NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MELCHIOR WATHELET
prednesené 25. júna 2014 (1)
Vec C‑166/13
Sophie Mukarubega
proti
Préfet de police,
Préfet de la Seine‑Saint‑Denis
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal administratif de Melun (Francúzsko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Vrátenie neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Postup prijímania rozhodnutia o návrate – Zásada dodržiavania práva na obhajobu – Rozhodnutie správneho orgánu o neudelení povolenia na pobyt neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny z dôvodu azylu, spojené s povinnosťou opustiť územie – Právo byť vypočutý pred vydaním rozhodnutia o návrate – Riziko úteku – Dôsledok existencie opravného prostriedku s odkladným účinkom vo vnútroštátnom práve, ktorý cudzincovi umožňuje byť vypočutý a posteriori“
I – Úvod
1. Návrh na začatie tohto prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal administratif de Melun (Správny súd v Melune, Francúzsko), doručený kancelárii Súdneho dvora 3. apríla 2013, sa týka povahy a rozsahu práva byť vypočutý, stanoveného v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), pred prijatím rozhodnutia o návrate podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území(2).
2. Táto žiadosť bola podaná v rámci sporu, v ktorom stojí pani Mukarubega proti Préfet de police (policajný prefekt) a Préfet de la Seine‑Saint‑Denis (prefekt departementu Seine‑Saint‑Denis). Pani Mukarubega sa domáha zrušenia rozhodnutí z 26. októbra 2012, ktorými Préfet de police zamietol jej žiadosť o povolenie na pobyt a svoje zamietnutie spojil s povinnosťou opustiť územie, ako aj rozhodnutí z 5. marca 2013, ktorými jej Préfet de la Seine‑Saint‑Denis uložil povinnosť opustiť územie Francúzska, odmietol jej poskytnúť lehotu na dobrovoľný odchod, stanovil cieľovú krajinu, do ktorej mala byť vyhostená, a rozhodol o jej zaistení.
3. V týchto návrhoch bude treba nájsť spravodlivú rovnováhu medzi právom byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia o návrate a nevyhnutnosti zbytočne, či dokonca neoprávnene, nepredlžovať konanie o návrate, čím by sa ohrozil boj proti nezákonnému prisťahovalectvu.
II – Právny rámec
A – Smernica 2008/115
4. Článok 3 smernice 2008/115 s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
4. ,rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;
…“
5. Článok 5 smernice 2008/115 s názvom „Zákaz vyhostenia alebo vrátenia, najlepšie záujmy dieťaťa, rodinný život a zdravotný stav“ stanovuje:
Pri vykonávaní tejto smernice členské štáty zoberú náležite do úvahy:
a) najlepšie záujmy dieťaťa,
b) rodinný život,
c) zdravotný stav dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny
a dodržiavajú zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia.“
6. Článok 6 tejto smernice s názvom „Rozhodnutie o návrate“ stanovuje:
„1. Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
…
4. Členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia poskytujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.
…
6 Táto smernica nebráni členským štátom prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate a/alebo rozhodnutím o odsune a/alebo o zákaze vstupu v jednom správnom alebo súdnom rozhodnutí alebo akte…“
B – Francúzske právo
7. Článok L. 313‑11 zákona o vstupe a pobyte cudzincov a o azylovom práve (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ďalej len „Ceseda“) stanovuje:
„Okrem prípadov, kedy prítomnosť cudzinca predstavuje hrozbu pre verejný poriadok, sa automaticky vydá dočasné povolenie na pobyt s poznámkou ,súkromný alebo rodinný život‘:
…
7. Cudzincovi, ktorý nežije v polygamii, nepatrí do vyššie uvedených kategórií alebo kategórií, v rámci ktorých vzniká právo na zlúčenie rodiny, ktorého osobné a rodinné väzby vo Francúzsku, posúdené najmä na základe ich pevnosti, trvania a stability, na základe životných podmienok dotyčného, jeho začlenenia do francúzskej spoločnosti, ako aj na základe povahy jeho väzieb k rodine, ktorá zostala v krajine pôvodu, sú také, že zamietnutie udelenia povolenia na pobyt by predstavovalo zásah do jeho práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, ktorý by bol neprimeraný vzhľadom na dôvody zamietnutia, bez toho, aby sa vyžadovalo splnenie podmienky stanovenej v článku L. 311‑7. Začlenenie cudzinca do francúzskej spoločnosti sa posúdi najmä s prihliadnutím na jeho poznanie republikánskych hodnôt;
…
11. Cudzincovi, ktorý má obvyklé bydlisko vo Francúzsku, ktorého zdravotný stav si vyžaduje lekársku starostlivosť, ktorej neposkytnutie by pre neho mohlo mať mimoriadne závažné následky, s výhradou, že v krajine, z ktorej pochádza, nie je vhodná starostlivosť dostupná, pokiaľ existujú výnimočné humanitárne okolnosti posúdené správnym orgánom po vyjadrení generálneho riaditeľa regionálnej zdravotnej agentúry, bez toho, aby sa požadovalo splnenie podmienky stanovenej v článku L. 311‑7. Rozhodnutie o vydaní povolenia na pobyt prijme správny orgán po vyjadrení lekára regionálnej zdravotnej agentúry regiónu, kde sa nachádza bydlisko dotknutého cudzinca, ktorého určí generálny riaditeľ agentúry, alebo v Paríži lekára, vedúceho zdravotnej služby policajnej prefektúry. Lekár regionálnej zdravotnej agentúry alebo v Paríži vedúci zdravotnej služby policajnej prefektúry môžu predvolať žiadateľa na lekársku prehliadku pred regionálnu lekársku komisiu, ktorej zloženie stanoví Conseil d’État (Štátna rada) nariadením.“
8. Článok L. 313‑14 Ceseda stanovuje:
„Povolenie na dočasný pobyt uvedené v článku L. 313‑11… môže byť vydané cudzincovi, ktorého prítomnosť nepredstavuje ohrozenie verejného poriadku, ktorý nežije v polygamii, v prípade ktorého vydanie povolenie na pobyt spĺňa humanitárne hľadiská alebo je odôvodnené výnimočnými dôvodmi, ktorých sa dovoláva, a podmienka stanovená v článku L. 311‑7 sa neuplatní.
…“
9. Článok L.511‑1 Ceseda stanovuje:
„I. Správny orgán môže uložiť cudzincovi, ktorý nie je štátnym príslušníkom členského štátu Európskej únie, iného zmluvného štátu Dohody o Európskom hospodárskom priestore [z 2. mája 1992 (Ú. v. ES L 1, 1994, s. 3)] alebo Švajčiarskej konfederácie a ktorý nie je rodinným príslušníkom takého štátneho príslušníka…, povinnosť opustiť územie Francúzska, pokiaľ sa nachádza v jednej z nasledujúcich situácií:
…
3. ak bolo cudzincovi zamietnuté vydanie alebo obnovenie povolenia na pobyt alebo ak mu bolo odňaté povolenie na pobyt, ktoré mu bolo vydané…“
10. Článok L. 742‑7 Ceseda stanovuje:
„Cudzinec, ktorému bolo právoplatne odopreté priznanie postavenia utečenca alebo poskytnutie doplnkovej ochrany a ktorému nie je možné povoliť, aby sa na území zdržiaval z iného dôvodu, musí opustiť územie Francúzska, inak bude vyhostený podľa hlavy I kapitoly časti V a prípadne mu bude uložená sankcia stanovená v kapitole I hlavy II časti VI.“
III – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
11. Pani Mukarubega, rwandská štátna príslušníčka, narodená 12. marca 1986, pricestovala do Francúzska 10. septembra 2009 s cestovným pasom opatreným vízom.
