OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 10 listopada 2022 r.(1)
Sprawa C‑40/21
T.A.C.
przeciwko
ANI
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Timişoara (sąd apelacyjny w Timişoarze, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Decyzja 2006/928/WE – Mechanizm współpracy i weryfikacji – Wybieralny urząd publiczny – Konflikt interesów – Kary – Zakaz sprawowania wybieralnych urzędów publicznych przez określony czas – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 49 ust. 3 – Proporcjonalność kar – Skutek bezpośredni zasady proporcjonalności – Uprawnienia sądów krajowych – Artykuł 15 ust. 1 – Prawo do podejmowania pracy – Pojęcie „pracy” – Artykuł 47 – Prawo do skutecznego środka prawnego
I. Wprowadzenie
1. Niezgodne z prawem działanie podejmowane w sytuacji konfliktu interesów można niewątpliwie uznać za jeden z grzechów głównych polityków i urzędników. Godzi ono bowiem wprost w istotę ich misji, którą jest służba interesowi ogólnemu. W rzeczywistości pojęcie „konfliktu interesów” jest znane od stuleci i dało początek wielu zbiorom (wiążących i niewiążących) norm na szczeblu krajowym i międzynarodowym, jak również na szczeblach niższych niż krajowy(2).
2. Pewne wytyczne w tym zakresie zawiera między innymi „Międzynarodowy kodeks postępowania funkcjonariuszy publicznych”, przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych (zwanej dalej „ONZ”) w 1996 r.(3), a także przyjęty przez Radę Europy w 2000 r. „Kodeks postępowania w służbie publicznej”(4). Rozumie się samo przez się, że wiele uchwalonych przez Unię aktów zawiera normy mające na celu zapobieganie, w obrębie danych dziedzin, konfliktom interesów w odniesieniu do urzędników Unii lub urzędników krajowych. Jednym z takich aktów jest decyzja Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją(5).
3. Niniejsza sprawa, u której podstaw leży wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Timişoara (sąd apelacyjny w Timişoarze, Rumunia), dotyczy związku między decyzją 2006/928, uregulowaniem krajowym przyjętym w celu jej wykonania oraz Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą”). W istocie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy prawo Unii – w szczególności art. 15 ust. 1, art. 47 i art. 49 ust. 3 karty – stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym karę w postaci zakazu sprawowania wybieralnych urzędów publicznych przez z góry ustalony okres nakłada się automatycznie na osobę, co do której stwierdzono, że działała w sytuacji konfliktu interesów (kara ta jest zwana dalej „przedmiotową karą”).
4. Na tle tego pozornie prostego pytania powstaje wiele interesujących problemów prawnych dotyczących zakresu stosowania wskazanych postanowień karty, jak również uprawnień i obowiązków sądów krajowych, w sytuacji gdy prawo krajowe przewiduje nieproporcjonalne kary w przypadku naruszenia przepisów krajowych służących wykonaniu prawa Unii.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
5. Artykuł 1 akapit pierwszy decyzji 2006/928 stanowi:
„Do dnia 31 marca każdego roku Rumunia przedkłada Komisji sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w Załączniku. Pierwsze sprawozdanie zostanie przedłożone Komisji do dnia 31 marca 2007 r.”.
6. Owe cele wymieniono w załączniku. Punkt 2 załącznika brzmi:
„Ustanowienie zgodnie z planem agencji ds. etyki, do której zadań należałoby: weryfikacja stanu majątkowego, niezgodności i potencjalnych konfliktów interesów oraz wydawanie wiążących decyzji, na podstawie których można nałożyć sankcje odstraszające”.
B. Prawo krajowe
7. Artykuł 25 Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (ustawy nr 176/2010 o nieskazitelności w wykonywaniu funkcji publicznych i sprawowaniu urzędów publicznych, zmieniającej i uzupełniającej ustawę nr 144/2007 o utworzeniu, organizacji i funkcjonowaniu krajowej agencji ds. etyki oraz zmieniającej i uzupełniającej inne akty prawne; zwanej dalej „ustawą nr 176/2010”) stanowi:
„1. W przypadku gdy osoba wydała akt administracyjny, dokonała czynności prawnej, wydała decyzję lub uczestniczyła w wydaniu decyzji z naruszeniem obowiązków prawnych dotyczących konfliktu interesów lub sytuacji prowadzących do niezgodności, jej czyn stanowi przewinienie dyscyplinarne i podlega karze zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie do sprawowanego przez nią urzędu, pełnionej przez nią funkcji lub odpowiedniego rodzaju działalności, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią od nich odstępstwa i jeżeli ten czyn nie wyczerpuje znamion czynu zabronionego pod groźbą kary.
2. Osoba, która została zwolniona z pełnienia obowiązków lub odwołana z urzędu zgodnie z ust. 1 lub w stosunku do której stwierdzono konflikt interesów lub sytuację prowadzącą do niezgodności, nie może dłużej wykonywać funkcji publicznych lub sprawować urzędu publicznego, do których odnoszą się przepisy niniejszej ustawy, z wyjątkiem pełnienia funkcji lub urzędu wybieralnych, przez okres trzech lat od dnia, w którym została zwolniona z pełnienia funkcji lub odwołana z danego urzędu publicznego, lub od dnia, w którym jej mandat wygasł automatycznie. Jeżeli osoba sprawowała urząd wybieralny, nie może ona pełnić tych samych funkcji przez okres trzech lat od dnia wygaśnięcia mandatu. W wypadku gdy osoba nie pełni już funkcji publicznych lub nie sprawuje urzędu publicznego w dniu stwierdzenia sytuacji prowadzącej do niezgodności lub konfliktu interesów, trzyletni zakaz rozpoczyna bieg zgodnie z prawem od dnia, w którym raport w przedmiocie oceny stał się ostateczny, lub od dnia, w którym orzeczenie sądowe potwierdzające istnienie konfliktu interesów lub sytuacji prowadzącej do niezgodności stało się prawomocne i nieodwołalne”.
8. W tym względzie sąd odsyłający przywołuje Decizia nr. 418/2014 (orzeczenie nr 418/2014) Curtea Constituționala (trybunału konstytucyjnego, Rumunia), zgodnie z którym użyte w art. 25 ust. 2 ustawy nr 176/2010 wyrażenie „aceeași funcție” („te same funkcje”) obejmuje funkcje wybieralne, w tym funkcje organu burmistrza.
III. Okoliczności leżące u podstaw sporu, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
9. T.A.C., skarżący w postępowaniu głównym był, w okresie, w którym zaistniały okoliczności faktyczne, burmistrzem jednego z miast w Rumunii.
10. W raporcie w przedmiocie oceny z dnia 25 listopada 2019 r. (zwanym dalej „raportem z oceny”) Agenția Națională de Integritate (krajowa agencja ds. etyki, Rumunia; zwana dalej „ANI”), będąca organem administracyjnym odpowiedzialnym za ocenę konfliktów interesów, ustaliła, że skarżący nie przestrzegał norm dotyczących konfliktów interesów w sprawach administracyjnych. Podczas sprawowania mandatu burmistrza skarżący zawarł ze stowarzyszeniem, którego członkiem‑założycielem i wiceprezesem była jego żona, „umowę użyczenia”, na mocy której temu stowarzyszeniu przyznano prawo do nieodpłatnego korzystania z określonych pomieszczeń należących do miasta, przez okres pięciu lat, w celu prowadzenia działalności kulturalnej.
