia się cudzoziemcowi pobytu z tytułu azylu i nakazuje mu się opuszczenie terytorium, jest zgodna z dyrektywą 2008/115. Ta ekonomia postępowania jest uzasadniona, gdyż zobowiązanie do opuszczenia terytorium jest logiczną konsekwencją odmowy wydania dokumentu pobytowego. Według Komisji w zakresie, w jakim powody, dla których zainteresowana zwróciła się o wydanie dokumentu pobytowego, zostały zbadane w ramach uwag sformułowanych w związku z jej wnioskiem o udzielenie azylu i podczas procedury odwoławczej dotyczącej oddalenia tego wniosku, można uznać, że prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót było respektowane, w szczególności ze względu na fakt, iż w niniejszej sprawie wydaje się, że decyzja nakazująca powrót została doręczona zainteresowanej w terminie poniżej dwóch miesięcy od momentu oddalenia jej wniosku o udzielenie azylu.
48. Według Komisji, jeżeli pomiędzy przesłuchaniem zainteresowanego w trakcie postępowania w jego sprawie a podjęciem decyzji upłynął znaczny okres, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy zainteresowany miał możliwość poinformowania o wszelkich nowych okolicznościach faktycznych, które nie mogły zostać uwzględnione w czasie postępowania.
49. Co się tyczy drugiej decyzji nakazującej powrót, Komisja uważa, że nie można odstąpić od przestrzegania prawa do bycia wysłuchanym ani ze względu na istnienie poprzedniej decyzji nakazującej powrót, ani ze względu na ryzyko ucieczki, gdyż zainteresowany może być wysłuchany w trakcie jego pobytu w ośrodku strzeżonym w celu weryfikacji jego prawa pobytu.
50. Wreszcie Komisja uważa, że istnienie środka odwoławczego do sądu administracyjnego ze skutkiem zawieszającym nie pozwala na odstąpienie od przestrzegania przysługującego nielegalnie przebywającemu cudzoziemcowi prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót.
B – Ocena
1. Uwagi wstępne
51. Zakres stosowania karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim te stosują prawo Unii.
52. Jak orzekł Trybunał, art. 51 „karty potwierdza zatem orzecznictwo Trybunału dotyczące sytuacji, w których działania państw członkowskich muszą spełniać wymagania wynikające z praw podstawowych chronionych w porządku prawnym Unii”(7).
53. W pkt 19 wyroku Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) oraz w pkt 33 wyroku Pfleger i in. (EU:C:2014:281) Trybunał dodał bowiem, iż „z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika co do zasady, że prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie poza takimi sytuacjami. Z tego względu Trybunał przypomniał już, że nie jest władny oceniać zgodności z kartą przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii. Natomiast jeżeli przepisy takie wchodzą w zakres zastosowania tego prawa, to Trybunał, rozpatrując pytanie prejudycjalne, powinien udzielić wszelkich wyjaśnień interpretacyjnych koniecznych do oceny przez sąd krajowy zgodności tych przepisów z prawami podstawowymi, których ochronę zapewnia”.
54. Trybunał orzekł także w pkt 21 wyroku Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) i w pkt 34 wyroku Pfleger i in. (EU:C:2014:281), że „[p]oszanowanie praw podstawowych chronionych na mocy karty jest zatem konieczne, w sytuacji gdy przepisy krajowe mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii. Nie mogą więc występować sytuacje podlegające prawu Unii, w których wspomniane prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Stosowanie prawa Unii oznacza więc jednoczesne zastosowanie praw podstawowych chronionych na mocy karty”.
55. Prawdą jest, że pomimo iż art. 51 karty, w ramach tytułu „Postanowienia ogólne dotyczące wykładni i stosowania karty”, określa – w odniesieniu zarówno do Unii, jak do i państw członkowskich – zakres zastosowania karty, art. 41 karty uznaje prawo do bycia wysłuchanym wyłącznie względem „instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii”(8), jak zauważył to Trybunał w wyroku Cicala (EU:C:2011:868, pkt 28), przytoczonym przez rząd francuski w uwagach na piśmie(9), przy czym nie był to jednak argument decydujący Trybunału w przyjętym w tymże wyroku rozstrzygnięciu.
