Sprawa T‑284/08

People’s Mojahedin Organization of Iran

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu – Zamrożenie funduszy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo do obrony – Kontrola sądowa

Streszczenie wyroku

1.      Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do obrony

(rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3; decyzja Rady 2008/583)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Nadużycie władzy

(art. 230 WE)

3.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu

(art. 10 WE; wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)

4.      Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Sankcje ekonomiczne i finansowe na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE

(art. 60 WE, 301 WE, 308 WE)

5.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu

(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)

6.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu

(rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)

1.      Rada przyjęła decyzję 2008/583 wykonującą art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu bez uprzedniego poinformowania zainteresowanej o nowych informacjach lub nowych elementach akt sprawy, które zdaniem Rady uzasadniają utrzymanie wpisu zainteresowanej do wykazu osób, grup i podmiotów, których fundusze winny być zamrożone. Tym bardziej Rada nie zaprezentowała zainteresowanej w użyteczny sposób swojego punktu widzenia w tym przedmiocie przed przyjęciem zaskarżonej decyzji.

Rada zadziałała w ten sposób, mimo iż nie ustalono pilnego charakteru postępownia oraz mimo że nie powołała się ona na żadną niemożliwość natury faktycznej, czy prawnej zakomunikowania zainteresowanej „nowych materiałów”, które zdaniem Rady uzasadniały utrzymanie powyższego wpisu w wykazie.

W konsekwencji utrzymanie w mocy zamrożenia funduszy zainteresowanej w decyzji 2008/583 nastąpiło w wyniku przeprowadzenia procedury, podczas której jej prawo do obrony nie było poszanowane. Wniosek ten może jedynie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona zainteresowanej.

(por. pkt 36, 40, 41, 47)

2.      Niezastosowanie przez Radę procedury wyraźnie określonej w poprzednim wyroku Sądu dotyczącym tych samych stron i mającym na celu zapewnienie poszanowania prawa do obrony przy przyjmowaniu wspólnotowych środków w przedmiocie zamrożenia funduszy, co nastąpiło w pełnej świadomości i nie znajduje żadnego rozsądnego uzasadnienia, może stanowić ważną wskazówkę w ramach oceny zarzutu dotyczącego nadużycia władzy.

(por. pkt 44)

3.      Procedura mogąca prowadzić do przyjęcia środka w postaci zamrożenia funduszy na podstawie właściwych uregulowań w zakresie szczególnych środków mających na celu zwalczanie terroryzmu, przebiega w dwóch etapach, krajowym i wspólnotowym.

Zgodnie z art. 10 WE stosunki między państwami członkowskimi a instytucjami wspólnotowymi określa wzajemny obowiązek lojalnej współpracy. W odniesieniu do stosowania art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu i art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, czyli przepisów ustanawiających szczególną formę współpracy pomiędzy Radą i państwami członkowskimi w ramach wspólnej walki z terroryzmem, zasada ta oznacza dla Rady obowiązek zdania się w miarę możliwości na ocenę właściwej władzy krajowej, przynajmniej władzy sądowniczej, dotyczącej istnienia „poważnych i wiarygodnych dowodów lub poszlak”, na których decyzja tej władzy, przewidziana w art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, jest oparta.

Wynika z tego, że o ile ciężar dowodu na to, że zamrożenie funduszy danej osoby, grupy lub podmiotu jest lub pozostaje w świetle właściwych przepisów prawnie uzasadnione, spoczywa na Radzie, o tyle w postępowaniu w sprawie zamrożenia funduszy na poziomie wspólnotowym zakres ciężaru tego dowodu jest raczej ograniczony. W przypadku początkowej decyzji o zamrożeniu funduszy jego zakres sprowadza się w zasadzie do istnienia dokładnych informacji lub materiałów zawartych w aktach świadczących o tym, że właściwa władza wydała w odniesieniu do osoby zainteresowanej decyzję odpowiadającą definicji zawartej w art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. Następnie, w przypadku kolejnej decyzji o zamrożeniu wydanej po przeprowadzeniu kontroli, ciężar dowodu sprowadza się w zasadzie do sprawdzenia, czy zamrożenie środków jest w dalszym ciągu uzasadnione, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności mające znaczenie w niniejszej sprawie, a w szczególności skutki wspomnianej decyzji wydanej przez właściwe władze krajowe.

(por. pkt 51–54)

4.      Rada dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem wydanym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Jednakże, jeżeli Sąd przyznaje Radzie zakres uznania w tej dziedzinie, to nie oznacza to, że sam powinien się powstrzymać od kontroli wykładni istotnych danych dokonanej przez tę instytucję. Sędzia wspólnotowy powinien bowiem dokonać w szczególności nie tylko materialnej weryfikacji dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego ścisłości i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny sytuacji i czy może on stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na jego podstawie. Jednakże w ramach tej kontroli Sąd nie może zastąpić własnej oceny celowości oceną Rady.

(por. pkt 55)

5.      Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu decyzja powinna zostać podjęta przez właściwe władze krajowe „względem danych osób, grup i podmiotów”, zanim może wobec nich zostać przyjęty wspólnotowy środek w przedmiocie zamrożenia funduszy.

Nawet przy założeniu, że nie jest konieczne trzymanie się literalnej wykładni tego przepisu, jeśli przed przyjęciem środka wspólnotowego została podjęta wobec nie organizacji, lecz niektórych jej członków decyzja władzy krajowej, aby argumentacja Rady mogła zostać uznana, trzeba jeszcze, aby instytucja ta lub właściwa władza krajowa wyjaśniła szczególne i konkretne powody, dla których w danej sprawie akty, przypisywalne rzekomym członkom lub sympatykom organizacji winny zostać przypisane samej organizacji.

(por. pkt 64, 65)

6.      Rada nie może opierać swojej decyzji o zamrożeniu funduszy, o której mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, na informacjach lub materiałach należących do akt sprawy, przekazanych przez jedno z państw członkowskich, jeżeli państwo to nie jest skłonne zezwolić na ich przekazanie sądowi wspólnotowemu, którego zadaniem jest dokonanie kontroli legalności tej decyzji.

W tym zakresie sądowa kontrola legalności decyzji o zamrożeniu funduszy obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych na dowód jej zgodności z prawem, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. Sąd ma również obowiązek upewnić się w kwestii przestrzegania prawa do obrony i wymaganego w tym względzie uzasadnienia, jak również, w razie konieczności, o zasadności nadrzędnych wymogów, na jakie w drodze wyjątku wskazała Rada w celu uchylenia się od tego obowiązku.

Kontrola ta wydaje się tym bardziej niezbędna, że stanowi ona jedyną gwarancję procesową pozwalającą na zapewnienie właściwej równowagi między wymogami walki z międzynarodowym terroryzmem a ochroną praw podstawowych. Z uwagi na to, że ograniczenia prawa do obrony zainteresowanych zastosowane przez Radę należy wyrównać w drodze dokładnej, niezawisłej i bezstronnej kontroli sądowej, sąd wspólnotowy powinien mieć możliwość kontrolowania legalności i zasadności środków w sprawie zamrożenia funduszy i nie mogą mu stać na przeszkodzie tajność lub poufność dowodów i informacji wykorzystanych przez Radę.

Zatem odmowa przez Radę oraz władze krajowe zakomunikowania, nawet samemu tylko Sądowi, informacji zawartych w dokumencie zakomunikowanym przez te władze Radzie, prowadzi do tego, że Sąd nie może przeprowadzić kontroli legalności decyzji w przedmiocie zamrożenia funduszy.

(por. pkt 73–76)