11. W dniu 19 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia), w której domagał się stwierdzenia nieważności raportu z oceny. W uzasadnieniu swojej skargi podniósł on między innymi, że prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym karę taką jak trzyletni zakaz sprawowania wybieralnych urzędów publicznych nakłada się automatycznie na osobę, w wypadku której stwierdzono, iż działała w sytuacji konfliktu interesów, bez możliwości dostosowania kary stosownie do wagi popełnionego naruszenia.
12. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) stwierdził, że nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi, i przekazał sprawę do Curtea de Apel Timișoara (sądu apelacyjnego w Timişoarze). Ten sąd z kolei, powziąwszy wątpliwości co do prawidłowej wykładni odnośnych uregulowań prawa Unii, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1. Czy zasadę proporcjonalności kar, ustanowioną w art. 49 [karty], należy interpretować w ten sposób, że ma ona zastosowanie również do czynów innych niż formalnie określane jako przestępstwa w prawie krajowym, lecz które można uznać za »oskarżenie« w rozumieniu art. 6 europejskiej Konwencji praw człowieka[(6)], w świetle kryteriów wypracowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka[(7)], w szczególności kryterium surowości kary, tak jak w wypadku postępowania głównego w odniesieniu do oceny konfliktu interesów, która może prowadzić do zastosowania kary dodatkowej w postaci zakazu pełnienia wybieralnych urzędów publicznych przez okres trzech lat?
2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy zasadę proporcjonalności kar, ustanowioną w art. 49 [karty], należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie normie krajowych przepisów wykonawczych, zgodnie z którą w wypadku stwierdzenia konfliktu interesów w odniesieniu do osoby pełniącej wybieralny urząd publiczny sankcja dodatkowa w postaci zakazu pełnienia wybieralnego urzędu publicznego przez okres trzech lat jest stosowana automatycznie, z mocy prawa (ope legis), bez możliwości nałożenia kary proporcjonalnej do popełnionego naruszenia?
3. Czy prawo do podejmowania pracy, zagwarantowane w art. 15 ust. 1 [karty], oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, zagwarantowane w art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie normie krajowych przepisów wykonawczych, zgodnie z którą w wypadku stwierdzenia konfliktu interesów w odniesieniu do osoby pełniącej wybieralny urząd publiczny sankcja dodatkowa w postaci zakazu pełnienia wybieralnego urzędu publicznego przez okres trzech lat jest stosowana automatycznie, z mocy prawa (ope legis), bez możliwości nałożenia kary proporcjonalnej do popełnionego naruszenia?”.
13. Uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu zostały przedstawione przez skarżącego w postępowaniu głównym, ANI, rządy rumuński i polski oraz przez Komisję Europejską.
IV. Analiza
14. Wydaje mi się konieczne doprecyzowanie na wstępie zakresu niniejszej opinii.
15. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz niektóre uwagi na piśmie przedłożone przez uczestników odnoszą się do dwóch kar, jakie można nałożyć na skarżącego w postępowaniu głównym w razie utrzymania w mocy przez sąd odsyłający raportu z oceny, mianowicie do wygaśnięcia mandatu oraz zakazu piastowania wybieralnych urzędów publicznych przez okres trzech lat. Skoro jednak pytania prejudycjalne dotyczą tylko drugiej z tych kar, w niniejszej opinii przeanalizuję jedynie tę karę. Nie dostrzegam jednak żadnego powodu, dla którego moje rozważania nie miałyby odnosić się mutatis mutandis także do pierwszej z tych kar, mianowicie do wygaśnięcia mandatu.
16. Po tym uściśleniu należy zauważyć, jak wspomniano we wprowadzeniu do niniejszej opinii, że poprzez pytania prejudycjalne skierowane do Trybunału sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, w szczególności art. 15 ust. 1, art. 47 i art. 49 ust. 3 karty, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego na osobę, co do której stwierdzono działanie w sytuacji konfliktu interesów, nakłada się automatycznie karę w postaci zakazu pełnienia wybieralnych urzędów publicznych przez oznaczony czas (w niniejszej sprawie przez trzy lata).
17. Niemniej jednak przed zbadaniem kwestii podniesionych przez sąd odsyłający należy pokrótce rozważyć, czy Trybunał jest właściwy do rozpoznania sprawy oraz czy pytania prejudycjalne są dopuszczalne.
A. W przedmiocie właściwości i dopuszczalności
18. ANI i rząd rumuński podnoszą zarzut braku właściwości Trybunału do rozpoznania sprawy. Zdaniem tych uczestników karta nie znajduje zastosowania w postępowaniu głównym, ponieważ nie dochodzi do stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty. ANI i rząd rumuński podnoszą także zarzut niedopuszczalności pytań prejudycjalnych, podkreślając, że przedmiotem postępowania głównego jest stwierdzenie nieważności raportu z oceny sporządzonego przez ANI, która ustaliła, że skarżący działał w sytuacji konfliktu interesów, natomiast nie są nim nałożone kary. Uczestnicy ci uważają, że pytania prejudycjalne są wobec tego pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.
19. Według mnie żaden z tych argumentów nie jest przekonujący.
20. Po pierwsze, sąd odsyłający wskazał, że ustawę nr 176/2010 uchwalono – jak wynika z jej uzasadnienia – z myślą o urzeczywistnieniu jednego z celów wskazanych w decyzji 2006/928. Jak wspomniano w pkt 6 niniejszej opinii, w owej decyzji Rumunię zobowiązano do ustanowienia agencji ds. etyki, do której zadań ma należeć między innymi weryfikowanie potencjalnych konfliktów interesów oraz wydawanie wiążących decyzji, na podstawie których można nałożyć sankcje odstraszające.
21. W tym względzie należy pamiętać, że decyzję 2006/928 przyjęto w związku z przystąpieniem Rumunii do Unii i że wchodzi ona w zakres stosowania traktatu o przystąpieniu. Owa decyzja jest wiążąca dla Rumunii i zobowiązuje to państwo członkowskie do podjęcia wszystkich stosownych działań służących osiągnięciu założonych celów(8). A zatem ustawa nr 176/2010 stanowi środek stosowania prawa Unii, co oznacza, iż karta znajduje zastosowanie. Trybunał jest więc właściwy do rozpoznania sprawy.
22. Po drugie, jak wyjaśnił sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym, gdyby raport z oceny ANI został utrzymany w mocy, to na skarżącego zostałaby automatycznie nałożona przedmiotowa kara. O ile prawidłowo rozumiem odpowiednie przepisy krajowe, skarżący nie może kwestionować zgodności tej kary z prawem w ramach innego postępowania sądowego.
