SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
de 1 de marzo de 2023 (*)
«Unión aduanera — Reglamento (UE) n.o 952/2013 — Determinación del origen no preferencial de determinadas motocicletas fabricadas por Harley-Davidson — Decisión de Ejecución de la Comisión por la que se solicita la revocación de decisiones relativas a informaciones vinculantes en materia de origen adoptadas por las autoridades aduaneras nacionales — Concepto de “elaboraciones o transformaciones que no están económicamente justificadas” — Derecho a ser oído»
En el asunto T‑324/21,
Harley-Davidson Europe Ltd, con domicilio social en Oxford (Reino Unido),
Neovia Logistics Services International, con domicilio social en Vilvoorde (Bélgica),
representadas por los Sres. O. van Baelen y G. Lebrun, abogados, y el Sr. T. Lyons, KC,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. F. Clotuche-Duvieusart y M. Kocjan, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y los Sres. J. Svenningsen, M. Jaeger y C. Mac Eochaidh (Ponente) y la Sra. T. Pynnä, Jueces;
Secretaria: Sra. I. Kurme, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 21 de septiembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante el presente recurso, basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, Harley-Davidson Europe Ltd (en lo sucesivo, conjuntamente con el grupo al que pertenece, «Harley-Davidson») y Neovia Logistics Services International (en lo sucesivo, «Neovia»), solicitan la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2021/563 de la Comisión, de 31 de marzo de 2021, sobre la validez de determinadas decisiones relativas a informaciones vinculantes en materia de origen (DO 2021, L 119, p. 117; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), dirigida al Reino de Bélgica. Mediante esta Decisión, la Comisión Europea solicitó la revocación de dos decisiones relativas a informaciones vinculantes en materia de origen (en lo sucesivo, «decisiones IVO»), adoptadas en favor de Neovia por cuenta de Harley-Davidson, referentes a la importación en la Unión Europea, a través de Bélgica, de determinadas categorías de motocicletas fabricadas por Harley-Davidson en Tailandia.
I. Marco jurídico
2 En virtud del artículo 1 del Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (DO 2013, L 269, p. 1; en lo sucesivo, «código aduanero»), este Reglamento establece el código aduanero de la Unión, que contiene las disposiciones y procedimientos generales aplicables a las mercancías introducidas en el territorio aduanero de la Unión o que salgan del mismo.
3 El título II del código aduanero, titulado «Elementos en que se basa la aplicación de los derechos de importación o de exportación y otras medidas en el comercio de mercancías», recoge normas relativas a la determinación del origen de las mercancías, que sirven, en particular, para establecer los derechos de importación y otras medidas que se aplican a determinadas mercancías.
4 En particular, a tenor del artículo 56, apartado 1, del código aduanero, que figura en dicho título II, los derechos de importación o de exportación adeudados se basarán en el arancel aduanero común y otras medidas establecidas por la normativa de la Unión que regule ámbitos específicos relacionados con el comercio de mercancías se aplicarán, en su caso, de conformidad con la clasificación arancelaria de estas.
A. Sobre el origen de las mercancías
5 El código aduanero establece tres categorías de normas para la determinación del origen de las mercancías, a saber, normas relativas al origen no preferencial de mercancías, normas relativas al origen preferencial de mercancías y normas que sirven para determinar el origen de mercancías específicas.
6 En particular, el artículo 59 del código aduanero establece que los artículos 60 y 61 contienen disposiciones para determinar el origen no preferencial de las mercancías a efectos de la aplicación de las medidas siguientes: en primer lugar, el arancel aduanero común, salvo las medidas indicadas en el artículo 56, apartado 2, letras d) y e); en segundo lugar, las medidas no arancelarias establecidas por actos de la Unión que regulen ámbitos específicos relacionados con el comercio de mercancías, y, en tercer lugar, otras medidas de la Unión relacionadas con el origen de las mercancías.
7 El artículo 60 del código aduanero, relativo a la adquisición del origen no preferencial de las mercancías, dispone cuanto sigue:
«1. Se considerará que las mercancías enteramente obtenidas en un solo país o territorio tienen su origen en este país o territorio.
2. Se considerará que las mercancías en cuya producción intervenga más de un país o territorio tienen su origen en aquel en el que se haya producido su última transformación o elaboración sustancial, económicamente justificada, efectuada en una empresa equipada a tal efecto, y que haya conducido a la fabricación de un producto nuevo o que represente un grado de fabricación importante.»
8 Según el artículo 62 del código aduanero, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 284, con el fin de determinar las normas en virtud de las cuales las mercancías, cuya determinación del origen no preferencial se exige a efectos de la aplicación de las medidas de la Unión a que se refiere el artículo 59, se consideren obtenidas enteramente en un solo país o territorio o que han sido objeto de una última transformación o elaboración sustancial, económicamente justificada, efectuada en una empresa equipada a tal efecto, y que haya conducido a la fabricación de un producto nuevo o que constituya una fase importante de fabricación en un país o territorio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60.
9 A este respecto, la Comisión adoptó el Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, de 28 de julio de 2015, por el que se completa el Reglamento n.o 952/2013 con normas de desarrollo relativas a determinadas disposiciones del código aduanero de la Unión (DO 2015, L 343, p. 1; en lo sucesivo, «AD‑CAU»).
10 El artículo 33 del AD‑CAU aporta precisiones relativas a las operaciones de elaboración o transformación no justificadas desde el punto de vista económico. Este artículo dispone lo siguiente:
«Cualquier operación de elaboración o transformación efectuada en otro país o territorio no se considerará justificada desde el punto de vista económico si se demuestra, sobre la base de los datos disponibles, que la finalidad de dicha operación era evitar la aplicación de las medidas a que se refiere el artículo 59 del [código aduanero, que se refiere a la aplicación del arancel aduanero común y de las otras medidas de la Unión, arancelarias o no, relacionadas con el origen de las mercancías importadas en la Unión].
[…]»
B. Sobre las decisiones en materia de origen
11 El artículo 33 del código aduanero, referente a las decisiones relativas a las informaciones vinculantes, dispone cuanto sigue:
«1. Las autoridades aduaneras adoptarán, previa solicitud, decisiones relativas a informaciones arancelarias vinculantes («decisiones IAV») o decisiones [IVO].
[…]
3. Las decisiones IAV e IVO tendrán una validez de tres años a partir de la fecha en la que la decisión surta efecto.
[…]»
12 El artículo 19 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2015, por el que se establecen normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento n.o 952/2013 (DO 2015, L 343, p. 558), prevé un intercambio de datos sobre las decisiones IVO y establece, en particular, en su apartado 1, que «las autoridades aduaneras transmitirán trimestralmente a la Comisión la información pertinente sobre las decisiones IVO» que hayan adoptado.
13 Según el artículo 34, apartado 11, del código aduanero:
«La Comisión podrá adoptar decisiones mediante las que se solicite a los Estados miembros que revoquen las decisiones IAV o IVO, a fin de garantizar que se atribuye a las mercancías una clasificación arancelaria o una determinación del origen correctas y uniformes.»
14 El artículo 37, apartado 2, del código aduanero establece, entre otras cosas, que la Comisión adoptará las decisiones por las que se solicite a los Estados miembros que revoquen las decisiones IVO mediante actos de ejecución adoptados con arreglo al procedimiento consultivo a que se refiere el artículo 285, apartado 2, del código aduanero.
15 De estas disposiciones se desprende que, grosso modo, las autoridades aduaneras nacionales, a petición de importadores que deseen obtener garantías en cuanto a la interpretación de las normas que permiten definir el origen no preferencial de mercancías importadas en la Unión, pueden adoptar decisiones que reconozcan oficialmente el origen geográfico de dichas mercancías. Además, la Comisión, que es informada de ello regularmente por dichas autoridades, si considera a posteriori que tal determinación del origen por dichas autoridades aduaneras no es correcta, puede solicitarles, por su parte, que revoquen las decisiones adoptadas.
C. Sobre las medidas de política comercial
16 En virtud del artículo 5, apartado 36, del código aduanero, las «medidas de política comercial» son las medidas no arancelarias que se establezcan en el ámbito de la política comercial común, en forma de disposiciones de la Unión para regular el comercio internacional de mercancías.
17 A este respecto, el legislador de la Unión adoptó el Reglamento (UE) n.o 654/2014, de 15 de mayo de 2014, sobre el ejercicio de los derechos de la Unión para aplicar y hacer cumplir las normas comerciales internacionales y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 3286/94 del Consejo por el que se establecen procedimientos comunitarios en el ámbito de la política comercial común con objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de la Comunidad en virtud de las normas comerciales internacionales, particularmente las establecidas bajo los auspicios de la Organización Mundial del Comercio (DO 2014, L 189, p. 50).
18 En virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 654/2014, cuando sea necesario actuar para salvaguardar los intereses de la Unión en los casos a los que se refiere el artículo 3 de este Reglamento, la Comisión adoptará un acto de ejecución que determine las medidas de política comercial apropiadas.
19 Sobre la base del Reglamento n.o 654/2014, y en particular de su artículo 4, apartado 1, la Comisión adoptó, más concretamente, el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/886, de 20 de junio de 2018, sobre determinadas medidas de política comercial relativas a determinados productos originarios de los Estados Unidos de América y por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/724 (DO 2018, L 158, p. 5).
II. Antecedentes del litigio
20 En junio de 2018, el Gobierno de los Estados Unidos de América impuso derechos de aduana adicionales del 25 % y del 10 %, respectivamente, a las importaciones de acero y las importaciones de aluminio procedentes de la Unión (en lo sucesivo, «derechos de aduana impuestos con arreglo al artículo 232 de la Ley de 1962 sobre la expansión del comercio»), con el fin de favorecer y aumentar la producción nacional de dichos productos.
21 En respuesta al establecimiento de los derechos de aduana impuestos con arreglo al artículo 232 de la Ley de 1962 sobre la expansión del comercio, la Comisión adoptó, el 20 de junio de 2018, el Reglamento n.o 2018/886, en el que se preveía la aplicación de derechos de aduana adicionales a la importación de productos originarios de los Estados Unidos que se enumeran en los anexos I y II de dicho Reglamento.
22 Según el artículo 2, letra a), y el anexo I del Reglamento 2018/886, se establecía que los productos correspondientes al código de nomenclatura 8711 50 00, a saber, las «motocicletas […] con motor de émbolo (pistón) alternativo de cilindrada superior a 800 cm³», serían objeto, en una primera fase, de derechos de aduana adicionales del 25 %, y ello a partir del 22 de junio de 2018.
23 Además, según el artículo 2, letra b), y el anexo II del Reglamento 2018/886, que también se referían a los productos correspondientes al código de nomenclatura 8711 50 00, estos productos serían objeto, en una segunda fase, de derechos de aduana adicionales del 25 %, a partir, en esencia, del 1 de junio de 2021 a más tardar.
24 Por lo tanto, a raíz de la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea del Reglamento 2018/886, Harley-Davidson, empresa estadounidense especializada en la fabricación de motocicletas, quedaba informada de la aplicación de derechos de aduana adicionales a sus productos importados en la Unión desde los Estados Unidos, del 25 % a partir del 22 de junio de 2018 y posteriormente de un 25 % adicional a partir del 1 de junio de 2021 a más tardar, además del tipo del derecho convencional del 6 %, es decir, un tipo total que ascendía, para sus motocicletas, al 31 % a partir del 22 de junio de 2018 y posteriormente al 56 % a partir del 1 de junio de 2021 a más tardar.
