GENERALINIO ADVOKATO
N. EMILIOU IŠVADA,
pateikta 2022 m. lapkričio 10 d.(1)
Byla C‑40/21
T.A.C.
prieš
ANI
(Curtea de Apel Timișoara (Timišoaros apeliacinis teismas, Rumunija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
(Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Sprendimas 2006/928/EB – Bendradarbiavimo ir patikrinimo mechanizmas – Renkamos viešosios pareigos – Interesų konfliktas – Sankcijos – Draudimas tam tikrą laiką eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija – 49 straipsnio 3 dalis – Bausmių proporcingumas – Tiesioginis proporcingumo principo veikimas – Nacionalinių teismų kompetencija – 15 straipsnio 1 dalis – Teisė dirbti – Sąvoka „darbas“ – 47 straipsnis – Teisė į veiksmingą teisinę gynybą)
I. Įvadas
1. Neteisėtas veikimas interesų konflikto situacijoje tikriausiai gali būti laikomas viena didžiausių politikų ir valstybės tarnautojų nuodėmių. Iš tiesų taip kėsinamasi į jų misijos tarnauti viešajam interesui esmę. „Interesų konflikto“ sąvoka iš tikrųjų yra šimtmečių senumo ir dėl jos atsirado įvairių (privalomų ir neprivalomų) taisyklių rinkinių nacionaliniu, tarpvalstybiniu ir subnacionaliniu lygmenimis(2).
2. Kai kuriuos pagrindinius principus šiuo klausimu galima rasti, inter alia, „Tarptautiniame valstybės pareigūnų elgesio kodekse“(3), 1996 m. priimtame Jungtinių Tautų (JT) Generalinėje Asamblėjoje, ir 2000 m. Europos Tarybos priimtame „Pavyzdiniame valstybės pareigūnų elgesio kodekse“(4). Žinoma, keliuose Europos Sąjungos priimtuose dokumentuose yra taisyklių, kuriomis siekiama užkirsti kelią Sąjungos ir nacionalinių pareigūnų interesų konfliktams. Vienas iš tokių dokumentų yra 2006 m. gruodžio 13 d. Komisijos sprendimas 2006/928/EB, nustatantis bendradarbiavimo su Rumunija ir jos pažangos siekiant orientacinių tikslų teismų reformos ir kovos su korupcija srityse patikrinimo mechanizmą(5).
3. Ši byla, pradėta pagal Curtea de Apel Timişoara (Timišoaros apeliacinis teismas, Rumunija) prašymą priimti prejudicinį sprendimą, yra susijusi su Sprendimo 2006/928, šiam sprendimui įgyvendinti priimtų nacionalinių teisės aktų ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) sąveika. Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar pagal Sąjungos teisę, būtent Chartijos 15 straipsnio 1 dalį, 47 straipsnį ir 49 straipsnio 3 dalį, draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos asmeniui, kurio interesų konfliktas buvo konstatuotas, automatiškai skiriama sankcija, kurią sudaro draudimas tam tikrą laikotarpį eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas (toliau – nagrinėjama sankcija).
4. Nepaisant akivaizdaus paprastumo, šis klausimas kelia tam tikrų įdomių teisinių problemų, susijusių su šių Chartijos nuostatų taikymo sritimi ir nacionalinių teismų įgaliojimais ir pareigomis, kai nacionalinėje teisėje numatytos neproporcingos sankcijos už nacionalinių nuostatų, kuriomis įgyvendinama Sąjungos teisė, pažeidimus.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
5. Sprendimo 2006/928 1 straipsnio pirmoje pastraipoje nustatyta:
„Kiekvienais metais iki kovo 31 d., o pirmą kartą – ne vėliau kaip 2007 m. kovo 31 d., Rumunija pateiks Komisijai ataskaitą apie padarytą pažangą siekiant priede nurodytų orientacinių tikslų.“
6. Šio priedo 2 punkte išvardyti šie orientaciniai tikslai:
„Kaip numatyta, įsteigti Integralumo agentūrą, kuri būtų atsakinga už turto, interesų nesuderinamumo ir galimų interesų konfliktų tikrinimą, taip pat už privalomųjų sprendimų priėmimą, kurių pagrindu būtų imamasi atgrasančių sankcijų.“
B. Nacionalinė teisė
7. Legea Nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii Nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Įstatymas Nr. 176/2010 dėl integralumo vykdant viešąsias funkcijas ir pareigas, kuriuo iš dalies keičiamas Įstatymas Nr. 144/2007 dėl Agenția Naționale de Integritate (Nacionalinė integralumo agentūra) įsteigimo, organizavimo ir veiklos, taip pat iš dalies keičiami ir integruojami kiti norminiai aktai) (toliau – Įstatymas Nr. 176/2010) 25 straipsnyje numatyta:
„1. Asmens, kuris priėmė administracinį aktą, atliko teisinį veiksmą, priėmė sprendimą ar dalyvavo priimant sprendimą pažeisdamas teisės aktuose nustatytas pareigas, susijusias su interesų konfliktu arba nesuderinamumu, veika yra drausminis nusižengimas ir už jį baudžiama pagal atitinkamoms pareigoms, funkcijoms ar veiklai taikomas taisykles, jeigu šio įstatymo nuostatose nenumatyta nukrypti leidžianti nuostata ir jeigu veika neapima nusikalstamos veikos elementų.
2. Asmuo, kuris buvo atleistas iš pareigų pagal 1 dalį arba dėl kurio buvo konstatuotas interesų konfliktas ar nesuderinamumas, nebeturi teisės vykdyti viešųjų funkcijų ar pareigų, numatytų šio įstatymo nuostatose, išskyrus renkamas pareigas, trejus metus nuo tos dienos, kai jis buvo atleistas iš atitinkamų viešųjų funkcijų ar pareigų, arba nuo dienos, kai jo įgaliojimai automatiškai baigiasi. Jei asmuo ėjo renkamas pareigas, jis negali eiti tų pačių pareigų trejus metus nuo dienos, kai jo įgaliojimai automatiškai baigiasi. Tuo atveju, kai interesų nesuderinamumo ar interesų konflikto nustatymo dieną asmuo nebeatlieka viešųjų funkcijų ar pareigų, pagal įstatymą trejų metų draudimas pradedamas taikyti nuo tos dienos, kai vertinimo ataskaita tampa galutinė, arba nuo dienos, kai teismo sprendimas, patvirtinantis interesų konfliktą ar nesuderinamumą, tapo galutinis ir neatšaukiamas.“
8. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paminėjo Curtea Constituțională (Konstitucinis Teismas, Rumunija) Decizia Nr. 418/2014 (Sprendimas Nr. 418/2014), pagal kurį Įstatymo Nr. 176/2010 25 straipsnio 2 dalyje esanti formuluotė „aceeași funcție“ (t[os] pač[ios] pareig[os]) apima visas renkamas pareigas, įskaitant mero.
III. Faktinės aplinkybės, procesas nacionaliniame teisme ir prejudiciniai klausimai
9. Pareiškėjas pagrindinėje byloje T. A. C. faktinių aplinkybių susiklostymo metu buvo Rumunijos miesto meras.
10. 2019 m. lapkričio 25 d. vertinimo ataskaitoje (toliau – vertinimo ataskaita) Agenția Națională de Integritate (Nacionalinė integralumo agentūra, Rumunija, toliau – ANI) – administracinė institucija, atsakinga už interesų konflikto vertinimą, – nustatė, kad pareiškėjas nesilaikė interesų konflikto teisinio reglamentavimo administravimo srityje. Eidamas mero pareigas sudarė „paskolos už naudojimąsi“ sutartį su asociacija, kurios steigėja ir pirmininko pavaduotoja buvo pareiškėjo sutuoktinė. Pagal šią sutartį šiai asociacijai buvo suteikta teisė 5 metus neatlygintinai naudotis tam tikromis miesto patalpomis kultūros veiklai vykdyti.