23. W związku z tym nie można przyjąć, że odpowiedź, w której Trybunał ustosunkuje się do przedstawionych pytań, jest w sposób oczywisty pozbawiona znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu. Wykładnia prawa Unii, o którą zwrócił się sąd odsyłający, wydaje się konieczna do tego, by ów sąd mógł się odnieść do niektórych argumentów podniesionych przez skarżącego w postępowaniu głównym.
24. W tych okolicznościach pytania prejudycjalne są dopuszczalne.
B. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
1. Pytania pierwsze i drugie: proporcjonalność kary
25. Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy ustanowiona w art. 49 ust. 3 karty zasada proporcjonalności kar ma zastosowanie do kary takiej jak przedmiotowa kara, a jeżeli tak, to czy stoi ona na przeszkodzie takiej karze.
26. Można jednak przyjąć, że zakres tych pytań jest szerszy. Kwestię proporcjonalności przedmiotowej kary można bowiem oceniać w świetle z jednej strony art. 49 ust. 3 karty, który stosuje się wyłącznie wówczas, gdy sankcja ma charakter karnoprawny, a z drugiej strony zasady proporcjonalności jako ogólnej zasady prawa Unii, którą stosuje się do wszystkich uregulowań krajowych będących środkami stosowania prawa Unii.
27. W dwóch kolejnych sekcjach wyjaśnię najpierw, dlaczego art. 49 ust. 3 karty wydaje się nie mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie przejdę do owej zasady ogólnej.
a) W przedmiocie stosowania art. 49 ust. 3 karty
28. Skoro art. 49 ust. 3 karty, zgodnie z którym kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary, dotyczy sankcji o charakterze karnoprawnym, należy najpierw ustalić, czy analizowany w postępowaniu głównym system kar ma charakter karnoprawny.
29. W tym względzie Trybunał, czerpiąc z orzecznictwa ETPC, stwierdził, że istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, zaś trzecim – stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji(9).
30. Moim zdaniem wątpliwe jest, by przedmiotowa kara, rozpatrywana przez pryzmat tych kryteriów, miała cechy sankcji o charakterze karnoprawnym.
31. Po pierwsze, z brzmienia art. 25 ust. 1 ustawy nr 176/2010, a także z odnośnego orzecznictwa krajowego wynika, że przedmiotowa kara jest w prawie krajowym traktowana nie jako sankcja o charakterze „karnoprawnym”, lecz po prostu jako „środek dyscyplinarny”. Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy postępowanie zmierzające do nałożenia tej kary ma charakter administracyjny. Na podstawie prawa krajowego na urzędników publicznych działających w sytuacji konfliktu interesów mogą być również nakładane sankcje karnoprawne, jednak odbywa się to w toku odrębnego i autonomicznego postępowania(10).
32. Po drugie, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i z uwag uczestników wynika, że zasadniczym celem przyświecającym ustawie nr 176/2010 jest zagwarantowanie uczciwości i przejrzystości w związku z pełnieniem funkcji publicznych oraz zapobieganie korupcji, a tym samym ochrona finansów publicznych. Przedmiotowa kara stanowi część większego zbioru przepisów, z których wszystkie zmierzają do osiągnięcia tych celów, wzajemnie się przy tym uzupełniając. W szczególności celem zakazu sprawowania wybieralnych urzędów publicznych, a także automatycznego wygaśnięcia mandatu jest położenie kresu i zapobieżenie utrwaleniu się sytuacji konfliktu interesów. Przedmiotowa kara zdaje się mieć zatem raczej charakter prewencyjny aniżeli represyjny czy też karny. Jest to aspekt, który w świetle orzecznictwa ETPC sugeruje, że czyn, za popełnienie którego zostaje wymierzona kara, nie może być „sam w sobie” przestępczy(11).
33. Po trzecie, przedmiotowa kara nie polega na zatrzymaniu (czy na innej formie pozbawienia wolności) ani na nałożeniu grzywny ani też w żadnym razie do nich nie prowadzi. Przypomina ona raczej sankcje nakładane zazwyczaj na jednostki należące do wąskiego kręgu osób o specjalnym statusie (podobnie jak zawieszenie, odwołanie, usunięcie z urzędu lub zakaz dalszego wykonywania działalności), które to sankcje mają na celu zapewnienie przestrzegania przez te jednostki szczególnych zasad regulujących ich postępowanie, co ETPC przyjął za przesłankę dyscyplinarnego charakteru kary(12).
34. Orzecznictwo trybunału strasburskiego potwierdza bowiem, że kary polegające na samym ograniczeniu możliwości korzystania przez jednostki lub grupy z pewnych swobód politycznych zasadniczo nie stanowią „kary” na potrzeby stosowania art. 6 ust. 1 i art. 7 EKPC(13). W szczególności konsekwentnie przyjmuje się, że sankcje podobne do przedmiotowej kary nie są objęte zakresem stosowania tych postanowień(14), chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności(15).
35. Tak więc choć moim zdaniem przedmiotowa kara nie ma charakteru karnoprawnego, nie jest konieczne rozstrzyganie tej kwestii w ramach niniejszego postępowania. Nawet bowiem w razie stwierdzenia, że art. 49 ust. 3 karty nie znajduje zastosowania, wymóg proporcjonalności kary wynika z zastosowania zasady proporcjonalności jako ogólnej zasady prawa Unii.
b) Zasada proporcjonalności jako ogólna zasada prawa Unii
36. W myśl utrwalonego orzecznictwa zasada proporcjonalności zalicza się do zasad ogólnych prawa Unii, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich. Należy jej przestrzegać w uregulowaniach krajowych wchodzących w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiących wykonanie tego prawa. W gruncie rzeczy zasada proporcjonalności wymaga od państw członkowskich uchwalania przepisów, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia(16).
37. Jeśli chodzi o kary przewidziane w prawie krajowym – niezależnie od tego, czy mają one charakter sankcji karnoprawnej – Trybunał konsekwentnie wskazuje, że ich surowość „powinna być odpowiednia do wagi objętych nimi naruszeń”(17) oraz że „nie powinny [one] wychodzić poza granice tego, co jest konieczne dla realizacji uzasadnionych celów zamierzonych przez to prawo”(18).
38. Jednak do przeprowadzania takiej oceny zazwyczaj najbardziej właściwe są sądy krajowe, w szczególności dlatego, że Trybunał może nie znać wszystkich okoliczności stanu prawnego i faktycznego niezbędnych do dokonania takiej oceny. Z tego względu Trybunał rzadko wypowiadał się konkretnie w przedmiocie proporcjonalności określonej kary przewidzianej w prawie krajowym. Poza sytuacjami, gdy zasadność lub nadmierność kary nie budzi wątpliwości, Trybunał powierza kontrolę proporcjonalności sądom odsyłającym, udzielając im użytecznych wskazówek do przeprowadzenia takiej kontroli(19).
39. Przekazanie tej kwestii do rozstrzygnięcia sądowi odsyłającemu wydaje się odpowiednie także w niniejszej sprawie – kara taka jak przedmiotowa kara nie jawi się ani jako oczywiście proporcjonalna, ani jako oczywiście nieproporcjonalna. To właśnie sąd odsyłający powinien orzec w tym przedmiocie, mając na uwadze wszystkie istotne okoliczności. Aby udzielić sądowi odsyłającemu pomocy, poczynię poniższe uwagi.
