Sag T-284/08

People’s Mojahedin Organization of Iran

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – annullationssøgsmål – retten til forsvar – domstolsprøvelse«

Sammendrag af dom

1.      Fællesskabsret – principper – ret til forsvar

(Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3; Rådets afgørelse 2008/583)

2.      Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning

(Art. 230 EF)

3.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme

(Art. 10 EF; Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

4.      De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af institutionernes retsakters lovmæssighed – økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF

(Art. 60 EF, 301 EF og 308 EF)

5.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4)

6.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme

(Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

1.      Rådet har vedtaget afgørelse 2008/583 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme uden i forvejen at have underrettet den sagsøgende organisation om de nye oplysninger eller sagsakter, som efter Rådets opfattelse begrundede, at den fortsat skulle være opført på listen over personer, grupper og enheder, hvis midler skal indfryses, og Rådet har så meget desto mindre givet den mulighed for at fremsætte sine synspunkter herom forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

Rådet vedtog denne afgørelse, uden at det har godtgjort, at der var tale om en hastesag, og uden at henvise til nogen form for materiel eller retlig umulighed for at informere den sagsøgende organisation om de »nye oplysninger«, som ifølge Rådet begrundede, at den fortsat skulle være opført på listen.

Opretholdelsen af indefrysningen af den sagsøgende organisations midler i henhold til afgørelse 2008/583 fandt dermed sted efter en procedure, hvorunder dens ret til forsvar ikke blev overholdt. Denne konstatering kan kun medføre annullation af denne afgørelse, for så vidt som den vedrører den sagsøgende organisation.

(jf. præmis 36, 40, 41 og 47)

2.      Rådets undladelse af at overholde en procedure, som blev klart defineret i en af Rettens tidligere domme, der vedrørte samme parter, og som havde til formål at sikre overholdelsen af retten til forsvar i forbindelse med vedtagelsen af en fællesskabsretlig indefrysningsforanstaltning – en fuldt bevidst undladelse, som ikke kan støttes på nogen rimelig begrundelse – kan udgøre et relevant indicium i forbindelse med gennemgangen af anbringendet om myndighedsmisbrug eller magtfordrejning.

(jf. præmis 44)

3.      Den procedure, der kan føre til en indefrysning af midler i medfør af de relevante bestemmelser om specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, forløber på såvel nationalt plan som på fællesskabsplan.

Ifølge artikel 10 EF bygger forholdet mellem medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne på en gensidig forpligtelse til loyalt samarbejde. Anvendelsen af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – hvilke bestemmelser indfører en særlig form for samarbejde mellem Rådet og medlemsstaterne i forbindelse med den fælles kamp mod terrorisme – indebærer en forpligtelse for Rådet til i videst muligt omfang at henholde sig til den kompetente nationale myndigheds skøn, og, i hvert fald for så vidt som der er tale om en dømmende myndighed, navnlig hvad angår spørgsmålet, om der foreligger »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, som myndigheden har baseret sin afgørelse på i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.

Heraf følger, at selv om det er Rådet, der har bevisbyrden for, at indefrysning af midler, der tilhører en person, en gruppe eller en enhed, er eller forbliver berettiget i henhold til den relevante lovgivning, er genstanden for denne bevisbyrde relativt begrænset inden for fællesskabsproceduren for indefrysning af midler. For så vidt angår en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler omfatter den i det væsentlige spørgsmålet, om der foreligger præcise oplysninger eller sagsakter, som viser, at der er truffet en afgørelse over for vedkommende af en national myndighed, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931. Desuden omfatter bevisbyrden i tilfælde af en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler efter en fornyet gennemgang i det væsentlige spørgsmålet, om indefrysningen af midler stadig er berettiget, henset til alle relevante omstændigheder i det foreliggende tilfælde, særligt følgerne af nævnte afgørelse fra den kompetente nationale myndighed.

(jf. præmis 51-54)

4.      Rådet har en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning, vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan tages i betragtning med henblik på at vedtage økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Denne skønsbeføjelse vedrører særligt de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som sådanne afgørelser er baseret på.

Selv om Retten anerkender, at Rådet har en skønsmargen på området, indebærer dette imidlertid ikke, at den skal afholde sig fra at efterprøve denne institutions fortolkning af de relevante oplysninger. Fællesskabets retsinstanser skal således ikke blot tage stilling til den materielle rigtighed af de beviser, der henvises til, oplysningernes troværdighed og indbyrdes sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en bedømmelse af situationen, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner. Inden for rammerne af denne kontrol tilkommer det imidlertid ikke Fællesskabets retsinstanser at sætte deres eget skøn vedrørende hensigtsmæssigheden i stedet for Rådets.

(jf. præmis 55)

5.      Ifølge ordlyden af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme skal en national kompetent myndighed have truffet afgørelse »over for de omhandlede personer, grupper og enheder«, inden der kan vedtages en fællesskabsretlig foranstaltning om indefrysning af midler, der vedrører de pågældende.

Selv om det antages, at denne bestemmelse ikke skal undergives en ren ordlydsfortolkning, skal Rådet eller den berørte nationale myndighed, såfremt der forud for vedtagelsen af en fællesskabsretlig foranstaltning er truffet en national afgørelse, der ikke vedrører selve organisationen, men visse af dens medlemmer, redegøre for de specifikke og konkrete grunde i det foreliggende tilfælde til, at handlinger, som kan henføres til enkeltpersoner, som hævdes at være medlemmer af organisationen eller at sympatisere med denne organisation, skal henføres til organisationen selv.

(jf. præmis 64 og 65)

6.      Rådet er ikke berettiget til at basere sin afgørelse om indefrysning af midler i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme på oplysninger eller sagsakter fra en medlemsstat, hvis denne medlemsstat ikke er indstillet på at tillade, at de videregives til den fællesskabsretsinstans, som har beføjelse til at efterprøve lovligheden af denne afgørelse.

I denne henseende udstrækker domstolskontrollen med den omhandlede afgørelses lovlighed sig til at omfatte en vurdering af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse herfor, og til de beviser og oplysninger, som denne vurdering er baseret på. Retten skal ligeledes sikre sig, at retten til forsvar overholdes, og at begrundelseskravet iagttages, samt, i givet fald, at de tvingende hensyn, som Rådet undtagelsesvis har anført som begrundelse for at kunne gøre undtagelse herfra, er velbegrundede.

Denne kontrol er så meget desto mere påkrævet, som den er den eneste proceduremæssige garanti, der sikrer en rimelig afvejning af hensynene til bekæmpelse af international terrorisme og beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. Eftersom de af Rådet indførte begrænsninger i de pågældendes ret til forsvar skal modsvares af en streng, uafhængig og upartisk domstolskontrol, skal Fællesskabets retsinstanser være i stand til at kontrollere lovligheden og berettigelsen af indefrysningen af midler, uden at der kan rejses indsigelser om hemmeligholdelse og fortrolighed for så vidt angår de beviser og oplysninger, som Rådet har lagt til grund.

Rådets og de nationale myndigheders afvisning af at videregive, om det så kun er til Retten, de oplysninger, som er indeholdt i et dokument, som de nævnte myndigheder har videregivet til Rådet, indebærer således, at det ikke er muligt for Retten at foretage en legalitetsprøvelse af afgørelsen om indefrysning af midler.

(jf. præmis 73-76)