25 El 25 de junio de 2018, Harley-Davidson presentó a la Securities and Exchange Commission (Comisión de Operaciones Bursátiles, Estados Unidos; en lo sucesivo, «SEC»), un informe sobre el formulario 8‑K (Form 8‑K Current Report; en lo sucesivo, «formulario 8‑K»). Este formulario 8‑K tenía por objeto informar a sus accionistas de la aplicación de los derechos de aduana adicionales mencionados en el anterior apartado 24 y de sus consecuencias para su actividad. En dicho formulario, Harley-Davidson comunicó su intención de trasladar la producción de determinadas motocicletas destinadas al mercado de la Unión desde los Estados Unidos a sus instalaciones internacionales situadas en otro país, con el fin de evitar las medidas en cuestión de la política comercial de la Unión.
26 En el formulario 8‑K, Harley-Davidson indicó, en particular, lo siguiente:
«La Unión Europea ha adoptado derechos de aduana sobre diversos productos fabricados en Estados Unidos, entre ellos, las motocicletas Harley-Davidson. Estos derechos, que entraron en vigor el 22 de junio de 2018, fueron impuestos como respuesta a los derechos de aduana que Estados Unidos impuso al acero y al aluminio exportados desde la [Unión] a Estados Unidos.
Como consecuencia, los derechos de aduana de [la Unión] sobre las motocicletas Harley-Davidson exportadas desde los Estados Unidos han pasado del 6 % al 31 %. Harley-Davidson estima que estos derechos de aduana supondrán un coste adicional de aproximadamente 2 200 dólares estadounidenses por motocicleta exportada desde los Estados Unidos a la [Unión].
[…]
Para hacer frente al coste considerable de esta carga arancelaria a largo plazo, Harley-Davidson va a poner en marcha un plan orientado a trasladar la producción de motocicletas destinadas a la [Unión] desde los Estados Unidos a sus instalaciones internacionales con el fin de evitar la carga arancelaria. Harley-Davidson prevé que el aumento de la producción en las plantas internacionales requerirá inversiones adicionales y podría tardar al menos de 9 a 18 meses en llevarse totalmente a cabo».
27 Tras la publicación del formulario 8‑K, Harley-Davidson eligió su fábrica de Tailandia como centro de producción de algunas de sus motocicletas destinadas al mercado de la Unión.
28 Harley-Davidson deseaba obtener garantías en relación con la determinación del país de origen de las motocicletas producidas en su planta de Tailandia y destinadas al mercado de la Unión. Por ello, Harley-Davidson y Neovia, un intermediario que le presta servicios de apoyo logístico en sus operaciones de importación de motocicletas en la Unión a través de Bélgica, presentaron conjuntamente, el 25 de enero de 2019, dos primeras solicitudes formales de decisiones IVO, relativas a dos familias de motocicletas, ante las autoridades aduaneras belgas. Posteriormente se presentaron otras tres solicitudes de decisiones IVO, relativas a otras tres familias de motocicletas.
29 El 31 de enero de 2019, las autoridades belgas participaron en una reunión con la Comisión sobre las solicitudes de decisiones IVO relativas a la importación en la Unión de dos familias de motocicletas ensambladas en la fábrica Harley-Davidson en Tailandia. Al término de esta reunión, la Comisión emitió un dictamen informal según el cual el criterio de la justificación económica, en el sentido del artículo 33 del AD‑CAU, podría no cumplirse, debido a la información contenida en el formulario 8‑K.
30 Las autoridades belgas solicitaron un debate con los Estados miembros sobre la aplicabilidad del artículo 33 del AD‑CAU, debate que tuvo lugar en la reunión del Grupo de Expertos Aduaneros, sección «Origen», el 8 de abril de 2019. En dicha reunión, las autoridades belgas explicaron que se había producido un cambio del país de ensamblaje de algunas de las motocicletas fabricadas por Harley-Davidson y que dicha deslocalización se había producido a raíz de la imposición de derechos de aduana adicionales sobre las mercancías originarias del anterior país de producción, a saber, los Estados Unidos. En el acta de dicha reunión se menciona que «algunos delegados confirmaron que, sobre la base de la información disponible, el origen [debía] determinarse aplicando el artículo 33 del AD‑CAU, otros delegados no compartían esa opinión. La [Comisión] considera que puede aplicarse el artículo 33, máxime cuanto que el productor declaró públicamente que la finalidad de la deslocalización de las operaciones era evitar la aplicación de las medidas en la Unión». No obstante, a pesar de las solicitudes de las autoridades belgas, la Comisión nunca emitió un dictamen formal sobre la aplicabilidad del artículo 33 del AD‑CAU a los hechos del presente caso.
31 El 24 de junio de 2019, con arreglo al artículo 33, apartado 1, del código aduanero, las autoridades aduaneras belgas adoptaron dos decisiones IVO, mediante las que reconocieron y certificaron que determinadas categorías de motocicletas Harley-Davidson importadas en la Unión, correspondientes a las dos familias de motocicletas mencionadas en el anterior apartado 28, eran originarias de Tailandia. Las otras tres solicitudes de decisiones IVO mencionadas asimismo en el anterior apartado 28 fueron posteriormente objeto del mismo tratamiento por parte de las autoridades aduaneras belgas.
32 Las decisiones IVO de que se trata fueron notificadas a la Comisión por las autoridades aduaneras belgas el 21 de agosto de 2019.
33 El 5 de octubre de 2020, la Comisión informó a las autoridades belgas de su intención de solicitarles la revocación de las dos primeras decisiones IVO. El 13 de noviembre de 2020, las autoridades belgas respondieron a la Comisión que se oponían a dicha solicitud de revocación.
34 El 22 de diciembre de 2020, la Comisión inició un procedimiento formal con vistas a la adopción de la Decisión impugnada. El 5 de marzo de 2021, la Comisión presentó el proyecto de Decisión impugnada a todas las delegaciones nacionales del Comité del código aduanero, sección «Origen», en el marco del procedimiento consultivo y por el procedimiento escrito. Cuatro Estados miembros enviaron observaciones sobre el proyecto de Decisión impugnada y se opusieron a la opinión expresada por la Comisión en dicho proyecto.
35 El 29 de marzo de 2021, la Comisión envió una nota de síntesis al Comité del código aduanero, sección «Origen», en la que indicó que los 23 Estados miembros que no se habían pronunciado habían manifestado, tácitamente, su conformidad con el proyecto de Decisión impugnada.
36 El 31 de marzo de 2021, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, que notificó al Reino de Bélgica el 6 de abril de 2021 y que fue publicada al día siguiente en el Diario Oficial de la Unión Europea, en la que solicitaba a las autoridades belgas que revocaran las dos primeras decisiones IVO.
37 En la Decisión impugnada, la Comisión declaró lo siguiente:
«(6) Tras la publicación de las medidas de política comercial de la Unión Europea, [Harley-Davidson] comunicó en [junio de] 2018 a la [SEC] mediante el formulario 8‑K […] su plan de trasladar la producción de determinadas motocicletas destinadas al mercado de la Unión Europea de los Estados Unidos de América a sus instalaciones internacionales en otro país con el fin de evitar las medidas de política comercial de la Unión Europea.
(7) Aunque es posible que ese traslado de la producción no tuviera necesariamente como único objetivo la elusión de las medidas de política comercial, a juzgar por los hechos de que se tiene constancia se cumplen las condiciones mencionadas en el artículo 33, párrafo primero, del [AD‑CAU]. Por consiguiente, las operaciones de elaboración o transformación efectuadas en el último país de producción no deben considerarse justificadas desde el punto de vista económico. […]
[…]
(9) Dado que la determinación del origen no preferencial de las motocicletas objeto de las decisiones IVO mencionadas en el anexo no se basa en la norma establecida en el artículo 33, párrafo tercero, del [AD‑CAU], la Comisión considera que esta determinación del origen no preferencial es incompatible con el artículo 60, apartado 2, del [código aduanero], en relación con el artículo 33 del [AD‑CAU].»
38 A raíz de la adopción de la Decisión impugnada, las autoridades belgas, mediante escrito de 16 de abril de 2021 dirigido a Neovia, informaron a las demandantes de que revocaban las cinco decisiones IVO adoptadas en relación con la importación en la Unión de motocicletas fabricadas en Tailandia por Harley-Davidson.
III. Pretensiones de las partes
39 Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Proporcione orientaciones a las autoridades aduaneras de la Unión en cuanto a las consecuencias pertinentes que deben extraer de la sentencia y al modo en que deben actuar para darle cumplimiento.
– Acuerde las diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba que considere oportunas.
– Condene en costas a la Comisión.
40 La Comisión solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
IV. Fundamentos de Derecho
A. Sobre la competencia del Tribunal General
41 La Comisión sostiene que la segunda pretensión de las demandantes es inadmisible.
42 Sin embargo, las demandantes consideran que podría ser útil proporcionar orientaciones sobre cómo ejecutar la sentencia.
43 A este respecto, baste recordar que, en el marco del control de legalidad basado en el artículo 263 TFUE, el Tribunal General carece de competencia para dictar órdenes conminatorias contra las instituciones, órganos y organismos de la Unión, aun cuando dichas órdenes se refieran a las modalidades de ejecución de sus sentencias (autos de 22 de septiembre de 2016, Gaki/Comisión, C‑130/16 P, no publicado, EU:C:2016:731, apartado 14, y de 19 de julio de 2016, Trajektna luka Split/Comisión, T‑169/16, no publicado, EU:T:2016:441, apartado 13).
44 De lo anterior se desprende que procede desestimar la segunda pretensión por falta de competencia.
B. Sobre el fondo
45 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan seis motivos.
46 El Tribunal General considera oportuno examinar el tercer motivo y posteriormente los motivos cuarto, primero, segundo, quinto y sexto.
1. Tercer motivo, basado en el uso abusivo de la facultad de revocación en la medida en que se apoya en una interpretación errónea y una aplicación indebida del artículo 33 del AD‑CAU
47 Mediante el tercer motivo, las demandantes alegan que la Comisión incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo 33 del AD‑CAU.
48 En particular, las demandantes alegan que las versiones anteriores de la normativa establecían que el criterio de la justificación económica no se cumplía cuando el «único objeto» de una operación era la evasión, y que las distintas versiones lingüísticas del artículo 33 del AD‑CAU siempre mencionan una «finalidad» en singular, lo que debe entenderse al menos como una «única finalidad dominante» o una «finalidad esencial». Añaden que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha confirmado que la existencia de cualquier otro motivo para una operación, no relacionado con la evasión, es suficiente para que se cumpla el criterio de la justificación económica. A este respecto, invocan, en particular, la sentencia de 13 de diciembre de 1989, Brother International (C‑26/88, EU:C:1989:637), en la que el Tribunal de Justicia declaró que «el traslado del montaje desde el país de fabricación de los componentes a otro país, donde se utilizan fábricas ya existentes, no justifica por sí solo la presunción de que ese traslado tuvo por único objeto eludir las disposiciones aplicables». Pues bien, según las demandantes, la Comisión no les dio la oportunidad de demostrar la existencia de otras finalidades y nada permite saber si la Comisión examinó la información que ellas habían facilitado a las autoridades belgas para acreditar que se cumplía el criterio de la justificación económica.