12. Dňa 4. decembra 2009 požiadala policajného prefekta o udelenie povolenia na pobyt vo Francúzsku na základe azylu. Počas konania o udelenie azylu sa na pani Mukarubega vzťahovalo mimoriadne povolenie na pobyt vo Francúzsku.
13. Rozhodnutím z 21. marca 2011 riaditeľ Office français de protection des réfugiés et apatrides (Francúzsky úrad na ochranu utečencov a osôb bez štátnej príslušnosti, ďalej len „OFPRA“) odmietol udeliť pani Mukarubega štatút utečenca. Toto rozhodnutie bolo potvrdené rozhodnutím Cour nationale du droit d’asile (Národný súd pre azylové právo, ďalej len „CNDA“) z 30. augusta 2012, ktoré jej bolo doručené 10. septembra 2012.
14. Policajný prefekt rozhodnutím z 26. októbra 2012 odmietol povoliť pani Mukarubega pobyt na základe azylu a svoje rozhodnutie spojil s uložením povinnosti opustiť územie Francúzska (ďalej len „prvé rozhodnutie o návrate“). Ako cieľová krajina bola stanovená Rwanda a bola stanovená lehota 30 dní na dobrovoľný odchod z krajiny.
15. Pani Mukarubega sa v rozpore s týmto rozhodnutím neoprávnene zdržiavala vo Francúzsku až do začiatku marca 2013, kedy sa pokúsila vycestovať do Kanady na falošný belgický cestovný pas. Zadržala ju francúzska polícia a 4. marca 2013 bola zaistená za použitie falzifikátu úradnej listiny.
16. V priebehu zaistenia bola pani Mukarubega vypočúvaná a vypovedala o svojej osobnej a rodinnej situácii, osobnej histórii, svojej žiadosti o pobyt vo Francúzsku a o svojom prípadnom návrate do Rwandy.
17. Prefekt de la Seine‑Saint‑Denis rozhodnutím z 5. marca 2013 uložil pani Mukarubega, aby opustila Francúzsko, odmietol jej poskytnúť lehotu na dobrovoľný odchod a ako cieľovú krajinu určil Rwandu (ďalej len „druhé rozhodnutie o návrate“). Okrem toho rozhodnutím z toho istého dňa rozhodol o zaistení pani Mukarubega.
18. Pani Mukarubega podala 6. marca 2013 na Tribunal administratif de Paris (Správny súd v Paríži) žalobu o neplatnosť prvého rozhodnutia o návrate. Zároveň podala na Tribunal administratif de Melun (Správny súd v Melune) žalobu proti druhému rozhodnutiu o návrate. Uznesením zo 7. marca 2013 Tribunal administratif de Paris postúpil návrh, ktorý podala pani Mukarubega, na Tribunal administratif de Melun.
19. Rozhodnutím z 8. marca 2013 sudca poverený predsedom Tribunal administratif de Melun zrušil rozhodnutie o zaistení pani Mukarubega z dôvodu, že uvedené rozhodnutie bolo oznámené skôr ako druhé rozhodnutie o návrate, a teda nemalo právny základ.
20. Pani Mukarubega uplatnila pred Tribunal administratif de Melun žalobný dôvod založený na nedodržaní jej práva na vypočutie v každom konaní, keďže jej nebolo umožnené predložiť osobitné pripomienky týkajúce sa jej osobnej situácie pred prijatím prvého rozhodnutia o návrate, ktoré bolo prijaté súčasne so zamietnutím udelenia povolenia na pobyt. Pani Mukarubega tvrdí, že táto zásada bola porušená aj druhým rozhodnutím o návrate, čiže rozhodnutím Préfet de la Seine‑Saint‑Denis z 5. marca 2013.
21. Vnútroštátny súd uvádza, že podľa článku L.511‑1 Ceseda môže byť cudzincovi, ktorý požiadal o udelenie povolenia na pobyt, súčasne so zamietnutím udelenia povolenia na pobyt, ktorého sa dovolával, uložená povinnosť opustiť územie Francúzska. Podľa uvedeného súdu cudzinec môže pred správnym orgánom uviesť všetky skutočnosti týkajúce sa jeho osobnej situácie a tento orgán nie je v jeho prípade povinný vydať rozhodnutie o odsune.
22. Vnútroštátny súd však dodáva, že k vydaniu rozhodnutia o zamietnutí povolenia na pobyt môže dôjsť, rovnako ako v prejednávanej veci, bez toho, aby o tom bola dotknutá osoba informovaná, a dlhú dobu po podaní žiadosti o povolenie na pobyt, takže osobná situácia cudzinca sa mohla od podania tejto žiadosti zmeniť.
23. Vnútroštátny súd sa domnieva, že odpoveď na dôvody, ktoré uplatnila pani Mukarubega, závisí od toho, či sa má právo byť vypočutý v akomkoľvek konaní vykladať v tom zmysle, že pokiaľ chce správny orgán prijať rozhodnutie o návrate cudzinca, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území štátu, bez ohľadu na to, či toto rozhodnutie o návrate nasleduje alebo nenasleduje po zamietnutí vydania povolenia na pobyt, a to najmä ak existuje riziko úteku, musí dotknutej osobe umožniť predložiť svoje pripomienky. Podľa tohto súdu neoprávnene sa zdržiavajúci cudzinec, ktorému bola uložená povinnosť opustiť územie Francúzska, môže podať na správny súd žalobu pre zneužitie právomoci, ktorou sa odloží vykonateľnosť rozhodnutia o odsune. Uvedený súd zastáva názor, že odpoveď na vyššie uvedené dôvody závisí aj od toho, či odkladný účinok sporového konania pred správnym súdom umožňuje uplatniť výnimku z pravidla, podľa ktorého musí byť cudzincovi, ktorý sa neoprávnene zdržiava na štátnom území, umožnené oznámiť svoje stanovisko k nedobrovoľnému odsunu, o ktorom sa v súvislosti s ním má rozhodnúť.
24. Za týchto okolností Tribunal administratif de Melun na účely rozhodnutia tohto sporu rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa právo byť vypočutý v akomkoľvek konaní, ktoré je neoddeliteľnou súčasťou základnej zásady dodržiavania práva na obhajobu a okrem toho je zakotvené v článku 41 [Charty], vykladať v tom zmysle, že pokiaľ chce správny orgán prijať rozhodnutie o návrate cudzinca, ktorý sa neoprávnene zdržiava na štátnom území, bez ohľadu na to, či toto rozhodnutie o návrate nasleduje alebo nenasleduje po zamietnutí vydania povolenia na pobyt, a to najmä ak existuje riziko úteku, musí dotknutej osobe umožniť, aby predložila svoje pripomienky?
2. Umožňuje odkladný účinok sporového konania pred správnym súdom uplatniť výnimku z pravidla, podľa ktorého musí byť cudzincovi, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území štátu, najprv umožnené oznámiť svoje stanovisko k nedobrovoľnému odsunu, o ktorom sa v súvislosti s ním má rozhodnúť?“
IV – Konanie na Súdnom dvore
25. Písomné pripomienky predložili pani Mukarubega, francúzska vláda, grécka vláda, holandská vláda a Európska komisia. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. mája 2014, predniesli svoje ústne pripomienky pani Mukarubega, francúzska vláda a Komisia.