11. 2019 m. gruodžio 19 d. pareiškėjas Tribunalul București (Apygardos teismas, Bukareštas, Rumunija) pateikė skundą, prašydamas panaikinti vertinimo ataskaitą. Grįsdamas savo prašymą pareiškėjas, be kita ko, nurodė, kad pagal Sąjungos teisę draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos sankcija, kaip antai draudimas trejus metus eiti renkamas viešąsias pareigas, automatiškai skiriama asmeniui, kurio neteisėtas elgesys interesų konflikto situacijoje buvo konstatuotas, ir negali būti nustatoma atsižvelgiant į padaryto pažeidimo sunkumą.
12. 2020 m. vasario 27 d. sprendimu Tribunalul București (Apygardos teismas, Bukareštas) pripažino, kad neturi jurisdikcijos nagrinėti skundo, ir perdavė bylą Curtea de Apel Timișoara (Apeliacinis teismas, Timišoara). Šis teismas, abejodamas dėl reikšmingų Sąjungos teisės nuostatų teisingo aiškinimo, nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Chartijos] 49 straipsnyje įtvirtintas bausmių proporcingumo principas turi būti aiškinamas taip, kad jis taikomas ir kitoms nusikalstamoms aplinkybėms nei tos, kurios nacionalinėje teisėje formaliai apibrėžiamos kaip nusikalstamos veikos, tačiau kurios gali būti laikomos „baudžiamaisiais kaltinimais“, kaip tai suprantama pagal Europos žmogaus teisių konvencijos(6) 6 straipsnį, atsižvelgiant į Europos Žmogaus Teisių Teismo(7) jurisprudencijoje nustatytus kriterijus, visų pirma bausmės griežtumą, kaip pagrindinės bylos atveju, vertinant interesų konfliktą, dėl kurio gali būti taikoma papildoma sankcija, apimanti draudimą trejus metus eiti renkamas viešąsias pareigas?
2. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar [Chartijos] 49 straipsnyje įtvirtintas bausmių proporcingumo principas turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama nacionalinės įgyvendinimo teisės nuostata, pagal kurią tuo atveju, jei nustatomas asmens, einančio renkamas viešąsias pareigas, interesų konfliktas, remiantis įstatymu automatiškai taikoma papildoma sankcija – draudimas trejus metus eiti renkamas viešąsias pareigas – be galimybės taikyti padarytam pažeidimui proporcingą sankciją?
3. Ar [Chartijos] 15 straipsnio 1 dalyje garantuojama teisė į darbą, taip pat teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą, užtikrinama Chartijos 47 straipsnyje, turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiama nacionalinės įgyvendinimo teisės nuostata, pagal kurią tuo atveju, jei nustatomas asmens, einančio renkamas viešąsias pareigas, interesų konfliktas, remiantis įstatymu automatiškai taikoma papildoma sankcija – draudimas trejus metus eiti renkamas viešąsias pareigas – be galimybės taikyti padarytam pažeidimui proporcingą sankciją?“
13. Rašytines pastabas šioje byloje pateikė pareiškėjas pagrindinėje byloje, ANI, Rumunijos ir Lenkijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija.
IV. Analizė
14. Pirmiausia manau, kad būtina patikslinti šios išvados apimtį.
15. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą ir kai kuriose šalių pastabose nurodytos dvi sankcijos, kurios gali būti skirtos pareiškėjui pagrindinėje byloje, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patvirtintų vertinimo ataskaitą: atleidimas iš viešųjų pareigų ir draudimas trejus metus eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas. Tačiau, kadangi pateikti prejudiciniai klausimai susiję tik su viena iš šių sankcijų, t. y. su antrąja sankcija, bus aptariama tik ši sankcija. Vis dėlto nerandu priežasčių, kodėl mano argumentai mutatis mutandis negali būti taikomi ir kitai sankcijai, t. y. atleidimui iš pareigų.
16. Kaip minėta šios išvados įžangoje, Teisingumo Teismui pateiktais klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar pagal Sąjungos teisę, būtent Chartijos 15 straipsnio 1 dalį, 47 straipsnį ir 49 straipsnio 3 dalį, draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos asmeniui, kurio interesų konfliktas buvo konstatuotas, automatiškai skiriama sankcija, kurią sudaro draudimas tam tikrą laikotarpį (šiuo atveju trejus metus) eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas.
17. Vis dėlto prieš nagrinėjant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytas problemas reikia pateikti trumpą vertinimą dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos nagrinėti bylą ir pateiktų klausimų priimtinumo.
A. Jurisdikcija ir priimtinumas
18. ANI ir Rumunijos vyriausybė ginčija Teisingumo Teismo jurisdikciją nagrinėti šią bylą. Jie teigia, kad Chartija netaikytina pagrindinėje byloje, nes nėra įgyvendinama Sąjungos teisė, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnį. ANI ir Rumunijos vyriausybė taip pat ginčija pateiktų prejudicinių klausimų priimtinumą, pabrėždamos, kad pagrindinė byla yra susijusi su ANI vertinimo ataskaitos, kurioje nustatytas pareiškėjo interesų konfliktas, panaikinimu, o ne su taikytinų sankcijų klausimu. Todėl, jų nuomone, pateikti prejudiciniai klausimai nereikšmingi sprendžiant ginčą.
19. Nė vienas iš šių argumentų, mano nuomone, nėra įtikinamas.
20. Pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad, kaip matyti iš Įstatymo Nr. 176/2010 aiškinamojo memorandumo, šis įstatymas buvo priimtas siekiant įgyvendinti vieną iš Sprendimo 2006/928 tikslų. Kaip minėta šios išvados 6 punkte, šiuo sprendimu Rumunija įpareigota įsteigti integralumo agentūrą, atsakingą, inter alia, už galimų interesų konfliktų tikrinimą ir privalomų sprendimų priėmimą, kuriais remiantis būtų imamasi atgrasomųjų sankcijų.
21. Šiuo klausimu reikia atsižvelgti į tai, jog Sprendimas 2006/928 buvo priimtas Rumunijai stojant į Sąjungą ir patenka į Stojimo sutarties taikymo sritį. Šis sprendimas yra privalomas Rumunijai ir įpareigoja imtis visų reikalingų priemonių(8). Taigi atrodo, kad Įstatymas Nr. 176/2010 yra Sąjungos teisės įgyvendinimo priemonė, o tai reiškia, kad Chartija taikytina. Todėl Teisingumo Teismas turi jurisdikciją nagrinėti bylą.
22. Antra, kaip savo sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą paaiškina jį pateikęs teismas, jei ANI vertinimo ataskaita būtų palikta galioti, nagrinėjama sankcija būtų automatiškai skirta pareiškėjui. Jei teisingai suprantu taikytiną nacionalinę teisę, pareiškėjas negali ginčyti šios sankcijos teisėtumo kitoje teisminėje procedūroje.
23. Todėl Teisingumo Teismo atsakymas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus negali būti laikomas akivaizdžiai nereikšmingu ginčui išspręsti. Atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašomas Sąjungos teisės išaiškinimas jam yra būtinas tam, kad jis galėtų atsakyti į tam tikrus pareiškėjo pagrindinėje byloje pateiktus argumentus.