56. Nie wydaje mi się ani spójne, ani zgodne z orzecznictwem Trybunału(10), aby z brzmienia art. 41 karty można było wywnioskować ustanowienie wyjątku od zasady przewidzianej w jej art. 51, który zezwalałby państwom członkowskim na niestosowanie danego postanowienia karty, nawet jeśli stosują one prawo Unii. Dlatego wyrażam wyraźną preferencję w odniesieniu do stosowania art. 41 karty do państw członkowskich, w przypadku gdy te stosują prawo Unii. Jednakże, jak podnosi rząd francuski, prawo do bycia wysłuchanym stanowi zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ogólną zasadę prawa Unii, która „wpisuje się nie tylko w ramy prawa do dobrej administracji, wskazanego w art. 41 karty, lecz także w ramy przestrzegania prawa do obrony i prawa do rzetelnego procesu zagwarantowanych w art. 47 i 48 karty”(11). Obowiązek przestrzegania tego prawa spoczywa z tego zatem względu przynajmniej na organach „każdego państwa członkowskiego w przypadku wydawania przez nie decyzji wchodzących w zakres zastosowania prawa Unii”(12).
57. Jak wskazałem w pkt 49 w moim stanowisku w sprawie G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, pkt 49), „[o] ile obowiązek przestrzegania przez władze krajowe prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji, która może mieć niekorzystny wpływ na interesy jednostki, już dawno został uznany przez utrwalone orzecznictwo Trybunału, art. 41 ust. 2 lit. a) karty potwierdza ten obowiązek i nadaje mu walor konstytucyjny”.
58. W niniejszym przypadku wydanie przez państwo członkowskie decyzji nakazującej powrót stanowi zastosowanie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, a zatem prawa Unii, w rozumieniu orzecznictwa Trybunału oraz art. 51 ust. 1 karty. Wynika z tego, że w takiej sytuacji, regulowanej przez prawo Unii, państwa członkowskie powinny przestrzegać praw podstawowych gwarantowanych na mocy porządku prawnego Unii, w tym prawa do bycia wysłuchanym, wówczas, gdy organ krajowy zamierza podjąć w stosunku do danej osoby niekorzystną dla niej decyzję(13).
59. Taka decyzja nakazująca powrót, zdefiniowana w art. 3 ust. 4 i wskazana w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, stanowi, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd niderlandzki w swoich uwagach(14), decyzję niekorzystną dla jej odbiorcy. Rzeczoną decyzją państwo członkowskie uznaje za nielegalny pobyt obywatela państwa trzeciego i nakłada lub stwierdza zobowiązanie do powrotu(15).
60. Motyw 6 dyrektywy 2008/115 precyzuje, że w przypadku gdy państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót, powinny one zapewnić, aby odbywało się to w ramach sprawiedliwej i przejrzystej procedury.
61. Jednakże dyrektywa 2008/115 nie ustanawia szczególnej procedury mającej na celu wysłuchanie obywatela państwa trzeciego przed wydaniem decyzji nakazującej powrót(16). Gwarancje proceduralne przewidziane w rozdziale III dyrektywy 2008/115 dotyczą wyłącznie formy decyzji nakazującej powrót (art. 12)(17), środków odwoławczych (art. 13) oraz gwarancji w oczekiwaniu na powrót (art. 14).
62. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału przestrzeganie prawa do bycia wysłuchanym jest obowiązkowe nawet wtedy, gdy właściwe uregulowanie nie przewiduje wyraźnie takiej formalności(18).
