Asunto T‑284/08
People’s Mojahedin Organization of Iran
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de fondos — Recurso de anulación — Derecho de defensa — Control jurisdiccional»
Sumario de la sentencia
1. Derecho comunitario — Principios — Derecho de defensa
[Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3; Decisión 2008/583/CE del Consejo]
2. Recurso de anulación — Motivos — Desviación de poder
(Art. 230 CE)
3. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo
[Art. 10 CE; Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3]
4. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Sanciones económicas y financieras al amparo de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE
(Arts. 60 CE, 301 CE y 308 CE)
5. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4)
6. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo
[Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3]
1. El Consejo adoptó la Decisión 2008/583, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, sin haber comunicado previamente a la interesada los nuevos datos o los nuevos elementos del expediente que, según él, justificaban su mantenimiento en la lista de las personas, grupos y entidades cuyos fondos deben ser congelados y, a fortiori, no le dio la oportunidad de exponer eficazmente su postura al respecto antes de la adopción de dicha Decisión.
El Consejo actuó de esta forma pese a no haberse acreditado en absoluto la urgencia y a que el propio Consejo no invoca imposibilidad material o jurídica alguna para comunicar a la interesada los «nuevos elementos» que, según él, justificaban su mantenimiento en la lista.
Por consiguiente, el mantenimiento de la medida de congelación de los fondos de la interesada, operado por la Decisión 2008/583, se produjo al término de un procedimiento en el que no se respetó su derecho de defensa. Esta consideración únicamente puede dar lugar a la anulación de dicha Decisión en la medida en que afecta a la interesada.
(véanse los apartados 36, 40, 41 y 47)
2. El hecho de que el Consejo no se atuviese a un procedimiento claramente definido por una sentencia anterior del Tribunal de Primera Instancia relativa a las mismas partes y encaminado a garantizar el respeto del derecho de defensa en el marco de la adopción de una medida comunitaria de congelación de fondos, omisión que se produjo con pleno conocimiento de causa y que no puede fundarse en ninguna justificación razonable, podría constituir un indicio pertinente para el examen del motivo basado en un abuso o en una desviación de poder.
(véase el apartado 44)
3. El procedimiento que puede terminar con una medida de congelación de fondos en virtud de la normativa pertinente en materia de medidas específicas de lucha contra el terrorismo se desarrolla en dos ámbitos, uno nacional y otro comunitario.
En virtud del artículo 10 CE, las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias se rigen por deberes recíprocos de cooperación leal. En un caso de aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, disposiciones que instauran una forma de cooperación específica entre el Consejo y los Estados miembros en el marco de la lucha común contra el terrorismo, ese principio de cooperación leal entraña, para el Consejo, la obligación de ajustarse tanto como sea posible a la apreciación de la autoridad nacional competente, al menos cuando se trate de una autoridad judicial, en particular en lo que se refiere a la existencia de «pruebas o indicios serios y creíbles» en los que se basa la decisión de dicha autoridad, prevista en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
De ello se desprende que, si bien es cierto que la carga de la prueba de que la congelación de fondos de una persona, grupo o entidad está o sigue estando legalmente justificada incumbe al Consejo, a la luz de la normativa pertinente, no lo es menos que el objeto de dicha prueba es relativamente limitado en el ámbito del procedimiento comunitario de congelación de fondos. En el caso de una decisión inicial de congelación de fondos, la carga de la prueba se refiere esencialmente a la existencia de información concreta o de elementos del expediente que demuestren que una autoridad nacional que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 adoptó una decisión en contra del interesado. Por otra parte, en el caso de una decisión subsiguiente de congelación de fondos, previa revisión, la carga de la prueba se refiere esencialmente a la cuestión de si la congelación de fondos sigue estando justificada a la luz de todas las circunstancias relevantes del asunto de que se trate y, muy en particular, teniendo en cuenta las medidas que se hayan tomado a raíz de esta decisión de la autoridad nacional competente.
(véanse los apartados 51 a 54)
4. El Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación respecto de los elementos que hay que tener en cuenta para adoptar sanciones económicas y financieras al amparo de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, de conformidad con una posición común adoptada en virtud de la política exterior y de seguridad común. Esta facultad de apreciación se refiere, en particular, a las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan tales decisiones.
Sin embargo, si bien el Tribunal de Primera Instancia reconoce al Consejo un margen de apreciación en la materia, ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación que esta institución haga de los datos relevantes. En efecto, el juez comunitario no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar la situación y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. No obstante, en el marco de este control, no le corresponde sustituir la apreciación del Consejo por la suya propia.
(véase el apartado 55)
5. La letra del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, prevé la adopción, por parte de una autoridad nacional competente, de una decisión «respecto de las personas, grupos y entidades mencionados» antes de que pueda aplicárseles una medida comunitaria de congelación de fondos.
Aun suponiendo que no haya que ceñirse a una interpretación literal de dicha disposición, si se ha adoptado una decisión nacional previa a la aplicación de una medida comunitaria, no ya respecto de una organización, sino de algunos de sus miembros, sería preciso, además, que el Consejo o la autoridad nacional competente explicasen los motivos específicos y concretos por los que, en el caso de autos, los actos imputables a individuos presuntamente miembros o simpatizantes de una organización deben imputarse a la propia organización.
(véanse los apartados 64 y 65)
6. El Consejo no está legitimado para basar una decisión de congelación de fondos, prevista en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, en datos o elementos de la investigación comunicados por un Estado miembro, si dicho Estado miembro no está dispuesto a autorizar su comunicación al órgano jurisdiccional comunitario competente para controlar la legalidad de dicha decisión.
A este respecto, el control judicial de la legalidad de una decisión de congelación de fondos abarca la valoración de los hechos y circunstancias que se invocan para justificarla, así como la comprobación de los elementos de prueba y de información sobre los que se fundamenta dicha valoración. El Tribunal de Primera Instancia también debe asegurarse de que se respeta el derecho de defensa y la exigencia de motivación a este respecto, así como, en su caso, la legitimidad de las consideraciones imperiosas excepcionalmente invocadas por el Consejo para desvincularse de esta obligación.
Este control se revela tanto más indispensable cuanto que constituye la única garantía de procedimiento que permite asegurar un equilibrio adecuado entre las exigencias de la lucha contra el terrorismo internacional y la protección de los derechos fundamentales. Dado que las limitaciones que inflige el Consejo al derecho de defensa de los interesados deben compensarse con un estricto control judicial independiente e imparcial, el juez comunitario debe poder controlar la legalidad y legitimidad de las medidas de congelación de fondos, sin que se le puedan oponer el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información utilizados por el Consejo.
Así, la negativa del Consejo y de las autoridades nacionales a comunicar, siquiera únicamente al Tribunal de Primera Instancia, la información contenida en un documento comunicado por dichas autoridades al Consejo tiene como consecuencia que el Tribunal de Primera Instancia no pueda ejercer su control de legalidad de la decisión de congelar los fondos.
(véanse los apartados 73 a 76)