DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
4. maj 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – beslutning 2006/928/EF – mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 15, stk. 1 – artikel 47 – artikel 49, stk. 3 – offentlige hverv, hvortil valg finder sted – interessekonflikt – national lovgivning, der fastsætter et forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode – accessorisk sanktion til mandatets ophør – proportionalitetsprincippet«
I sag C-40/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timişoara, Rumænien) ved afgørelse af 12. november 2020, indgået til Domstolen den 26. januar 2021, i sagen
T.A.C.
mod
Agenția Națională de Integritate (ANI),
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne P.G. Xuereb, T. von Danwitz (refererende dommer), A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: N. Emiliou
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– T.A.C. ved avocat T. Chiuariu,
– Agenția Națională de Integritate (ANI) ved D. Chiurtu, O. Iacob og F.-I. Moise, som befuldmægtigede,
– den rumænske regering ved E. Gane og L. Liţu, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved L. Nicolae, P.J.O. Van Nuffel og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. november 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på [områderne] retsreform og bekæmpelse af korruption (EUT 2006, L 354, s. 56) og af artikel 15, stk. 1, artikel 47 og artikel 49, stk. 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2 Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem T.A.C. og Agenția Națională de Integritate (ANI) (det nationale integritetsagentur, Rumænien) vedrørende en rapport fra dette agentur, hvori det konstateres, at T.A.C. har overtrådt reglerne om interessekonflikter på forvaltningsrettens område i løbet af hans borgmestermandat.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Beslutning 2006/928 blev vedtaget i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, som var planlagt til den 1. januar 2007, på grundlag af bl.a. artikel 37 og 38 i akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på (EUT 2005, L 157, s. 203, herefter »tiltrædelsesakten«), der trådte i kraft den 1. januar 2007. Første til sjette og niende betragtning til denne beslutning har følgende ordlyd:
»(1) Den Europæiske Union bygger på retsstatsprincippet, der er et princip, som medlemsstaterne har til fælles.
(2) Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og det indre marked, der blev skabt ved traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, er baseret på gensidig tillid til, at administrative og retlige afgørelser og praksis i alle medlemsstaterne fuldt ud overholder retsstatsprincippet.
(3) Dette forudsætter, at der i alle medlemsstater findes upartiske, uafhængige og velfungerende retsvæsener og administrative systemer, der råder over det relevante udstyr bl.a. til bekæmpelse af korruption.
(4) Den 1. januar 2007 bliver Rumænien medlem af Den Europæiske Union. Skønt [Europa-]Kommissionen har noteret, at Rumænien har gjort betydelige fremskridt med at afslutte forberedelserne til medlemskab, påpeger den i sin rapport af 26. september 2006 visse udestående problemer, specielt vedrørende retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet, som stadig bør forbedres for at sikre deres kapacitet til at gennemføre og anvende de foranstaltninger, der er vedtaget med henblik på oprettelsen af det indre marked og et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
(5) Artikel 37 i tiltrædelsesakten giver Kommissionen beføjelse til at træffe passende foranstaltninger, hvis der er overhængende fare for, at Rumænien vil volde alvorlig skade for det indre markeds funktion ved at have undladt at opfylde de tilsagn, der er givet. Artikel 38 i tiltrædelsesakten giver Kommissionen beføjelse til at træffe passende foranstaltninger, hvis der i Rumænien er overhængende fare for alvorlige mangler med hensyn til gennemførelsen eller anvendelsen af retsakter vedtaget under EU-traktatens afsnit VI eller EF-traktatens afsnit IV.
(6) De udestående problemer med hensyn til retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet gør det berettiget at oprette en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption.
[…]
(9) Denne afgørelse bør ændres, hvis Kommissionens vurdering påpeger, at der er behov for at justere de fastsatte benchmarks. Denne beslutning bør ophæves, når alle benchmarks er blevet tilfredsstillende opfyldt.«
4 Artikel 1 i beslutning 2006/928 fastsætter:
»Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år og for første gang den 31. marts 2007 til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.
Kommissionen kan til enhver tid yde teknisk bistand ved forskellige aktiviteter eller samle og udveksle oplysninger om disse benchmarks. Desuden kan Kommissionen til enhver tid organisere ekspertmissioner i Rumænien med henblik herpå. De rumænske myndigheder yder den nødvendige bistand i forbindelse hermed.«
5 Denne beslutnings artikel 2 bestemmer:
»Kommissionen meddeler Europa-Parlamentet og Rådet sine egne kommentarer og konstateringer vedrørende Rumæniens rapportering for første gang i juni 2007.
Kommissionen rapporterer derefter, når og hvis det er nødvendigt, men mindst hver sjette måned.«
6 Den nævnte beslutnings artikel 4 fastsætter:
»Denne beslutning er rettet til alle medlemsstaterne.«
7 Bilaget til samme beslutning har følgende ordlyd:
»Benchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1:
1) sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer, navnlig ved at forbedre det øverste retsråds handleevne og ansvarlighed[; r]apportere om og overvåge konsekvenserne af den nye civile retsplejelov og den nye strafferetsplejelov
2) efter planen oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger, på basis af hvilke der kan træffes afskrækkende sanktioner
3) bygge videre på hidtidige fremskridt og fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau
4) træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen.«
Rumænsk ret
8 Artikel 25 i legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (lov nr. 176/2010 vedrørende integritet ved udøvelsen af offentlige hverv og embeder, om ændring og supplering af lov nr. 144/2007 om oprettelse, organisering og funktion af Agenția Naționale de Integritate (det nationale integritetsagentur) samt om ændring og supplering af andre retsakter) af 1. september 2010 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 621 af 2.9.2010), bestemmer:
»(1) Handlingen begået af en person med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at denne har udstedt en forvaltningsakt, indgået en aftale, vedtaget en afgørelse eller deltaget i vedtagelsen af en afgørelse ved tilsidesættelse af de lovbestemte forpligtelser angående en interessekonflikt eller hvervsuforenelighed, udgør en disciplinær forseelse og sanktioneres i henhold til de bestemmelser, som omfatter det pågældende embede, det pågældende hverv eller den pågældende aktivitet, i det omfang denne lovs bestemmelser ikke fastsætter fravigelser derfra, og såfremt handlingen ikke besidder en lovovertrædelses faktuelle elementer.