V – Analýza
A – Argumentácia
26. Pani Mukarubega sa domnieva, že Súdny dvor by mal na rozhodnutia o návrate uplatniť článok 41 Charty, pretože podľa rozsudku Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, body 19 až 21) základné práva zaručené Chartou musia byť dodržané v prípade, ak vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti práva Únie. Podľa pani Mukarubega rozhodnutia o návrate, ktoré boli vydané proti neoprávnene sa zdržiavajúcim cudzincom, predstavujú „uplatňovanie“ práva Únie prostredníctvom orgánov prefektúry.
27. Pani Mukarubega zastáva názor, že právo byť vypočutý predovšetkým predpokladá predchádzajúce jasné a riadne poučenie o zamýšľaných opatreniach tak, aby rozhodnutie správneho orgánu nebolo celkom nečakané. Domnieva sa, že okrem informačnej povinnosti právo byť vypočutý zároveň vyžaduje, aby si správny orgán overil u cudzinca všetky údaje, ktoré sú relevantné pre jeho situáciu, ešte pred vydaním rozhodnutia o návrate.
28. Pani Mukarubega v tejto súvislosti uvádza, že prvé rozhodnutie o návrate bolo prijaté iba na základe konštatovania zamietnutia jej žiadosti o azyl rozhodnutím CNDA viac ako 33 mesiacov po predložení spisu bez toho, aby bola jej osobná situácia, ktorá sa zmenila, posúdená ku dňu prijatia rozhodnutia.
29. Podľa názoru menovanej bolo rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o povolenie na pobyt prijaté iba na základe skutočností uvedených v spise k žiadosti o povolenie na pobyt a rozhodnutie o návrate nebolo s týmto spisom spojené, pričom mohlo byť policajným prefektom prijaté len na základe informácií, ktoré si správny orgán nevyžiadal, alebo ktoré neboli predložené cudzincom bez vyzvania. Pani Mukarubega sa preto domnieva, že rozhodnutie o návrate nie je logickým, nevyhnutným a výlučným následkom zamietnutia žiadosti o povolenie na pobyt.
30. Pani Mukarubega v tejto súvislosti uvádza, že aj keď článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 v zásade stanovuje, že „členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území“, toto pravidlo sa uplatní „bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5“. Tieto výnimky pritom ponechávajú členským štátom veľmi širokú posudzovaciu právomoc, pokiaľ ide o účelnosť rozhodnutí o návrate.
31. Pani Mukarubega ďalej uvádza, že druhé rozhodnutie o návrate bolo prijaté po policajnom výsluchu, ktorý trval 50 minút a týkal sa hlavne jej „cesty“, prečinu falšovania a používania falšovaného úradného dokumentu a všeobecne jej správnej situácie. Pani Mukarubega vysvetľuje, že počas celého trvania zaistenia nebola informovaná o tom, že by v jej prípade mohlo byť prijaté nové rozhodnutie o návrate. A fortiori nebola ani vyzvaná, aby sa v tomto ohľade vyjadrila.
32. Pani Mukarubega sa napokon domnieva, že právo byť vypočutý má byť dodržané aj v situácii, keď existuje riziko úteku. Výnimka z takejto zásady môže byť prípustná len v prípade mimoriadneho nebezpečenstva, ktoré sa dotýka vnútornej bezpečnosti alebo základného záujmu štátu. Odkladný charakter sporového konania pred správnym súdom neumožňuje uplatniť výnimku z pravidla, podľa ktorého cudzincovi, ktorý sa neoprávnene zdržiava na štátnom území, musí byť najprv umožnené oznámiť svoje stanovisko k nedobrovoľnému odsunu, o ktorom sa v súvislosti s ním má rozhodnúť.
33. Francúzska vláda zastáva názor, že zo samotného znenia článku 41 Charty vyplýva, že nie je určený členským štátom, ale výhradne inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie.(3) Právo byť vypočutý však podľa ustálenej judikatúry predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá vychádza jednak z práva na riadnu správu vecí verejných zakotveného v článku 41 Charty, jednak z dodržiavania práva na obhajobu a práva na spravodlivý proces, ktoré sú zakotvené v článkoch 47 a 48 Charty. Podľa francúzskej vlády musia dodržiavať právo byť vypočutý podľa článku 41 Charty nielen inštitúcie Únie, ale keďže ide o všeobecnú zásadu práva Únie, aj správne orgány každého z členských štátov, keď prijímajú rozhodnutia v oblasti pôsobnosti práva Únie, a to aj v prípade, ak príslušná právna úprava takúto formálnu požiadavku výslovne nestanovuje.(4)
34. Francúzska vláda zastáva názor, že podľa smernice 2008/115 rozhodnutie o návrate priamo a nevyhnutne vyplýva zo zistenia neoprávneného pobytu dotknutej osoby. V skutočnosti hneď po tom, ako sa preukázala neoprávnenosť pobytu, je vydanie rozhodnutia o návrate pre členské štáty povinnosťou. Podľa francúzskej vlády článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 ukladá členským štátom povinnosť vydať voči každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, rozhodnutie o návrate, s výnimkou osobitných prípadov stanovených v článkoch 2 až 5 tohto článku. Z toho podľa nej vyplýva, že ak bol štátny príslušník tretej krajiny vypočutý v rámci konania o preskúmaní jeho oprávnenia na pobyt, nemusí byť znova vypočutý pred vydaním rozhodnutia o návrate.
35. Francúzska vláda dodáva, že vzhľadom na počet žiadostí o povolenie na pobyt, ktoré správne orgány každoročne vybavujú, by záťaž, ktorá by z nového vypočutia dotknutej osoby pred vydaním rozhodnutia o návrate vyplynula, mohla ešte viac brániť tomu, aby toto rozhodnutie bolo pripravené so znalosťou veci, aj keď by ochrana dotknutého cudzinca bola výraznejšie zvýšená, a ohrozovať vlastné konanie o návrate tým, že členské štáty nebudú môcť neoprávnene sa zdržiavajúcej osobe zabrániť v úteku.
36. Francúzska vláda uvádza, že v konaní vo veci samej bola pani Mukarubega, ktorej žiadosť o azyl bola právoplatne zamietnutá, plne informovaná o tom, že jej pobyt na území Francúzska je neoprávnený a že jej hrozí, že bude vyhostená. Táto vláda uvádza, že okrem toho zo zápisnice z jej výsluchu po zaistení vyplýva, že si tohto rizika bola plne vedomá.
37. Francúzska vláda ďalej zdôrazňuje, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorého žiadosť o povolenie na pobyt bola zamietnutá, sa kedykoľvek môže dostaviť na prefektúru a byť vo svojej veci znova vypočutý, aby tak s cieľom legalizácie svojej situácie uviedol nové skutočnosti.
38. Pokiaľ ide o druhé rozhodnutie o návrate, francúzska vláda uvádza, že pani Mukarubega bola zaistená na základe článku 62‑2 trestného poriadku. V tomto rámci ju polícia vypočula najmä so zreteľom na oprávnenie na pobyt. Podľa francúzskej vlády sa na cudzinca v rámci väzby vzťahujú procesné záruky, a najmä právo na pomoc advokáta a tlmočníka.
39. Francúzska vláda subsidiárne navrhuje odpovedať na druhú otázku tak, že smernicu 2008/115 treba vykladať v tom zmysle, že možnosť, aby štátny príslušník tretej krajiny podal proti rozhodnutiu o návrate, ktoré sa ho týka, žalobu s odkladným účinkom a pre súdom uviedol všetky relevantné skutočnosti týkajúce sa jeho osobnej situácie, umožňuje vyvážiť prípadné obmedzenia práva byť vypočutý zistené pred vydaným tohto rozhodnutia.
