Asia T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea

ja

Mihaela Spirlea

vastaan

Euroopan komissio

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta – Komission Saksan liittotasavallalle EU Pilot ‑menettelyssä lähettämät tietojensaantipyynnöt – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Velvollisuus konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen arviointiin – Ylivoimainen yleinen etu – Oikeus tutustua asiakirjan osiin – Perusteluvelvollisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 25.9.2014

1.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Toimielimen velvollisuus asiakirjojen konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen tutkimiseen – Mahdollisuus käyttää perusteluina tiettyihin asiakirjojen luokkiin sovellettavia yleisiä olettamia – Rajat

(SEU 11 artikla; SEUT 15 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)

2.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Soveltaminen EU Pilot ‑menettelyyn liittyviin asiakirjoihin – Yleinen olettama asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta tehtävän poikkeuksen soveltamisesta – Sallittavuus

(SEUT 258 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta)

3.      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Komission kanneoikeus – EU Pilot ‑menettelyn käyttöön ottaminen unionin oikeuden mahdollisten noudattamatta jättämisten paljastamiseksi – Sallittavuus – Nimenomaisen oikeudellisen perustan välttämättömyys – Ei ole

(SEUT 258 artikla)

4.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Vetoaminen poikkeuksen soveltamista pyydettyihin asiakirjoihin koskevaan yleiseen olettamaan – Olettaman kumottavuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta)

5.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen ilmaisemista – Käsite – Todistustaakka

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)

6.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen ilmaisemista – Käsite – Sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevan kanteen ajaminen – Ei kuulu käsitteen soveltamisalaan – Kyseessä on yksityinen intressi

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)

7.      Kumoamiskanne – Laillisuusvalvonta – Perusteet – Vain riidanalaisen toimen toteuttamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen huomioon ottaminen

(SEUT 263 artikla)

8.      Tuomioistuinmenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Oikeudenkäynnin kohteen yksilöinti – Yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista – Mainitseminen abstraktilla tavalla – Tutkimatta jättäminen

(Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäinen kohta ja 53 artiklan ensimmäinen kohta; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta)

9.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus

(SEUT 296 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

10.    Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Kanne toimielimen päätöksestä, jolla on evätty oikeus tutustua asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 nojalla – Kanneperuste, joka koskee kantelijan asemasta yhteisön oikeuden rikkomista koskevissa asioissa annetun komission tiedonannon noudattamatta jättämistä – Tehoton kanneperuste

(SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1049/2001; komission tiedonanto 2002/C 244/03)

1.      Unionin toimielimet voivat poikkeustapauksissa käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin sellaisten asiakirjojen luokkiin, joiden sisältämien tierojen ilmaisemista on pyydetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla. Mahdollisuus käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, sen sijaan, että tutkittaisiin jokainen asiakirja asiakirjakohtaisesti ja konkreettisesti ennen sitä koskevan tutustumisoikeuden epäämistä, ei ole merkitykseltään vähäpätöinen. Tällaisilla olettamilla ei ainoastaan aseteta rajoja SEU 11 artiklassa, SEUT 15 artiklassa ja asetuksessa N:o 1049/2001 taatulle avoimuuden perusperiaatteelle vaan lisäksi rajoitetaan käytännössä oikeutta tutustua kyseisiin asiakirjoihin. Näin ollen tällaisten olettamien käytön on nojauduttava kestäviin ja vakuuttaviin perusteisiin.

Unionin toimielimen, joka aikoo käyttää perusteluina yleistä olettamaa, on näin ollen tarkastettava jokaisessa tapauksessa, voidaanko tietyntyyppisiin asiakirjoihin tavallisesti sovellettavissa olevia yleisluonteisia toteamuksia tosiasiassa soveltaa tiettyyn asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty. Vaatimusta sen tarkastamisesta, sovelletaanko kyseistä yleistä olettamaa todella, ei tässä yhteydessä voida tulkita siten, että asianomaisen toimielimen pitäisi tutkia asiakirjakohtaisesti kaikki käsiteltävässä tapauksessa pyydetyt asiakirjat. Tällainen vaatimus poistaisi tältä yleiseltä olettamalta sen tehokkaan vaikutuksen eli asianomaisen toimielimen mahdollisuuden vastata tiedonsaantipyyntöön yleisellä tavalla.