40. W niniejszej sprawie sąd odsyłający podkreśla dwie szczególne cechy przedmiotowej kary, które w teorii mogą się wydawać problematyczne, mianowicie to, że jest ona nakładana na dane osoby automatycznie oraz to, że jej surowość nie może być dostosowywana. Oba te elementy przydają przedmiotowej karze pewnej sztywności, która – jak zauważa sąd odsyłający – nie pozwala na należyte uwzględnienie konkretnych okoliczności każdej sprawy.
41. W tym względzie pragnę zauważyć, że wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia, oznacza zasadniczo, iż pod uwagę należy brać indywidualne okoliczności każdej sprawy. Dlatego też Trybunał często uznawał kary zryczałtowane lub kary w stałej kwocie za problematyczne z punktu widzenia proporcjonalności(20).
42. Jednocześnie jednak Trybunał orzekał, że zasadę proporcjonalności kar należy również interpretować w ten sposób, iż zezwala ona organom krajowym na karanie sprawców naruszeń w prosty, efektywny i skuteczny sposób. Oznacza to, że mogą też zaistnieć okoliczności, w których kara zostanie nałożona automatycznie oraz w ustalonej z góry kwocie(21).
43. W tym względzie moim zdaniem decydujące znaczenie ma sposób sformułowania przepisów krajowych a konkretnie to, czy różne postaci czynów zagrożonych przedmiotową karą są stosunkowo jednorodne. Na przykład czy te czyny powodują podobny uszczerbek dla dobra publicznego chronionego odnośnym uregulowaniem krajowym? Jeżeli tak jest, to takie czyny mogą być obwarowane tą samą karą.
44. Im węziej określone są znamiona czynu zabronionego, tym bardziej dopuszczalna jest jednolita kary. I na odwrót, jeżeli czyn zabroniony ma szeroki zakres (na przykład gdy obejmuje zarówno czyny popełnione umyślnie, jak i poprzez niedbalstwo; zarówno poważne, jak i drobne naruszenia itp.), to automatyczna i stała kara jest trudniejsza do uzasadnienia.
45. W związku z tym nie wydaje mi się, aby rozpatrywane uregulowanie krajowe było, jak sugeruje skarżący, niechybnie niezgodne z prawem Unii. Nie oznacza to jednak, że nie może zdarzyć się tak, iż konkretnie w przypadku skarżącego owo uregulowanie może doprowadzić do rezultatu niezgodnego z prawem Unii(22).
46. Do sądu odsyłającego będzie więc należało, po pierwsze, ustalenie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, czy surowość przedmiotowej kary (na przykład w aspekcie zakresu i okresu kary oraz jej wpływu na sytuację osobistą, zawodową i ekonomiczną osoby) jest adekwatna do wagi czynu popełnionego przez skarżącego (na przykład w kontekście normatywnego wartościowania czynu oraz stopnia szkodliwości i bezprawności czynu), z uwzględnieniem celów realizowanych przez odnośne uregulowanie krajowe. Po drugie, sąd odsyłający powinien zbadać, czy w przypadku skarżącego przedmiotowa kara nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów przyświecających uregulowaniu krajowemu. W ramach tej analizy sąd krajowy powinien ustalić, czy można było przewidzieć środek mniej restrykcyjny niż przedmiotowa kara, a tak samo jak ona skuteczny, jeśli chodzi o zapewnienie poziomu ochrony interesu publicznego gwarantowanego przez rozpatrywane uregulowanie krajowe.
47. Jakie jednak byłyby uprawnienia i obowiązki sądu odsyłającego w postępowaniu głównym, gdyby doszedł on do wniosku, że przedmiotowa kara jest nieproporcjonalna? Jest to kwestia, na którą zwrócono uwagę w ramach niniejszego postępowania i do której zamierzam się teraz odnieść.
c) Uprawnienia sądu krajowego
48. W swoich uwagach Komisja powołuje się na wyrok NE/Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Skutek bezpośredni) (zwany dalej „wyrokiem NE”)(23), który został niedawno wydany przez Trybunał w składzie wielkiej izby, podkreślając, że jeżeli sąd odsyłający stwierdzi, iż przedmiotowa kara jest nieproporcjonalna, to nie musi on odstępować od stosowania uregulowania krajowego w całości. Zdaniem Komisji ów sąd może po prostu dostosować karę in bonam partem w celu zapewnienia nie tylko jej proporcjonalności, ale także skuteczności i odstraszającego charakteru.
49. W swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający nie odnosi się w sposób wyraźny do tej kwestii. Jestem jednak świadomy tego, że w następstwie wydania wyroku NE niektórzy przedstawiciele doktryny i nauki prawa wyrazili pewne wątpliwości co do zakresu i skutków rozstrzygnięcia przyjętego w nim przez Trybunał.
50. W sprawie, w której wydano wyrok NE, sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o wskazanie, jakie skutki prawne wypływają z przepisu dyrektywy zobowiązującego państwa członkowskie do wprowadzenia „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających” kar, w sytuacji, w której kary przewidziane przez ustawodawcę krajowego w celu wykonania tego przepisu nie są proporcjonalne.
51. W tym względzie nie ulega wątpliwości, że przepis tego rodzaju nie jest charakterystyczny wyłącznie dla dyrektywy rozpatrywanej w wyroku NE. Wiele aktów prawa Unii zawiera bowiem podobnie sformułowane przepisy lub, w ujęciu bardziej ogólnym, nakłada na państwa członkowskie równoważne obowiązki. Jak wyjaśniono w pkt 6 i 20 niniejszej opinii, nie inaczej jest w przypadku decyzji 2006/928.
52. W związku z tym kwestia podniesiona w uwagach Komisji będzie najpewniej miała znaczenie nie tylko w niniejszym postępowaniu, ale też w wielu innych postępowaniach przed sądami krajowymi. Skorzystam zatem z okazji i postaram się doprecyzować, jaki jest zakres wyroku NE, a także rozwiać ewentualne wątpliwości dotyczące tego, czy aby przypadkiem nie jest on nazbyt szeroki.
1) Wyrok NE (część I): podstawowe założenia
53. W wyroku NE Trybunał sformułował w gruncie rzeczy dwie zasady.
54. Po pierwsze, Trybunał stwierdził, że wymóg proporcjonalności kar jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, w związku z czym jest on bezpośrednio skuteczny. Oznacza to, że jednostki mogą się powoływać na dany przepis prawa Unii przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, które nie dokonało jego prawidłowej transpozycji. Po drugie, Trybunał orzekł, że zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż nakłada ona na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania odnośnego uregulowania krajowego wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych kar. Dlatego też organy te nie muszą odstępować od stosowania takiego uregulowania krajowego w całości.
55. Uważam, że rozstrzygnięcie przyjęte przez Trybunał w wyroku NE, mimo iż pod pewnymi względami obala ono ustalenia poczynione we wcześniejszym wyroku(24), nie jest wcale niczym nadzwyczajnym. Wydaje się ono raczej logiczną kontynuacją utrwalonego orzecznictwa.