49 Por lo que respecta a este último aspecto, las demandantes sostienen que la decisión de Harley-Davidson de producir en Tailandia motocicletas destinadas al mercado de la Unión se basaba en un conjunto de factores comerciales sólidos y legítimos y no era una decisión artificial cuya finalidad esencial fuera eludir los derechos de aduana adicionales.
50 Las demandantes también comparan el concepto de «evitación», a efectos del artículo 33 del AD‑CAU, con los conceptos de «evasión», «abuso», «manipulación» y «elusión», tal como han sido precisados por la jurisprudencia. De este modo, remitiéndose a diversas sentencias del Tribunal de Justicia en las que se abordaron y precisaron estos conceptos, en particular, en Derecho tributario o en Derecho antidumping, las demandantes alegan que, aun cuando la fabricación por Harley-Davidson, en Tailandia, de motocicletas destinadas a la Unión tuviera como finalidad principal evitar los derechos de aduana adicionales, era preciso comprobar si no existía ninguna otra finalidad comercial legítima subyacente a las operaciones de deslocalización, cosa que no hizo la Comisión. Procediendo asimismo por analogía, las demandantes recuerdan que el Tribunal de Justicia ha confirmado en repetidas ocasiones que, en el mercado de la Unión, un operador dispone de una gran libertad y está autorizado, por ejemplo, a estructurar su actividad de modo que se limite su deuda tributaria.
51 Así pues, las demandantes estiman que el modo en que la Comisión aplicó el artículo 33 del AD‑CAU alteró el criterio de la justificación económica y transformó un criterio originalmente objetivo en subjetivo. Según las demandantes, la interpretación hecha por la Comisión modifica el objeto del artículo 60, apartado 2, del código aduanero, con la consecuencia de que ya no procede determinar el origen sobre la base de elementos objetivos, a saber, la naturaleza de la operación efectuada, sino sobre la base de elementos subjetivos, a saber, el razonamiento o las motivaciones del productor. Ahora bien, la apreciación de la «finalidad» de una operación de deslocalización debe basarse, en su opinión, en un análisis objetivo de los elementos y del contexto de la propia operación, análisis que la Comisión no llevó a cabo.
52 La Comisión rebate esta argumentación.
53 En el presente caso, es preciso comprobar si la Comisión, al adoptar la Decisión impugnada sobre la base del artículo 33 del AD‑CAU, incurrió en error de Derecho al estimar que la operación de traslado a Tailandia de la fabricación de determinadas categorías de motocicletas Harley-Davidson destinadas al mercado de la Unión no podía calificarse de «económicamente justificada», dado que tenía por objeto, según dicha institución, evitar las medidas de política comercial de la Unión adoptadas, a partir de 2018, contra productos originarios de los Estados Unidos.
54 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar las disposiciones del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación (véase la sentencia de 2 de septiembre de 2021, CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, apartado 31 y jurisprudencia citada).
55 A tenor del artículo 60, apartado 2, del código aduanero (véase el anterior apartado 7), para que un país o territorio sea considerado como el lugar de origen de las mercancías, a efectos de la aplicación de las medidas de la Unión relativas al origen de las mercancías importadas, es necesario, entre otras cosas, que la última elaboración o transformación sustancial se realice en dicho lugar y que esté «económicamente justificada».
56 El artículo 33 del AD‑CAU, titulado «Operaciones de elaboración o transformación no justificadas desde el punto de vista económico», establece, en su apartado 1, que «cualquier operación de elaboración o transformación efectuada en otro país o territorio no se considerará justificada desde el punto de vista económico si se demuestra, sobre la base de los datos disponibles, que la finalidad de dicha operación era evitar la aplicación de las medidas» de la Unión relativas al origen de las mercancías.
57 Así pues, en primer lugar, del tenor del artículo 33 del AD‑CAU —en particular, del empleo de la expresión «se considerará» en este último artículo— se deriva que, en determinadas circunstancias, a saber, cuando la finalidad de una operación concreta sea evitar la aplicación de las medidas contempladas en el artículo 59 del código aduanero, la Comisión y las autoridades aduaneras de la Unión deben considerar que no se cumple el requisito relativo a la justificación económica.
58 En segundo lugar, por lo que respecta precisamente al uso de la expresión «la finalidad de dicha operación era evitar» en el artículo 33 del AD‑CAU, el Tribunal General estima que la utilización del concepto de «finalidad» en singular debe entenderse, en situaciones en las que la realización de una operación de deslocalización determinada haya perseguido varias finalidades, en el sentido de que remite a la idea de una «finalidad principal» o «dominante». Por lo tanto, esa finalidad puede no ser la única, pero debe ser decisiva para la elección de trasladar la producción a otro país o territorio.
59 Pues bien, del artículo 33 del AD‑CAU, y en particular de la referencia a las «medidas a que se refiere el artículo 59» del código aduanero, interpretado a la luz del considerando 21 del AD‑CAU y del proyecto consolidado de acto delegado presentado por la Comisión antes de la adopción del AD‑CAU, se desprende que el artículo 33 del AD‑CAU se aplica cuando la Unión ha adoptado medidas de política comercial. Estas medidas de política comercial pueden consistir en medidas arancelarias como las adoptadas en el presente caso, a saber, derechos de aduana adicionales sobre determinadas mercancías originarias de los Estados Unidos introducidos por el Reglamento n.o 2018/886 con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 654/2014.
60 Así pues, el artículo 33 del AD‑CAU persigue garantizar la plena aplicación de las medidas de política comercial de la Unión impidiendo, para las mercancías objeto de tales medidas, la adquisición de un nuevo origen cuando la finalidad principal o dominante de una operación, como un traslado de la producción a otro país o territorio, sea evitar la aplicación de dichas medidas.
61 Por último, el empleo de la expresión «sobre la base de los datos disponibles» en el artículo 33 del AD‑CAU hace referencia a los elementos fácticos de que dispone la autoridad encargada de comprobar si la finalidad de una operación de deslocalización era evitar la aplicación de las medidas de la Unión relativas al origen de las mercancías.
62 De lo anterior se desprende que procede interpretar el artículo 33 del AD‑CAU en el sentido de que si, sobre la base de los datos disponibles, resulta que la finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización era evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión, debe considerarse que dicha operación no puede, por principio, estar económicamente justificada.
63 Por lo tanto, corresponde al operador económico de que se trate aportar la prueba de que la finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización no era, en el momento en que se adoptó la decisión relativa a esta, evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión. Pues bien, tal prueba se distingue de la búsqueda a posteriori de una justificación económica o de la racionalidad económica de dicha operación de deslocalización. En efecto, si la prueba de que la finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización no era evitar la aplicación de medidas de política comercial pudiera aportarse mediante la mera demostración de la existencia de una justificación económica, se privaría de todo efecto útil al artículo 33 del AD‑CAU.
64 En el presente caso, de los autos se desprende que los datos disponibles, en el sentido del artículo 33 del AD‑CAU, son las alegaciones formuladas por Harley-Davidson en el formulario 8‑K, reproducidas en el anterior apartado 26, y los datos comunicados por las demandantes a las autoridades aduaneras belgas en apoyo de sus solicitudes de decisiones IVO.
65 Por lo que respecta a los datos comunicados a las autoridades aduaneras belgas, las demandantes señalan que, en otoño de 2018, aportaron una síntesis de las diversas razones por las que, a su juicio, la producción en Tailandia estaba «económicamente justificada», síntesis que completaron con explicaciones adicionales el 26 de marzo de 2019, es decir, nueve meses después de la publicación del formulario 8‑K.
66 Del análisis de estos documentos, aportados como anexo al presente recurso, se desprende que fueron elaborados por las demandantes en el marco de sus intercambios con las autoridades aduaneras belgas con el fin de obtener decisiones IVO que reconocieran el origen tailandés de las motocicletas fabricadas por Harley-Davidson y destinadas al mercado de la Unión. Estos intercambios comenzaron en septiembre de 2018, es decir, varios meses después de la publicación del formulario 8‑K en el que se anunciaba públicamente la operación de deslocalización en cuestión. Dichos documentos, que no son anteriores ni contemporáneos al formulario 8‑K, y que se elaboraron con el único objetivo de que las autoridades aduaneras belgas reconocieran el origen tailandés de las motocicletas fabricadas por Harley-Davidson, no permiten extraer ninguna conclusión determinante sobre la realidad de una decisión de trasladar a Tailandia la fabricación de motocicletas destinadas al mercado de la Unión que hubiera existido con anterioridad a la imposición de los derechos de aduana adicionales (véase el anterior apartado 21) o que procediera de un razonamiento económico perfectamente racional y ajeno a la imposición de tales derechos de aduana adicionales.
67 De lo anterior se deduce que, sobre la base de los datos disponibles, a saber, las propias alegaciones de Harley-Davidson que figuran en el formulario 8‑K, es para «hacer frente al coste considerable de [la] carga arancelaria [derivada de la imposición de los derechos de aduana adicionales] a largo plazo [por lo que] Harley-Davidson [puso] en marcha un plan orientado a trasladar la producción de motocicletas destinadas a la [Unión] desde los Estados Unidos a sus instalaciones internacionales». Por lo tanto, de la lectura del formulario 8‑K resulta que la imposición de los derechos de aduana adicionales fue el hecho generador del anuncio de la decisión de deslocalización en cuestión. Por otra parte, las demandantes reconocieron en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal General, que la entrada en vigor de esos derechos de aduana adicionales había «acelerado» la adopción de la decisión de trasladar a Tailandia la producción destinada al mercado de la Unión.
68 Además, las demandantes no lograron demostrar, ni en el material procedente de sus intercambios con las autoridades aduaneras belgas, ni en los escritos presentados en el marco del presente procedimiento, ni en su respuesta a las preguntas del Tribunal General en la vista, que la decisión de trasladar a Tailandia la producción de las motocicletas Harley-Davidson destinadas al mercado de la Unión fuera anterior a la entrada en vigor del Reglamento 2018/886 o formara parte de una estrategia global dirigida específicamente a reducir los costes de producción de las motocicletas destinadas al mercado de la Unión mediante un traslado de dicha producción a Asia. A lo sumo, las demandantes se limitaron a formular alegaciones vagas y abstractas según las cuales Harley-Davidson seguía, desde hacía varios años, una estrategia dirigida a incrementar su presencia comercial fuera de Estados Unidos, alegaciones que sustentaron mediante la presentación de documentos destinados a la SEC, de los que únicamente se desprende, sin mayores precisiones, que el crecimiento internacional formaba parte, en esencia, de una estrategia global a largo plazo de la empresa.