24. Esant tokioms aplinkybėms prejudiciniai klausimai yra priimtini.
B. Dėl prejudicinių klausimų
1. Pirmasis ir antrasis prejudiciniai klausimai dėl sankcijos proporcingumo
25. Pirmuoju ir antruoju klausimais, kuriuos galima nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Chartijos 49 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas bausmių proporcingumo principas taikytinas tokiai sankcijai, kaip nagrinėjama, ir, jei taip, ar jis draudžia tokią sankciją.
26. Tačiau klausimų apimtį galima suprasti plačiau. Iš tiesų ginčijamos sankcijos proporcingumas gali būti vertinamas atsižvelgiant į: i) Chartijos 49 straipsnio 3 dalį, kuri taikoma tik tuo atveju, jei bausmė yra baudžiamojo pobūdžio, ir (arba) ii) proporcingumo principą, kaip bendrąjį Sąjungos teisės principą, kuris taikomas visiems nacionalinės teisės aktams, kuriais įgyvendinama Sąjungos teisė.
27. Tolesniuose dviejuose skirsniuose pirmiausia paaiškinsiu, kodėl Chartijos 49 straipsnio 3 dalis netaikytina nagrinėjamoje byloje, ir tik paskui sugrįšiu prie šio bendrojo principo.
a) Chartijos 49 straipsnio 3 dalies taikymas
28. Kadangi Chartijos 49 straipsnio 3 dalyje, kurioje numatyta, kad bausmės griežtumas turi atitikti padarytą nusikalstamą veiką, kalbama apie baudžiamojo pobūdžio sankcijas, pirmiausia reikia nustatyti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama sankcijų sistema yra baudžiamojo pobūdžio.
29. Šiuo klausimu, remdamasis EŽTT jurisprudencija, Teisingumo Teismas nusprendė, kad svarbūs trys kriterijai. Pirmasis kriterijus – tai teisinis pažeidimo kvalifikavimas vidaus teisėje, antrasis – pats pažeidimo pobūdis ir trečiasis – atitinkamam asmeniui gresiančios sankcijos pobūdis ir griežtumo laipsnis(9).
30. Atsižvelgdamas į šiuos kriterijus, abejoju, ar nagrinėjama sankcija yra baudžiamojo pobūdžio.
31. Pirma, iš Įstatymo Nr. 176/2010 25 straipsnio 1 dalies ir susijusios nacionalinės teismų praktikos matyti, kad nagrinėjama sankcija pagal nacionalinę teisę laikoma ne „baudžiamąja“, o paprasta „drausmine nuobauda“. Be to, remiantis bylos medžiagoje esančia informacija, sankcijos skyrimo procedūra yra administracinio pobūdžio. Nacionalinėje teisėje baudžiamosios sankcijos taip pat gali būti skiriamos pareigūnams, veikiantiems interesų konflikto situacijoje, tačiau taikant atskirą savarankišką procedūrą(10).
32. Antra, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir šalių pastabų matyti, kad pagrindiniai Įstatymo Nr. 176/2010 tikslai yra užtikrinti sąžiningumą ir skaidrumą vykdant viešosios valdžios funkcijas, užkirsti kelią korupcijai ir taip apsaugoti viešuosius finansus. Ginčijama sankcija yra platesnio masto priemonių, kuriomis siekiama šių tikslų, dalis, ir šios priemonės visos vienos kitas papildo. Visų pirma, draudimo eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas ir automatinio įgaliojimų pasibaigimo tikslas – nutraukti interesų konflikto situaciją ir užkirsti kelią jos tęsimuisi. Taigi atrodo, kad nagrinėjama nuobauda yra labiau prevencinio, o ne represinio ar baudžiamojo pobūdžio. Tai aspektas, kuris, atsižvelgiant į EŽTT praktiką, leidžia manyti, kad elgesys, už kurį skiriama bauda, gali nebūti „iš esmės“ nusikalstamas(11).
33. Trečia, nagrinėjama sankcija nėra laisvės atėmimas (ar kitos laisvės atėmimo formos) ar bauda arba bet kuriuo atveju nesusijusi su šiomis sankcijomis. Nuobauda veikiau primena sankcijas, kurios paprastai skiriamos ribotai grupei asmenų, turinčių specialų statusą (pavyzdžiui, nušalinimas nuo pareigų, atleidimas iš darbo, draudimas ateityje vykdyti veiklą), ir kuriomis siekiama užtikrinti, kad šie asmenys laikytųsi konkrečių jų elgesį reglamentuojančių taisyklių, o tai EŽTT pripažino drausminės sankcijos požymiu(12).
34. Iš tiesų Strasbūro teismo praktika patvirtina, kad sankcijos, kurias sudaro tik asmenų ar grupių galimybių naudotis tam tikromis politinėmis laisvėmis apribojimai, paprastai nelaikomos „baudžiamosiomis“, kaip tai suprantama pagal EŽTK 6 straipsnio 1 dalį ir 7 straipsnį(13). Konkrečiai kalbant, buvo nuolat konstatuojama, kad, išskyrus išskirtines aplinkybes(14), sankcijos, analogiškos nagrinėjamai šioje byloje, nepatenka į šių nuostatų taikymo sritį(15).
35. Taigi, nors neatrodo, kad nagrinėjama sankcija yra baudžiamojo pobūdžio, klausimas neturi būti sprendžiamas šiame procese. Iš tiesų, net darant prielaidą, kad Chartijos 49 straipsnio 3 dalis netaikytina, proporcingumo reikalavimas kyla iš proporcingumo, kaip bendrojo Sąjungos teisės principo, taikymo.
b) Dėl proporcingumo principo kaip bendrojo Sąjungos teisės principo
36. Pagal nusistovėjusią jurisprudenciją proporcingumo principas yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų, kuriais grindžiamos valstybėms narėms bendros konstitucinės tradicijos. Jo turi būti laikomasi nacionalinės teisės aktuose, patenkančiuose į Sąjungos teisės taikymo sritį arba ją įgyvendinančiuose, ir juo iš esmės reikalaujama, kad valstybės narės priimtų priemones, tinkamas siekiamiems tikslams įgyvendinti ir neviršijančias to, kas būtina jiems pasiekti(16).
37. Dėl nacionalinės teisės aktuose numatytų sankcijų, nepriklausomai nuo jų baudžiamojo ar nebaudžiamojo pobūdžio, Teisingumo Teismas visuomet laikosi nuomonės, kad jų griežtumas „turi atitikti pažeidimų, už kuriuos jos skiriamos, sunkumą“(17) ir kad jos „negali viršyti to, kas būtina siekiant teisėtų tikslų, kurių siekiama šiais teisės aktais“(18).
38. Tačiau tokius vertinimus paprastai geriausiai gali atlikti nacionaliniai teismai, nes, inter alia, Teisingumo Teismas gali neturėti visų teisinių ir faktinių duomenų, kurie būtini tokiam vertinimui atlikti. Teisingumo Teismas retai išdėsto nuomonę dėl kiekvienoje byloje nagrinėjamų konkrečių nacionalinių sankcijų proporcingumo. Išskyrus atvejus, kai sankcijos pagrįstumas ar perteklinis pobūdis yra akivaizdus, Teisingumo Teismas atsakomybę už proporcingumo kontrolę patiki prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiems teismams, pateikdamas jiems naudingas gaires, kad jie galėtų atlikti šią kontrolę(19).