56. Prawdą jest, że w dziedzinie kar państwom członkowskim przysługuje zasadniczo szeroki zakres uznania, i to niezależnie od tego, czy działają one w celu zapewnienia przestrzegania prawa krajowego, czy też prawa Unii(25). Obecnie powszechnie przyjmuje się jednak, że przy wykonywaniu swoich kompetencji w dziedzinie egzekwowania przepisów państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa Unii(26). Oznacza to, że prawo Unii może nakładać na nie pewne obowiązki polegające na czynieniu (facere) i nieczynieniu (non facere). W tym względzie szczególnie istotne wydają się zaprezentowane poniżej linie orzecznicze.
57. Z jednej strony państwa członkowskie nie mogą zakazywać działań, które na gruncie prawa Unii są wymagane lub dozwolone, w związku z czym nie mogą one nakładać kar na jednostki występujące przeciwko tym zakazom(27). Ponadto, poza sytuacjami przywołanymi powyżej, państwa członkowskie mogą oczywiście karać jednostki naruszające prawo krajowe, ale stosowane kary nie mogą pozbawiać skuteczności odpowiednich przepisów prawa Unii(28). Wreszcie, w ujęciu bardziej ogólnym, gdy państwa członkowskie podejmują działania w obszarze prawa Unii, nie mogą nakładać kar, które naruszają prawa podstawowe zagwarantowane w karcie lub ogólne zasady prawa Unii(29).
58. Z drugiej strony od czasu przełomowego wyroku w sprawie „greckiej kukurydzy” Trybunał konsekwentnie rozstrzygał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie mają zapewnić, by naruszenia prawa Unii podlegały sankcjom zgodnie z zasadami prawa materialnego i formalnego, które są analogiczne do zasad stosowanych w przypadku naruszenia prawa krajowego o podobnym charakterze i ciężarze, przy czym sankcje te muszą mieć ponadto skuteczny, odstraszający i proporcjonalny charakter. Trybunał dodał też, że względem naruszeń prawa Unii organy krajowe zobowiązane są działać z taką samą starannością jak w przypadku egzekwowania odpowiednich aktów prawa krajowego(30).
59. Wydaje mi się zatem, że wyrok NE stanowi rozwinięcie ugruntowanego orzecznictwa, w którym Trybunał wyprowadził, z zasad skutku bezpośredniego, pierwszeństwa, skuteczności i poszanowania praw podstawowych, pewne obowiązki lub ograniczenia w odniesieniu do możliwości wykonywania przez państwa członkowskie ich ius puniendi.
60. W szczególności nie można pominąć obecnego w sprawie zakończonej wyrokiem NE aspektu dotyczącego praw podstawowych. W tym względzie należy pamiętać, że – jak wyjaśnił Trybunał w wyroku Popławski II – skutek bezpośredni i pierwszeństwo stanowią dwie strony tego samego medalu. Zgodnie z prawem Unii sąd krajowy odstępuje od stosowania uregulowania krajowego jedynie wówczas, gdy sprzeczny z nim przepis prawa Unii wywiera skutek bezpośredni(31). W praktyce oznacza to, że jeżeli przepis prawa Unii, tak jak chociażby ten rozpatrywany w wyroku NE, nie jest bezpośrednio skuteczny, to na jednostki mogą w dalszym ciągu być nakładane nieproporcjonalne kary, nawet jeżeli niezgodność uregulowania krajowego z prawem Unii została już stwierdzona przez Trybunał, na co nie zareagował ustawodawca krajowy. Jednostki mogą bowiem nie być w stanie podnieść przed sądem krajowym zarzutu niezgodności takiego uregulowania z danym przepisem prawa Unii.
61. Taki stan rzeczy trudno jest uznać za akceptowalny w świetle jakiegokolwiek wyobrażalnego standardu ochrony praw podstawowych. Moim zdaniem samo to wystarcza, aby stwierdzić, że zakaz nieproporcjonalnych kar (który nierozerwalnie wiąże się ze spoczywającym na państwach członkowskich obowiązkiem ustanowienia proporcjonalnych środków(32)) ma skutek bezpośredni.
62. Drugie uściślenie przedstawione przez Trybunał w wyroku NE również uważam za spójne z zasadami i orzecznictwem, o których wspomniałem w pkt 56–58 niniejszej opinii. Byłoby paradoksalne, gdyby odstąpienie od stosowania uregulowania krajowego przewidującego nadmierne kary wykraczało poza to, co jest niezbędne do zapewnienia zasadności owych kar. W takim przypadku podjęta przez sąd krajowy ingerencja zmierzająca do zagwarantowania proporcjonalności kar niepotrzebnie podważyłaby skuteczność i odstraszający charakter tych kar, które to elementy stanowią pozostałe wymogi określone w odnośnych przepisach prawa Unii. W praktyce sąd krajowy zastąpiłby jedną formę niezgodności inną formą niezgodności.
63. Co istotniejsze, jak wyjaśnił Trybunał, w dużej mierze powtarzając ustalenia poczynione w tej kwestii przez rzecznika generalnego M. Bobeka(33), zasady pewności prawa, legalności i niedziałania prawa wstecz w odniesieniu do czynów zabronionych, tak jak są one rozumiane na gruncie porządku prawnego Unii, nie stoją na przeszkodzie ponownemu dostosowaniu kary przez sąd. Kara pozostałaby bowiem wówczas w granicach zakreślonych przez prawo krajowe, natomiast byłaby stosowana w sposób bardziej wyważony.
2) Wyrok NE (część II): o krok za daleko?
64. Zdaję sobie jednak sprawę z tego, że wyrażane są wątpliwości dotyczące zakresu i konsekwencji wyroku NE. Podnosi się, że w systemach konstytucyjnych niektórych państw członkowskich obowiązuje szczególnie silna (czy też sztywna) koncepcja „legalności”, zwłaszcza jeśli chodzi o dziedzinę prawa karnego. Można się także zastanawiać, czy znaczący zakres swobody, jaki ów wyrok zdaje się pozostawiać sądom krajowym, nie narusza przypadkiem podziału kompetencji określonego w krajowych normach konstytucyjnych bądź też czy nie prowadzi do naruszenia zasady równości, ponieważ różne sądy krajowe mogą z niego korzystać w różny sposób.
65. Nie podzielam tych wątpliwości.
66. Oczywiście jestem świadomy faktu, ze poziom ochrony niektórych praw podstawowych, jak również znaczenie i zakres zasad takich jak zasada pewności prawa i legalności mogą się od siebie różnić w poszczególnych państwach członkowskich. Nie ulega też wątpliwości, że owe zasady są powiązane między innymi z podziałem kompetencji między poszczególne organy państwowe, który to podział stanowi centralny element każdego krajowego systemu konstytucyjnego. W szczególności związek między funkcjami władzy ustawodawczej a funkcjami władzy sądowniczej jest pochodną modelu konstytucyjnego wybranego przez każde państwo członkowskie.