(ks. 48, 52, 82 ja 83 kohta)

2.      Kun toimielin, jolle on tehty asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus, vetoaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn tutkintamenettelyjä koskevaan poikkeukseen, se voi nojautua yleiseen olettamaan kieltäytyäkseen antamasta tutustuttavaksi asiakirjoja, jotka liittyvät EU Pilot ‑menettelyyn, joka on SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn mahdollista muodollista aloittamista edeltävä vaihe. EU Pilot ‑menettelyn ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn välillä vallitsevat samankaltaisuudet nimittäin puhuvat tämän hyväksymisen puolesta.

Ensinnäkin yleinen olettama perustuu pääasiallisesti siihen, että on välttämätöntä varmistaa, että EU Pilot -menettely toimii asianmukaisesti, ja taata, ettei sen tavoitteita vaaranneta. Tällainen menettely nimittäin edellyttää, että siinä vallitsee komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä molemminpuolisen luottamuksen ilmapiiri, jonka ansiosta ne voivat ryhtyä neuvottelu- ja sovittelumenettelyyn erimielisyyden ratkaisemiseksi sovinnollisesti siten, ettei tarvitse ryhtyä SEUT 258 artiklassa tarkoitettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, jonka johdosta asia saattaa tulla unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Toiseksi on niin, että EU Pilot -menettelyllä ja SEUT 258 artiklan mukaisella jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla menettelyllä, erityisesti sen oikeudenkäyntiä edeltävällä vaiheella, on samankaltaisuuksia, joiden vuoksi molemmissa tapauksissa on syytä soveltaa yhteistä lähestymistapaa. Ensinnäkin sekä EU Pilot ‑menettely että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävä vaihe antavat komissiolle parhaat mahdollisuudet toimia tehtävässään EUT-sopimuksen noudattamisen valvojana. Kummankin menettelyn tarkoituksena on taata unionin oikeuden noudattaminen siten, että asianomaiselle jäsenvaltiolle annetaan tilaisuus vedota puolustautumisperusteisiinsa ja oikeudenkäynniltä tuomioistuimessa vältytään mahdollisuuksien mukaan. Kummassakin tapauksessa komission tehtävänä on katsoessaan, ettei jäsenvaltio ole noudattanut velvoitteitaan, arvioida sen tarkoituksenmukaisuutta, että tätä jäsenvaltiota vastaan ryhdytään toimenpiteisiin. Toiseksi EU Pilot -menettely on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen tavoin komission ja asianomaisen jäsenvaltion kahdenvälinen asia. Lopuksi on niin, että vaikkei EU Pilot -menettely olekaan kaikin osin rinnastettavissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, se voi kuitenkin johtaa siihen, koska komissio voi sen päätteeksi virallisesti aloittaa rikkomista koskevan tutkinnan lähettämällä virallisen huomautuksen ja mahdollisesti nostaa unionin tuomioistuimessa kanteen, jotta se toteaisi, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta niitä velvoitteitaan, joiden noudattamatta jättämisestä komissio sitä arvostelee.

(ks. 56, 57 ja 59–63 kohta)