39. Šiuo atveju taip pat tikslinga kreiptis į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą: tokia sankcija, kaip nagrinėjama, neatrodo aiškiai proporcinga ar aiškiai neproporcinga. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į visas svarbias aplinkybes, turi priimti sprendimą šiuo aspektu. Siekdamas padėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, toliau pateikiu šiuos samprotavimus.
40. Nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi du ginčijamos sankcijos ypatumus, kurie teoriškai gali atrodyti problemiški: tai, kad ji atitinkamiems asmenims skiriama automatiškai, ir tai, kad jos griežtumo negalima keisti. Dėl abiejų elementų nagrinėjamai sankcijai suteikiamas tam tikras griežtumas, kuris – kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas – neleidžia tinkamai atsižvelgti į konkrečias kiekvienos bylos aplinkybes.
41. Šiuo atžvilgiu pažymiu, jog reikalavimas, kad sankcija atitiktų pažeidimų sunkumą, iš esmės reiškia, jog reikia atsižvelgti į individualias kiekvieno atvejo aplinkybes. Štai kodėl Teisingumo Teismas dažnai vienodo arba fiksuoto dydžio baudas laikė problemiškomis proporcingumo požiūriu(20).
42. Tačiau kartu Teisingumo Teismas pripažino, kad sankcijų proporcingumo principas taip pat turi būti aiškinamas kaip leidžiantis valdžios institucijoms paprastai, veiksmingai ir efektyviai nubausti pažeidimus padariusius asmenis. Tai reiškia, kad gali būti aplinkybių, kai iš anksto nustatyto dydžio sankcija gali būti skiriama automatiškai(21).
43. Šiuo atžvilgiu, mano nuomone, labai svarbu tai, kaip suformuluoti nacionalinės teisės aktai, ir ypač tai, ar įvairios elgesio formos, už kurias baudžiama atitinkama sankcija, yra santykinai vienodos. Pavyzdžiui, ar šie veiksmai kelia panašią žalą nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais saugomam viešajam gėriui? Jei taip, už šį elgesį gali būti skiriama tokia pati sankcija.
44. Kuo siauriau nustatomi nusikalstamos veikos sudėties požymiai, tuo priimtinesnė universali sankcija. Ir priešingai, kai nusikalstamos veikos taikymo sritis yra plati (pavyzdžiui, ji apima ir piktybinį, ir neatsargų elgesį ir sunkius, ir nesunkius pažeidimus ir t. t.), automatiškai nustatytą sankciją sunkiau pateisinti.
45. Todėl nemanau, kad aptariami nacionalinės teisės aktai yra neišvengiamai nesuderinami su Sąjungos teise, kaip teigia pareiškėjas. Vis dėlto neatmestina galimybė, kad konkrečiai pareiškėjo atveju šie teisės aktai gali lemti Sąjungos teisės neatitinkantį rezultatą(22).
46. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgęs į visas reikšmingas pagrindinės bylos aplinkybes, pirmiausia turės nustatyti, ar nagrinėjamos sankcijos griežtumas (atsižvelgiant, pavyzdžiui, į sankcijos apimtį ir trukmę, taip pat į sankcijos poveikį asmens asmeniniam, profesiniam ir ekonominiam statusui) prilygsta pažeidėjo padaryto pažeidimo sunkumui (atsižvelgiant, pavyzdžiui, į normatyvinį pažeidimo vertinimą, taip pat į elgesio žalingumą ir neteisingumą), atsižvelgiant į atitinkamais nacionalinės teisės aktais siekiamus tikslus. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų patikrinti, ar pareiškėjo atveju nagrinėjama sankcija neviršija to, kas būtina nacionalinės teisės aktais siekiamiems tikslams pasiekti. Atlikdamas šį vertinimą nacionalinis teismas turi nustatyti, ar buvo galima numatyti mažiau ribojančią priemonę nei nagrinėjama sankcija, lygiai taip pat veiksmingą siekiant užtikrinti nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais garantuojamo viešojo intereso apsaugos lygį.
47. Jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręstų, kad nagrinėjama sankcija yra neproporcinga, kokie būtų šio teismo įgaliojimai ir pareigos pagrindinėje byloje? Tai yra aspektas, kuris buvo iškeltas šios bylos kontekste ir prie kurio dabar pereisiu.
c) Nacionalinio teismo įgaliojimai
48. Savo pastabose Komisija daro nuorodą į neseniai priimtą Teisingumo Teismo didžiosios kolegijos sprendimą byloje Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Tiesioginis poveikis) (toliau – Sprendimas NE)(23), pabrėždama, kad, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nagrinėjamą sankciją pripažintų neproporcinga, jis neprivalo visiškai netaikyti atitinkamų nacionalinės teisės aktų. Komisijos teigimu, šis teismas galėtų tiesiog sankciją perkvalifikuoti in bonam partem, kad užtikrintų, jog ši sankcija būtų ne tik proporcinga, bet ir veiksminga bei atgrasanti.
49. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą teismas aiškiai nenurodo šio klausimo. Tačiau žinau, kad paskelbus Sprendimą NE kai kurie mokslininkai ir teisininkai išreiškė tam tikrų abejonių dėl Teisingumo Teismo sprendimo apimties ir pasekmių.
50. Sprendime NE prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašė Teisingumo Teismo nurodyti gaires dėl teisinių pasekmių, kylančių iš direktyvos nuostatos, kuria valstybės narės įpareigojamos numatyti „veiksmingas, proporcingas ir atgrasančias“ sankcijas tuo atveju, kai nacionalinės teisės aktų leidėjo priimtos sankcijos, skirtos šiai nuostatai įgyvendinti, nebuvo proporcingos.
51. Šiuo atžvilgiu vargu ar reikia pabrėžti, kad tokia nuostata jokiu būdu nėra būdinga vien direktyvai, kuri buvo nagrinėjama Sprendime NE. Iš tiesų daugelyje Sąjungos teisės aktų yra panašiai suformuluotų nuostatų arba apskritai valstybėms narėms nustatytos lygiavertės prievolės. Taip yra ir Sprendimo 2006/928 atveju, kaip nurodyta šios išvados 6 ir 20 punktuose.
52. Taigi Komisijos pastabose iškeltas klausimas gali būti aktualus ne tik šioje byloje, bet ir įvairiuose kituose nacionaliniuose teismuose vykstančiuose procesuose. Dėl šios priežasties pasinaudosiu proga pabandyti paaiškinti Sprendimo NE apimtį ir galbūt išsklaidyti kai kuriuos nuogąstavimus dėl galimo jos peržengimo.
1) Sprendimas „NE“ – (I): jo pagrindimas
53. Trumpai tariant, Sprendime NE Teisingumo Teismas nustatė du principus.
54. Pirma, Teisingumo Teismas konstatavo, kad reikalavimas, jog sankcijos turi būti proporcingos, yra besąlygiškas ir pakankamai tikslus ir dėl to turi tiesioginį poveikį. Tai reiškia, kad asmenys gali remtis atitinkama Sąjungos nuostata nacionaliniuose teismuose prieš valstybę narę, kuri neteisingai ją perkėlė į nacionalinę teisę. Antra, Teisingumo Teismas nusprendė, kad Sąjungos teisės viršenybės principas turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nacionalinės valdžios institucijos privalo netaikyti nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų tik tiek, kiek tai būtina, kad būtų galima skirti proporcingas sankcijas. Taigi šios institucijos neturi visiškai netaikyti šių nacionalinės teisės aktų.
55. Mano nuomone, nepaisant to, kad kai kuriais aspektais(24) buvo pakeistas ankstesnis sprendimas, Teisingumo Teismo sprendimas byloje NE jokiu būdu nėra išskirtinis. Atrodo, kad tai veikiau yra logiška nusistovėjusios jurisprudencijos raida.