63. W związku z powyższym przesłanki zapewnienia poszanowania prawa do obrony przysługującego nielegalnie przebywającym obywatelom państwa trzeciego oraz konsekwencje naruszenia tego prawa mieszczą się w zakresie prawa krajowego, o ile uchwalone w tym celu przepisy nie są mniej korzystne niż przepisy, z których korzystają jednostki w porównywalnych sytuacjach w prawie krajowym (zasada równoważności), a także nie czynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności)(19).
64. Otóż, jak orzekł Trybunał w wyroku M. (EU:C:2012:744, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo), „prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na jej interesy”. Trybunał dodaje w tym samym wyroku, iż „[r]zeczone prawo oznacza również, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione w ten sposób przez zainteresowanego uwagi, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy i uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób”(20).
65. W konsekwencji niezależność proceduralna państw członkowskich związana z brakiem określenia szczególnej procedury w dyrektywie 2008/115 nie może skutkować pozbawieniem obywatela państwa trzeciego prawa do bycia wysłuchanym przez właściwy organ krajowy przed wydaniem decyzji nakazującej powrót.
66. Artykuł 52 ust. 1 karty dopuszcza jednakże ograniczenia w wykonywaniu praw w niej uznanych w zakresie, w jakim dane ograniczenie jest przewidziane prawem, szanuje zasadniczą treść danego prawa podstawowego oraz – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – jest ono konieczne i rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię Europejską(21). Oznacza to, że prawo do obrony nie ma charakteru bezwzględnego, lecz może w pewnych okolicznościach podlegać ograniczeniom(22).
67. Uważam, że zanim zajmę się zbadaniem w sposób bardziej dokładny zastosowania tych zasad do okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, warto przypomnieć, iż celem prawa do bycia wysłuchanym wyrażonego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty jest z jednej strony umożliwienie rozpoznania sprawy i ustalenia faktów w sposób możliwie jak najbardziej precyzyjny i właściwy, a z drugiej strony zapewnienie skutecznej ochrony zainteresowanego(23). Przepis ten ma w szczególności na celu zapewnienie, aby każda decyzja negatywnie wpływająca na sytuację danej osoby została wydana przy pełnej znajomości faktów.
2. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
a) Uwagi ogólne w przedmiocie decyzji nakazującej powrót
68. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa 2008/115 dotyczy wyłącznie powrotu obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie w państwie członkowskim, a więc jej celem nie jest pełna harmonizacja przepisów państw członkowskich dotyczących pobytu cudzoziemców(24). Jednakże po stwierdzeniu nielegalności pobytu właściwe organy krajowe zobowiązane są, na podstawie art. 6 ust. 1 rzeczonej dyrektywy i bez uszczerbku dla odstępstw przewidzianych w jej art. 6 ust. 2–5, wydać decyzję nakazującą powrót(25). Ponadto art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 zezwala państwom członkowskim na „podejmowani[e] […] decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót”(26).
69. Jak słusznie wskazuje rząd francuski(27), art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 nakłada zatem na państwo członkowskie, które odmówiło obywatelowi państwa trzeciego wydania dokumentu pobytowego, obowiązek wydania względem tego obywatela decyzji nakazującej powrót. W konsekwencji i bez uszczerbku dla odstępstw przewidzianych w art. 6 ust. 2–5 wspomnianej dyrektywy podzielam stwierdzenie rządu francuskiego(28) oraz rządu greckiego(29), a także Komisji(30), zgodnie z którym wydanie decyzji nakazującej powrót wynika w sposób konieczny z wydania decyzji stwierdzającej nielegalny charakter pobytu zainteresowanego i jest jej logiczną konsekwencją.
70. Uważam zatem, że w przypadku braku przepisów prawa Unii ustanawiających szczególną procedurę w celu zapewnienia nielegalnie przebywającym obywatelom państw trzecich prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót art. 41 ust. 2 lit. a) karty nie można interpretować w taki sposób, że wówczas gdy właściwy organ krajowy zamierza wydać decyzję stwierdzającą nielegalność pobytu jednocześnie z decyzją nakazującą powrót(31), organ ten powinien koniecznie(32) poinformować uprzednio lub „ostrzec”(33) zainteresowanego w sposób pozwalający mu na przedstawienie jego stanowiska odnośnie do tej decyzji(34).