(2) Den person, som er blevet midlertidigt eller endeligt udelukket fra sit hverv i medfør af stk. 1, eller med hensyn til hvilken der er blevet konstateret en interessekonflikt eller hvervsuforenelighed, har ikke længere ret til at udøve et offentligt hverv eller et offentligt embede, som er omfattet af denne lovs bestemmelser, med undtagelse af valgrettigheder, i en periode på tre år fra den dato, hvor personen er blevet midlertidigt eller endeligt udelukket fra det konkrete offentlige hverv eller det konkrete offentlige embede, eller fra datoen for ophøret af mandatet i kraft af loven. Hvis den pågældende har haft et hverv, der besættes ved valg, må denne ikke længere have samme hverv i en periode på tre år fra datoen for ophøret af mandatet. Såfremt den pågældende ikke længere har et offentligt hverv eller et offentligt embede på det tidspunkt, hvor hvervsuforeneligheden eller interessekonflikten konstateres, løber det lovbestemte treårige forbud fra den dato, hvor vurderingsrapporten bliver endelig, eller fra den dato, hvor den retsafgørelse, som fastslår interessekonflikten eller hvervsuforeneligheden, bliver endelig og retskraftig.
[…]«
9 Artikel 66, stk. 1, i legea nr. 286/2009 privind Codul penal (straffeloven, lov nr. 286/2009) af 17. juli 2009 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 510 af 24.7.2009) i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »straffeloven«), har følgende ordlyd:
»Den accessoriske straf om forbud mod at udøve visse rettigheder består i et forbud mod i en periode på mellem et og fem år at udøve en eller flere af følgende rettigheder:
a) valgbarhed inden for offentlige myndigheder eller andre offentlige hverv
b) retten til at udøve hverv, der indebærer offentligretlige beføjelser.«
10 Straffelovens artikel 301 med overskriften »Interessekonflikt« bestemmer i stk. 1:
»Den omstændighed, at en embedsmand under udøvelsen af sit hverv har udført en handling eller deltaget i vedtagelsen af en afgørelse, som direkte eller indirekte har gjort det muligt for den pågældende selv, dennes ægtefælle, en forælder eller til og med en andengradsslægtning at opnå en økonomisk fordel […] straffes med fængsel fra et til fem år og en accessorisk straf, der består i et forbud mod at udøve retten til at bestride et offentligt hverv.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11 Den 22. juni 2016 blev sagsøgeren i hovedsagen valgt til borgmester i MN kommune (Rumænien) for perioden 2016-2020.
12 I en vurderingsrapport af 25. november 2019 konstaterede ANI, at han ikke havde overholdt reglerne om interessekonflikter på det forvaltningsrettens område. I løbet af mandatet havde han nemlig ved en aftale om brugslån givet en forening, hvor hans hustru var stiftende medlem og næstformand, ret til i en periode på fem år vederlagsfrit at anvende visse lokaler tilhørende kommunen til kulturelle formål.
13 Såfremt denne rapport, der indebar en konstatering af, at der forelå en interessekonflikt hos sagsøgeren i hovedsagen, blev endelig, bl.a. hvis han ikke gjorde indsigelse, ville hans mandat ophøre i kraft af loven, og han ville blive pålagt et accessorisk forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, for en periode på tre år, i overensstemmelse med national ret.
14 Ved stævning af 19. december 2019 anlagde sagsøgeren i hovedsagen sag ved Tribunalul București (retten i første instans i Bukarest, Rumænien) med påstand om annullation af denne rapport, idet han bl.a. gjorde gældende, at EU-retten var til hinder for en national lovgivning, hvorefter der automatisk pålægges en person, der er blevet anset for at have handlet i en situation, hvor der forelå en interessekonflikt, en sanktion som et forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en periode på tre år, og uden mulighed for at den tilpasses alvoren af den begåede overtrædelse.
15 Da denne ret havde fastslået, at den ikke havde kompetence til at påkende sagen, blev sagen henvist til den forelæggende ret, Curtea de Apel Timișoara (appeldomstolen i Timișoara, Rumænien).
16 Den forelæggende ret har indledningsvis anført, at hovedsagen er omfattet af EU-retten, for så vidt som lov nr. 176/2010 gennemfører det andet benchmark, der fremgår af bilaget til beslutning 2006/928. Oprettelsen af ANI skete ligeledes for at opfylde dette benchmark.