56. Tiesa, sankcijų srityje valstybės narės paprastai turi plačią diskrecijos laisvę, nepriklausomai nuo to, ar jos veikia siekdamos užtikrinti atitiktį vidaus, ar Sąjungos teisei(25). Tačiau šiuo metu bendrai pripažįstama, kad valstybės narės, įgyvendindamos savo kompetenciją vykdymo užtikrinimo srityje, turi tinkamai atsižvelgti į Sąjungos teisę(26). Tai reiškia, kad pagal Sąjungos teisę joms gali būti nustatytos tam tikros facere ir non-facere pareigos. Šiuo atžvilgiu ypač svarbios atrodo šios jurisprudencijos gairės.
57. Viena vertus, valstybės narės negali uždrausti elgesio formų, kurių reikalauja arba kurias leidžia Sąjungos teisė, ir todėl jos negali skirti sankcijų asmenims, kurie pažeidžia šiuos draudimus(27). Be to, be ką tik paminėtų atvejų, valstybės narės, be abejo, gali taikyti sankcijas asmenims, pažeidusiems nacionalinę teisę, tačiau taikomos sankcijos negali būti tokios, kad dėl jų taptų neveiksminga kuri nors atitinkama Sąjungos teisės nuostata(28). Galiausiai ir apskritai, veikdamos Sąjungos teisės srityje, valstybės narės negali taikyti sankcijų, pažeidžiančių Chartijoje įtvirtintas pagrindines teises arba bendruosius Sąjungos teisės principus(29).
58. Kita vertus, nuo principinės Greek maize bylos Teisingumo Teismas nuosekliai laikosi nuomonės, kad pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį valstybės narės turi užtikrinti, kad už Sąjungos teisės pažeidimus būtų baudžiama pagal analogiškas materialines ir procesines taisykles kaip už tokio paties pobūdžio ir sunkumo nacionalinės teisės pažeidimus ir kad sankcija turi būti veiksminga, atgrasanti ir proporcinga pažeidimui. Be to, Teisingumo Teismas pridūrė, jog nacionalinės valdžios institucijos veiksmų dėl Sąjungos teisės pažeidimų turi imtis taip pat stropiai, kaip ir tuo atveju, kai jos vykdo atitinkamus nacionalinės teisės aktus(30).
59. Todėl man atrodo, kad Sprendimas NE grindžiamas nusistovėjusia jurisprudencija, kurioje Teisingumo Teismas, remdamasis tiesioginio veikimo, viršenybės, veiksmingumo ir pagarbos pagrindinėms teisėms principais, išvedė tam tikras valstybių narių pareigas arba apribojimus, susijusius su jų galimybe naudotis savo ius puniendi.
60. Visų pirma negalima nepastebėti pagrindinės teisės aspekto byloje NE. Šiuo klausimu reikia priminti, kad, kaip Teisingumo Teismas paaiškino Sprendime Popławski II, tiesioginis veikimas ir viršenybė yra dvi to paties medalio pusės. Pagal Sąjungos teisę nacionalinis teismas turi netaikyti nacionalinės teisės aktų tik tuo atveju, kai jiems prieštaraujanti Sąjungos teisės nuostata yra tiesioginio veikimo(31), Praktiškai tai reiškia, kad jei Sąjungos nuostata, kaip antai nagrinėta Sprendime NE, nėra tiesioginio veikimo, asmenims ir toliau gali būti taikomos neproporcingos bausmės, net jei Teisingumo Teismas jau nustatė nacionalinės teisės aktų neatitiktį Sąjungos teisei, o nacionalinis įstatymų leidėjas į tai nereagavo. Iš tiesų asmenys gali negalėti nacionaliniuose teismuose ginčyti šių teisės aktų nesuderinamumo su nagrinėjama Sąjungos nuostata.
61. Tokia padėtis vargu ar galėtų būti laikoma priimtina pagal bet kokį įmanomą pagrindinių teisių apsaugos standartą. Mano nuomone, tai yra pakankamas pagrindas konstatuoti, kad draudimas taikyti neproporcingas sankcijas (kuris neatsiejamas nuo valstybių narių pareigos numatyti proporcingą priemonę)(32) yra tiesioginio veikimo.
62. Mano nuomone, antrasis Teisingumo Teismo pateiktas išaiškinimas byloje NE taip pat atitinka 56–58 punktuose nurodytus principus ir teismų praktiką. Būtų paradoksalu, jei netaikant nacionalinės teisės aktų, kuriuose numatytos pernelyg didelės sankcijos, būtų viršijama tai, kas būtina siekiant užtikrinti šių sankcijų pagrįstumą. Nacionalinio teismo įsikišimas siekiant užtikrinti sankcijų proporcingumą šiuo atveju be reikalo pakenktų šių sankcijų veiksmingumui ir atgrasomajam poveikiui, t. y. kitiems aptariamose Sąjungos nuostatose numatytiems reikalavimams. Praktiškai nacionalinis teismas vieną įsipareigojimų nevykdymo formą pakeistų kita.
63. Visų pirma, kaip paaiškino Teisingumo Teismas, iš esmės pakartojęs generalinio advokato M. Bobek pateiktus argumentus(33), pagal teisinio saugumo, teisėtumo ir baudžiamojo įstatymo negaliojimo atgaline data principus, įtvirtintus Sąjungos teisės sistemoje, teismui nedraudžiama perkvalifikuoti bausmės. Iš tiesų sankcija neviršytų to, kas nustatyta nacionalinėje teisėje, ir būtų taikoma labiau suderintai.
2) Sprendimas „NE“ – (II): per didelis žingsnis?
64. Atsižvelgdamas į tai, suprantu, kad buvo išreikšta abejonių dėl Sprendimo NE apimties ir pasekmių. Buvo pažymėta, kad kai kurių valstybių narių konstitucinėse sistemose, ypač baudžiamosios teisės srityje, „teisėtumo“ sąvoka yra suprantama ypač siaurai (arba griežtai). Be to, kai kas kelia klausimą, ar didelė veiksmų laisvė, kuri, atrodo, minėtu sprendimu suteikiama nacionaliniams teismams, nepažeidžia nacionalinėse konstitucinėse normose nustatyto įgaliojimų pasidalijimo ir (arba) nelemia lygybės principo pažeidimo, jei įvairūs nacionaliniai teismai jį gali taikyti skirtingai.
65. Nepritariu šiems nuogąstavimams.
66. Aišku, suprantu, jog tam tikrų pagrindinių teisių apsaugos lygis, taip pat tokių principų, kaip teisinis saugumas ir teisėtumas, reikšmė ir apimtis įvairiose valstybėse narėse gali skirtis. Be to, neabejotina, kad šie principai, inter alia, yra susiję su įgaliojimų padalijimu skirtingoms valstybės valdžios rūšims, kuris yra pagrindinis bet kurios nacionalinės konstitucinės sistemos elementas. Visų pirma, atitinkamų įstatymų leidžiamosios ir teisminės valdžios vaidmenų santykis priklauso nuo kiekvienos valstybės narės pasirinkto konstitucinio modelio.
67. Tačiau Sąjungos teisinėje sistemoje tokia įvairovė yra.
68. Sąjungos sutarties 4 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad Europos Sąjunga „gerbtų valstybių narių lygybę prieš Sutartis, bei nacionalinį jų savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių politinių bei konstitucinių jų struktūrų“. Taigi Sąjungos sutartys yra agnostinės valstybių narių konstitucinių modelių, reglamentuojančių įvairių valstybės valdžios rūšių santykius ir sąveiką, atžvilgiu, visų pirma apibrėžiant ir atribojant jų kompetenciją, su sąlyga, kad laikomasi ES sutarties 2 straipsnyje įtvirtintų vertybių(34).