71. Jednakże aby procedura była sprawiedliwa i przejrzysta, konieczne jest w celu spełnienia obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, by z jednej strony prawo krajowe przewidywało w sposób wyraźny i jednoznaczny zobowiązanie do opuszczenia terytorium w przypadku nielegalnego pobytu oraz by z drugiej strony właściwe organy krajowe zapewniły w sposób należyty wysłuchanie zainteresowanego w ramach postępowania dotyczącego jego wniosku o przyznanie prawa pobytu lub, w stosownym przypadku, w odniesieniu do nielegalności jego pobytu. W tym przypadku obowiązek ponownego wysłuchania zainteresowanego przed wydaniem decyzji nakazującej powrót byłby zbędny i nieproporcjonalny.
72. W tym względzie podzielam całkowicie uwagę Komisji, zgodnie z którą prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji nakazującej powrót nie może służyć „wznawianiu postępowania administracyjnego w nieskończoność”(35). Należy bowiem zapobiec utrudnianiu postępowania lub zbędnemu przedłużaniu go bez zwiększenia ochrony prawnej zainteresowanego(36) w celu zachowania równowagi pomiędzy prawem podstawowym do bycia wysłuchanym przed wydaniem niekorzystnej dla zainteresowanego decyzji a spoczywającym na państwach członkowskich obowiązkiem zwalczania nielegalnej imigracji.
b) Zastosowanie względem pierwszej decyzji nakazującej powrót
73. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 października 2012 r., a więc wydaną niespełna dwa miesiące po doręczeniu S. Mukarubedze decyzji CNDA (potwierdzającej decyzję OFPRA) odmawiającej jej nadania statusu uchodźcy, władze francuskie odmówiły jej zgody na pobyt z tytułu azylu oraz zobowiązały ją jednocześnie do opuszczenia terytorium francuskiego. Zauważam w tym względzie, że art. L.511‑1, I, 3º Cesedy przewiduje wyraźnie, iż właściwy organ francuski może zobowiązać do opuszczenia terytorium francuskiego cudzoziemca niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii, innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej i niebędącego członkiem rodziny takiego obywatela, jeżeli odmówiono mu wydania lub przedłużenia dokumentu pobytowego lub jeżeli wydany mu dokument pobytowy został cofnięty(37).
74. Ponadto z akt sprawy przed Trybunałem wynika, że art. L.742‑7 Cesedy stanowi, iż cudzoziemiec, któremu ostatecznie odmówiono przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej i który nie może uzyskać zezwolenia na pozostanie na terytorium z innego tytułu, powinien opuścić terytorium francuskie pod rygorem zastosowania wobec niego środka wydaleniowego.
75. Należy uznać, że pierwsza decyzja nakazująca powrót została wydana po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania S. Mukarubedze prawa do pobytu z tytułu azylu, które to postępowanie pozwoliło jej na wyczerpujące przedstawienie uzasadnienia wniosku o udzielenie azylu(38), oraz po wyczerpaniu przez nią wszystkich środków odwoławczych przewidzianych przez prawo krajowe w odniesieniu do oddalenia tego wniosku(39). S. Mukarubega nie kwestionuje zresztą, że w trakcie postępowania dotyczącego jej wniosku o udzielenie azylu została ona w sposób użyteczny i skuteczny wysłuchana, po pierwsze, przez OFPRA, a po drugie, przez CNDA, w warunkach, które umożliwiły jej wyczerpujące przedstawienie powodów złożenia wniosku.