17 Den forelæggende ret har dernæst anført, at det fremgår af denne lovs artikel 25, at såfremt det konstateres, at der foreligger en interessekonflikt med hensyn til en person, der udøver et offentligt hverv, hvortil valg finder sted, og denne konstatering opnår endelig karakter, ophører dennes mandat i kraft af loven. Det accessoriske forbud mod at udøve dette hverv i en periode på tre år, der er fastsat i artikel 25, stk. 2, griber automatisk ind, uden at der foretages en analyse af nødvendigheden af dette forbud eller en differentieret anvendelse, alt efter alvoren af den begåede overtrædelse. I henhold til praksis fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien) vedrører det nævnte forbud alle de offentlige hverv, hvortil valg finder sted, der er omhandlet i den nævnte lovs artikel 1, uanset udtrykket »samme hverv«, der er anvendt i denne bestemmelse. I øvrigt kan hverken mandatets ophør eller forbuddet mod udøvelse af et offentligt hverv, hvortil valg finder sted, anfægtes ved domstolene, idet den ret, der skal træffe afgørelse om lovligheden af en vurderingsrapport fra ANI, alene kan efterprøve, om de forhold, som den pågældende foreholdes, udgør en interessekonflikt eller ej, og den kan ikke tage stilling til de sanktioner, der følger heraf.
18 Den forelæggende ret har endvidere anført, at selv om det i det foreliggende tilfælde ikke er blevet fastslået, at sagsøgeren i hovedsagen har begået en lovovertrædelse, fastsætter straffelovens artikel 301, stk. 1, en overtrædelse i form af en interessekonflikt, som ligeledes kan straffes med en accessorisk straf om forbud mod udøvelse af retten til at bestride et offentligt hverv som omhandlet i denne lovs artikel 66, stk. 1. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at det er nødvendigt at afgøre, om det forbud mod udøvelse af offentlige hverv, hvortil valg finder sted, der er fastsat i artikel 25, stk. 2, i lov nr. 176/2010, i lighed med sidstnævnte straf skal vurderes i lyset af princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, der er sikret ved chartrets artikel 49, og i bekræftende fald, om dette princip er til hinder for en sådan sanktion.
19 Endelig er den forelæggende ret af den opfattelse, at det skal efterprøves, om chartrets artikel 15, stk. 1, og artikel 47 er til hinder for en national bestemmelse, der automatisk pålægger denne sanktion for en på forhånd fastsat periode på tre år, uden at give retten mulighed for at vurdere dens nødvendighed eller omfang i lyset af de konkrete omstændigheder i den foreliggende sag.
20 På denne baggrund har Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timişoara, Rumænien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som er fastlagt i [chartrets] artikel 49 […], fortolkes således, at det også finder anvendelse på andre faktiske omstændigheder end dem, som formelt defineres som overtrædelser i den nationale lovgivning, men som kan sidestilles med en »anklage for en forbrydelse« som omhandlet i artikel 6 i den europæiske [konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«)], i lyset af de i Menneskerettighedsdomstolens praksis udviklede kriterier, navnlig kriteriet om strengheden af sanktionen, eksempelvis som i den af hovedsagen omfattede situation, hvor en vurdering af interessekonflikter kan medføre anvendelsen af den accessoriske sanktion om forbud mod at blive valgt til offentlige embeder i en periode på tre år?
2) Hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, skal princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som er fastlagt i [chartrets] artikel 49 […], da fortolkes således, at det er til hinder for en bestemmelse i den nationale gennemførelseslovgivning, i kraft af hvilken der, såfremt der konstateres en interessekonflikt med hensyn til en person valgt til et offentligt embede, automatisk i kraft af loven (ope legis) anvendes den accessoriske sanktion om forbud mod at blive valgt til offentlige embeder i en forhåndsbestemt periode på tre år, uden mulighed for at pålægge en sanktion, hvis omfang står i rimeligt forhold til overtrædelsen?
3) Skal retten til at arbejde, som sikres ved [chartrets] artikel 15, stk. 1, […] og [adgangen] til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, som sikres ved chartrets artikel 47, fortolkes således, at de er til hinder for en bestemmelse i den nationale gennemførelseslovgivning, i kraft af hvilken der, såfremt der konstateres en interessekonflikt med hensyn til en person valgt til et offentligt embede, automatisk i kraft af loven (ope legis) anvendes den accessoriske sanktion om forbud mod at blive valgt til offentlige embeder i en forhåndsbestemt periode på tre år, uden mulighed for at pålægge en sanktion, hvis omfang står i rimeligt forhold til overtrædelsen?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
21 ANI og den rumænske regering har bestridt, at de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. De har for det første gjort gældende, at chartret ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, idet der ikke foreligger en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. De har for det andet tilføjet, at de forelagte spørgsmål er irrelevante, og at det rejste problem er af rent hypotetisk karakter, for så vidt som tvisten i hovedsagen alene har annullationen af en vurderingsrapport, hvori der er konstateret en interessekonflikt hos sagsøgeren i hovedsagen, til genstand, og ikke vedrører spørgsmålet om sanktioner.
22 Det bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. Denne artikel 51, stk. 1, bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret i Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
23 I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets oplysninger og af bemærkningerne til lov nr. 176/2010, at denne gennemfører det andet benchmark i bilaget til beslutning 2006/928, dvs. at oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger, på basis af hvilke der kan træffes afskrækkende sanktioner.
24 Som Domstolen har udtalt, er de benchmarks, der fremgår af bilaget til denne beslutning, bindende for Rumænien, således at denne medlemsstat er underlagt en specifik forpligtelse til at nå disse benchmarks og til at træffe passende foranstaltninger med henblik på gennemførelsen af dem. Den nævnte medlemsstat er ligeledes forpligtet til at afholde sig fra at gennemføre enhver foranstaltning, der risikerer at bringe gennemførelsen af disse benchmarks i fare (jf. i denne retning dom af 18.5.2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 172).
25 Endvidere forpligter nævnte beslutning Rumænien til effektivt at bekæmpe korruption, navnlig korruption på højt niveau, uanset om den måtte skade Unionens finansielle interesser, og til at fastsætte effektive og afskrækkende sanktioner for korruption generelt (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 189 og 190 og den deri nævnte retspraksis).