69 Las demandantes no han aportado ningún documento, como copias de decisiones del consejo de administración de Harley-Davidson, que demuestre que la decisión específica de trasladar a Tailandia la producción de motocicletas destinadas al mercado de la Unión fue anterior a la imposición de los derechos de aduana adicionales en cuestión. Por el contrario, de uno de los documentos presentados por las demandantes, mencionados en el anterior apartado 68, fechado el 28 de febrero de 2019 y destinado a la SEC, resulta que la producción de motocicletas en la planta de Tailandia no había comenzado hasta 2018 y que dicha producción estaba destinada, al menos hasta el 31 de diciembre de 2018, exclusivamente a determinados mercados asiáticos, y no al mercado de la Unión.
70 En cualquier caso, no cabe sino constatar que, al señalar únicamente, en el formulario 8‑K, que deseaba, mediante el traslado de su producción, «evitar la carga arancelaria» resultante de la entrada en vigor de los derechos de aduana adicionales, Harley-Davidson tenía como finalidad principal o dominante evitar la aplicación de esas medidas de política comercial. Del objeto y del contenido del formulario 8‑K se desprende claramente que este, de fecha 25 de junio de 2018, fue publicado como reacción inmediata a la publicación del Reglamento 2018/886, solo cinco días después de dicha publicación y tres días después de su entrada en vigor. El Tribunal General constata que existe una coincidencia temporal entre la entrada en vigor del Reglamento 2018/886 y el anuncio de la operación de deslocalización en cuestión. Pues bien, según la jurisprudencia, tal coincidencia temporal puede justificar la sospecha de que una operación de deslocalización tiene por finalidad evitar la aplicación de medidas de política comercial (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 1989, Brother International, C‑26/88, EU:C:1989:637, apartado 29).
71 También se desprende de la jurisprudencia que, en consecuencia, ante tal coincidencia temporal, corresponde al operador económico afectado aportar la prueba de un motivo razonable, distinto del de eludir las consecuencias derivadas de las disposiciones de que se trate, para la realización de las operaciones de fabricación en el país al que se ha trasladado la producción (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 1989, Brother International, C‑26/88, EU:C:1989:637, apartado 29). Pues bien, como se ha señalado en los anteriores apartados 65 a 68, las demandantes no han logrado aportar la prueba de un motivo razonable, anterior o contemporáneo al anuncio de la decisión del traslado a Tailandia, que acredite la alegación de que esa deslocalización habría podido tener una justificación distinta de la de eludir las consecuencias de la imposición de los derechos de aduana adicionales.
72 Por lo tanto, resulta que la imposición de los derechos de aduana adicionales fue el hecho generador de la decisión de deslocalización en cuestión revelada por la publicación del formulario 8‑K y que, habida cuenta del contexto, dicha decisión procedía, al menos con carácter principal o dominante, de la voluntad de evitar la carga económica causada por esos derechos.
73 De lo anterior se deduce que la Comisión no incurrió en error al concluir que la finalidad principal de esta deslocalización era evitar la medida de política comercial que constituyen los derechos de aduana adicionales.
74 En consecuencia, toda la argumentación de las demandantes relativa a la existencia de una justificación económica de la operación de deslocalización en cuestión es inoperante en la medida en que la Comisión no tenía que buscar tal justificación en el presente caso. Lo mismo cabe decir de la argumentación de las demandantes sobre la realidad y el carácter sustancial de las operaciones de producción en Tailandia.
75 En cuanto a la alegación de las demandantes de que la Comisión transformó un criterio originariamente objetivo en uno subjetivo, basta con señalar que la declaración, en la Decisión impugnada, de que la operación de traslado a Tailandia se había realizado, al menos principalmente, para evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión es una declaración basada en pruebas objetivas. A este respecto, en el marco de su examen de la conducta de Harley-Davidson a fin de identificar una eventual elusión de dichas medidas de política comercial, la Comisión estaba obligada, en efecto, a basarse en todos los elementos de hecho pertinentes y disponibles. En este contexto, la Comisión pudo verse inducida a apreciar la estrategia seguida por dicha empresa. En este contexto, la Comisión podía evocar factores de carácter subjetivo, a saber, los móviles subyacentes a la estrategia en cuestión, en la medida en que esos factores se desprendían de forma clara, inequívoca y objetiva del formulario 8‑K. Así, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, la existencia de una intención de eludir las medidas de política comercial en cuestión podía constituir una de las circunstancias fácticas objetivas que podían tenerse en cuenta para determinar tal elusión.
76 De lo anterior se desprende que procede desestimar el tercer motivo.
2. Cuarto motivo, basado en la ilegalidad del artículo 33 del AD‑CAU
77 En el marco del cuarto motivo, las demandantes alegan que el artículo 33 del AD‑CAU es ilegal por cuanto excede el ámbito de la normativa que puede adoptarse mediante un acto delegado en virtud del artículo 290 TFUE y viola los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad.
a) Primera parte del cuarto motivo, relativa a la infracción del artículo 290 TFUE
78 Las demandantes sostienen que, cualquiera que sea la interpretación que deba darse al artículo 33 del AD‑CAU, esta disposición excede los límites de una legislación delegada. A este respecto, alegan, en esencia, que el criterio de la «justificación económica» no puede considerarse un criterio que aporte más precisiones sobre cómo debe aplicarse una disposición sustantiva, sino que, por el contrario, se trata de una norma fundamental en materia de determinación del origen. Como tal, en su opinión, la norma recogida en el artículo 33 del AD‑CAU debe figurar en el Derecho primario, junto con el artículo 60, apartado 2, del código aduanero, que contiene la regla general que permite determinar el origen de las mercancías transformadas en más de un país.
79 La Comisión rebate esta argumentación.
80 La posibilidad de delegar poderes que prevé el artículo 290 TFUE tiene como finalidad permitir al legislador concentrar su esfuerzo en la regulación de los elementos esenciales de la legislación, así como en los elementos no esenciales sobre los que considere oportuno legislar, al mismo tiempo que confía a la Comisión la labor de «completar» determinados elementos no esenciales del acto legislativo adoptado o incluso de «modificar» tales elementos dentro del marco de la delegación que le ha sido conferida (véase la sentencia de 11 de mayo de 2017, Dyson/Comisión, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, apartado 58 y jurisprudencia citada).
81 De ello resulta que las normas esenciales de la materia de que se trata deben adoptarse en la normativa de base y no pueden ser objeto de delegación (véase la sentencia de 11 de mayo de 2017, Dyson/Comisión, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, apartado 59 y jurisprudencia citada).
82 De la jurisprudencia se desprende que los elementos esenciales de una normativa de base son aquellos cuya adopción requiere tomar decisiones políticas comprendidas en el ámbito de las responsabilidades propias del legislador de la Unión (véase la sentencia de 11 de mayo de 2017, Dyson/Comisión, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, apartado 61 y jurisprudencia citada).
83 La identificación de los elementos de una materia que deben calificarse de esenciales ha de basarse en elementos objetivos que puedan ser objeto de control judicial y exige tener en cuenta las características y las particularidades del ámbito de que se trate (véase la sentencia de 11 de mayo de 2017, Dyson/Comisión, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, apartado 62 y jurisprudencia citada).
84 En el presente caso, el artículo 60 del código aduanero establece normas para determinar el origen no preferencial de las mercancías, que varían en función de si las mercancías se han obtenido en un solo país o territorio, o si en su producción ha intervenido más de un país o territorio. Estas dos categorías de normas se establecen, respectivamente, en el apartado 1 y en el apartado 2 de dicho artículo 60.
85 El presente caso se refiere únicamente a la segunda categoría de normas.
86 Además, por lo que respecta a esta segunda categoría de normas, la Comisión adoptó el artículo 33 del AD‑CAU en virtud de la delegación prevista en el artículo 62 del código aduanero, en relación con el artículo 284 de ese mismo código. De este modo, el artículo 62 faculta a dicha institución para adoptar actos delegados con el fin de establecer, en esencia, las normas de aplicación de los requisitos establecidos en el artículo 60, apartado 2, del código aduanero.
87 De lo anterior se deriva que, a la luz de la lógica interna del código aduanero, el requisito relativo a la justificación económica, examinado en el presente caso, está previsto en el propio código aduanero y constituye únicamente uno de los requisitos previstos en una de las normas en materia de adquisición del origen no preferencial.
88 En este contexto, por lo que respecta al alcance de la delegación conferida a la Comisión en el artículo 62 del código aduanero, al facultar a la Comisión para «determinar» normas, esta disposición autoriza a la Comisión a «completar» el código aduanero, en el sentido del artículo 290 TFUE. Por lo tanto, si bien este artículo no autoriza a la Comisión a modificar los elementos ya establecidos en el código aduanero, sí la autoriza, en cambio, a completarlo desarrollando elementos que no han sido definidos por el legislador, aunque sigue estando obligada a respetar las disposiciones recogidas en el código aduanero.
89 Así pues, aun suponiendo que las normas para la determinación del origen constituyan elementos esenciales del código aduanero, el artículo 33 del AD‑CAU solamente pretende completar el artículo 60 del código aduanero, aportando algunas precisiones. Por consiguiente, no cabe considerar que dicho artículo 33 exceda los límites de la delegación conferida a la Comisión en el artículo 62 del código aduanero ni que modifique una norma esencial de dicho código.
90 Además, en la medida en que el artículo 33 de AD‑CAU únicamente tiene por objeto garantizar, como resulta del considerando 21 del AD‑CAU, la aplicación efectiva de las medidas de política comercial establecidas en virtud de otras disposiciones del Derecho de la Unión, debe considerarse que la adopción de este artículo no implicó, como tal, tomar decisiones políticas comprendidas en el ámbito de las responsabilidades propias del legislador de la Unión.
91 De lo anterior se desprende que procede desestimar la primera parte del cuarto motivo.
b) Segunda parte del cuarto motivo, relativa a la violación de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad
92 Las demandantes alegan que la introducción de una modificación tan sustancial del criterio jurídico de la «justificación económica» mediante un acto delegado es incompatible con los principios generales del Derecho de la Unión, en particular, los de seguridad jurídica y proporcionalidad.
93 A este respecto, sostienen que al considerar, en el artículo 33 del AD‑CAU, que pueden tomarse en consideración múltiples razones para apreciar la justificación económica de una operación de deslocalización, la Comisión introdujo en ese criterio una forma de subjetividad incompatible con el carácter objetivo del Reglamento de base. También alegan que la Comisión no tenía razón alguna para ampliar y modificar el criterio, tal como había sido definido en el Derecho primario o en la jurisprudencia.
94 La Comisión refuta estas alegaciones.
95 El Tribunal General manifiesta que la argumentación de las demandantes se basa en el postulado de que el artículo 33 del AD‑CAU establece que pueden tomarse en consideración múltiples razones para determinar la existencia de una «justificación económica» y que la apreciación de la importancia respectiva de esas diversas razones corresponde exclusivamente a la facultad discrecional de la Comisión. Pues bien, este postulado procede de una interpretación errónea del artículo 33 del AD‑CAU.
96 En efecto, como se ha expuesto en los anteriores apartados 54 a 63, el artículo 33 del AD‑CAU dispone que basta con que «la finalidad», es decir, la finalidad principal o dominante, de una operación de deslocalización sea evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión para que pueda considerarse que esa operación de deslocalización no está económicamente justificada en el sentido de la normativa aplicable.