69. Be to, Teisingumo Teismas nuosekliai konstatuoja, kad „nacionalinėms valdžios institucijoms ir teismams leidžiama taikyti nacionalinius pagrindinių teisių apsaugos standartus, jeigu šis taikymas nepažeidžia Chartijoje, kaip ją aiškina Teisingumo Teismas, numatyto apsaugos lygio ir Sąjungos teisės viršenybės, vienovės ir veiksmingumo“(35). Apskritai Sąjungos teisėje valstybių narių valdžios institucijoms pripažįstama tam tikra diskrecija nustatyti, kaip konkrečiai turėtų būti saugomos pagrindinės teisės jų atitinkamose teritorijose(36).
70. Sprendimas NE turi būti aiškinamas atsižvelgiant į šias aplinkybes.
3) Sprendimas „NE“ – (III): kas jame nurodyta ir kas nenurodyta
71. Iš esmės Sprendimu NE nacionaliniams teismams nustatyti dvejopo pobūdžio reikalavimai. Pirma, jie privalo netaikyti atitinkamų nacionalinės teisės aktų tiek, kiek juose numatytas neproporcingos sankcijos taikymas. Antra, nacionaliniai teismai neturi šių teisės aktų netaikyti apskritai: tais atvejais, kai dar galima taikyti veiksmingą ir atgrasančią sankciją, šie teismai turėtų tai daryti(37).
72. Reikėtų pabrėžti pastarąją sąlygą (kai dar galima taikyti veiksmingą ir atgrasančią sankciją). Tai, kokiu būdu ir mastu nacionalinis teismas gali neapsiriboti vien tik per griežtos sankcijos netaikymu, kuris reiškia, kad reikia perkvalifikuoti skirtiną sankciją, priklauso ne tik nuo konkrečių bylos aplinkybių, bet ir nuo konstitucinės aplinkos, kurioje šis teismas veikia.
73. Sprendimas NE negali būti aiškinamas kaip suteikiantis nacionaliniams teismams teisę neatsižvelgti į nacionalinėje teisėje nustatytas sankcijas (jų pobūdį ir mastą) kiekvieną kartą, kai jie mano, kad šios sankcijos yra per didelės, ir pakeisti jas sankcijomis, kurias jie laiko tinkamomis. Keli Sprendimo NE punktai aiškiai rodo, kad Teisingumo Teismas turėjo omenyje (visišką ar dalinį) esamų sankcijų netaikymą, o ne naujų sankcijų nustatymą(38). Pastarasis dalykas daugelyje šalių yra nacionalinės įstatymų leidžiamosios valdžios užduotis. Išradingas nacionalinio teismo požiūris šiuo atžvilgiu gali kelti pavojų, kad bus pažeistas, inter alia, principas nulla poena sine lege(39).
74. Todėl Sprendime NE nereikalaujama, kad nacionaliniai teismai sankciją, kuri buvo pripažinta per griežta, pakeistų kita (proporcinga) sankcija, jei taip būtų pažeistos pagrindinės teisės, įskaitant tas, kurioms nacionaliniu lygmeniu gali būti suteikta aukštesnė apsauga, arba būtų pažeistos imperatyvios nacionalinės konstitucinės teisės nuostatos. Manau, kad Teisingumo Teismo išvados šiuo klausimu Sprendime M.A.S. mutatis mutandis gali būti taikomos tokiai situacijai, kaip nagrinėjama šioje byloje(40).
75. Žinoma, suprantu, kad nacionaliniam teismui gali ne visada būti lengva nustatyti leistiną veiksmų laisvę, kai reikia perkvalifikuoti įstatyme numatytą sankciją. Visų pirma, priklausomai nuo nagrinėjamo nacionalinės teisės akto teksto ir faktinio atotrūkio tarp pažeidimo sunkumo ir šiuose teisės aktuose numatytos sankcijos griežtumo, hipotetiškai galimos įvairios intervencijos. Pavyzdžiui, teismas gali numatyti netaikyti tam tikros papildomos bausmės, apskaičiuoti bausmės dydį neatsižvelgdamas į elementus, dėl kurių šis dydis yra per didelis, arba tiesiog nesiekti teisės aktais nustatyto minimumo. Akivaizdu, kad kai kurios intervencijos yra labiau „invazinės“ nei kitos, atsižvelgiant į tradiciškai įstatymų leidėjui suteiktą vaidmenį(41).
76. Tačiau bet koks netikrumas dėl teisingo nacionalinių taisyklių taikymo, paskelbus jų nesuderinamumą su Sąjungos teise, paprastai būna trumpalaikis. Iš tiesų, paprastai hierarchiškai organizuotose nacionalinėse teismų sistemose nacionaliniai aukščiausios instancijos teismai(42) turės peržiūrėti žemesnės instancijos teismų sprendimus ir prireikus suvienodinti teismų praktiką nacionaliniu lygmeniu(43). Siekiant sudaryti sąlygas tokiai kontrolei ir užtikrinti vienodą teisės aiškinimą ir taikymą visų asmenų atžvilgiu, mano nuomone, labai svarbu, kad žemesnės instancijos teismai, perkvalifikuodami sankcijas, tinkamai paaiškintų priežastis, dėl kurių mano, kad įstatymuose numatytos sankcijos yra neproporcingos, ir nurodytų aplinkybes, kuriomis rėmėsi jas perkvalifikuodami.
77. Be to, jei nacionalinės teisės sistema suteikia žemesnės instancijos teismams galimybę nedelsiant kreiptis į šiuos aukštesnės instancijos teismus, pavyzdžiui, taikant specialius perdavimo mechanizmus, pagal Sąjungos teisę iš esmės nedraudžiama pasinaudoti tokiais mechanizmais, jei nacionalinis teismas mano, kad tai naudinga. Suprantama, jei taip pat iškiltų Sąjungos teisės aiškinimo (ar galiojimo) klausimų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas irgi gali (ar turėtų) kreiptis į Teisingumo Teismą pagal SESV 267 straipsnį, nes nėra jokio nesuderinamumo tarp šių dviejų tuo pačiu metu arba paeiliui vykdomų procedūrų(44). Nors toks teisminis „trišalis dialogas“ neabejotinai reikalauja daug laiko ir išteklių, jis gali būti ypač naudingas kai kuriose sudėtingose situacijose, kai reikia suderinti Sąjungos ir nacionalinius konstitucinius principus.
78. Bet kokiu atveju man akivaizdu, kad tai, kas išdėstyta pirmiau, yra (idealiu atveju) tik laikinas problemos sprendimas, nes galima tikėtis, kad tuo atveju, jei nacionalinės teisės aktai iš dalies netaikomi dėl jų nesuderinamumo su Sąjungos teise, nacionalinis įstatymų leidėjas imsis veiksmų ir pakeis šiuos teisės aktus, kad galutinai pašalintų nesuderinamumą lemiančius aspektus.
79. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į pirmąjį ir antrąjį pateiktus klausimus atsakyti taip: i) nacionalinės teisės aktai, priimti siekiant įgyvendinti Sprendimą 2006/928, patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį; ii) pagal sankcijų proporcingumo principą draudžiama taikyti tokią sankciją, kaip nagrinėjamoji, jeigu, atsižvelgiant į visas reikšmingas bylos aplinkybes, nagrinėjamos sankcijos griežtumas neatitinka pareiškėjo padarytų pažeidimų sunkumo, atsižvelgiant į atitinkamais nacionalinės teisės aktais siekiamus tikslus, arba jeigu ši sankcija viršija tai, kas būtina nacionalinės teisės aktais siekiamiems tikslams įgyvendinti; ir iii) jeigu taip yra, nacionalinis teismas privalo netaikyti šio teisės akto tiek, kiek juo įpareigojama skirti neproporcingą sankciją, kartu atlikdamas savo įgaliojimus skirti veiksmingą ir atgrasančią sankciją.
2. Trečiasis klausimas: veiksminga teisinė apsauga ir teisė dirbti
80. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar remiantis Chartijos 15 straipsnio 1 dalyje garantuojama teise į darbą ir Chartijos 47 straipsnyje garantuojama teise į veiksmingą teisinę gynybą draudžiama tokia sankcija, kaip nagrinėjama.
81. Man atrodo, kad aptariamo nacionalinės teisės akto suderinamumo su šiomis Chartijos nuostatomis nagrinėjimas veikiausiai būtų perteklinis, jei nacionalinis teismas padarytų išvadą, kad šiuo teisės aktu pažeidžiamas proporcingumo principas. Todėl toliau analizę atliksiu remdamasis prielaida, kad tas teisės aktas atitinka proporcingumo principą.
a) Chartijos 15 straipsnio 1 dalis.
82. Chartijos 15 straipsnio „Laisvė pasirinkti profesiją ir teisė dirbti“ 1 dalyje nustatyta, kad „kiekvienas turi teisę į darbą ir užsiimti laisvai pasirinkta profesija ar veikla“.
83. Šioje nuostatoje įtvirtintas bendras principas, kuris konkrečiau išreikštas arba papildytas keliose kitose Chartijos nuostatose, kaip antai 5 straipsnyje („Vergijos ir priverčiamojo darbo uždraudimas“) ir 16 straipsnyje („Laisvė užsiimti verslu“)(45). Be to, teisė į darbą yra glaudžiai, nors ir netiesiogiai, susijusi su Chartijos 1 straipsnyje įtvirtinta žmogaus orumo apsauga(46).
84. Su pagrindinių teisių chartija susijusiuose išaiškinimuose (toliau – Išaiškinimai)(47) pirmiausia daroma nuoroda į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, kurioje nuo 1970-ųjų pripažįstama teisė laisvai pasirinkti profesinę veiklą ir ja užsiimti(48). Išaiškinimuose taip pat nurodoma, kad ši nuostata grindžiama Europos socialinės chartijos(49) 1 straipsnio 2 dalimi ir Bendrijos darbuotojų pagrindinių socialinių teisių chartijos 4 punktu(50). Pirmojoje nuostatoje šalys įpareigojamos „veiksmingai ginti darbuotojo teisę savo laisvai pasirinktu darbu užsidirbti pragyvenimą“, o antrojoje nurodyta, kad „kiekvienas asmuo gali laisvai pasirinkti ir vykdyti profesinę veiklą pagal kiekvienos profesijos nuostatas“(51).
85. Atsižvelgdamas į tai ir į plačią formuluotę („kiekvienas“, „darbas“, „profesija“), manau, kad Chartijos 15 straipsnio 1 dalies taikymo sritis ratione personae ir ratione materiae yra gana plati. Visų pirma, nors ypatingas dėmesys skiriamas asmenų apsisprendimo teisei, Chartijos 15 straipsnio 1 dalies taikymo sritis toli gražu neapsiriboja šiuo aspektu. Iš tiesų atrodo, kad jos formuluotė apima įvairius teisės į darbą aspektus: prieinamumo, tinkamumo ir kokybės kriterijus(52).
86. Nepaisant to kas paminėta, nesiryžčiau laikyti renkamų viešųjų pareigų, pavyzdžiui, mero, „darbu“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 15 straipsnio 1 dalį.
87. Reikia pripažinti, kad pateikti tikslią ir išsamią „darbo“ apibrėžtį – net ir tik Chartijos 15 straipsnio 1 dalies taikymo tikslais – atrodo neįmanoma misija. Kai kuriuose žodynuose „darbas“ apibrėžiamas kaip veikla, kurią asmuo atlieka siekdamas užsidirbti pragyvenimui, arba veikla, kuriai atlikti asmuo naudoja fizines ar protines pastangas, paprastai už pinigus. Jei taip, renkamų viešųjų pareigų ėjimas gali pagrįstai atitikti šias apibrėžtis: tai veikla, kuriai reikia (daugiausia) protinių pastangų ir už kurią asmuo paprastai gauna atlygį.
88. Vis dėlto atrodo, kad kai kurie pagrindiniai renkamų viešųjų pareigų elementai yra sunkiai suderinami su tuo, kas išdėstyta pirmiau: tikslas, dėl kurio asmuo užsiima veikla (tarnauti savo bendruomenei), taip pat būdas, kuriuo asmuo gali būti priimamas į šią veiklą (tik per viešuosius rinkimus), ribotas laikotarpis, per kurį ji gali būti vykdoma (įgaliojimų trukmė), tam tikros specialios prerogatyvos, kurios dažnai siejamos su jo statusu (kalbant, inter alia, apie įgaliojimus, atsakomybę, veiksmų laisvę), atlygio ypatumai (nebūtinai atitinkančius pareigų svarbą ir prisiimamą atsakomybę). Galbūt mano renkamų viešųjų pareigų vizija yra „klasikinė“, o gal ir „romantiška“, tačiau man sunku jas laikyti teisiškai lygiavertėmis darbui, profesinei veiklai ar prekybai.
89. Nepaisant to, kas išdėstyta, taip pat būtų galima kelti klausimą, ar teisės kandidatuoti viešuose rinkimuose siekiant eiti viešąsias pareigas nereglamentuoja ir nesaugo – kaip leges speciales – konstitucinės teisės normos, įtvirtinančios asmenų politines teises. Tai, matyt, reikštų, kad tokioms sankcijoms, kaip aptariamoji, būtų taikomos taisyklės, susijusios su asmenų politinių teisių apribojimais. Tokiu atveju ES lygmeniu veikiau reikėtų remtis Chartijos 39 ir 40 straipsniais(53), ES sutarties 2 straipsniu, SESV 20 straipsnio 2 dalies b punktu ir 22 straipsniu(54). Tačiau ir šiomis nuostatomis nacionalinėms valdžios institucijoms suteikiama tam tikra veiksmų laisvė(55). Draudimas tam tikrą laikotarpį eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas asmenims, pripažintiems atsakingais už tam tikros rūšies neteisėtą elgesį, nėra prima facie nesuderinamas su šiomis nuostatomis(56).
90. Bet kuriuo atveju, net jeigu būtų manoma, jog renkamos viešosios pareigos turėtų būti laikomos „darbu“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 15 straipsnio 1 dalį, manau, kad ginčijamuose nacionalinės teisės aktuose nustatytas apribojimas iš esmės galėtų būti pagrįstas.
91. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Chartijos 15 straipsnio 1 dalyje garantuojama teisė dirbti nėra absoliuti ir turi būti vertinama atsižvelgiant į jos socialinę funkciją, todėl Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje nurodytomis sąlygomis gali būti nustatyti naudojimosi šia teise apribojimai(57). Pagal šią nuostatą pagrindinių teisių apribojimai leidžiami, jeigu apribojimai yra numatyti įstatyme, nepažeidžia nagrinėjamos pagrindinės teisės esmės, jeigu faktiškai atitinka bendrojo intereso tikslus, kurių siekiama atitinkama priemone ir siekiamo tikslo atžvilgiu nėra neproporcingas ir neleistinas kišimasis.