26 I denne forbindelse præciserede Domstolen ligeledes, at Rumænien frit kan vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse, idet disse kan have form af administrative sanktioner, strafferetlige sanktioner eller en kombination af de to, og denne kompetence er begrænset af proportionalitetsprincippet, ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 191 og 192 og den deri nævnte retspraksis).
27 Det følger af disse betragtninger, således som generaladvokaten har anført i punkt 21 i forslaget til afgørelse, at lov nr. 176/2010, navnlig dens artikel 25, udgør en foranstaltning, der gennemfører EU-retten, som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, således at chartret finder anvendelse i hovedsagen.
28 Hvad angår hovedsagens genstand fremgår det af fast retspraksis, at der foreligger en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 13.11.2018, Levola Hengelo, C-310/17, EU:C:2018:899, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
29 I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret i anmodningen om præjudiciel afgørelse forklaret, at såfremt lovligheden af den vurderingsrapport, der er nævnt i denne doms præmis 12, skal bekræftes ved, at ANI frifindes i det søgsmål, der er indbragt for denne ret, vil sagsøgeren i hovedsagen automatisk blive forbudt at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en periode på tre år, jf. artikel 25, stk. 2, i lov nr. 176/2010, uden at kunne anfægte dette forbud inden for rammerne af en anden retssag.
30 Det er således ikke åbenbart, at fortolkningen af chartrets bestemmelser savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at problemet er af hypotetisk karakter.
31 Det følger heraf, at de præjudicielle spørgsmål skal antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Det første spørgsmål
32 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 49, stk. 3, skal fortolkes således, at den finder anvendelse på en national lovgivning, der efter en administrativ procedure fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken der er blevet konstateret en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv.
33 Chartrets artikel 49, stk. 3, som fastsætter, at straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, tager sigte på sanktioner af strafferetlig karakter. Det skal derfor undersøges, om et sådant forbud har strafferetlig karakter (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 90).
34 Ifølge Domstolens faste praksis vedrørende fortolkningen af chartrets artikel 50 og overført på dets artikel 49, stk. 3, er tre kriterier relevante for at vurdere, om en sanktion har strafferetlig karakter. Det første kriterium er den retlige kvalificering af overtrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve overtrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 91, og af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
35 Selv for overtrædelser, der ikke kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, kan en sådan karakter nemlig ikke desto mindre følge af selve den pågældende overtrædelses art og strengheden af de sanktioner, som denne kan medføre (dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
36 Selv om det tilkommer den forelæggende ret ud fra disse kriterier at vurdere, om den i hovedsagen omhandlede foranstaltning har en strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 49, stk. 3, kan Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse imidlertid give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens fortolkning (jf. i denne retning dom 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
37 Hvad angår det første kriterium vedrørende kvalificeringen af overtrædelsen i national ret følger det såvel af ordlyden af artikel 25, stk. 1, i lov nr. 176/2010, hvori der henvises til en »disciplinær forseelse«, som af den nationale retspraksis, der er nævnt i anmodningen om præjudiciel afgørelse, bl.a. praksis fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), at hverken mandatets ophør i kraft af loven i tilfælde af konstatering af en interessekonflikt eller forbuddet mod at udøve et ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, som er accessorisk til dette ophør, i rumænsk ret anses for strafferetlige sanktioner. Det fremgår desuden af de sagsakter, som Domstolen råder over, at disse foranstaltninger pålægges i henhold til en administrativ procedure. Selv om det er korrekt, at rumænsk ret ligeledes fastsætter en strafferetlig overtrædelse i form af en interessekonflikt, fastsættes de sanktioner, der pålægges i denne forbindelse, således som generaladvokaten har anført i punkt 31 i forslaget til afgørelse, i henhold til en særskilt og uafhængig procedure.
38 Hvad angår det andet kriterium vedrørende selve overtrædelsens art indebærer dette, at det skal efterprøves, om den omhandlede foranstaltning bl.a. forfølger et repressivt formål, hvilket er kendetegnende for en strafferetlig sanktion som omhandlet i chartrets artikel 49 (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 89, og af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
39 I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse og af parternes indlæg for Domstolen, at lov nr. 176/2010 har til formål at sikre integritet og gennemsigtighed i udøvelsen af offentlige hverv og embeder samt at forebygge institutionel korruption, og at forbuddet mod udøvelse af offentlige hverv, hvortil valg finder sted, som det, der kan pålægges i hovedsagen, indgår i en større helhed af foranstaltninger, der alle er accessoriske til dette formål og dermed bidrager til virkeliggørelsen af de benchmarks, der er fastsat i beslutning 2006/928. Formålet med dette forbud, ligesom formålet med bortfaldet af mandatet i kraft af loven, er således at sikre statens tilfredsstillende funktion og gennemsigtighed ved vedvarende at bringe situationer med interessekonflikter til ophør.
40 I denne henseende har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol for så vidt angår et forbud mod at stille op som kandidat til valg og at udøve hverv, hvortil valg finder sted, der forfulgte et sådant formål, og som tilsigtede valgorganernes frie beslutning, fastslået, at dette forbud ikke havde karakter af straf, selv om det var blevet pålagt som følge af en straffedom for korruption (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.5.2021, Galan mod Italien, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, §§ 85 og 97, og af 17.6.2021, Miniscalco mod Italien, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ 64 og 73).