76. S. Mukarubega podnosi jednak w szczególności, że właściwe organy krajowe nie wysłuchały jej w przedmiocie zmiany jej sytuacji osobistej, jaka miała miejsce między datą złożenia wniosku o udzielenie azylu a datą wydania pierwszej decyzji nakazującej powrót, to jest w okresie 33 miesięcy. Argument ten nie jest trafny, ponieważ S. Mukarubega została po raz drugi wysłuchana w przedmiocie jej wniosku o udzielenie azylu przez CNDA w dniu 17 lipca 2012 r., to jest sześć tygodni przed wydaniem przez ten organ decyzji odmawiającej udzielenia jej azylu i nieco ponad trzy miesiące przed wydaniem pierwszej decyzji nakazującej powrót, czego nie można uznać za okres nieracjonalny.
77. Moim zdaniem w okolicznościach takich jak w sprawie w postępowaniu głównym organy krajowe wydały decyzję nakazującą powrót zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. a) karty, dotyczącym prawa do bycia wysłuchanym.
78. Proponuję zatem odpowiedzieć na pierwsze pytanie prejudycjalne, iż art. 41 ust. 2 lit. a) karty powinien być interpretowany w ten sposób, że nie zobowiązuje on organu krajowego do ponownego wysłuchania obywatela państwa trzeciego, gdy organ ten zamierza wydać decyzję nakazującą powrót wobec tego obywatela po stwierdzeniu nielegalnego charakteru jego pobytu w następstwie decyzji odmawiającej mu udzielenia azylu i po przeprowadzeniu postępowania, w którym przestrzegane było w pełni jego prawo do bycia wysłuchanym.
79. Konkluzja ta dotyczy w niniejszej sprawie wyłącznie złożonego przez S. Mukarubegę wniosku mającego na celu przyznanie jej statusu uchodźca, a więc postępowania, które doprowadziło do odmowy przyznania jej tego statusu oraz do stwierdzenia w ten sposób nielegalnego charakteru jej pobytu, a także wydanej względem niej decyzji nakazującej powrót, stanowiącej logiczną i niezbędną konsekwencję tego stwierdzenia na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
80. Konkluzja ta nasuwa się zatem bez uszczerbku dla innego postępowania, na którego wszczęcie zezwala obywatelowi państwa trzeciego ustawodawstwo krajowe w oparciu o inną podstawę prawną, co ma miejsce właśnie w przypadku ustawodawstwa francuskiego.
81. W tym kontekście rząd francuski podkreśla, że we Francji obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania dokumentu pobytowego, może w każdej chwili stawić się w prefekturze, aby zostać ponownie wysłuchanym w celu przedstawienia nowych okoliczności z zamiarem uregulowania swojej sytuacji.
82. W szczególności zdaniem rządu francuskiego art. L.313‑11 pkt 7 Cesedy zezwala na wydanie dokumentu pobytowego obywatelowi państwa trzeciego z przyczyn opartych na poszanowaniu jego życia prywatnego i rodzinnego, gdy nie można zarzucić mu nielegalnego charakteru pobytu. To samo dotyczy art. L.313‑11 pkt 11 Cesedy w odniesieniu do powodów opartych na stanie zdrowia tego obywatela. Ponadto zdaniem rządu francuskiego art. L.313‑14 Cesedy zezwala na wydanie dokumentu pobytowego obywatelowi państwa trzeciego, w przypadku gdy odpowiada to względom humanitarnym lub jest uzasadnione w świetle wyjątkowych okoliczności, na które obywatel ten się powołuje, gdy w podobny sposób nie można mu zarzucić nielegalnego charakteru pobytu.
83. Powyższe przepisy francuskie wydają mi się wchodzić w zakres zastosowania art. 5 lit. b) i c) dyrektywy 2008/115 oraz wyjątku od art. 6 ust. 1 tej dyrektywy przewidzianego w ust. 4 tego artykułu(40). Na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/115 państwa członkowskie mogą bowiem wydać obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium dokument pobytowy ze względu na ciężką sytuację tego obywatela albo z przyczyn humanitarnych lub z innych przyczyn. W takim przypadku nie wydaje się decyzji nakazującej powrót. Jeżeli decyzja nakazująca powrót została już wydana, należy ją uchylić lub zawiesić na okres ważności zezwolenia na pobyt.