97 En consecuencia, procede declarar que, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, el artículo 33 del AD‑CAU no establece la ponderación o la toma en consideración de «múltiples razones» a efectos de determinar la existencia de una «justificación económica», sino que únicamente dispone que tal justificación no puede existir, por principio, en presencia de una estrategia dirigida principalmente a evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión.
98 De ello se deduce que no cabe acoger la argumentación de las demandantes.
99 De todo lo anterior se desprende que procede desestimar la segunda parte del cuarto motivo y, por lo tanto, el cuarto motivo en su totalidad.
3. Primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación y del procedimiento consultivo previo a la adopción de la Decisión impugnada
100 En el marco del primer motivo, las demandantes alegan, por un lado, que la Comisión incurrió en un vicio sustancial de forma en la medida en que la Decisión impugnada no contiene motivación alguna o contiene una motivación insuficiente y, por otro lado, que la Comisión no respetó el procedimiento consultivo previo a la adopción de la Decisión impugnada.
a) Primera parte del primer motivo, relativa al incumplimiento de la obligación de motivación
101 Las demandantes sostienen que la Decisión impugnada no les indica lo que opina la Comisión de las operaciones de ensamblaje realizadas en Tailandia ni de las razones que llevaron a Harley-Davidson a fabricar sus productos en Tailandia, ni tampoco cómo aplicó la Comisión el criterio de la justificación económica, de modo que el Tribunal General no puede ejercer su control.
102 Las demandantes alegan asimismo que la Decisión impugnada no contiene explicaciones sobre las razones por las que la postura de la Comisión difiere de la de las autoridades aduaneras belgas y que el razonamiento expuesto en el considerando 7 de dicha Decisión no constituye sino una declaración perentoria. A este respecto, alegan que, habida cuenta del carácter técnico de la materia y de las considerables inversiones en juego y debido a la novedad de una decisión como la Decisión impugnada, la exposición de un razonamiento claro resultaba especialmente importante.
103 La Comisión refuta estas alegaciones.
104 De reiterada jurisprudencia se desprende que el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que fue adoptado. La motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución, de manera que, por un lado, los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada para poder defender sus derechos y comprobar si la decisión es fundada o no y, por otro, el juez de la Unión pueda ejercer su control de legalidad. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, la Comisión no está obligada a definir una postura sobre todas las alegaciones que los interesados aduzcan, sino que le basta con exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la decisión (véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 43 y jurisprudencia citada).
105 En el presente caso, la Comisión expuso, en la Decisión impugnada y según los términos reproducidos en el anterior apartado 37, la razón por la que determinadas categorías de motocicletas fabricadas por Harley-Davidson e importadas en la Unión desde Tailandia no podían considerarse originarias de ese país, a saber, el hecho de que dicha fabricación en Tailandia no estaba económicamente justificada, por cuanto tenía por objeto principalmente evitar las medidas de política comercial de la Unión adoptadas, a partir de 2018, contra productos originarios de Estados Unidos.
106 Además, en el considerando 9 de la Decisión impugnada, la Comisión reprochó a las autoridades aduaneras belgas no haber aplicado debidamente el artículo 33 del AD‑CAU, ya que en las dos decisiones IVO habían considerado Tailandia como lugar de origen de las motocicletas en cuestión.
107 Por lo tanto, la Decisión impugnada contiene una motivación suficiente a este respecto al mencionar las razones por las que la Comisión consideró que las autoridades aduaneras belgas habían adoptado unas decisiones IVO que no estaban en consonancia con la normativa aduanera de la Unión.
108 Además, cabe observar que algunas de las alegaciones de las demandantes expuestas en el anterior apartado 102 se confunden con la crítica de la fundamentación de la Decisión impugnada. Pues bien, la obligación de motivar las decisiones constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión de la fundamentación de la motivación. La motivación de una decisión consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa. Si estos fundamentos incurren en errores, vician la legalidad de la decisión en cuanto al fondo, pero no su motivación, que puede ser suficiente aunque exprese una fundamentación equivocada (véase la sentencia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, apartado 181 y jurisprudencia citada).
109 De lo anterior se deduce que procede desestimar la primera parte del primer motivo.
b) Segunda parte del primer motivo, relativa a la inobservancia del procedimiento consultivo previo a la adopción de la Decisión impugnada
110 Las demandantes alegan que la Comisión estaba obligada a consultar al comité consultivo competente antes de adoptar la Decisión impugnada y que, en el presente caso, la mera consulta a dicho comité mediante un procedimiento escrito era insuficiente, máxime cuanto que la Comisión no facilitó ningún elemento fáctico o jurídico que permitiera a los miembros del comité forjarse una opinión. Además, según las demandantes, el hecho de que, en el marco de la consulta efectuada mediante un procedimiento escrito, cuatro Estados miembros se manifestaran para oponerse al proyecto de Decisión impugnada debía haber llevado a la Comisión a «tener en cuenta en la mayor medida posible» dichas observaciones, en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DO 2011, L 55, p. 13).
111 La Comisión rebate estas alegaciones.
112 Del artículo 285 del código aduanero resulta que el Comité del código aduanero es un comité en el sentido del Reglamento n.o 182/2011. Además, del artículo 37, apartado 2, párrafos segundo y tercero, del código aduanero, en relación con el artículo 285, apartados 2 y 6, de dicho código, se deriva que las decisiones, como la Decisión impugnada, por las que se solicita a los Estados miembros que revoquen decisiones IVO se adoptan según el procedimiento consultivo previsto en el artículo 4 del Reglamento n.o 182/2011.
113 El artículo 4 del Reglamento n.o 182/2011, titulado «Procedimiento consultivo», dispone lo siguiente:
«1. Cuando se aplique el procedimiento consultivo, el comité emitirá su dictamen, procediendo, cuando sea necesario, a una votación. Si se procede a una votación, el dictamen se adoptará por mayoría simple de los miembros que lo componen.
2. La Comisión decidirá sobre el proyecto de acto de ejecución que deberá adoptarse teniendo en cuenta en la mayor medida posible las conclusiones de los debates del comité y el dictamen emitido.»
114 Por lo que respecta a la alegación relativa al recurso a un procedimiento tramitado por la vía escrita en el presente caso, ninguna disposición del Reglamento n.o 182/2011 prohíbe a la Comisión tramitar un procedimiento consultivo según esa modalidad particular. Por el contrario, en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.o 182/2011 se prevé expresamente que el dictamen de un comité, en el marco de un procedimiento consultivo, puede obtenerse mediante un procedimiento escrito.
115 Por lo que respecta a la alegación relativa a que el comité consultivo no dispuso de elementos fácticos y jurídicos suficientes cuando examinó el proyecto de Decisión impugnada, es preciso señalar que las demandantes no han sustentado esta alegación y que, en cualquier caso, los Estados miembros, principales afectados, no emitieron ninguna crítica al respecto, de modo que no existe elemento alguno que permita concluir que las delegaciones no habían podido adoptar sus posturas con conocimiento de causa. Por lo tanto, procede desestimar esta alegación.
116 En lo que se refiere a la toma en consideración de las observaciones formuladas por los Estados miembros que se manifestaron para oponerse al proyecto de decisión, es preciso señalar que la exigencia prevista en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 182/2011 no tiene carácter vinculante. Por lo tanto, la Comisión, que conserva un margen de apreciación, no está vinculada por el dictamen emitido por el comité ni, a fortiori, por las opiniones divergentes minoritarias expresadas por algunos de sus miembros.
117 En efecto, la fórmula «teniendo en cuenta en la mayor medida posible» del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 182/2011 pone de relieve el carácter no vinculante de las conclusiones de los debates del comité, incluidas las opiniones expresadas únicamente por algunos de sus miembros, y del dictamen in fine emitido por dicho comité. Si tales conclusiones u opiniones fueran vinculantes, no bastaría con que la Comisión las tuviera en cuenta en la mayor medida posible, so pena de desnaturalizar el tenor y la finalidad del artículo 4 del Reglamento n.o 182/2011, sino que tendría que atenerse a ellas (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 9 de julio de 2019, VodafoneZiggo Group/Comisión, T‑660/18, EU:T:2019:546, apartado 44). Esta constatación se ve corroborada por una comparación con el procedimiento de examen previsto en el artículo 5 de dicho Reglamento, dado que, como resulta de su considerando 11, este último procedimiento debe garantizar que la Comisión no pueda adoptar los actos de ejecución si no son conformes con el dictamen del comité competente. Esto significa que el dictamen del comité competente no es vinculante para la Comisión si, como en el presente caso, se aplica el procedimiento consultivo.
118 Sin embargo, como destacan fundadamente las demandantes, la jurisprudencia ya ha reconocido que la exigencia de tener «en cuenta en la mayor medida posible» impone una obligación de motivación en el sentido de que la Comisión debe poder explicar las divergencias respecto de las conclusiones de los debates del comité y del dictamen emitido (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 9 de julio de 2019, VodafoneZiggo Group/Comisión, T‑660/18, EU:T:2019:546, apartado 47).
119 A este respecto, procede señalar que la Decisión impugnada se adoptó al término del procedimiento administrativo descrito en los anteriores apartados 34 y 35. En particular, la Comisión presentó el proyecto de Decisión impugnada a las delegaciones del comité competente el 5 de marzo de 2021 y cuatro Estados miembros enviaron observaciones oponiéndose a la postura tomada por la Comisión en dicho proyecto.
120 De la nota de síntesis dirigida por la Comisión al Comité del código aduanero, sección «Origen», el 29 de marzo de 2021 (véase el anterior apartado 34), se desprende que 23 Estados miembros no habían tomado posición sobre el proyecto de Decisión impugnada. Así pues, una amplia mayoría de las delegaciones había otorgado su acuerdo tácito a dicho proyecto de Decisión impugnada, con arreglo al artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.o 182/2011, de modo que el dictamen emitido por el Comité sobre el proyecto de Decisión impugnada podía considerarse un dictamen favorable, respecto del cual la Comisión no tenía, por lo tanto, ninguna divergencia que explicar.
121 Del acta de la reunión del Grupo de Expertos Aduaneros, sección «Origen», de 20 de abril de 2021, se desprende que, de las cuatro delegaciones que se opusieron al proyecto de Decisión impugnada, al menos tres manifestaron preocupaciones precisas y detalladas.
122 En particular, dichas delegaciones expresaron sus reservas sobre el hecho de que, en el proyecto de Decisión impugnada, no se examinara la racionalidad económica global de la operación de deslocalización y sobre si el concepto de «finalidad», a efectos del artículo 33 del AD‑CAU, debía entenderse referido a una finalidad única o exclusiva y no solamente referido a una finalidad entre otras.
123 Por lo tanto, dichas reservas pueden estar comprendidas en el concepto de «conclusiones de los debates del comité», a efectos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 182/2011, que la Comisión debía tener «en cuenta en la mayor medida posible», según esta misma disposición.
124 Sin embargo, del considerando 7 de la Decisión impugnada resulta que, «aunque es posible que ese traslado de la producción no tuviera necesariamente como único objetivo la elusión de las medidas de política comercial, a juzgar por los hechos de que se tiene constancia se cumplen las condiciones mencionadas en el artículo 33, párrafo primero, del [AD‑CAU]».