41 Henset til disse forhold og til den retspraksis, der er nævnt i den foregående præmis, står det klart, at et forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en periode på tre år, som det, der kan blive pålagt i hovedsagen, i det væsentlige forfølger et præventivt og ikke repressivt formål.
42 Hvad angår det tredje kriterium vedrørende strengheden af sanktionen skal det, som generaladvokaten har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, fremhæves, at en sådan foranstaltning ikke består i at pålægge en frihedsstraf eller en bøde, men i at forbyde den fremtidige udøvelse af bestemte aktiviteter, nemlig offentlige hverv, hvortil valg finder sted, der omfatter en afgrænset gruppe af personer med en særlig status. Dette forbud har også en begrænset varighed og omfatter ikke stemmeret.
43 Det skal tilføjes, at det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at sanktioner, der ligner den i hovedsagen omhandlede foranstaltning, generelt ikke anses for at være tilstrækkeligt strenge til, at de kan have strafferetlig karakter, og så meget desto mere, når stemmeretten ikke er berørt (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.1.1997, Tapie mod Frankrig, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, s. 5, og Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.5.2021, Galan mod Italien, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, §§ 96 og 97).
44 Det fremgår af disse betragtninger, at ingen af de tre kriterier, der er nævnt i denne doms præmis 34, synes at være opfyldt, og at det forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, følgelig ikke synes at have en strafferetlig karakter, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
45 For så vidt som denne foranstaltning ikke er af strafferetlig karakter, kan den ikke vurderes på grundlag af chartrets artikel 49, stk. 3.
46 Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 49, stk. 3, skal fortolkes således, at den ikke finder anvendelse på en lovgivning, der efter en administrativ procedure fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv, for så vidt som dette forbud ikke er af strafferetlig karakter.
Det andet spørgsmål
47 Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at det andet spørgsmål er stillet for det tilfælde, at det forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, som er fastsat i artikel 25, stk. 2, i lov nr. 176/2010, skal anses for at være af strafferetlig karakter. Som det fremgår af de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 32-46, synes dette forbud med forbehold for den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, imidlertid ikke at have en sådan karakter, hvorfor chartrets artikel 49, stk. 3, ikke finder anvendelse.
48 Når dette er sagt, skal den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, for så vidt som den gennemfører EU-retten, således som det er anført i denne doms præmis 27, under alle omstændigheder være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet som et almindeligt EU-retligt princip.
49 Ifølge fast retspraksis hører proportionalitetsprincippet nemlig til EU-rettens almindelige principper, som skal overholdes af en national lovgivning, der falder ind under EU-rettens anvendelsesområde eller gennemfører denne, herunder når der ikke er sket en harmonisering af EU-lovgivningen på området for de anvendelige sanktioner (jf. i denne retning dom af 11.4.2019, Repsol Butano og DISA Gas, C-473/17 og C-546/17, EU:C:2019:308, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis, og af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
50 Ifølge fast retspraksis er det en betingelse for at overholde proportionalitetsprincippet, at en foranstaltning er egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre gennemførelsen af det legitime mål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er passende og nødvendigt for at nå det, hvorved det forudsættes, at byrderne herved ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. i denne retning dom af 25.1.2018, F, C-473/16, EU:C:2018:36, præmis 56, og af 7.9.2022, Cilevičs m.fl., C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
51 Hvad angår administrative eller repressive foranstaltninger, der er tilladt i en national lovgivning, må disse ikke overskride grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt forfølges med denne lovgivning (dom af 24.2.2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli og Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis). Navnlig skal den pålagte sanktions strenghed stå i et rimeligt forhold til alvoren af den overtrædelse, som den har til formål at undertrykke (dom af 12.9.2019, Maksimovic m.fl., C-64/18, C-140/18, C-146/18 og C-148/18, EU:C:2019:723, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
52 Under disse omstændigheder skal det andet spørgsmål med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar omformuleres således, at det nærmere bestemt ønskes oplyst, om proportionalitetsprincippet er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv.
53 I det foreliggende tilfælde skal det indledningsvis bemærkes, at lov nr. 176/2010, hvis artikel 25, stk. 2, fastsætter et forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en periode på tre år, har til formål at sikre integritet og gennemsigtighed i udøvelsen af offentlige hverv og embeder samt at forebygge institutionel korruption. Formålene med denne lov, som bidrager til gennemførelsen af de benchmarks, der er fastsat i bilaget til beslutning 2006/928, udgør således et legitimt mål, der er anerkendt af Unionen.
54 Selv om det tilkommer den forelæggende ret, der alene har kompetence til at fortolke og anvende national ret, såfremt den bekræfter lovligheden den hovedsagen omhandlede vurderingsrapport, i sidste ende – i forhold til den interessekonflikt, der er blevet konstateret i denne rapport – at bedømme, om denne sanktion er passende, nødvendig og forholdsmæssig for gennemførelsen af dette legitime formål, kan Domstolen ikke desto mindre give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret ved denne bedømmelse (jf. i denne retning dom af 24.2.2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli og Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
55 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den nævnte sanktion er egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre gennemførelsen af de legitime mål, der forfølges, bemærkes, at denne sanktion indtræder efter en konstatering fra ANI’s side, der er blevet endelig, om, at der foreligger en situation med en ulovlig interessekonflikt, der kan tilregnes en person, som udøver et offentligt hverv, hvortil valg finder sted – såsom et borgmestermandat – i lighed med sagsøgeren i hovedsagen, under udøvelsen af dennes hverv, som accessorium til ophøret af dennes mandat i kraft af loven.