84. Oczywiste jest, że w przypadku gdy – tak jak ma to miejsce we Francji – ustawodawstwo krajowe przewiduje możliwość wydania obywatelowi państwa trzeciego dokumentu pobytowego ze względu na wyjątkowe okoliczności zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/115, nie można wydać decyzji nakazującej powrót wobec osoby, która złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt w oparciu o jedną z tych okoliczności, bez wcześniejszego jej wysłuchania w tym względzie. W przeciwnym wypadku decyzja nakazująca powrót, zamiast opierać się na dokładnych i aktualnych informacjach, mogłaby zostać wydana na podstawie niekompletnych lub nieaktualnych danych.
85. Uważam, że w takim przypadku do zainteresowanego należy sformułowanie uzasadnionego wniosku w oparciu o okoliczności przewidziane w ustawodawstwie krajowym oraz uzupełnienie go niezbędnymi informacjami i dowodami.
86. Mogłoby tak być, z zastrzeżeniem sprawdzenia tego przez sąd odsyłający, w przypadku wniosku złożonego na podstawie art. L.313‑14 Cesedy przez S. Mukarubegę w dniu 28 września 2012 r., czyli po ostatecznym oddaleniu jej wniosku o udzielenie azylu przez CNDA (czyli w dniu 10 września 2012 r.) oraz przed doręczeniem pierwszej decyzji nakazującej powrót (czyli w dniu 26 października tego samego roku).
87. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy zmiana sytuacji osobistej S. Mukarubegi od chwili złożenia jej wniosku o udzielenie azylu, na którą to zmianę powoływała się ona w tej drugiej sprawie, stanowi wzgląd powodujący uregulowanie jej sytuacji na podstawie art. L.313‑14 Cesedy oraz, w razie potrzeby, czy zmiana ta została wzięta pod uwagę przez właściwe organy krajowe przed wydaniem pierwszej decyzji nakazującej powrót. W ramach tego badania sąd odsyłający powinien się upewnić, że przedmiotowy wniosek został złożony w dobrej wierze i nie stanowi ze strony S. Mukarubegi jedynie działania na zwłokę, mającego wyłącznie na celu opóźnienie, a wręcz udaremnienie postępowania przed właściwymi organami krajowymi oraz ewentualnego wydania decyzji nakazującej powrót(41).
c) Zastosowanie względem drugiej decyzji nakazującej powrót
88. Można by zadać sobie ewentualnie pytanie, tak jak to uczynił rząd niderlandzki(42), czy wydanie względem S. Mukarubegi drugiej decyzji nakazującej powrót było w niniejszej sprawie konieczne ze względu na fakt, iż S. Mukarubega nawet nie zaskarżyła(43) pierwszej decyzji nakazującej powrót przed dniem 6 marca 2013 r.(44). Nie ma to jednak już znaczenia dla celów postępowania głównego. Uważam bowiem, że właściwe organy krajowe, decydując się z jakichkolwiek powodów na wydanie drugiej decyzji nakazującej powrót, były zobowiązane na podstawie art. 41 ust. 2 lit. a) karty do wysłuchania S. Mukarubegi przed wydaniem rzeczonej decyzji.
89. Z akt sprawy przed Trybunałem wynika, że przed wydaniem drugiej decyzji nakazującej powrót S. Mukarubega została zatrzymana na podstawie art. 62‑2 code de procédure pénale (francuskiego kodeksu postępowania karnego)(45) za oszukańcze użycie dokumentu administracyjnego. Z uwagi na fakt, że podczas zatrzymania wolność S. Mukarubegi została ograniczona, nie istniało ryzyko ucieczki, które mogłoby ewentualnie uzasadniać, ze względu na interes ogólny na podstawie art. 52 ust. 1 karty, ograniczenie jej prawa do bycia wysłuchaną określonego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty.