125 De este modo, la Comisión respondió implícita pero necesariamente a la cuestión de si el concepto de «finalidad», a efectos del artículo 33 del AD‑CAU, debía entenderse referido a una finalidad entre otras, considerando que dicha finalidad podía coexistir, por lo tanto, con otras finalidades. Además, también consideró implícita pero necesariamente —y acertadamente— que, tras haber demostrado que la finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización era evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión, no era necesario pronunciarse sobre la racionalidad económica global de la operación de deslocalización en cuestión.
126 De lo anterior resulta que procede desestimar la segunda parte del primer motivo y, por lo tanto, el primer motivo en su totalidad.
4. Segundo motivo, basado en un error manifiesto de apreciación
127 Las demandantes sostienen que la Decisión impugnada se basa en un error manifiesto de apreciación de los hechos pertinentes por cuanto la Comisión no tuvo en cuenta todos los elementos del contexto y el contexto, el contenido y el objeto del formulario 8‑K no fueron correctamente apreciados.
a) Primera parte del segundo motivo, relativa a la falta de examen de todos los hechos pertinentes
128 Las demandantes reprochan a la Comisión haber incurrido en error manifiesto de apreciación, en la medida en que no examinó todos los hechos pertinentes, en particular, la fecha en la que se había adoptado la decisión de Harley-Davidson de trasladar determinadas operaciones de fabricación a Tailandia, las razones comerciales y económicas en las que se basaba dicha decisión, así como la naturaleza de los procesos y de las operaciones realizadas en Tailandia.
129 La Comisión rebate esta argumentación.
130 Procede señalar que la argumentación de las demandantes se refiere a la cuestión de si la Comisión incurrió en error de Derecho cuando aplicó el artículo 33 del AD‑CAU al no investigar la justificación económica de la deslocalización en cuestión. Pues bien, esta cuestión ya ha sido examinada en el marco del examen del tercer motivo.
131 A este respecto, del examen llevado a cabo en los anteriores apartados 54 a 63 se desprende que, en la medida en que la Comisión declaró acertadamente, sobre la base de los elementos de que disponía, que la finalidad principal de la operación del traslado a Tailandia de la producción de motocicletas Harley-Davidson destinadas al mercado de la Unión era evitar la aplicación de las medidas de política comercial impuestas por el Reglamento 2018/886, podía entonces concluir válidamente, en el marco de su aplicación del artículo 33 del AD‑CAU, que dicha operación no estaba económicamente justificada, sin necesidad de examinar los hechos relativos a las otras posibles finalidades de la operación de deslocalización.
132 De lo anterior se deduce que procede desestimar la primera parte del segundo motivo.
b) Segunda parte del segundo motivo, relativa a un error manifiesto de apreciación del contexto, contenido y objeto del formulario 8‑K
133 Las demandantes reprochan a la Comisión no haber tenido en cuenta el contexto en el que se hizo público el formulario 8‑K. A este respecto, las demandantes sostienen que la Comisión concedió demasiada importancia a la fórmula según la cual la deslocalización en cuestión debía permitir «evitar la carga arancelaria» causada por los derechos de aduana adicionales, siendo así que otros elementos justificaban esa deslocalización. De este modo, las demandantes consideran que la Comisión atribuyó un valor probatorio absoluto a una única declaración, sin tomar en consideración el contexto en el que se había realizado dicha declaración ni el público al que se dirigía y al que pretendía tranquilizar, con exclusión de cualquier otra prueba. Por último, las demandantes alegan que, aunque uno de los factores que motivaron la deslocalización era evitar la aplicación de los derechos de aduana adicionales, la Comisión no ponderó este objetivo con otros perseguidos por la deslocalización en cuestión.
134 La Comisión refuta estas alegaciones.
135 En el presente caso, como se desprende de los hechos expuestos en los anteriores apartados 24 y 25, como reacción a la entrada en vigor del Reglamento 2018/886, Harley-Davidson presentó a la SEC, el 25 de junio de 2018, el formulario 8‑K al objeto de informar a sus accionistas de la aplicación, desde el 22 de junio de 2018, de derechos de aduana adicionales a sus productos importados en la Unión desde los Estados Unidos. En dicho formulario, Harley-Davidson también comunicó su intención de trasladar la producción de determinadas motocicletas destinadas al mercado de la Unión desde Estados Unidos a sus instalaciones internacionales, con el fin de evitar las medidas de política comercial de la Unión en cuestión.
136 En particular, el formulario 8‑K contiene la siguiente formulación: «para hacer frente al coste considerable de esta carga arancelaria a largo plazo, Harley-Davidson va a poner en marcha un plan orientado a trasladar la producción de motocicletas destinadas a la [Unión] desde los Estados Unidos a sus instalaciones internacionales con el fin de evitar la carga arancelaria.»
137 De lo anterior se deduce que al menos uno de los factores que motivaron la deslocalización en cuestión era evitar la aplicación de los derechos de aduana adicionales, extremo que las demandantes no discuten. Además, ha quedado acreditado, en los anteriores apartados 64 a 72, que esta voluntad de evitar la aplicación de los derechos de aduana adicionales fue la finalidad principal o dominante de la decisión de deslocalización en cuestión.
138 En consecuencia, no cabe reprochar a la Comisión haber incurrido en error manifiesto de apreciación al afirmar, en la Decisión impugnada, que «tras la publicación de las medidas de política comercial de la Unión [Harley-Davidson] comunicó en [junio de] 2018 a la [SEC] mediante el formulario 8‑K […] su plan de trasladar la producción de determinadas motocicletas destinadas al mercado de la Unión […] de los Estados Unidos […] a sus instalaciones internacionales en otro país con el fin de evitar las medidas de política comercial de la Unión […]», señalando que «[…] es posible que ese traslado de la producción no tuviera necesariamente como único objetivo la elusión de las medidas de política comercial [en cuestión]».
139 Por lo que se refiere a la cuestión de si la Comisión debería haber tenido en cuenta otros factores, como los elementos del contexto, el objeto del formulario 8‑K o los demás objetivos perseguidos por la deslocalización en cuestión, procede observar que esta cuestión se refiere a si la Comisión incurrió en error de Derecho cuando interpretó el artículo 33 del AD‑CAU al basar su conclusión en la constatación de que la finalidad dominante de dicha deslocalización era evitar la aplicación de los derechos de aduana adicionales, que ya se ha analizado y desestimado al examinar el tercer motivo y la primera parte del presente motivo.
140 De lo anterior se desprende que procede desestimar la segunda parte del segundo motivo y, por lo tanto, el segundo motivo en su totalidad.
5. Quinto motivo, basado en la violación de principios generales del Derecho de la Unión y el incumplimiento de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
141 En el marco del quinto motivo, las demandantes alegan que la Decisión impugnada viola los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, los principios de no discriminación y de proporcionalidad, el derecho a una buena administración, la libertad de empresa y el derecho de propiedad.
a) Primera parte del quinto motivo, relativa a la violación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima
142 Las demandantes alegan que la Decisión impugnada no era previsible, como tampoco lo eran su aplicación y sus efectos, en particular en relación con las autoridades belgas, como demuestra el hecho de que estas revocaran las cinco decisiones IVO que se habían concedido a las demandantes y no solamente las dos decisiones IVO indicadas en la Decisión impugnada. Además, sostienen que el hecho de que la Comisión no revocara las decisiones IVO cuando se concedieron constituye un comportamiento que generó una confianza legítima y recuerdan que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un plazo de dos años entre la publicación de una decisión incorrecta y el intento de corrección de la Comisión no era razonable. También alegan que la Guía de la Comisión sobre las informaciones vinculantes en materia de origen indica que la revocación de una decisión IVO está sujeta a los requisitos del artículo 22, apartado 6, del código aduanero relativos al derecho a ser oído, de modo que podían esperar legítimamente que la Comisión se pusiera en contacto con ellas en el marco del procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada. Por último, las demandantes sostienen que no existía un interés público imperioso que debiera haber prevalecido sobre sus intereses particulares.
143 La Comisión rebate esta argumentación.
144 Las decisiones IVO, adoptadas con arreglo al artículo 33 del código aduanero, son decisiones mediante las cuales las autoridades aduaneras nacionales, en respuesta a las solicitudes de importadores que desean obtener garantías en cuanto a la interpretación de las normas que permiten determinar el origen de una mercancía importada, certifican el origen geográfico de determinados productos importados en la Unión. La información vinculante en materia de origen tiene como finalidad dar al operador económico una completa seguridad cuando exista alguna duda sobre el origen geográfico de una mercancía importada en Unión, protegiéndolo así frente a cualquier modificación posterior de la postura tomada por las autoridades aduaneras nacionales durante un período de tiempo determinado (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 29 de enero de 1998, Lopex Export, C‑315/96, EU:C:1998:31, apartado 28). Sin embargo, dicha información no tiene por objetivo ni puede tener por efecto garantizar definitivamente al operador que el origen geográfico al que se refiere no será modificado posteriormente, en particular debido a la revocación —a petición de la Comisión— de la decisión IVO obtenida, por el motivo previsto en el artículo 34, apartado 11, del código aduanero, a saber, la necesidad de garantizar la determinación correcta del origen de las mercancías.
145 Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el principio de protección de la confianza legítima no puede invocarse en contra de un precepto preciso de un texto de Derecho de la Unión, de modo que el comportamiento de una autoridad nacional encargada de aplicar el Derecho de la Unión que está en contradicción con este último no puede infundir, en un operador económico, la confianza legítima en que se podrá beneficiar de un trato contrario al Derecho de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe), C‑153/10, EU:C:2011:224, apartado 47 y jurisprudencia citada].
146 Pues bien, en el presente caso, del examen del tercer motivo se desprende que el artículo 33 del AD‑CAU regula con suficiente precisión el requisito relativo al carácter económicamente justificado de la elaboración o de la transformación. Además, del tenor del artículo 60, apartado 2, del código aduanero se desprende que esta disposición regula con suficiente precisión los demás requisitos que deben cumplirse para determinar el origen de una mercancía importada en la Unión.
147 De lo anterior se deduce que, al adoptar las decisiones IVO, las autoridades aduaneras belgas encargadas de aplicar el Derecho de la Unión tuvieron un comportamiento contrario al Derecho de la Unión y que ese comportamiento no pudo generar una confianza legítima en las demandantes.
148 Por lo que respecta al tema del plazo transcurrido entre la fecha en la que la Comisión tuvo conocimiento de la existencia de las decisiones IVO de que se trata y la fecha en la que solicitó a las autoridades aduaneras belgas su revocación, tema que, en realidad, corresponde a la tercera parte del presente motivo, será abordado en el marco del examen de dicha parte, relativa a la vulneración del derecho a una buena administración.
149 Por último, en cuanto a la alegación de las demandantes de que podían esperar legítimamente que la Comisión se pusiera en contacto con ellas antes de adoptar la Decisión impugnada, baste señalar, para desestimarla, que, en esta primera parte del quinto motivo, esa alegación se basa en una interpretación del artículo 22, apartado 6, del código aduanero, el cual se refiere únicamente al procedimiento que deben seguir las autoridades aduaneras nacionales y no al procedimiento que debe seguir la Comisión.