56 Den automatiske pålæggelse af disse sanktioner gør det således muligt vedvarende at bringe den konstaterede interessekonflikt til ophør og sikre funktionen af staten og de pågældende organer, hvortil valg finder sted. Den omstændighed, at der fastsættes både et ophør af mandatet i kraft af loven og et automatisk forbud mod at udøve ethvert hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode, der er tilstrækkeligt lang, synes desuden at kunne afskrække personer, der udøver et valgmandat, fra at bringe sig i en sådan situation og tilskynde dem til at overholde deres forpligtelser på området.
57 Det følger heraf, at det forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en periode på tre år, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, synes passende til at nå det legitime formål, der forfølges med denne lovgivning.
58 Hvad angår nødvendigheden af denne sanktion fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den rumænske lovgiver har foreskrevet dette forbud og fastsat varigheden heraf til tre år under hensyntagen til, hvor iboende alvorlige de forhold, der udgør situation med en interessekonflikt, er for statens og samfundets funktion. Det nævnte forbud pålægges således som følge af en overtrædelse begået af en person, der udøver et offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i lighed med sagsøgeren i hovedsagen, og som er af en vis grovhed.
59 Den rumænske lovgiver har ligeledes i straffelovens artikel 301, stk. 1, fastsat en overtrædelse i form af en interessekonflikt, som kan straffes med fængsel, og en accessorisk straf med forbud mod udøvelse af hverv, hvortil valg finder sted, af forskellig varighed på mellem et og fem år.
60 Det skal tilføjes, at omfanget af interessekonflikter og det korruptionsniveau, der observeres i den nationale offentlige sektor, skal tages i betragtning for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede overskrider grænserne for, hvad der er nødvendigt for at gennemføre formålet om at sikre integritet og gennemsigtighed i udøvelsen af offentlige hverv og embeder samt at forebygge institutionel korruption, eller ej. I denne henseende bemærkes, at lov nr. 176/2010 gennemfører det andet benchmark, der er fastsat i bilaget til beslutning 2006/928, som er bindende for Rumænien, og som tilsigter, at sanktioner med afskrækkende virkning kan følge af bindende afgørelser truffet af ANI. Denne beslutning pålægger ligeledes denne medlemsstat en forpligtelse til effektivt at bekæmpe korruption.
61 Henset til den omhandlede foranstaltnings forebyggende element, som bl.a. har til formål at afskrække personer, der udøver offentlige hverv, fra ethvert indgreb i integriteten af deres hverv, er fastsættelsen af en forud fastsat varighed for denne foranstaltning i en sådan national sammenhæng nødvendig for at sikre dens effektivitet.
62 Det forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, som er fastsat i artikel 25, stk. 2, i lov nr. 176/2010, er desuden tidsmæssigt begrænset og finder kun anvendelse på visse kategorier af personer, der udøver særlige hverv. Navnlig er en person, der udøver et borgmestermandat, hvortil valg finder sted, i lighed med sagsøgeren i hovedsagen tillagt vigtige ansvarsområder og beføjelser og har til opgave at repræsentere sine medborgere.
63 Dette forbud omfatter i øvrigt kun afgrænsede aktiviteter, nemlig offentlige hverv, hvortil valg finder sted, og hindrer ikke udøvelsen af enhver anden erhvervsmæssig aktivitet, navnlig i den private sektor.
64 Det følger heraf, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, henset til den sammenhæng, hvori den indgår, ikke går ud over grænserne for, hvad der er nødvendigt for at gennemføre det legitime mål, som den forfølger, for så vidt som den pålægger en sanktion i form af, at den pågældende ikke kan vælges, i en på forhånd fastsat periode på tre år.
65 Hvad angår den omhandlede foranstaltnings forholdsmæssighed og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt dens strenghed er passende i forhold til overtrædelsens grovhed, skal der henvises til betydningen af bekæmpelsen af korruption i den offentlige sektor i visse medlemsstater og til den prioritet, som den rumænske lovgiver har tillagt dette mål, som udgør et reelt krav til det rumænske samfund, således som det fremgår af bemærkningerne til lov nr. 176/2010, der ligeledes er pålagt ved beslutning 2006/928.
66 Henset til alvoren af indgrebet i offentlighedens interesse, der følger af korruptionshandlinger og af selv de mindste interessekonflikter forårsaget af folkevalgte i en national sammenhæng med høj risiko for korruption, synes det i denne nationale lovgivning fastsatte forbud mod udøvelse af offentlige hverv, hvortil valg finder sted, med en på forhånd fastsat periode på tre år derfor principielt ikke at være uforholdsmæssigt i forhold til den overtrædelse, som det har til formål at sanktionere.
67 Når dette er sagt, gør den omstændighed, at varigheden af dette forbud ikke er ledsaget af nogen mulighed for graduering, således som det bekræftes af praksis fra Înalta Curte de Casație i Justiție (kassationsdomstol, Rumænien), det ikke muligt at udelukke, at denne sanktion i visse undtagelsestilfælde kan vise sig at være uforholdsmæssig i forhold til den overtrædelse, som den sanktionerer.
68 Dette kan nemlig være tilfældet, når den konstaterede ulovlige adfærd, henset til det forfulgte formål, undtagelsesvis ikke er så alvorlig, mens den nævnte sanktions indvirkning på den berørte persons personlige, erhvervsmæssige og økonomiske situation viser sig at være særligt indgribende.
69 Såfremt det i det foreliggende tilfælde antages, at lovligheden af den i hovedsagen omhandlede vurderingsrapport bekræftes, påhviler det således den forelæggende ret, henset til alle de relevante omstændigheder, at efterprøve, om strengheden af den sanktion, som sagsøgeren i hovedsagen pålægges i henhold til artikel 25, stk. 2, i lov nr. 176/2010, fortsat er tilpasset alvoren af den interessekonflikt, der er konstateret i denne rapport, under hensyntagen til det formål, der forfølges med denne lov.