67. Porządek prawny Unii ma na uwadze tę różnorodność.
68. Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia jest zobowiązana szanować „równość państw członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi […]”. Traktaty Unii nie mają zatem wpływu na obowiązujące w państwach członkowskich modele konstytucyjne regulujące stosunki i interakcje między poszczególnymi organami państwowymi, w szczególności w odniesieniu do definicji i rozgraniczenia ich kompetencji, o ile zapewnione jest poszanowanie wartości wymienionych w art. 2 TUE(34).
69. Ponadto Trybunał konsekwentnie wskazuje, że „organy i sądy krajowe są uprawnione do stosowania krajowych standardów ochrony praw podstawowych, o ile zastosowanie owych standardów nie podważa poziomu ochrony wynikającego z karty, stosownie do wykładni Trybunału, ani pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności prawa Unii”(35). Mówiąc bardziej ogólnie – prawo Unii przyznaje organom państw członkowskich pewien zakres uznania odnośnie do konkretnych sposobów ochrony praw podstawowych na ich terytoriach(36).
70. To właśnie w tym kontekście należy odczytywać wyrok NE.
3) Wyrok NE (część III): co nam mówi, a czego nam nie mówi?
71. Zasadniczo wyrok NE nakłada na sądy krajowe obowiązek dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, mają one odstąpić od stosowania odnośnego uregulowania krajowego w zakresie, w jakim przewiduje ono nałożenie nieproporcjonalnej kary. Po drugie, odstąpienie od stosowania tego uregulowania przez sądy krajowe nie może wykraczać poza ten zakres – jeżeli nadal można nałożyć skuteczną i odstraszającą karę, to owe sądy powinny to uczynić(37).
72. Podkreślenia wymaga ów drugi warunek (odnoszący się do sytuacji, w której nadal można nałożyć skuteczną i odstraszającą karę). To, w jaki sposób i w jakim zakresie sąd krajowy może uczynić coś więcej aniżeli tylko odstąpić od nałożenia nadmiernej kary, co pociągnie za sobą ponowne dostosowanie kary, jaka ma zostać wymierzona, zależy nie tylko od konkretnych okoliczności sprawy, lecz również od otoczenia konstytucyjnego, w jakim sąd ten funkcjonuje.
73. Wyroku NE nie można odczytywać w ten sposób, że daje on sądom krajowym wolną rękę i zezwala im na ignorowanie (charakteru i zakresu) kar określonych w prawie krajowym za każdym razem, gdy uznają one owe kary za nadmierne, oraz na zastąpienie ich takimi karami, jakie wydają się im odpowiednie. Z licznych fragmentów wyroku NE jasno wynika, że Trybunał miał na myśli (całkowite lub częściowe) odstąpienie od stosowania istniejących kar, a nie wprowadzanie nowych kar(38). W większości państw to ostanie zadanie należy do ustawodawcy krajowego. W tym względzie kreatywne podejście sądu krajowego mogłoby grozić naruszeniem w szczególności zasady nulla poena sine lege(39).
74. Dlatego też wyrok NE nie zobowiązuje sądu krajowego do zastąpienia kary uznanej za nadmierną inną (proporcjonalną) karą, jeżeli przez takie działanie naruszyłby on prawa podstawowe, w tym również te, które na szczeblu krajowym mogą korzystać z wyższego poziomu ochrony, lub nadrzędne normy krajowego prawa konstytucyjnego. Moim zdaniem ustalenia, jakie Trybunał poczynił w wyroku M.A.S., mogą zostać mutatis mutandis odniesione do sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie(40).
75. Oczywiście mam świadomość, że ustalenie dopuszczalnego pola manewru, gdy chodzi o ponowne dostosowanie przewidzianej ustawowo kary, niekoniecznie będzie zawsze dla sądu krajowego łatwe. W szczególności zależnie od brzmienia odnośnego uregulowania krajowego i faktycznego rozziewu między powagą naruszenia a surowością kary przewidzianej w tym uregulowaniu można hipotetycznie wyobrazić sobie wiele różnych form interwencji. Sąd mógłby na przykład rozważyć odstąpienie od wymierzenia jakiegoś środka karnego, określenie wymiaru kary bez uwzględnienia elementów, które czynią ów wymiar nadmiernym, lub po prostu zejście poniżej ustawowego minimum. Oczywiście niektóre ingerencje bardziej niż inne „wkraczają” w obszar tradycyjnie zarezerwowany dla władzy ustawodawczej(41).
76. Niemniej jednak ewentualne wątpliwości dotyczące prawidłowego stosowania przepisów krajowych w następstwie stwierdzenia ich niezgodności z prawem Unii zwykle nie utrzymują się nazbyt długo. W ramach zazwyczaj hierarchicznie zorganizowanych krajowych systemów sądownictwa to do krajowych sądów najwyższego szczebla(42) należy bowiem kontrola orzeczeń sądów niższych instancji oraz, w razie potrzeby, ujednolicanie orzecznictwa na szczeblu krajowym(43). Moim zdaniem dla umożliwienia takiej kontroli oraz zapewnienia jednolitej wykładni i jednolitego stosowania prawa względem wszystkich jednostek kluczowe jest, aby sądy niższych instancji, przy ponownym dostosowywaniu kar, należycie wyjaśniły, jakie powody skłoniły je do uznania, iż przewidziane w ustawie kary są nieproporcjonalne, oraz jakimi parametrami posłużyły się w celu ich ponownego dostosowania.
77. Ponadto gdy w ramach krajowego systemu prawnego sądy niższych instancji mogą bezpośrednio zwracać się do owych sądów wyższych instancji o przedstawienie wytycznych, na przykład z wykorzystaniem określonych mechanizmów odesłania, to prawo Unii co do zasady nie stoi na przeszkodzie korzystaniu z takich mechanizmów, jeżeli sąd krajowy uznaje to za użyteczne. Oczywiście w przypadku gdy pojawiają się również zagadnienia dotyczące wykładni (lub ważności) prawa Unii, sąd odsyłający może też (albo nawet musi) wystąpić do Trybunału w trybie art. 267 TFUE, gdyż między tymi dwiema prowadzonymi równolegle lub kolejno po sobie procedurami nie dochodzi do kolizji(44). Tego rodzaju sądowe „rozmowy trójstronne”, choć niewątpliwie wymagające czasu i pochłaniające sporo zasobów, mogą być szczególnie przydatne w pewnych złożonych sytuacjach, w których powstaje potrzeba pogodzenia ze sobą zasad prawa Unii z krajowymi zasadami konstytucyjnymi.
78. W każdym wypadku jest dla mnie jasne, że powyższa propozycja stanowi (w idealnym przypadku) jedynie tymczasowe rozwiązanie problemu, ponieważ można oczekiwać, iż jeżeli dochodzi do częściowego odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego z powodu jego niezgodności z prawem Unii, to do gry wkracza ustawodawca krajowy i zmienia to uregulowanie tak, aby raz na zawsze wyeliminować elementy będące przyczyną owej niezgodności.
79. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na przedstawione przez sąd odsyłający pytania pierwsze i drugie odpowiedział następująco: (i) uregulowanie krajowe przyjęte w celu wykonania decyzji 2006/928 wchodzi w zakres stosowania prawa Unii; (ii) zasada proporcjonalności kar stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary takiej jak przedmiotowa kara, jeżeli, w świetle wszystkich istotnych okoliczności sprawy, surowość przedmiotowej kary nie jest adekwatna do wagi naruszeń popełnionych przez skarżącego, z uwzględnieniem celów realizowanych przez odnośne uregulowanie krajowe, lub jeżeli owa kara wykracza poza to, co jest konieczne dla realizacji celów zamierzonych przez uregulowanie krajowe; oraz (iii) jeśli tak jest, sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania tego uregulowania w zakresie, w jakim wymaga ono nałożenia kary nieproporcjonalnej, a jednocześnie uczynić wszystko, co leży w jego kompetencji, aby wymierzyć karę skuteczną i odstraszającą.
2. Pytanie trzecie: skuteczna ochrona prawna i prawo do podejmowania pracy
80. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy prawo do podejmowania pracy zagwarantowane w art. 15 ust. 1 karty oraz prawo do skutecznego środka prawnego zagwarantowane w art. 47 karty stoją na przeszkodzie karze takiej jak przedmiotowa kara.
81. Wydaje mi się, że badanie zgodności rozpatrywanego uregulowania krajowego z tymi postanowieniami karty byłoby najpewniej zbędne, gdyby sąd krajowy doszedł do wniosku, iż uregulowanie to narusza zasadę proporcjonalności. Przystąpię zatem do analizy przy założeniu, że owo uregulowanie jest zgodne z zasadą proporcjonalności.
a) Artykuł 15 ust. 1 karty
82. Artykuł 15 karty, zatytułowany „Wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy”, stanowi, w ust. 1, że „[k]ażdy ma prawo do podejmowania pracy oraz wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu”.
83. W tym postanowieniu wyrażono ogólną zasadę, która znajduje bardziej szczegółowy wyraz w innych postanowieniach karty, takich jak art. 5 („Zakaz niewolnictwa i pracy przymusowej”) i art. 16 („Wolność prowadzenia działalności gospodarczej”), bądź też jest uzupełniana przez te inne postanowienia(45). Ponadto prawo do pracy ściśle, aczkolwiek w sposób dorozumiany, wiąże się z ochroną godności ludzkiej, która jest zagwarantowana w art. 1 karty(46).
84. W Wyjaśnieniach dotyczących Karty praw podstawowych (zwanych dalej „wyjaśnieniami”)(47) odwołano się przede wszystkim do orzecznictwa Trybunału, który – począwszy od lat 70. – uznaje istnienie prawa do swobodnego wyboru i wykonywania działalności zawodowej(48). W wyjaśnieniach wskazano również, że to postanowienie karty wywodzi się z art. 1 ust. 2 Europejskiej karty społecznej(49) oraz z pkt 4 Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników(50). Zgodnie z pierwszym z tych postanowień strony są zobowiązane „skutecznie chronić prawa pracownika do zarabiania na życie w swobodnie podjętym zawodzie”, natomiast w drugim z nich zadeklarowano, że „każda osoba może swobodnie wybierać i wykonywać zawód, zgodnie z przepisami dotyczącymi danego zawodu”(51).
85. W tym kontekście, z uwagi na fakt, że art. 15 ust. 1 karty jest sformułowany w sposób ogólny („każdy”, „praca”, „zawód”), wydaje mi się, iż powinien on mieć dość szeroki zakres stosowania ratione personae i ratione materiae. W szczególności mimo że w art. 15 ust. 1 karty szczególny nacisk kładzie się na prawo jednostek do samostanowienia, to zakres zawartej w nim regulacji wykracza daleko poza ten aspekt. Z brzmienia tego postanowienia wynika bowiem, że obejmuje ono różne wymiary prawa do pracy, mianowicie dyspozycyjność, dostępność, akceptowalność i jakość(52).
86. Niezależnie od tego mam jednak wątpliwości, czy wybieralny urząd publiczny, taki jak urząd burmistrza, można zakwalifikować jako „pracę” w rozumieniu art. 15 ust. 1 karty.
87. To prawda, że podanie precyzyjnej i pełnej definicji „pracy”, nawet tylko do celów stosowania art. 15 ust. 1 karty, wydaje się niemożliwe. W niektórych słownikach „pracę” definiuje się jako działalność podejmowaną przez jednostkę w celu zdobycia środków na swoje utrzymanie lub też jako działalność, zazwyczaj podejmowaną za wynagrodzeniem, w którą jednostka wkłada wysiłek fizyczny lub umysłowy. W takim ujęciu można by zapewne uznać, że sprawowanie wybieralnego urzędu publicznego wchodzi w zakres tych definicji – jest to działalność wymagająca (głównie) wysiłku umysłowego, za wykonywanie której jednostka zwykle otrzymuje wynagrodzenie.
88. Niemniej jednak wydaje się, że pewne kluczowe atrybuty wybieralnych urzędów publicznych trudno jest pogodzić z powyższym: w szczególności chodzi tu o cel, w jakim jednostka podejmuje tę działalność (służenie swojej społeczności), ale także o sposób, w jaki można przystąpić do jej wykonywania (wyłącznie w drodze wyborów powszechnych), ograniczony czas jej wykonywania (okres sprawowania mandatu), pewne szczególne prerogatywy, jakie często wiążą się ze statusem osoby sprawującej taki urząd (w szczególności w odniesieniu do uprawnień, odpowiedzialności i swobody działania) oraz o cechy wynagrodzenia (niekoniecznie jest ono współmierne do doniosłości pełnionej funkcji i ponoszonej odpowiedzialności). Być może mam „klasyczną” czy też „romantyczną” wizję wybieralnych urzędów publicznych, ale trudno jest mi uznać je za równoważne pod względem prawnym z zatrudnieniem lub z działalnością zawodową.
89. Niezależnie od powyższego można się także zastanawiać, czy prawo do kandydowania w wyborach powszechnych z myślą o objęciu urzędu publicznego nie jest aby regulowane i chronione normami rangi konstytucyjnej – jako lex specialis – gwarantującymi jednostkom prawa polityczne. Oznaczałoby to zapewne, że kary takie jak przedmiotowa kara podlegają zasadom dotyczącym ograniczeń praw politycznych przysługujących jednostkom. W takim przypadku na szczeblu Unii należałoby się raczej skupić w szczególności na art. 39 i 40 karty(53), art. 2 TUE oraz art. 20 ust. 2 lit. b) i art. 22 TFUE(54). Jednak również te postanowienia pozostawiają organom krajowym pewien zakres swobody(55). Zakaz sprawowania przez jednostki, co do których uznano, że dopuściły się pewnego rodzaju czynów niezgodnych z prawem, wybieralnych urzędów publicznych przez czas określony nie jest prima facie niezgodny z tymi postanowieniami(56).
90. W każdym razie nawet gdyby przyjąć, że wybieralny urząd publiczny należy uznać za „pracę” w rozumieniu art. 15 ust. 1 karty, to moim zdaniem ograniczenie wprowadzone rozpatrywanym uregulowaniem krajowym może, co do zasady, być uzasadnione.