150 De lo anterior se desprende que procede desestimar la primera parte del quinto motivo.
b) Segunda parte del quinto motivo, relativa a la violación de los principios de no discriminación y de proporcionalidad
151 Las demandantes sostienen que de las declaraciones del expresidente de la Comisión, así como de la entonces comisaria de comercio, se desprende que Harley-Davidson fue designado específicamente, junto con otras marcas estadounidenses, para ser objeto de los derechos de represalia en cuestión con el fin de ejercer presión sobre determinados responsables políticos estadounidenses y no sobre la base de criterios objetivos. Añaden que el efecto de la Decisión impugnada fue desproporcionado en relación con el objetivo perseguido y que existían otras soluciones menos gravosas o que habrían podido gozar de garantías, por ejemplo, ser advertidas de que la Comisión tenía intención de reconsiderar la interpretación del criterio del artículo 33 del AD‑CAU efectuada por las autoridades belgas, ofreciéndoles al mismo tiempo la posibilidad de presentar observaciones.
152 La Comisión refuta estas alegaciones.
153 El Tribunal General manifiesta que las demandantes exceden del ámbito del presente litigio en la medida en que alegan, en esencia, haber sido objeto de un trato discriminatorio, dado que Harley-Davidson fue específicamente designado en unas declaraciones públicas de altos responsables de la Unión, junto con otras marcas estadounidenses, para ser objeto de los derechos de represalia en cuestión.
154 En realidad, esa crítica de las demandantes no se refiere a la Decisión impugnada, sino que se dirige directamente contra el Reglamento 2018/886, que introdujo los derechos de aduana adicionales y que, según ellas, designó injustamente a Harley-Davidson. Además, y en cualquier caso, el Reglamento 2018/886 no se refiere a Harley-Davidson por su nombre, sino que se refiere, entre otros, a los productos correspondientes al código de nomenclatura 8711 50 00, a saber, las «motocicletas […] con motor de émbolo (pistón) alternativo de cilindrada superior a 800 cm³». Pues bien, aunque tal categoría de productos corresponde efectivamente a las motocicletas fabricadas por Harley-Davidson, no cabe excluir que las motocicletas fabricadas por otras empresas implantadas en Estados Unidos puedan también estar comprendidas en esta categoría definida de manera objetiva, sin referencia a una marca en particular, extremo que las demandantes confirmaron en la vista al nombrar a otro fabricante estadounidense.
155 En cuanto al tema de la proporcionalidad y del carácter discriminatorio de la Decisión impugnada, baste señalar que, mediante dicha Decisión, la Comisión se limitó a solicitar a las autoridades aduaneras nacionales que revocaran las decisiones IVO, debido a que estas decisiones no se habían adoptado de conformidad con el Derecho de la Unión. Por un lado, una petición de cumplimiento de la normativa aplicable no es desproporcionada. Por otro lado, les demandantes no demuestran, ni siquiera alegan, que la Comisión hubiera renunciado a solicitar a las autoridades nacionales que modificaran unas decisiones IVO referentes a otro fabricante de productos comprendidos en el código de nomenclatura 8711 50 00. Por otra parte, nada indica que la Comisión no hubiera actuado exactamente del mismo modo en relación con otras decisiones IVO no conformes con el Derecho de la Unión.
156 De lo anterior se desprende que procede desestimar la segunda parte del quinto motivo.
c) Tercera parte del quinto motivo, relativa a la vulneración del derecho a una buena administración y del derecho a ser oído
157 Las demandantes alegan que la Comisión no aplicó su proceso de toma de decisiones de manera imparcial y que la Decisión impugnada únicamente puede tener un origen político. También reprochan a la Comisión no haber adoptado la Decisión impugnada en un plazo razonable y no haberse comunicado con ellas, ni siquiera a través de las autoridades belgas, antes de adoptar dicha Decisión. A este respecto, las demandantes recuerdan que el derecho a ser oído es un principio general del Derecho de la Unión del que debe gozar todo operador comercial, cualquiera que sea el contenido de la normativa aplicable.
158 La Comisión rebate esta argumentación.
159 A tenor del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales, toda persona tiene derecho, entre otras cosas, a que las instituciones de la Unión traten sus asuntos imparcialmente. Esta exigencia de imparcialidad abarca la imparcialidad subjetiva, en el sentido de que ninguno de los miembros de la institución interesada a cuyo cargo esté el asunto tome partido o tenga prejuicios personales, y la imparcialidad objetiva, en el sentido de que la institución debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima a este respecto (véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, apartado 155 y jurisprudencia citada).
160 En el presente caso, es cierto que de las declaraciones realizadas en marzo de 2018 por el expresidente de la Comisión, tal como se recogen en la prensa, se desprende que «los impuestos [adicionales debían] aplicarse a las motos Harley-Davidson, a los pantalones vaqueros Levi’s y al bourbon». Sin embargo, las demandantes no pueden deducir de estas meras alegaciones espontáneas que la Comisión incumpliera la exigencia de imparcialidad. Para empezar, mediante la Decisión impugnada, adoptada en marzo de 2021, la Comisión se limitó a solicitar a las autoridades aduaneras belgas, en el marco de su control a posteriori de las decisiones IVO adoptadas por las autoridades aduaneras nacionales, que revocaran las decisiones IVO en cuestión, toda vez que la Comisión las consideraba, acertadamente, contrarias al Derecho de la Unión. La Comisión, sobre la base del artículo 33 del AD‑CAU, adoptó la Decisión impugnada con el único fin de garantizar la correcta determinación del origen de las motocicletas fabricadas por Harley-Davidson, de modo que no puede reprochársele la falta de imparcialidad formulada por las demandantes. Además, y en cualquier caso, las demandantes no invocan ningún elemento relacionado con la adopción de la Decisión impugnada —salvo consideraciones generales y abstractas relativas a una supuesta voluntad política de imponer los derechos de aduana adicionales en cuestión— para demostrar la falta de objetividad y de imparcialidad de la Comisión.
161 A este respecto, también es preciso recordar que el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dispone que el derecho a una buena administración incluye, entre otras cosas, el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente. El derecho a ser oído forma parte del derecho de defensa, que constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que resulta aplicable aun cuando no exista una normativa específica al respecto. Este principio exige que se permita que los destinatarios de decisiones que afecten sensiblemente a sus intereses expresen eficazmente su punto de vista acerca de los datos tenidos en cuenta en su contra para fundamentar tales decisiones (véase la sentencia de 28 de octubre de 2021, Vialto Consulting/Comisión, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, apartado 122 y jurisprudencia citada).
162 De la jurisprudencia resulta, además, que, para que una vulneración del derecho a ser oído pueda dar lugar a la anulación del acto en cuestión debe existir la posibilidad de que el procedimiento administrativo hubiera podido resolverse de modo distinto (véase, en seste sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2022, Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/Comisión, C‑718/20 P, EU:C:2022:362, apartado 49). Así pues, incumbe a la parte demandante aportar la prueba, presentando elementos concretos o al menos alegaciones o indicios suficientemente fiables y precisos, de que la decisión de la Comisión podría haber sido diferente, que permita de este modo acreditar en concreto un menoscabo del derecho de defensa (véase, en seste sentido y por analogía, la sentencia de 29 de junio de 2006, SGL Carbon/Comisión, C‑308/04 P, EU:C:2006:433, apartado 98).
163 Por último, la observancia de un plazo razonable en la tramitación de un procedimiento administrativo constituye un principio general del Derecho de la Unión. Además, la exigencia fundamental de seguridad jurídica, que se opone a que la Comisión pueda retrasar indefinidamente el ejercicio de sus facultades, conduce al juez a examinar si el desarrollo del procedimiento administrativo muestra la existencia de una acción excesivamente tardía por parte de dicha institución (véase la sentencia de 22 de abril de 2016, Francia/Comisión, T‑56/06 RENV II, EU:T:2016:228, apartado 44, y jurisprudencia citada).
164 El carácter razonable de la duración del procedimiento debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto, como la complejidad de este y el comportamiento de las partes (véase la sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 82 y jurisprudencia citada).
165 A la luz de estos principios procede examinar la tercera parte del quinto motivo.
1) Violación del derecho a ser oído
166 Por lo que respecta a la vulneración del derecho a ser oído, es pacífico entre las partes que la Comisión no ofreció a las demandantes la posibilidad de presentar observaciones en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión impugnada, la cual, al conminar a las autoridades belgas a revocar las dos primeras decisiones IVO en cuestión, y al no tener aquellas posibilidad alguna de atenerse a ese requerimiento, constituye una medida individual adoptada contra las demandantes, que les afecta desfavorablemente. La alegación de la Comisión de que el procedimiento de adopción de la Decisión impugnada prevé únicamente un intercambio bilateral entre la Comisión y el Estado miembro interesado no puede prosperar, habida cuenta de que, como se ha recordado en el anterior apartado 161, ese derecho se aplica aun cuando no exista una normativa específica. Además, el hecho de que las demandantes pudieran o hubieran podido presentar sus observaciones ante las autoridades aduaneras belgas tanto antes de la adopción de las decisiones IVO en cuestión como, según la Comisión, entre la adopción de la Decisión impugnada y la de la decisión de revocación efectiva de dichas decisiones IVO no permite considerar que la Comisión cumplió la obligación que se le imponía de oír a las demandantes antes de adoptar la Decisión impugnada.
167 Sin embargo, esta irregularidad solo puede dar lugar, en el presente caso, a la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que exista la posibilidad de que, como consecuencia de dicha irregularidad, el procedimiento administrativo haya podido conducir a un resultado diferente, menoscabando así concretamente el derecho de defensa.
168 Pues bien, al limitarse, en la Decisión impugnada, a solicitar a las autoridades aduaneras belgas, en el marco de su control a posteriori de las decisiones IVO adoptadas por las autoridades aduaneras nacionales, que revocaran las decisiones IVO en las que se aplicaba indebidamente el artículo 33 del AD‑CAU, la Comisión hizo únicamente uso de la competencia, que se le confiere en el artículo 34, apartado 11, del código aduanero, para solicitar a un Estado miembro que revoque las decisiones IVO, a fin de garantizar una determinación correcta y uniforme del origen de las mercancías.
169 La Decisión impugnada contiene una interpretación y una aplicación de una norma de Derecho de la Unión, a saber, el artículo 33 del AD‑CAU, respecto de las que se ha declarado, en los anteriores apartados 53 a 73, que no adolecían de error alguno. Así pues, aun suponiendo que las demandantes hubieran podido presentar observaciones en el procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, la interpretación y la aplicación del artículo 33 del AD‑CAU que la Comisión efectuó en ella no habrían podido ser diferentes. Pues bien, solo debido a diferencias de interpretación del artículo 33 del AD‑CAU, puestas de manifiesto por la lectura de los intercambios entre las autoridades belgas y la Comisión, aportados por esta última en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento de 30 de junio de 2022, las soluciones adoptadas respectivamente en cuanto a la aplicación de dicho artículo a los hechos del presente asunto no fueron las mismas.