70 Hvis dette ikke er tilfældet, tilkommer det denne ret i videst muligt omfang at fortolke denne lovgivning således, at den gør det muligt at pålægge en sanktion, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsen, men som forbliver effektiv og har afskrækkende virkning, under overholdelse af beslutning 2006/928.
71 Det skal nemlig bemærkes, at de nationale retter i videst muligt omfang skal fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten, og at disse nationale retter, herunder de retter, der træffer afgørelse i sidste instans – selv om forpligtelsen til overensstemmende fortolkning ikke kan tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret – i givet fald skal ændre en fast retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national lovgivning, som er uforenelig med EU-retten (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C-566/17, EU:C:2019:390, præmis 48 og 49, og af 4.3.2020, Telecom Italia, C-34/19, EU:C:2020:148, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
72 Henset til det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv, for så vidt som anvendelsen af denne lovgivning, henset til alle de relevante omstændigheder, fører til, at der pålægges en sanktion, der er tilpasset grovheden af den overtrædelse, som den undertrykker, henset til formålet om at sikre integritet og gennemsigtighed i udøvelsen af offentlige hverv og embeder samt at forebygge institutionel korruption. Dette er ikke tilfældet, når den konstaterede ulovlige adfærd, henset til dette formål, undtagelsesvis ikke har noget element af grovhed, mens foranstaltningens indvirkning på denne persons personlige, erhvervsmæssige og økonomiske situation viser sig at være særligt indgribende.
Det tredje spørgsmål
73 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv.
74 Hvad angår chartrets artikel 15, stk. 1, fastslår denne retten til at arbejde og til at udøve et frit valgt eller accepteret erhverv. Desuden indgår den frie erhvervsudøvelse i de almindelige EU-retlige grundsætninger (jf. i denne retning dom af 29.3.2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C-1/11, EU:C:2012:194, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
75 ANI og den rumænske regering er af den opfattelse, at retten til at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 15, stk. 1, eftersom retten til at blive valgt er en del af de politiske rettigheder, hvilket bekræftes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Kommissionen har ligeledes anført, at det i hovedsagen omhandlede forbud mod udøvelse af offentlige hverv, hvortil valg finder sted, ikke synes at være omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, eftersom valgprocessen ikke indebærer, at en given person har ret til at udøve sådanne hverv.
76 I denne henseende er det korrekt, at chartrets artikel 15, stk. 1, er affattet bredt, hvilket bekræftes af anvendelsen af udtrykkene »enhver«, »arbejde« og »erhverv«.
77 Ifølge forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17) er den erhvervsfrihed, der er fastsat i denne bestemmelse, desuden anerkendt i Domstolens praksis, der bl.a. følger af dom af 14. maj 1974, Nold mod Kommissionen (4/73, EU:C:1974:51, præmis 12-14), af 13. december 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, s. 3727) og af 8. oktober 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, præmis 8). Bestemmelsen er ligeledes inspireret af artikel 1, stk. 2, i Den Europæiske Socialpagt, der blev undertegnet i Torino den 18. oktober 1961 og revideret i Strasbourg den 3. maj 1996, og som kræver en effektiv beskyttelse af arbejdstagerens ret til at skaffe sig en levevej ved et erhverv, han selv har valgt, og af punkt 4 i fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, der blev vedtaget på Det Europæiske Råds samling i Strasbourg den 9. december 1989, og som fastslår, at enhver har ret til frit erhvervsvalg og fri erhvervsudøvelse efter de bestemmelser, der gælder for de enkelte erhverv. Chartrets artikel 15, stk. 1, har således et bredt anvendelsesområde både personelt og materielt, således som generaladvokaten har anført i punkt 85 i forslaget til afgørelse.
78 Når dette er sagt, omfatter dette anvendelsesområde, uanset hvor bredt det måtte være, ikke retten til i en bestemt periode at udøve et mandat, hvortil valg finder sted, der er opnået efter en demokratisk valgproces, såsom borgmestermandatet.
79 Denne fortolkning understøttes af den omstændighed, at chartrets artikel 15 er indeholdt i dets afsnit II med overskriften »Friheder«, mens der findes særlige bestemmelser om valgbarhed ved valg, nemlig chartrets artikel 39 og 40 vedrørende stemmeret og valgbarhed henholdsvis til Europa-Parlamentet og kommunale valg, i et særskilt afsnit, nemlig afsnit V med overskriften »Borgerrettigheder«.
80 Praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol støtter ligeledes en sådan fortolkning, eftersom den har fastslået, at retten til at udøve et mandat, hvortil valg finder sted, som opnås ved afslutningen af en valgproces, er en politisk rettighed, hvis vederlag kun er en følge (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.11.2016, Savisaar mod Estland, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, §§ 26 og 27).
81 Det følger heraf, at retten til at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, herunder borgmesterhverv, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 15, stk. 1, således at sagsøgeren i hovedsagen i det foreliggende tilfælde ikke med føje kan påberåbe sig denne bestemmelse.
82 Som det følger af chartrets artikel 53, berører en sådan fortolkning ikke desto mindre ikke medlemsstaternes mulighed for at anvende en gunstigere standard for beskyttelse af arbejdsretten og den ret til fri erhvervsudøvelse, der er anerkendt i deres nationale forfatning, forudsat at denne anvendelse ikke bringer det beskyttelsesniveau, der er fastsat i chartret, som fortolket af Domstolen, i fare.