91. W tym względzie trzeba zauważyć, że prawo do pracy zagwarantowane w art. 15 ust. 1 karty nie jest prawem bezwzględnym, lecz powinno być rozpatrywane w świetle jego funkcji w społeczeństwie. W konsekwencji wykonywanie tego prawa może zostać poddane ograniczeniom, na warunkach określonych w art. 52 ust. 1 karty(57). Zgodnie z tym postanowieniem ograniczenia w korzystaniu z praw podstawowych są dozwolone, o ile są one przewidziane ustawą, szanują istotę danego prawa podstawowego, rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, do których dąży dany środek, oraz nie stanowią, z punktu widzenia realizowanych celów, nieproporcjonalnej i nieakceptowalnej ingerencji.
92. Wydaje mi się, że te warunki są, przynajmniej co do zasady, spełnione.
93. Po pierwsze, zakaz ubiegania się o urząd publiczny przez osoby, co do których stwierdzono, że działały niezgodnie z prawem w sytuacji konfliktu interesów, jest bezsprzecznie przewidziany ustawą, skoro znajduje się on w art. 25 ustawy nr 176/2010. Po drugie, cele, do których dąży przedmiotowa kara, odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym na szczeblu Unii – chodzi o zniechęcanie osób sprawujących urzędy publiczne do podejmowania działań służących realizacji ich prywatnych interesów oraz o zapobieganie powtarzaniu się takich sytuacji. Po trzecie, rozpatrywane uregulowanie krajowe najpewniej szanuje istotę omawianego prawa podstawowego. Wydaje się bowiem, że „nienaruszalny rdzeń” tego prawa(58) (za który należy uznać przede wszystkim możliwość poszukiwania, bez jakiejkolwiek presji, odpowiedniego zawodu, którego wykonywanie mogłoby zagwarantować jednostce środki utrzymania) pozostaje nienaruszony. Wyłączona zostaje możliwość zajmowania tylko jednego konkretnego rodzaju stanowisk (wybieralnych urzędów publicznych), i to przez czas określony (trzy lata).
94. W związku z tym w razie uznania rozpatrywanego uregulowania krajowego za proporcjonalne, o czym była mowa w pkt 81 niniejszej opinii, nie dochodzi także do naruszenia art. 15 ust. 1 karty (gdyby to postanowienie miało zastosowanie).
b) Artykuł 47 karty
95. Artykuł 47 karty („Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”) stanowi w szczególności, że „[k]ażdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule”. W tym postanowieniu skodyfikowano zasadę, którą Trybunał konsekwentnie uznaje za zasadę ogólną prawa Unii wypływającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich(59).
96. Jeśli chodzi o zakres art. 47 karty, to prawa, które zagwarantowano w nim jednostkom, odpowiadają prawom określonym w art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC(60), zaś obowiązki spoczywające na organach państw członkowskich odpowiadają obowiązkom nałożonym na nie w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(61).
97. Na wstępie pragnę przypomnieć, że na gruncie art. 47 karty uznanie prawa do skutecznego środka prawnego w określonym przypadku wymaga, by powołująca się na nie osoba dochodziła konkretnego prawa lub konkretnej wolności albo konkretnych praw lub wolności zagwarantowanych prawem Unii albo żeby wobec tej osoby toczyło się postępowanie stanowiące przejaw stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(62).
98. Z powodów, o których była mowa w pkt 20 i 21 niniejszej opinii, tak właśnie jest w przypadku skarżącego w postępowaniu głównym, w związku z czym art. 47 karty ma zastosowanie do tego postępowania.
99. Na zagwarantowane w art. 47 karty prawo do skutecznego środka prawnego składają się różne elementy; w szczególności chodzi tu o prawo do obrony, zasadę równości broni, prawo dostępu do sądu oraz prawo do uzyskania porady prawnej i skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela(63).
100. Z punktu widzenia niniejszej sprawy prawo to oznacza, dla osoby, która podnosi naruszenie przysługujących jej praw zagwarantowanych prawem Unii, rzeczywistą możliwość dostępu do właściwego sądu w celu zapewnienia poszanowania tych praw i w związku z tym w celu uzyskania zbadania wszystkich kwestii faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia zawisłego przed tym sądem sporu(64). Oczywiście sąd krajowy musi być uprawniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu oraz, w razie potrzeby, do stwierdzenia jego nieważności i uchylenia nałożonych na jego podstawie kar.
101. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, rozumiem, że sąd odsyłający ma w postępowaniu głównym możliwość zbadania wszystkich kwestii faktycznych i prawnych w ramach kontroli ważności raportu z oceny. W razie uznania tego raportu za niezgodny z prawem sąd odsyłający jest władny stwierdzić jego nieważność, a w konsekwencji uchylić kary nałożone na jego podstawie.
102. W tym kontekście nie dostrzegam w aktach sprawy żadnego elementu, który mógłby świadczyć o naruszeniu art. 47 karty. W szczególności skarżący nie przytoczył w swoim piśmie żadnych argumentów dotyczących tej kwestii. Ponadto z informacji przekazanych przez sąd odsyłający i przez pozostałych uczestników, którzy przedstawili swoje uwagi, nie wynika w żaden sposób, że środki prawne przewidziane w prawie krajowym mogą być faktycznie nieskuteczne.
103. W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, by na pytanie trzecie odpowiedział w ten sposób, że art. 15 ust. 1 i art. 47 karty nie stoją na przeszkodzie karze takiej jak przedmiotowa kara, o ile kara jest proporcjonalna, a osoby, których ona dotyczy, mają rzeczywistą możliwość zakwestionowania zgodności z prawem raportów z oceny i nałożonych na ich podstawie kar.
V. Wnioski
104. Podsumowując, proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne przedstawione przez Curtea de Apel Timișoara (sąd apelacyjny w Timişoarze, Rumunia) odpowiedział następująco:
1. Uregulowanie krajowe przyjęte w celu wykonania decyzji Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją wchodzi w zakres stosowania prawa Unii.
2. Zasada proporcjonalności kar stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym kara w postaci zakazu sprawowania wybieralnych urzędów publicznych przez czas określony jest nakładana automatycznie na osobę, co do której stwierdzono, że działała niezgodnie z prawem w sytuacji konfliktu interesów, jeżeli, w świetle wszystkich istotnych okoliczności sprawy, surowość kary nie jest adekwatna do wagi naruszenia popełnionego przez skarżącego, z uwzględnieniem celów realizowanych przez odnośne uregulowanie krajowe, lub jeżeli owa kara wykracza poza to, co jest konieczne dla realizacji celów zamierzonych przez uregulowanie krajowe.
3. W przypadku gdy takie uregulowanie krajowe nie spełnia wymogu proporcjonalności, sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania tego uregulowania w zakresie, w jakim wymaga ono nałożenia na jednostkę kary nieproporcjonalnej, a jednocześnie uczynić wszystko, co leży w jego kompetencji, aby nałożyć karę skuteczną i odstraszającą.
4. Artykuł 15 ust. 1 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, o ile wymierzane kary są proporcjonalne, a osoby, których one dotyczą, mają rzeczywistą możliwość zakwestionowania zgodności z prawem raportów z oceny i nałożonych na ich podstawie kar.