90. Zgodnie z protokołem przesłuchania S. Mukarubega została wysłuchana w szczególności w kwestii jej prawa do pobytu we Francji. Zwrócono się do niej z pytaniem, czy zgadza się na powrót do swojego kraju pochodzenia, czy też pragnie pozostać we Francji. Z protokołu tego wynika jasno, że S. Mukarubega doskonale zdawała sobie sprawę z tego, iż nie posiada prawa do legalnego pobytu we Francji pomimo jej licznych starań w tym względzie, oraz że znała konsekwencje wynikające z jej nielegalnego pobytu. Wskazała ona ponadto, że ze względu na fakt, iż nie posiadała dokumentów tożsamości i nie mogła ani „pracować”, ani „pozostawać we Francji”, postarała się o fałszywy paszport belgijski w celu udania się do Kanady. Pragnę zauważyć, że chociaż przesłuchanie odbywało się głównie w formie pytań i odpowiedzi, S. Mukarubega została w jego trakcie zachęcona do przedstawienia wszelkich innych uwag, które uważała za stosowne.
91. W związku z tym S. Mukarubega skorzystała z prawa do bycia wysłuchanym odnośnie do okoliczności innych niż „sam fakt nielegalnego pobytu”(46). Biorąc pod uwagę warunki, w jakich odbywało się przesłuchanie S. Mukarubegi, oraz z zastrzeżeniem, że gwarancje przewidziane przez ustawodawstwo(47) i orzecznictwo francuskie(48) były przestrzegane(49) (w szczególności w odniesieniu do reprezentacji przez adwokata), co podlega weryfikacji sądu odsyłającego, uważam, że okoliczność, iż przesłuchanie to trwało 50 minut, nie pozwala sama w sobie na stwierdzenie, iż było ono niewystarczające.
92. W świetle powyższego pragnę dodać do mojej odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne jeden punkt, a mianowicie, że okoliczność, iż organ krajowy przestrzegał przysługującego zainteresowanemu prawa do bycia wysłuchanym, określonego w zasadach ogólnych prawa Unii oraz wyrażonego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty w ramach danego postępowania (na przykład w sprawie wniosku o udzielenie azylu), nie zwalnia tego organu z obowiązku ponownego wysłuchania zainteresowanego w ramach postępowania wszczętego na odmiennej podstawie prawnej (na przykład w sprawie wniosku o legalizację pobytu z przyczyn humanitarnych), i to nawet gdy cel tych dwóch postępowań jest zasadniczo taki sam (w niniejszym przypadku: uznanie legalności pobytu).
3. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
93. Pytaniem tym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z kwestią, czy przysługujące nielegalnie przebywającemu obywatelowi państwa trzeciego prawo do wszczęcia przed sądem krajowym, na podstawie prawa krajowego, postępowania spornego o charakterze zawieszającym(50) zezwala krajowym organom administracyjnym na odmowę wysłuchania tego obywatela przed wydaniem aktu, który wywiera niekorzystne dla niego skutki, w niniejszym przypadku decyzji nakazującej powrót.
94. Pytanie to ma oczywiście sens, wyłącznie jeśli uzna się, że w okolicznościach takich jak w sprawie w postępowaniu głównym prawo do bycia wysłuchanym zostało naruszone, którego to zdania nie podzielam.
95. W każdym razie uważam, że prawa określone w art. 41 i 47 karty są odrębne oraz mają zastosowanie w różnych kontekstach, mianowicie pierwsze na etapie poprzedzającego wniesienie skargi postępowania administracyjnego, a drugie na etapie postępowania sądowego(51). Z powyższego wynika, że rozpatrywanych praw nie można łączyć, gdyż mogłoby to doprowadzić do pozbawienia jednostki prawa do bycia wysłuchaną w sytuacji, gdy organ administracji zamierza wydać w stosunku do niej akt, który wywiera niekorzystne dla niej skutki, oraz gdy ma ona możliwość odwołania się na drodze sądowej. Z brzmienia art. 41 i 47 karty wyraźnie wynika zamiar prawodawcy Unii zapewnienia uczestnikom postępowania administracyjnego ochrony w toku całego postępowania. Nie można w żaden sposób łączyć tych dwóch odrębnych praw, gdyż doprowadziłoby to do zachwiania ciągłości systemu prawa do obrony zagwarantowanego w karcie(52).