83 Hvad angår chartrets artikel 47 fastsætter denne i stk. 1, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel, og det præciseres i stk. 2, at enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov.
84 Anerkendelsen af adgangen til effektive retsmidler som omhandlet i denne artikel 47 i en given sag forudsætter, at den person, som påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende, eller at denne person er genstand for retsforfølgning, der udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
85 Dette er tilfældet i den foreliggende sag, eftersom det forbud mod at udøve offentlige hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år, der pålægges sagsøgeren i hovedsagen, såfremt lovligheden af ANI’s vurderingsrapport bekræftes, er fastsat i lov nr. 176/2010, der, som det fremgår af denne doms præmis 27, gennemfører EU-retten. Chartrets artikel 47 finder således anvendelse på hovedsagen.
86 For så vidt angår indholdet af denne bestemmelse består princippet om effektiv domstolsbeskyttelse deri af flere elementer, herunder bl.a. princippet om processuel ligestilling og retten til adgang til domstolsprøvelse (dom af 30.6.2016, Toma og Biroul Executorului Judecătoresc Horaţiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
87 Adgangen til effektive retsmidler som omhandlet i chartrets artikel 47 indebærer bl.a., at indehaveren af denne ret har adgang til en retsinstans, der har kompetence til at sikre overholdelsen af de rettigheder, som EU-retten sikrer vedkommende, og som med henblik herpå kan undersøge alle faktiske og retlige forhold, der er relevante for at afgøre den tvist, der er indbragt for den (jf. i denne retning dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet), C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
88 I det foreliggende tilfælde forudsætter den adgang til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, således som generaladvokaten har anført i punkt 100 i forslaget til afgørelse, at den forelæggende ret kan efterprøve lovligheden af ANI’s vurderingsrapport, der vedrører sagsøgeren i hovedsagen, og i givet fald annullere denne rapport og de sanktioner, der er pålagt på grundlag heraf.
89 Det fremgår imidlertid af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de vurderingsrapporter, som ANI har udarbejdet, indeholder en beskrivelse af de faktiske omstændigheder, den berørte persons synspunkter og en vurdering af de elementer, der udgør den konstaterede interessekonflikt. Den forelæggende ret har desuden kompetence til inden for rammerne af den prøvelse, som den skal foretage af den i hovedsagen omhandlede vurderingsrapport, at undersøge alle relevante retlige og faktiske spørgsmål og følgelig efter denne prøvelse at bekræfte eller afkræfte, at der foreligger en interessekonflikt. I tilfælde af, at denne ret når frem til den konklusion, at den nævnte vurderingsrapport er ulovlig, har den desuden beføjelse til at annullere den og følgelig erklære de foranstaltninger til ophør af mandatet og forbud mod udøvelse af offentlige hverv, hvortil valg finder sted, der er pålagt på grundlag heraf, ugyldige.
90 Som det følger af denne doms præmis 69 og 72, tilkommer det i øvrigt den forelæggende ret at efterprøve, om kravet om at pålægge en sanktion, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsen, som følger af EU-retten, er overholdt i det foreliggende tilfælde.
91 Endelig indeholder de sagsakter, som Domstolen råder over, således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 102 i forslaget til afgørelse, ingen oplysninger, der kan rejse tvivl om effektiviteten af de retsmidler, der er fastsat i rumænsk ret, eller om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivnings forenelighed med chartrets artikel 47.
92 Henset til de ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at
– chartrets artikel 15, stk. 1, skal fortolkes således, at retten til at udøve et mandat, hvortil valg finder sted, der er opnået efter en demokratisk valgproces, så som et borgmestermandat, ikke er omfattet af denne bestemmelse
– chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er konstateret, at der foreligger en interessekonflikt under udøvelsen af et sådant hverv, forudsat at den omhandlede person faktisk har mulighed for at anfægte lovligheden af den rapport, hvori denne konstatering er blevet foretaget, og den sanktion, der er pålagt på grundlag heraf, herunder dens forholdsmæssighed.
Sagsomkostninger
93 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Artikel 49, stk. 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke finder anvendelse på en national lovgivning, der efter en administrativ procedure fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv, for så vidt som dette forbud ikke er af strafferetlig karakter.
2) Proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt ved udøvelsen af et sådant hverv, for så vidt som anvendelsen af denne lovgivning, henset til alle relevante omstændigheder, fører til, at der pålægges en sanktion, der er tilpasset grovheden af den overtrædelse, som den undertrykker, henset til formålet om at sikre integritet og gennemsigtighed i udøvelsen af offentlige hverv og embeder samt at forebygge institutionel korruption. Dette er ikke tilfældet, når den konstaterede ulovlige adfærd, henset til dette formål, undtagelsesvis ikke har noget element af grovhed, mens foranstaltningens indvirkning på denne persons personlige, erhvervsmæssige og økonomiske situation viser sig at være særligt indgribende.
3) Artikel 15, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at retten til at udøve et mandat, hvortil valg finder sted, der er opnået efter en demokratisk valgproces, såsom et borgmestermandat, ikke er omfattet af denne bestemmelse.
4) Artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter et forbud mod at udøve ethvert offentligt hverv, hvortil valg finder sted, i en på forhånd fastsat periode på tre år over for en person, med hensyn til hvilken det er blevet konstateret, at der foreligger en interessekonflikt under udøvelsen af et sådant hverv, forudsat at den omhandlede person faktisk har mulighed for at anfægte lovligheden af den rapport, hvori denne konstatering er blevet foretaget, og den sanktion, der er pålagt på grundlag heraf, herunder dens forholdsmæssighed.
Underskrifter