40. Holandská vláda sa domnieva, že zásada práva na obhajobu, ktorá je už teraz prevzatá do článku 41 Charty, zahŕňa predovšetkým právo každého byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia, ktoré by pre neho mohlo byť nepriaznivé. Podľa tejto vlády môže ku konštatovaniu porušenia zásady práva na obhajobu dôjsť až po analýze všetkých aspektov a všetkých článkov celého konania, pretože podobné porušenie v zásade nemôže vyplynúť z formálnych nedostatkov, ak boli „napravené“ v priebehu konania posudzovaného ako celok, bez toho, aby dotknutej osobe spôsobili skutočnú ujmu.
41. Pokiaľ ide o prvé rozhodnutie o návrate prijaté proti pani Mukarubega, holandská vláda sa domnieva, že k porušeniu zásady zabezpečenia práva na obhajobu nedošlo. Uvedená vláda sa domnieva, že právo byť vypočutý môže byť posudzované len so zreteľom na nepriaznivé aspekty rozhodnutia o návrate. Podľa holandskej vlády však konštatovanie neoprávneného pobytu, ktorý už bol preukázaný neexistenciou platného povolenia na pobyt, ako aj povinnosti návratu, ktorá vyplýva zo skutočnosti, že cudzinec nemá platné povolenie na pobyt, nemajú nepriaznivú povahu. Naproti tomu skutočnosť, že bola stanovená lehota, dokedy musí cudzinec opustiť územie členského štátu, je nepriaznivou skutočnosťou, ktorej dôsledkom je povinnosť vypočuť dotknutú osobu v súvislosti s týmto aspektom rozhodnutia o návrate, a to osobitne vtedy, keď by maximálna lehota 30 dní mohla byť skrátená. Ak však podľa holandskej vlády existuje možnosť, že dotknutá osoba podá na správny súd žalobu týkajúcu sa zákonnosti rozhodnutia o návrate s odkladným účinkom, v takom prípade skutočnosť, že pred tým nebola správnym orgánom vypočutá, pre dotknutú osobu nepredstavuje neprimerané znevýhodnenie alebo poškodenie jej práv. Uvedená vláda sa navyše domnieva, že zásadu zabezpečenia práva na obhajobu nemožno uplatňovať bez obmedzení, pokiaľ nemá byť ohrozený účel smernice 2008/115.
42. Táto vláda napokon zastáva názor, že druhé rozhodnutie o návrate nemožno považovať za rozhodnutie o návrate v zmysle smernice 2008/115, a preto ho netreba skúmať so zreteľom na zásadu zabezpečenia práva na obhajobu, pretože prvé rozhodnutie o návrate už konštatovalo, že pani Mukarubega sa vo Francúzsku zdržiava neoprávnene, a uložilo jej lehotu na opustenie Francúzska. Konanie o návrate v zmysle smernice 2008/115 sa tak začalo už od okamihu prvého rozhodnutia o návrate a prípadné neskoršie obmedzujúce opatrenia, akým je druhé rozhodnutie o návrate, treba považovať za akty vydané v rámci výkonu rozhodnutia o návrate, ktoré už bolo prijaté.
43. Grécka vláda zastáva názor, že právo byť vopred vypočutý je právom, ktoré nemôže byť dotknuté existenciou správneho alebo súdneho konania. Uvádza však, že v mnohých prípadoch, akým je aj táto vec, je rozhodnutie o návrate neoddeliteľne spojené s už existujúcim konaním vo veci žiadosti o medzinárodnú ochranu, pričom prvé rozhodnutie o návrate v tejto veci je priamym dôsledkom zamietnutia žiadosti o azyl v prvom i druhom stupni. Za týchto okolností je právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia o návrate dodržané, pretože dotknutá osoba mala možnosť náležite vyjadriť svoj názor v rámci konania vo veci preskúmania žiadosti o azyl.
44. Podľa uvedenej vlády skutočnosť, že medzi rozhodnutím, ktorým bola zamietnutá žiadosť o azyl, a rozhodnutím o návrate uplynula určitá doba, nič nemení na tom, že časový interval dva mesiace a desať dní nemohol zmeniť rozhodujúce skutočnosti predmetnej veci. Domnieva sa tiež, že dotknutá osoba sa nemôže uspokojiť s tým, že sa bude dovolávať abstraktného porušenia práva na vypočutie. Naopak musí konkrétne a presne preukázať existenciu všetkých rozhodujúcich skutočností, ktoré správny orgán nemohol vziať do úvahy a ktoré mohli viesť k odlišnému výsledku.
45. Komisia podotýka, že právo byť vypočutý v každom konaní je zakotvené v článku 41 Charty. Komisia uvádza, že hoci je spresnené, že tento článok Charty sa nevzťahuje na inštitúcie a orgány Únie, Súdny dvor v rozsudku M (EU:C:2012:744) rozhodol, že „treba konštatovať, že toto ustanovenie je všeobecne použiteľné, ako vyplýva z jeho samotného znenia“.(5) Komisia sa domnieva, že keď členské štáty prijímajú rozhodnutia o návrate, vykonávajú právo Únie, a teda sú viazané povinnosťami, ktoré vyplývajú z Charty.(6)
46. Komisia sa nazdáva, že príslušné orgány sú povinné dotknutú osobu vypočuť a pritom zohľadniť účel smernice 2008/115, ktorým je zavedenie účinného postupu, ktorý zaistí čo najrýchlejší návrat neoprávnene sa zdržiavajúcej osoby tretej krajiny na štátnom území do krajiny pôvodu. Podľa Komisie právo byť vypočutý musí správnym orgánom umožniť preskúmať vec spôsobom, ktorý im umožní prijať rozhodnutie s plnou znalosťou veci a toto rozhodnutie riadne odôvodniť, aby dotknutá osoba prípadne mohla platne uplatniť svoje právo na opravný prostriedok. Komisia sa však domnieva, že toto právo nemôže umožniť, aby „správne konanie bolo neobmedzene obnovované“.
47. Pokiaľ ide o rozhodnutie o návrate v tejto veci, Komisia usudzuje, že možnosť existujúca vo francúzskom práve, ktorá spočíva v prijatí iba jedného rozhodnutia, ktorým sa zamieta udelenie povolenia na pobyt na základe azylu a súčasne sa cudzincovi nariaďuje, aby opustil územie, je v súlade so smernicou 2008/115. Táto hospodárnosť konania je opodstatnená, pretože povinnosť opustiť územie je logickým následkom zamietnutia udelenia povolenia na pobyt. Komisia sa domnieva, že keďže dôvody, pre ktoré dotknutá osoba požiadala o povolenie na pobyt, boli preskúmané v rámci pripomienok predložených na základe jej žiadosti o azyl a v priebehu konania o opravnom prostriedku proti zamietnutiu jej žiadosti, možno vychádzať z toho, že právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia o návrate bolo dodržané, a to tým skôr, že v tejto veci bolo rozhodnutie o návrate podľa všetkého oznámené menej ako dva mesiace po zamietnutí žiadosti o azyl.
48. Ak medzi výsluchom dotknutej osoby v priebehu posudzovania jej veci a prijatím rozhodnutia uplynie značne dlhá doba, podľa Komisie vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, či dotknutej osobe bolo umožnené oznámiť všetky skutkové okolnosti, ktoré nebolo možné vziať do úvahy v priebehu konania.