170 En cualquier caso, como ya se ha señalado en los anteriores apartados 65 y 66, las demandantes no han aportado ante el Tribunal General elementos concretos que puedan demostrar que la deslocalización de que se trata estaba justificada principalmente debido a consideraciones ajenas a la imposición de los derechos de aduana adicionales, siendo así que recae sobre ellas la carga de la prueba, como se ha recordado en el anterior apartado 162.
2) Violación del principio del plazo razonable
171 Por lo que respecta a la supuesta inobservancia de un plazo razonable en el procedimiento administrativo que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, es preciso señalar de entrada que el artículo 34, apartado 11, del código aduanero —que autoriza a la Comisión a solicitar a un Estado miembro que revoque decisiones IVO a fin de garantizar una determinación correcta y uniforme del origen de las mercancías— no prevé, como además señala acertadamente la Comisión, ningún plazo, ni siquiera indicativo, para que esta última examine las decisiones IVO que le son notificadas, con arreglo al artículo 19 del Reglamento n.o 2015/2447 (véase el anterior apartado 12).
172 Sin embargo, el mero hecho de que la Comisión no esté sujeta a plazo alguno para solicitar a un Estado miembro que revoque decisiones IVO no obsta para que el juez de la Unión compruebe si dicha institución no ha observado un plazo razonable.
173 En el presente caso, procede señalar que las autoridades aduaneras belgas notificaron a la Comisión las decisiones IVO de que se trata el 21 de agosto de 2019 y que la Comisión se puso en contacto con dichas autoridades el 5 de octubre de 2020 para comunicarles su intención de solicitarles que revocaran tales decisiones.
174 A raíz de un intercambio con las autoridades belgas, en cuyo marco estas últimas presentaron observaciones mediante correo electrónico de 13 de noviembre de 2020, la Comisión inició, el 22 de diciembre de 2020, un procedimiento con vistas a la adopción de la Decisión impugnada, que la llevó a interrogar a diferentes Direcciones Generales. El 5 de marzo de 2021, la Comisión presentó el proyecto de Decisión impugnada a todas las delegaciones del Comité del código aduanero, sección «Origen», en el marco del procedimiento consultivo y por procedimiento escrito. El 29 de marzo de 2021, la Comisión envió una nota de síntesis al Comité del código aduanero, sección «Origen», antes de adoptar, el 31 de marzo de 2021, la Decisión impugnada.
175 Así pues, si bien es cierto que transcurrieron algo más de trece meses entre la notificación, por las autoridades aduaneras belgas, de las decisiones IVO de que se trata y la primera toma de contacto de la Comisión con aquellas en relación con una eventual solicitud de revocación de dichas decisiones, no puede considerarse excesivo el plazo de dieciséis meses transcurrido entre dicha notificación y la incoación del procedimiento formal interno para la adopción de la Decisión impugnada, en circunstancias como las del presente caso que se caracterizaban asimismo por el carácter inédito del uso, por la Comisión, de la competencia que le confiere el artículo 34, apartado 11, del código aduanero para solicitar a un Estado miembro que revoque las decisiones IVO a fin de garantizar una determinación correcta y uniforme del origen de las mercancías.
176 Además, debe señalarse que la Comisión adoptó posteriormente la Decisión impugnada al término de un procedimiento administrativo que duró menos de cuatro meses, durante el cual numerosas partes institucionales tuvieron que ser consultadas y pudieron presentar observaciones, lo que demuestra una cierta celeridad.
177 De lo anterior se desprende que procede desestimar la tercera parte del quinto motivo.
d) Cuarta parte del quinto motivo, relativa a la vulneración de la libertad de empresa y del derecho de propiedad
178 Las demandantes alegan que la Comisión interpretó el artículo 33 del AD‑CAU de tal manera que priva a los operadores comerciales de la elección legítima del lugar de implantación de sus actividades, lo que vulnera su libertad de empresa y su derecho de propiedad. Pues bien, según las demandantes, ninguna injerencia de la Comisión en las decisiones comerciales adoptadas por las empresas debe ir más allá de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo y, aun cuando el control del régimen comercial y aduanero de la Unión constituye un objetivo legítimo, debe perseguirse sin embargo dentro de unos límites estrictos para no constituir una injerencia arbitraria con fines políticos.
179 La Comisión refuta estas alegaciones.
180 A este respecto, es preciso recordar que, en los apartados 41 a 46 de su sentencia de 22 de enero de 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28), el Tribunal de Justicia recordó que la protección conferida por el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales implica la libertad para ejercer una actividad económica o mercantil, la libertad contractual y la libre competencia. Además, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la libertad de empresa no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Con arreglo a esa jurisprudencia y habida cuenta del tenor del artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales, que se diferencia del de las demás libertades fundamentales reconocidas en su título II y se asemeja al de determinadas disposiciones del título IV de dicha Carta, la libertad de empresa puede quedar sometida a un amplio abanico de intervenciones del poder público que establezcan limitaciones al ejercicio de la actividad económica en aras del interés general.
181 En virtud del artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. Además, el uso de los bienes puede regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general.
182 Dado que los derechos garantizados en los artículos 16 y 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales no son absolutos, su ejercicio puede estar sometido a limitaciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Unión. De conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta debe ser establecida por la ley, respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, ser necesaria y responder efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
183 En el presente caso, las demandantes no precisan los elementos de hecho que podrían sustentar las alegaciones que formulan en el marco de la presente parte y que podrían demostrar que la Decisión impugnada limitó de forma desproporcionada su derecho de propiedad o su libertad de empresa.
184 Además, por un lado, una eventual limitación de esos derechos fundamentales, aun suponiéndola acreditada, no sería consecuencia de la Decisión impugnada. En realidad, tal limitación, suponiendo que estuviera acreditada, tendría su origen en el Reglamento 2018/886, que introdujo los derechos de aduana adicionales. Pues bien, como se desprende de los autos, las demandantes no han cuestionado la legalidad de dicho Reglamento en el marco del presente recurso. Por otro lado, también es preciso considerar que, dado que no se ha demostrado que la Decisión impugnada impida que las demandantes comercialicen en la Unión motocicletas fabricadas por Harley-Davidson, dicha Decisión no obstaculiza de manera desproporcionada el disfrute, por parte de las demandantes, de su derecho a ejercer actividades económicas en el mercado de la Unión, ni el ejercicio de su derecho de propiedad en la producción y comercialización de las motocicletas de que se trata.
185 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar la cuarta parte del quinto motivo y, por lo tanto, el quinto motivo en su totalidad.
6. Sexto motivo, basado en el abuso de poder de la Comisión con fines políticos
186 Las demandantes sostienen que el momento en el que se adoptó la Decisión impugnada muestra claramente que el comportamiento de la Comisión estaba motivado por consideraciones políticas. De este modo, alegan que la Comisión abusó de su facultad de velar por la correcta determinación del origen de las mercancías importadas en la Unión al solicitar —exclusiva o principalmente con fines distintos de aquellos para los que se le ha conferido— a las autoridades aduaneras nacionales que revocasen las decisiones IVO, comprometiendo así el objetivo de dicha facultad, consistente en garantizar «condiciones de competencia equitativas» correctas y armonizadas para los operadores económicos.
187 La Comisión rebate estas alegaciones.
188 El Tribunal General manifiesta que, bajo un supuesto «abuso de poder», las demandantes, con sus alegaciones, invocan en realidad, en el marco de este sexto motivo, una desviación de poder por parte de la Comisión. En efecto, mediante su argumentación, las demandantes alegan, en esencia, que la Decisión impugnada constituye una medida encubierta de política comercial, destinada a presionar al Gobierno de los Estados Unidos para que renuncie a los derechos de aduana impuestos con arreglo al artículo 232 de la Ley de 1962 sobre la expansión del comercio.
189 De reiterada jurisprudencia se desprende que un acto solo está viciado de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que fue adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase la sentencia de 20 de marzo de 2019, Foshan Lihua Ceramic/Comisión, T‑310/16, EU:T:2019:170, apartado 176 y jurisprudencia citada).
190 Pues bien, las demandantes no han aportado ningún elemento concreto, aparte de alegaciones vagas y abstractas, que demuestre que la Comisión adoptó dicha Decisión con fines distintos de los alegados, a saber, garantizar la determinación correcta y uniforme del origen de las mercancías importadas en la Unión. Si bien las demandantes han aportado artículos de prensa, algunos de los cuales son, por lo demás, posteriores a la adopción de la Decisión impugnada, debe señalarse que esos artículos no se refieren ni a la Decisión impugnada ni a decisiones similares. Además, dichos artículos reflejan más bien una inquietud por parte de la Comisión por una eventual escalada de la controversia entre la Unión y los Estados Unidos en el contexto de la inminente entrada en vigor de los derechos de aduana adicionales establecidos en el anexo II del Reglamento 2018/886.
191 Por lo tanto, al limitarse a alegar que la Decisión impugnada se adoptó con «fines políticos», las demandantes efectúan una mera afirmación.
192 Así pues, ningún elemento revela indicios que acrediten la idea de que el procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada se inició con el fin exclusivo, o al menos determinante, de alcanzar objetivos distintos del mencionado en el anterior apartado 190.
193 De lo anterior se deduce que procede desestimar el sexto motivo.
194 De todo cuanto antecede se desprende que procede desestimar las pretensiones de anulación de la Decisión impugnada.
C. Sobre la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba
195 La Comisión sostiene que la tercera pretensión de las demandantes, mediante la que solicitan al Tribunal General que acuerde las diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba que considere oportunas, ha quedado sin objeto, dado que los documentos a los que se refieren las demandantes se hicieron públicos en respuesta a su solicitud en este sentido presentada sobre la base del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).
196 Las demandantes estiman que, no obstante, el Tribunal General podría considerar útil solicitar a la Comisión que aportara más pruebas, por el hecho de que los documentos que esta hizo públicos no permiten fundamentar suficientemente sus alegaciones.
197 Por lo que respecta a la apreciación de las solicitudes de diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba presentadas por una parte en un litigio, procede recordar que solo el Tribunal General puede decidir, cuando proceda, sobre la necesidad de completar la información de que dispone en los asuntos de que conoce (véase la sentencia de 22 de noviembre de 2007, Sniace/Comisión, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, apartado 77 y jurisprudencia citada).
198 En el presente caso, las demandantes no indican con precisión las razones que justifican esta solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba, como se exige en el artículo 88, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
199 En cualquier caso, procede señalar que los elementos que figuran en los autos son suficientes para que el Tribunal General pueda pronunciarse, ya que puede resolver eficazmente basándose en las pretensiones, motivos y alegaciones expuestos durante el procedimiento y a la vista de los documentos presentados por las partes.
200 Por lo tanto, procede desestimar la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba.
201 De lo anterior se deduce que procede desestimar el recurso en su totalidad, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad del documento presentado por la Comisión, a efectos de la celebración de vista oral, que contiene la transcripción de una conferencia telefónica mantenida el 24 de julio de 2018 entre Harley-Davidson y representantes de sus accionistas.
Costas
202 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
203 Por haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Harley-Davidson Europe Ltd y a Neovia Logistics Services International.
Papasavvas | Svenningsen | Jaeger |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 1 de marzo de 2023.
Firmas