3.      Vaikkei EU Pilot -menettelystä nimenomaisesti määrätä perussopimuksessa, tämä ei voi millään tavoin merkitä sitä, ettei sillä olisi oikeudellista perustaa. EU Pilot ‑menettelyn on nimittäin yhtäältä katsottava johtuvan toimivaltuuksista, jotka liittyvät komission velvollisuuteen valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamista edeltävä tietojenvaihtomekanismi tai -menettely onkin ollut olemassa aina, ja se on välttämätön tosiseikkojen tarkistamiseksi alkuvaiheessa ja ensimmäisten unionin oikeuden mahdolliseen rikkomiseen viittaavien seikkojen löytämiseksi. Toisaalta EU Pilot ‑menettelyn tarkoituksena on nimenomaan saattaa määrätyn muotoisiksi komission ja jäsenvaltioiden väliset ensimmäiset tietojenvaihdot unionin oikeuden mahdollista rikkomista koskevissa asioissa. Vaikkei EU Pilot -menettely perustu SEUT 258 artiklaan, siinä näin ollen kuitenkin määritetään niiden toimenpiteiden rakenne, joita komissio on perinteisesti toteuttanut saatuaan kantelun tai toimittuaan omasta aloitteestaan.

(ks. 66 kohta)

4.      Kun yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin poiketaan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojan perusteella, on niin, että vaikka toimielimen päätös pyydettyihin asiakirjoihin tutustumisen epäämisestä tämän poikkeuksen nojalla on tehty yleisen olettaman nojalla, asianomaiset voivat halutessaan osoittaa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että olemassa on sellainen saman säännöksen virkkeen loppuosassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää kyseisten asiakirjojen ilmaisemista.

(ks. 70 ja 90 kohta)

5.      Kun yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin poiketaan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojan perusteella, on niin, että vaikka poikkeusta sovellettaessa todistustaakka on tähän poikkeukseen vetoavalla toimielimellä, kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan virkkeen loppuosan yhteydessä on sen sijaan sen, joka vetoaa tämän kohdan virkkeen loppuosassa tarkoitettuun ylivoimaiseen yleiseen etuun, asiana todistaa sen olemassaolo.

Sen, joka vetoaa kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloon, on lisäksi vedottava konkreettisesti niihin seikkoihin, jotka edellyttävät kyseisten asiakirjojen ilmaisemista. Tässä yhteydessä pelkästään yleisluonteisten näkökohtien selostaminen ei riitä osoittamaan, että kyseisen 4 artiklan 2 kohdan virkkeen loppuosassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu on merkittävämpi kuin ne syyt, joiden vuoksi kyseisten asiakirjojen ilmaisemisesta on kieltäydytty. Ylivoimaisen yleisen edun, joka voi edellyttää asiakirjan ilmaisemista, ei myöskään tarvitse välttämättä olla erillinen periaatteista, jotka muodostavat kyseisen asetuksen taustan.

(ks. 91–93 ja 97 kohta)

6.      Intressin, joka perustuu mahdollisuuteen saada asiakirjatodisteita kansallisessa tuomioistuimessa nostettavan korvauskanteen tueksi, ei voida katsoa olevan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan virkkeen loppuosassa tarkoitettu ˮylivoimainen yleinen etuˮ, vaan sen on katsottava olevan yksityinen etu.

(ks. 99 kohta)

7.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 100 kohta)

8.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 107 ja 108 kohta)

9.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 114–116 kohta)

10.    Kantelijan asemasta yhteisön oikeuden rikkomista koskevissa asioissa annettu komission tiedonanto 2002/C 244/03 ei voi muodostaa oikeudellista perustaa, jonka nojalla olisi mahdollista arvioida toimielimen sellaisen päätöksen laillisuutta, jolla on evätty oikeus tutustua EU Pilot –menettelyyn liittyviin asiakirjoihin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla. Kyseisessä tiedonannossa ei nimittäin vahvisteta mitään sääntöjä, jotka koskisivat oikeutta tutustua asiakirjoihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tai EU Pilot –menettelyn yhteydessä, eikä siinä anneta kantelijoille mitään tämän sisältöisiä oikeuksia. Siinä päinvastoin todetaan pelkästään, että asiakirjoihin tutustumisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä on tapahduttava asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti. Näin ollen kyseisellä tiedonannolla ei voi olla mitään vaikutusta näihin asiakirjoihin tutustumista asetuksen N:o 1049/2001 nojalla koskevien pyyntöjen arvioinnissa.

(ks. 130 kohta)