49. Pokiaľ ide o druhé rozhodnutie o návrate, Komisia sa domnieva, že od práva byť vypočutý sa nemožno odchýliť, a to ani z dôvodu existencie skoršieho rozhodnutia o návrate, ani pre riziku úteku, pretože dotknutá osoba môže byť v prípade potreby vypočutá v priebehu svojho zaistenia na účely overenia oprávnenia na pobyt.
50. Komisia sa napokon domnieva, že existencia žaloby s odkladným účinkom podanej na správny súd vylučuje nedodržanie práva cudzinca neoprávnene sa zdržiavajúceho na štátnom území byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia o návrate.
B – Posúdenie
1. Úvodné poznámky
51. Rozsah pôsobnosti Charty, pokiaľ ide o opatrenie členských štátov, je vymedzený v článku 51 ods. 1, podľa ktorého sú ustanovenia Charty určené členským štátom výhradne vtedy, keď uplatňujú právo Únie.
52. Súdny dvor rozhodol, že článok 51 „Charty tak potvrdzuje judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa miery, v akej musí konanie členských štátov spĺňať požiadavky vyplývajúce zo základných práv zaručených v právnom poriadku Únie.(7)
53. Súdny dvor totiž v bode 19 rozsudku Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) a v bode 33 rozsudku Pfleger a i. (EU:C:2014:281) dodáva, že „z ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž v podstate vyplýva, že základné práva zaručené v právnom poriadku Únie sa uplatnia vo všetkých situáciách, ktoré upravuje právo Únie, avšak nie mimo týchto situácií. V rámci toho už Súdny dvor pripomenul, že z hľadiska Charty nemôže posúdiť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá nespadá do rámca práva Únie. Naopak, ak takáto právna úprava spadá do pôsobnosti práva Únie, Súdny dvor, ktorý rozhoduje o návrhu na začatie prejudiciálneho konania, musí poskytnúť všetky výkladové prostriedky, ktoré vnútroštátny súd potrebuje na to, aby mohol posúdiť súlad tejto úpravy so základnými právami, ktorých dodržiavanie Súdny dvor zabezpečuje“.
54. Súdny dvor tiež v bode 21 rozsudku Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) a v bode 34 rozsudku Pfleger a i. (EU:C:2014:281) rozhodol, že „keďže teda základné práva zaručené Chartou musia byť dodržané v prípade, ak vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti práva Únie, nemôže nastať prípad, ktorý by spadal pod právo Únie a neuplatnili by sa uvedené základné práva. Z uplatniteľnosti práva Únie vyplýva uplatniteľnosť základných práv zaručených Chartou“.
55. V skutočnosti napriek článku 51 Charty s názvom „Všeobecné ustanovenia upravujúce výklad a uplatňovanie Charty“, ktorým sa vymedzuje pôsobnosť Charty vo vzťahu tak k Únii, ako aj k členským štátom, článok 41 Charty zakotvuje právo byť vypočutý len vo vzťahu k „inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie“(8), čo Súdny dvor uviedol vo svojom rozsudku Cicala (EU:C:2011:868, bod 28), ktorý francúzska vláda citovala vo svojich písomných pripomienkach(9), pričom však Súdny dvor nepredložil na podporu riešenia, ktoré si v uvedenom rozsudku zvolil, žiadny argument.
56. Podľa môjho názoru by nebolo koherentné a ani v súlade s judikatúrou Súdneho dvora(10), aby znenie článku 41 Charty mohlo zaviesť výnimku z pravidla stanoveného jej článkom 51, ktorá by členským štátom umožnila neuplatniť článok Charty, a to aj vtedy, ak uplatňujú právo Únie. Jednoznačne preto uprednostňujem uplatniteľnosť článku 41 Charty na členské štáty v prípade, že uplatňujú právo Únie, ale ako uviedla francúzska vláda, v každom prípade, právo byť vypočutý predstavuje podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora všeobecnú zásadu práva Únie, ktoré „vychádza nielen z práva na riadnu správu vecí verejných zakotveného v článku 41 Charty, ale aj z dodržiavania práva na spravodlivý proces a obhajobu zaručených článkami 47 a 48 Charty“.(11) Dodržanie tohto práva je z tohto dôvodu záväzné prinajmenšom pre orgány „každého členského štátu v prípade, keď prijímajú rozhodnutia patriace do pôsobnosti práva Únie“.(12)
57. Ako som už uviedol v bode 49 svojho stanoviska vo veci G. a R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, bod 49), „povinnosť vnútroštátnych orgánov dodržať právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia, ktoré môže nepriaznivo ovplyvniť záujmy osoby, je dlhodobo chránené ustálenou judikatúrou Súdneho dvora, pričom článok 41 ods. 2 písm. a) Charty potvrdzuje túto povinnosť a dáva jej ústavnoprávny rozmer“.
58. V prejednávanej veci prijatie rozhodnutia o návrate členským štátom predstavuje uplatnenie článku 6 ods. 1 smernice 2008/115, a teda práva Únie v zmysle judikatúry Súdneho dvora a článku 51 ods. 1 Charty. Z toho vyplýva, že v takej situácii, ktorá je upravená právom Únie, členské štáty musia uplatniť základné práva zaručené právnym poriadkom Únie vrátane práva byť vypočutý v prípade, že má vnútroštátny orgán v úmysle prijať voči osobe rozhodnutie, ktoré nepriaznivo zasahuje do jej právneho postavenia.(13)
59. Takéto rozhodnutie o návrate, akým je rozhodnutie vymedzené v článku 3 ods. 4 a upravené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/115, predstavuje napriek pripomienkam holandskej vlády(14) rozhodnutie, ktoré nepriaznivo zasahuje do právneho postavenia osoby, ktorej je určené. Členský štát týmto rozhodnutím vyhlasuje pobyt príslušníka tretej krajiny za nezákonný a stanovuje alebo oznamuje povinnosť návratu.(15)
60. Bod 6 odôvodnenia smernice 2008/115 spresňuje, že keď členské štáty prijímajú rozhodnutia o návrate, musia dodržať spravodlivý a transparentný postup.
61. Smernica 2008/115 však nezavádza osobitný postup na vypočutie štátneho príslušníka tretej krajiny pred prijatím rozhodnutia o návrate.(16) Procesné záruky ustanovené v kapitole III smernice 2008/115 sa týkajú len formy rozhodnutia o návrate (článok 12)(17), opravných prostriedkov (článok 13) a záruk v období pred návratom (článok 14).
62. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora sa právo byť vypočutý musí dodržiavať, aj keď príslušná právna úprava túto formálnu požiadavku výslovne nestanovuje.(18)
63. Z uvedeného vyplýva, že podmienky, za akých sa musí zabezpečiť dodržiavanie práva na obhajobu štátnych príslušníkov tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcich na štátom území, a dôsledky porušenia týchto práv sa určia podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ opatrenia prijaté v tomto zmysle sú rovnakej povahy ako tie, ktoré sa vzťahujú na jednotlivcov v porovnateľných situáciách podľa vnútroštátneho práva (zásada ekvivalencie) a nevedú k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).(19)
64. Súdny dvor pritom v rozsudku M. (EU:C:2012:744, bod 87 a citovaná judikatúra) rozhodol, že „právo byť vypočutý zaručuje každému možnosť oznámiť účinne a efektívne svoj názor v priebehu správneho konania, a to skôr, ako bude prijaté akékoľvek rozhodnutie, ktoré môže nepriaznivo ovplyvniť jeho záujmy“. Súdny dvor v uvedenom rozsudku ďalej uvádza, že „z uvedeného práva tiež vyplýva, že správny orgán venuje pri starostlivom a nestrannom preskúmaní všetkých relevantných skutočností v prejednávanom prípade a podrobnom odôvodnení svojho rozhodnutia náležitú pozornosť pripomienkam, ktoré predložila dotknutá osoba“.(20)
65. Procesná autonómia členských štátov súvisiaca s neexistenciou osobitného postupu v smernici 2008/115 teda nemôže mať taký účinok, že štátny príslušník tretej krajiny bude zbavený práva byť vypočutý príslušným vnútroštátnym orgánom pred prijatím rozhodnutia o návrate.