96. W konsekwencji i pod warunkiem jednak, że ograniczenia dopuszczone na mocy art. 52 ust. 1 karty(53) nie miałyby zastosowania, okoliczność, iż zainteresowanemu, w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą powrót, przysługuje na podstawie prawa krajowego względem tej decyzji prawo do wszczęcia postępowania spornego o charakterze zawieszającym, nie może moim zdaniem konwalidować nieprzestrzegania przez krajowe organy administracyjne art. 41 karty.
97. Należy jednak zauważyć, że w pkt 85 wyroku Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588) Trybunał orzekł, iż „zastosowanie początkowej sankcji w wysokości 700 EUR [wobec spółki, która nie przedłożyła rocznych sprawozdań finansowych do właściwego sądu] bez wcześniejszego wezwania do usunięcia uchybienia ani możliwości zajęcia stanowiska przed wymierzeniem sankcji nie ma charakteru mogącego wpłynąć na zasadniczą treść omawianego podstawowego prawa, gdyż wniesienie uzasadnionego odwołania od postanowienia wymierzającego grzywnę powoduje, że postanowienie to staje się od razu niewykonalne i wszczęte zostaje postępowanie w trybie zwykłym, w ramach którego prawo do bycia wysłuchanym może być przestrzegane”.
98. Wnioski, do których doszedł Trybunał w wyroku Texdata Software (EU:C:2013:588), nie mają moim zdaniem zastosowania w niniejszym przypadku. W powyższej sprawie chodziło o sankcję czysto pieniężną, natomiast będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym decyzje nakazujące powrót mogą mieć istotny wpływ na życie ludzkie. W związku z tym nie wyobrażam sobie, zwłaszcza w przypadku braku ryzyka ucieczki, względów, na które można byłoby się powołać jako na leżący w ogólnym interesie cel uzasadniający brak uprzedniego wysłuchania(54) w sprawie w postępowaniu głównym.
VI – Wnioski
99. W świetle powyższych rozważań, proponuję, by Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane przez tribunal administratif de Melun:
1) W razie gdy organ krajowy stwierdził nielegalny charakter pobytu obywatela państwa trzeciego w następstwie decyzji odmawiającej temu obywatelowi udzielenia azylu po przeprowadzeniu postępowania, w którym przestrzegane było jego prawo do bycia wysłuchanym, określone w zasadach ogólnych prawa Unii oraz wyrażone w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, prawo Unii nie nakłada na ten organ obowiązku ponownego wysłuchania tego obywatela przed wydaniem względem niego decyzji nakazującej powrót.
Okoliczność, że organ krajowy w ramach określonej sprawy (na przykład wniosku o udzielenie azylu) przestrzegał przysługującego zainteresowanemu prawa do bycia wysłuchanym, określonego w zasadach ogólnych prawa Unii oraz wyrażonego w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, nie zwalnia tego organu z obowiązku ponownego wysłuchania zainteresowanego w ramach postępowania wszczętego na odmiennej podstawie prawnej (na przykład w sprawie wniosku o legalizację pobytu z przyczyn humanitarnych), i to nawet gdy cel tych dwóch postępowań jest zasadniczo taki sam (w niniejszym przypadku: uznanie legalności pobytu).
2) Wobec braku zastosowania ograniczeń dopuszczonych na mocy art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej okoliczność, że przebywającemu nielegalnie obywatelowi państwa trzeciego przysługuje prawo do wszczęcia przed sądem krajowym postępowania spornego o charakterze zawieszającym, nie zwalnia krajowych organów administracyjnych z obowiązku wysłuchania tego obywatela przed wydaniem względem niego decyzji nakazującej powrót.