92. Man atrodo, kad šios sąlygos bent jau iš esmės yra įvykdytos.
93. Draudimas kandidatuoti į viešąsias pareigas asmenims, kurie, kaip nustatyta, interesų konflikto situacijoje veikė neteisėtai, visų pirma neginčijamai numatytas įstatyme – Įstatymo Nr. 176/2010 25 straipsnyje. Antra, tikslai, kurių siekiama ginčijama sankcija, atitinka ES lygmeniu pripažintus bendrojo intereso tikslus: atgrasyti viešąsias pareigas einančius asmenis nuo veiksmų, kuriais jie siekia savo privačių interesų, ir išvengti galimo tokių veiksmų pasikartojimo. Trečia, atrodo, kad nagrinėjamu nacionalinės teisės aktu paisoma nagrinėjamos pagrindinės teisės esmės. Iš tiesų, neatrodo, kad tai, kas galėtų būti laikoma teisės(58) „neliečiamu branduoliu“ (in primis, galimybė laisvai, be jokių prievartos priemonių, ieškoti tinkamos profesijos, kuri galėtų užtikrinti pragyvenimo šaltinį), būtų paveikta. Draudžiama tik ribotu laikotarpiui (trejus metus) eiti vienos konkrečios rūšies pareigas (renkamas viešąsias pareigas).
94. Todėl, jei aptariamas nacionalinės teisės aktas būtų laikomas proporcingu, kaip minėta 81 punkte, Chartijos 15 straipsnio 1 dalis taip pat nebūtų pažeista (jei ši nuostata būtų taikoma).
b) Chartijos 47 straipsnis
95. Chartijos 47 straipsnyje „Teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą“, be kita ko, nustatyta, kad „[k]iekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, yra pažeistos, turi teisę į veiksmingą jų gynybą teisme šiame straipsnyje nustatytomis sąlygomis“. Šioje nuostatoje kodifikuota tai, ką Teisingumo Teismas nuosekliai laikė bendruoju Sąjungos teisės principu, kylančiu iš valstybėms narėms bendrų konstitucinių tradicijų(59).
96. Kalbant apie Chartijos 47 straipsnio taikymo sritį, jame įtvirtintos asmenų teisės atitinka EŽTK 6 straipsnio 1 dalyje ir 13 straipsnyje nustatytas teises(60), o valstybių narių valdžios institucijų pareigos atitinka ESS 19 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje nustatytas pareigas(61).
97. Visų pirma norėčiau priminti, kad pagal Chartijos 47 straipsnį teisės į veiksmingą teisinę gynybą pripažinimas konkrečiu atveju reiškia, kad asmuo, kuris remiasi šia teise, remiasi viena ar keliomis konkrečiomis ES teisės garantuojamomis teisėmis ar laisvėmis arba kad šis asmuo dalyvauja procedūroje, vykdomoje įgyvendinant ES teisę, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį(62).
98. Dėl priežasčių, paaiškintų šios išvados 20 ir 21 punktuose, būtent taip yra pareiškėjo pagrindinėje byloje atveju, todėl šiai bylai taikytinas Chartijos 47 straipsnis.
99. Veiksmingos teisinės gynybos principą, įtvirtintiną Chartijos 47 straipsnyje, sudaro įvairūs elementai, inter alia, apimantys teisę į gynybą, šalių procesinį lygiateisiškumą, teisę kreiptis į teismą, taip pat teisę gauti teisinę pagalbą, būti ginamam ir atstovaujamam(63).
100. Nagrinėjamu atveju ši teisė reiškia veiksmingą galimybę asmeniui, teigiančiam, kad buvo pažeistos jo Sąjungos teisės garantuojamos teisės, kreiptis į teismą, turintį įgaliojimus užtikrinti šių teisių laikymąsi ir šiuo tikslu išnagrinėti visus fakto ir teisės klausimus, kurie yra svarbūs nagrinėjamai bylai išspręsti(64). Akivaizdu, kad nacionalinio teismo kompetencija turi apimti įgaliojimus tikrinti ginčijamo akto teisėtumą ir prireikus panaikinti šį aktą ir juo paskirtas sankcijas.
101. Šiuo atveju suprantu, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pagrindinėje byloje turi galimybę nagrinėti visus svarbius faktinius ir teisės klausimus peržiūrėdamas vertinimo ataskaitos pagrįstumą. Jei ši ataskaita būtų pripažinta neteisėta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įgaliojimus ją panaikinti ir dėl to pripažinti negaliojančiu sankcijų, kurios buvo paskirtos pagal šią ataskaitą, skyrimą.
102. Atsižvelgdamas į tai, nematau jokių bylos duomenų, kurie galėtų reikšti Chartijos 47 straipsnio pažeidimą. Jokių argumentų konkrečiai šiuo klausimu nepateikta pareiškėjo paaiškinimuose. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo ir kitų šalių, pateikusių pastabas, išdėstytose pastabose nėra jokių požymių, kad nacionalinėje teisėje numatytos teisių gynimo priemonės iš tikrųjų gali būti neveiksmingos.
103. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į trečiąjį klausimą atsakyti: Chartijos 15 straipsnio 1 dalis ir 47 straipsnis nedraudžia tokių sankcijų, kaip nagrinėjama, su sąlyga, kad sankcijos yra proporcingos ir kad atitinkami asmenys turi veiksmingą galimybę ginčyti vertinimo ataskaitų ir susijusių sankcijų teisėtumą.
V. Išvada
104. Apibendrindamas siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Curtea de Apel Timișoara (Timišoaros apeliacinis teismas, Rumunija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. Nacionaliniai teisės aktai, priimti siekiant įgyvendinti 2006 m. gruodžio 13 d. Komisijos sprendimą 2006/928/EB, nustatantį Rumunijos bendradarbiavimo ir pažangos tikrinimo mechanizmą, siekiant orientacinių tikslų teismų reformos ir kovos su korupcija srityse, patenka į ES teisės taikymo sritį.
2. Pagal sankcijų proporcingumo principą draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos asmeniui, kurio neteisėtas elgesys interesų konflikto situacijoje buvo konstatuotas, automatiškai skiriama sankcija, kurią sudaro draudimas tam tikrą laikotarpį eiti bet kokias renkamas viešąsias pareigas, jei, atsižvelgiant į visas reikšmingas aplinkybes, šios sankcijos griežtumas neatitinka pareiškėjo padarytos nusikalstamos veikos sunkumo, atsižvelgiant į atitinkamais nacionalinės teisės aktais siekiamus tikslus, arba jei šia sankcija viršijama tai, kas būtina nacionalinės teisės aktais siekiamiems tikslams pasiekti.
3. Jei atitinkamas nacionalinės teisės aktas prieštarauja proporcingumo reikalavimui, nacionalinis teismas turi netaikyti šio teisės akto tiek, kiek pagal jį asmeniui turi būti paskirta neproporcinga bausmė, ir padaryti viską, kas nuo jo priklauso, kad būtų paskirta veiksminga ir atgrasanti bausmė.
4. Chartijos 15 straipsnio 1 dalis ir 47 straipsnis nedraudžia tokių nacionalinės teisės aktų, kaip nagrinėjamas šioje byloje, su sąlyga, kad paskirtos sankcijos yra proporcingos ir kad atitinkami asmenys turi realią galimybę ginčyti vertinimo ataskaitų ir susijusių sankcijų teisėtumą.