66. Článok 52 ods. 1 Charty síce pripúšťa obmedzenia výkonu práv v nej zakotvených, ale zároveň vyžaduje, aby každé obmedzenie súčasne rešpektovalo obsah dotknutého základného práva, a ďalej to, aby bolo každé obmedzenie nevyhnutné v súlade so zásadou proporcionality a aby skutočne zodpovedalo cieľom všeobecného záujmu uznaného Úniou.(21) Z toho vyplýva, že právo na obhajobu nie je absolútnou výsadou, ale za určitých okolností môže pripúšťať obmedzenia.(22)
67. Pred konkrétnejším skúmaním uplatňovania týchto zásad na okolnosti veci samej považujem za užitočné pripomenúť, že účelom práva byť vypočutý, zakotveného v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty, je umožniť jednak čo možno najpresnejšie a najsprávnejšie preskúmanie spisu, preukázanie skutkových okolností, a jednak zabezpečenie účinnej ochrany dotknutej osoby.(23) Toto ustanovenie má predovšetkým zabezpečiť, aby každé rozhodnutie, ktoré sa osoby nepriaznivo dotýka, bolo prijaté s plnou znalosťou veci.
2. O prvej prejudiciálnej otázke
a) Všeobecné úvahy o rozhodnutí o návrate
68. Podľa ustálenej judikatúry sa smernica 2008/115 vzťahuje výhradne na návrat štátnych príslušníkov tretích krajín s neoprávneným pobytom a jej cieľom nie je v celom rozsahu zosúladiť právne predpisy členských štátov týkajúce sa pobytu cudzincov.(24) Hneď po konštatovaní neoprávnenosti pobytu sú však vnútroštátne orgány povinné podľa článku 6 ods. 1 uvedenej smernice a bez toho, aby tým boli dotknuté výnimky stanovené v článku 6 ods. 2 až 5 smernice, prijať rozhodnutie o návrate.(25) Okrem toho článok 6 ods. 6 smernice 2008/115 umožňuje členským štátom „prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate“.(26)
69. Ako správne uvádza francúzska vláda(27), článok 6 ods. 1 smernice ukladá členskému štátu, ktorý príslušníkovi tretej krajiny nevydal povolenie na pobyt, povinnosť vydať voči nemu rozhodnutie o návrate. Pripájam sa preto bez toho, aby tým boli dotknuté výnimky stanovené v článku 6 ods. 2 až 5 uvedenej smernice, k tvrdeniam francúzskej vlády(28) a gréckej vlády(29), ako aj Komisie(30), podľa ktorých prijatie rozhodnutia o návrate nevyhnutne vyplýva z rozhodnutia, ktorým sa konštatuje neoprávnenosť pobytu dotknutej osoby a je jeho logickým dôsledkom.
70. Domnievam sa teda, že pokiaľ v práve Únie neexistuje právna úprava zavádzajúca osobitný postup s cieľom zabezpečiť štátnym príslušníkom tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcim na území štátu právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia o návrate, tak článok 41 ods. 2 písm. Charty nemožno vykladať v tom zmysle, že v prípade, že príslušný vnútroštátny orgán zamýšľa prijať rozhodnutie konštatujúce neoprávnený pobyt spolu s rozhodnutím o návrate(31), tento orgán o tom musí nevyhnutne(32) vopred informovať alebo „upozorniť“(33) dotknutú osobu spôsobom, ktorý jej umožní vyjadriť svoj názor k zamýšľanému rozhodnutiu o návrate.(34)
71. V záujme toho, aby bolo konanie spravodlivé a transparentné, je však na dodržanie povinnosti stanovenej v článku 6 ods. 1 smernice 2008/115 nevyhnutné, aby vnútroštátne právo výslovne a jednoznačne stanovilo povinnosť opustiť územie v prípade neoprávneného pobytu, a ďalej aby príslušné vnútroštátne orgány zabezpečili, aby bola dotknutá osoba vypočutá v rámci konania týkajúceho sa žiadosti o povolenie na pobyt, alebo prípadne konania vo veci neoprávnenosti jej pobytu. V tomto prípade je povinnosť opätovne vypočuť dotknutú osobu pred prijatím rozhodnutia návrate nadbytočná a neprimeraná.
72. V tejto súvislosti plne súhlasím s pripomienkou Komisie, podľa ktorej právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia o návrate nemožno využívať tak, aby „správne konanie bolo neobmedzene obnovované“.(35) Je totiž nevyhnutné zamedziť zaťažovaniu konania alebo jeho zbytočnému predlžovaniu bez toho, aby tým bola zvýšená právna ochrana dotknutej osoby,(36) a to v záujme zachovania rovnováhy medzi základným právom dotknutej osoby byť vypočutá pred vydaním rozhodnutia nepriaznivo zasahujúceho do jej právneho postavenia, a povinnosťou členských štátov bojovať proti nezákonnému prisťahovalectvu.
b) Uplatnenie na prvé rozhodnutie o návrate
73. V prejednávanej veci francúzske orgány rozhodnutím z 26. októbra 2012, teda menej než dva mesiace po tom, čo bolo pani Mukarubega oznámené rozhodnutie CNDA (potvrdzujúce rozhodnutie OFPRA) o odmietnutí priznať jej postavenie utečenca, jej súčasne zamietli udelenie povolenia na pobyt na základe azylu a uložili jej, aby opustila územie Francúzska. V tejto súvislosti podotýkam, že článok L.511‑1 bod I ods. 3 Ceseda výslovne ustanovuje, že príslušný francúzsky orgán môže cudzincovi, ktorý nie je štátnym príslušníkom členského štátu Únie, inej zmluvnej strany Dohody o Európskom hospodárskom priestore (EHP) alebo Švajčiarskej konfederácie a ktorý nie je rodinným príslušníkom takého štátneho príslušníka, nariadiť, aby opustil územie Francúzska, ak mu bolo zamietnuté udelenie alebo obnovenie povolenia na pobyt, alebo mu bolo odobraté povolenie na pobyt, ktoré mu bolo vydané.(37)
74. Zo spisu prejednávaného na Súdnom dvore navyše vyplýva, že článok L.742‑7 Ceseda spresňuje, že cudzinec, ktorému bolo právoplatne odopreté priznanie postavenia utečenca alebo nárok na doplnkovú ochranu a ktorému nie je možné povoliť, aby zostal na území štátu z iného dôvodu, musí územie Francúzska opustiť, pretože inak bude vyhostený.
75. Treba konštatovať, že prvé rozhodnutie o návrate bolo vydané v nadväznosti na ukončenie konania o preskúmanie oprávnenia na pobyt pani Mukarubega na základe azylu, v ktorom jej bolo umožnené podrobne vysvetliť všetky dôvody svojej žiadosti o azyl,(38) a po tom, ako vyčerpala všetky opravné prostriedky stanovené vnútroštátnym právom, ktoré sa týkajú zamietnutia tejto žiadosti(39). Pani Mukarubega ostatne nespochybňuje, že ju v súvislosti s jej žiadosťou o azyl vypočula tak OFPRA, ako aj CNDA, a to účelne a efektívne a za podmienok, ktoré jej umožnili vysvetliť všetky dôvody svojej žiadosti.
76. Pani Mukarubega však predovšetkým príslušným vnútroštátnym orgánom vytýka, že ju nevypočuli vo veci vývoja jej osobnej situácie, ku ktorému došlo v čase odo dňa podania jej žiadosti o azyl do dňa prijatia prvého rozhodnutia o návrate, teda v dobe 33 mesiacov. Tento argument nie je relevantný, pretože pani Mukarubega bola v súvislosti so svojou žiadosťou o azyl vypočutá CNDA druhý raz 17. júla 2012, čiže šesť týždňov pred tým, ako vydal rozhodnutie o odopretí azylu a o čosi viac než tri mesiace pred prvým rozhodnutím o návrate, čo nemožno považovať za neprimeranú dobu.
77. Podľa môjho názoru za takých okolností, ako sú okolnosti vo veci samej, vnútroštátne orgány prijali rozhodnutie o návrate v súlade s článkom 41 ods. 2 písm. a) Charty, ktorý sa týka práva byť vypočutý.
78. Navrhujem preto odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku tak, že článok 41 ods. 2 písm. a) Charty sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátnemu orgánu neukladá povinnosť opätovne vypočuť štátneho príslušníka tretej krajiny v prípade, ak zamýšľa vydať rozhodnutie o návrate po tom, ako konštatoval neoprávnenosť jeho pobytu v nadväznosti na rozhodnutie o odopretí azylu po skončení konania, v ktorom bolo plne dodržané jeho právo byť vypočutý.
79. Tento záver v prejednávanej veci sa týka len žiadosti, ktorú predložila pani Mukarubega s cieľom dosiahnuť postavenie utečenca, konania, ktoré viedlo k tomu, že jej bolo odopreté toto postavenie a ku konštatovaniu neoprávnenosti jej pobytu, ako aj rozhodnutia o návrate vydanému voči nej, ktoré je so zreteľom na článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 jeho logickým a nevyhnutným pokračovaním.
80. Tento záver sa teda natíska bez toho, aby ním bola dotknutá iná žiadosť, ktorej podanie na inom právnom základe vnútroštátna právna úprava umožňuje štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, čo je práve prípad francúzskej právnej úpravy.
81. V tejto súvislosti francúzska vláda zdôrazňuje, že vo Francúzsku sa štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bolo zamietnuté udelenie povolania na pobyt, kedykoľvek môže dostaviť na prefektúru, aby bolo opätovne vypočutý a uviedol nové skutočnosti s cieľom legalizácie svojej situácie.
82. Osobitne článok L.313‑11 ods. 7 Ceseda umožňuje vydať povolenie na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny z dôvodov vychádzajúcich z rešpektovania jeho súkromného a rodinného života bez toho, aby bola voči nemu namietaná neoprávnenosť jeho pobytu. To isté sa týka aj článku L.313‑11 ods. 11 Ceseda z dôvodov vychádzajúcich z jeho zdravotného stavu. Okrem toho podľa francúzskej vlády článok L.313‑14 Ceseda umožňuje vydať povolenie na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny v prípade, že sa ním sledujú humanitárne dôvody alebo je opodstatnené vzhľadom na výnimočné dôvody, ktoré tento štátny príslušník uvedie, bez toho, aby sa aj voči tomuto štátnemu príslušníkovi namietala neoprávnenosť pobytu.
83. Táto francúzska právna úprava podľa môjho názoru zrejme patrí do pôsobnosti článku 5 písm. b) a c) smernice 2008/115 a výnimky z článku 6 ods. 1 smernice 2008/115 stanovenej v odseku 4 uvedeného článku.(40) Podľa článku 6 ods. 4 smernice 2008/115 totiž členské štáty zo solidárnych, humanitárnych alebo iných dôvodov môžu kedykoľvek udeliť povolenie na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny s neoprávneným pobytom na ich území. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak už bolo rozhodnuté o návrate, zruší sa alebo pozastaví na obdobie platnosti povolenia na pobyt.
84. Je zrejmé, že pokiaľ, rovnako ako vo Francúzsku, vnútroštátna právna úprava v súlade s článkom 6 ods. 4 smernice 2008/115 stanovuje možnosť vydať povolenie na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny z výnimočných dôvodov, rozhodnutie o návrate nemožno vydať voči osobe, ktorá podala žiadosť na základe niektorého z týchto dôvodov a pritom nebola v tejto súvislosti vopred vypočutá. Inak by rozhodnutie o návrate mohlo byť namiesto presných a aktualizovaných informácií založené na neúplných alebo zastaraných údajoch.
85. Domnievam, sa, že v takom prípade si dotknutá osoba musí podať odôvodnenú žiadosť založenú na dôvodoch stanovených vnútroštátnou právnou úpravou a doplniť ju potrebnými informáciami a dôkazmi.
86. Takto by to mohlo byť, za predpokladu, že si to overí vnútroštátny súd, v prípade žiadosti, ktorú pani Mukarubega podala na základe článku L‑313‑14 Ceseda 28. septembra 2012, teda po konečnom zamietnutí jej žiadosti o azyl zo strany CNDA (t. j. 10. septembra 2012) a pred oznámením rozhodnutia o návrate (teda 26. septembra toho istého roku).
87. Vnútroštátny súd musí overiť, či zmena osobnej situácie pani Mukarubega, ku ktorej došlo od podania žiadosti o azyl a ktorej sa dovoláva v tejto druhej žiadosti, predstavuje dôvod na legalizáciu jej situácie na základe článku L.313‑14 Ceseda, a či bola prípadne zohľadnená príslušnými vnútroštátnymi orgánmi pred prijatím prvého rozhodnutia o návrate. Vnútroštátny súd sa pri tomto overovaní musí uistiť, že predmetná žiadosť bola podaná v dobrej viere a zo strany pani Mukarubega nepredstavovala obštrukčné konanie s jediným cieľom oddialiť, či dokonca zmariť konanie pred príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a prípadné prijatie rozhodnutia o návrate.(41)
c) Uplatnenie na druhé rozhodnutie o návrate
88. Možno si však rovnako ako holandská vláda(42) položiť otázku, či prijatie druhého rozhodnutia o návrate proti pani Mukarubega bolo v prejednávanej veci nevyhnutné s prihliadnutím na skutočnosť, že pani Mukarubega dokonca nenapadla(43) prvé rozhodnutie o návrate pred 6. marcom 2013.(44) Táto otázka však nie je pre spor vo veci samej relevantná. Zastávam totiž názor, že príslušné vnútroštátne orgány tým, že sa rozhodli prijať druhé rozhodnutie o návrate, a to bez ohľadu na to, aké dôvody ich k tomu viedli, boli v súlade s článkom 41 ods. 2 písm. a) Charty povinné vypočuť pani Mukarubega pred jeho prijatím.
89. Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že pred prijatím druhého rozhodnutia o návrate bola pani Mukarubega zaistená na základe článku 62‑2 francúzskeho trestného poriadku(45) za použitie falzifikátu úradnej listiny. Keďže osobná sloboda pani Mukarubega bola počas doby zaistenia obmedzená, neexistovalo žiadne riziko jej úteku, ktoré by prípadne vo všeobecnom záujme mohlo na základe článku 52 ods. 1 Charty odôvodniť obmedzenie jej práva byť vypočutá podľa článku 41 ods. 2 písm. a) Charty.
90. Zápisnica z výsluchu dokazuje, že pani Mukarubega bola vypočutá najmä vo veci svojho oprávnenia na pobyt vo Francúzsku. Bola jej položená otázka, či by súhlasila s návratom do krajiny svojho pôvodu a či si želá zostať vo Francúzsku. Z tejto zápisnice zreteľne vyplýva, že celkom presne vedela, že napriek mnohým úkonom, ktoré v tomto smere uskutočnila, nemá právo zákonne sa zdržiavať vo Francúzsku, a že poznala dôsledky svojej protiprávnej situácie. Pani Mukarubega uviedla, že z dôvodu, že bola „bez dokladov“, nemohla ani „pracovať“, ani „zostať vo Francúzsku“, si zadovážila falošný belgický pas s cieľom vycestovať do Kanady. Podotýkam, že aj keď bol výsluch vedený hlavne formou otázok a odpovedí, pani Mukarubega bola v jeho priebehu vyzvaná, aby doplnila akékoľvek ďalšie pripomienky, ktoré považuje za relevantné.
91. Z uvedeného vyplýva, že pani Mukarubega mala možnosť byť vypočutá v súvislosti s inými skutočnosťami, než je „samotná skutočnosť nelegálneho pobytu“.(46) Vzhľadom na všetky podmienky, za akých sa uskutočnil výsluch pani Mukarubega, a pod podmienkou, že záruky stanovené francúzskou právnou úpravou(47) a judikatúrou(48) boli dodržané(49) (najmä právo na pomoc advokáta), pričom overenie tejto skutočnosti prislúcha vnútroštátnemu súdu, sa domnievam, že skutočnosť, že tento výsluch trval 50 minút, sama osebe neumožňuje dospieť k záveru, že nebol dostatočný.
92. So zreteľom na vyššie uvedené dodávam k svojej odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku jeden poznatok: skutočnosť, že vnútroštátny orgán dodržal v rámci určitej veci (napríklad žiadosti o azyl) právo dotknutej osoby ma vypočutie, ktoré je stanovené všeobecnými zásadami práva Únie a zakotvené v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty, ho nezbavuje povinnosti vypočuť túto osobu znova v rámci konania začatého na inom právnom základe (napríklad na základe žiadosti o legalizáciu pobytu z humanitárnych dôvodov), a to aj vtedy, keď je cieľ oboch žiadostí v podstate rovnaký (v prejednávanej veci uznanie oprávnenosti pobytu).
3. O druhej prejudiciálnej otázke
93. Touto otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či právo štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území štátu, podať na základe vnútroštátneho práva návrh na začatie sporového súdneho konania s odkladným účinkom na vnútroštátny súd,(50) umožňuje vnútroštátnym správnym orgánom nevypočuť tohto štátneho príslušníka pred prijatím aktu, v danom prípade rozhodnutia o návrate.
94. Tato otázka má zjavne zmysel len v prípade, že existuje domnienka, že za okolností, ako sú okolnosti v prejednávanej veci, nebolo dodržané právo byť vypočutý, s čím však nesúhlasím.
95. V každom prípade zastávam názor, že práva zakotvené v článkoch 41 a 47 Charty sú odlišné a uplatnia sa v iných súvislostiach – článok 41 Charty v súvislosti so správnym konaním pred začatím súdneho konania a článok 47 Charty v súvislosti so sporovým súdnym konaním.(51) Z tohto vyplýva, že predmetné práva nemožno spájať, pretože inak hrozí, že sa jednotlivcovi odoprie právo byť vypočutý, pokiaľ správny orgán zamýšľa vydať v jeho prípade akt nepriaznivo zasahujúci do jeho právneho postavenia a môže podať opravný prostriedok. Vôľa normotvorcu Únie chrániť osoby, ktorých sa týka správne konanie, v priebehu celého konania zreteľne vyplýva zo znenia článkov 41 a 47 Charty. Obe tieto práva, ktoré sú odlišné, nemožno nijako spájať, pretože inak by hrozilo, že vznikne trhlina v kontinuite systému práva na obhajobu zaručeného Chartou.(52)
96. V dôsledku toho, ale za predpokladu, že obmedzenia prípustné podľa článku 52 ods. 1 Charty(53) nie sú uplatniteľné, skutočnosť, že dotknutá osoba, v prípade ktorej bolo vydané rozhodnutie o návrate, má na základe vnútroštátneho práva právo podať návrh na začatie súdneho konania s odkladným účinkom proti tomuto rozhodnutiu, podľa môjho názoru nemôže spätne odčiniť nedodržanie článku 41 Charty vnútroštátnymi správnymi orgánmi.
97. Treba však uviesť, že Súdny dvor v bode 85 rozsudku Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588) rozhodol, že „uplatnenie úvodnej sankcie vo výške 700 eur [spoločnosti, ktorá príslušnému súdu nepredložila ročnú účtovnú závierku] bez predchádzajúcej výzvy a možnosti vypočutia pred jej uložením by nemalo mať vplyv na zásadný obsah dotknutého základného práva, keďže podanie odôvodnených námietok proti rozhodnutiu o pokute vedie k zabráneniu jej okamžitej uplatniteľnosti a k začatiu riadneho konania, v rámci ktorého možno rešpektovať právo byť vypočutý“.
98. Závery, ku ktorým Súdny dvor dospel vo svojom rozsudku vo veci Texdata Software (EU:C:2013:588), podľa môjho názoru nemožno preniesť na prejednávanú vec. V uvedenej veci išlo o rýdzo peňažnú sankciu, zatiaľ čo predmetné rozhodnutia o návrate v konaní vo veci samej môžu mať značný vplyv na samotný ľudský život. Preto najmä vzhľadom na neexistenciu rizika úteku nenachádzam dôvody, ktorých by bolo možné sa dovolávať ako cieľa všeobecného záujmu odôvodňujúceho predchádzajúce nevypočutie(54) v konaní vo veci samej.
VI – Návrh
99. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunal administratif de Melun, takto:
1. V prípade, že vnútroštátny súd konštatoval neoprávnenosť pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny v nadväznosti na rozhodnutie, ktorým mu bolo odopreté priznanie azylu v konaní, v ktorom bolo dodržané jeho právo byť vypočutý, ako je ustanovené všeobecnými zásadami práva Únie a zakotvené v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv Európskej únie, právo Únie mu neukladá, aby tohto štátneho príslušníka opätovne vypočul pred tým, ako v jeho prípade vydá rozhodnutie o návrate.
Skutočnosť, že vnútroštátny orgán v rámci určitej veci (napríklad žiadosť o azyl) dodržal právo dotknutej osoby na vypočutie, ako je ustanovené všeobecnými zásadami práva Únie a zakotvené v článku 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv Európskej únie, ho nezbavuje povinnosti vypočuť túto osobu opätovne v rámci konania začatého na inom právnom základe (napríklad na základe žiadosti o legalizáciu pobytu z humanitárnych dôvodov), a to ani vtedy, ak je cieľ oboch žiadosti v podstate rovnaký (v prejednávanej veci uznanie oprávnenosti pobytu).
2. V prípade, ak sa neuplatňujú obmedzenia prípustné podľa článku 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie, právo štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území štátu, podať na vnútroštátny súd návrh na začatie súdneho konania s odkladným účinkom nezbavuje vnútroštátne správne orgány povinnosti vypočuť tohto štátneho príslušníka pred tým, ako bude v jeho prípade vydané rozhodnutie o návrate.