STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANTHONYHO MICHAELA COLLINSE
přednesené dne 15. prosince 2022(1)
Spojené věci C‑181/21 a C‑269/21
G.
proti
M. S.,
za účasti:
Rzecznik Praw Obywatelskich,
Prokuratura Okręgowa w Katowicach
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Sądem Okręgowym w Katowicach (Krajský soud v Katovicích, Polsko)]
a
BC,
DC
proti
X,
za účasti:
Rzecznik Praw Obywatelskich,
Prokuratura Okręgowa w Krakowie
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Sąd Okręgowy w Krakowie (Krajský soud v Krakově, Polsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Právní stát – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Jmenování soudců obecných soudů – Role orgánů soudcovské samosprávy při jmenování soudců – Nedostatek nezávislosti Krajowej Rady Sądownictwa (Národní rada soudnictví) – Pravomoc Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné) – Otázka, zda toto kolegium splňuje kritéria nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem“
Obsah
I. Úvod
II. Právní rámec – polské právo
A. Ústava
B. Zákon o KRS
C. Novelizovaný zákon o Nejvyšším soudu
D. Zákon o organizaci obecných soudů
E. Občanský soudní řád
III. Skutkový stav v původním řízení a předběžné otázky
A. Věc C181/21
B. Věc C269/21
IV. Řízení před Soudním dvorem
V. Přípustnost
Předložená vyjádření
B. Analýza
VI. K věci samé
A. Úvodní poznámky
B. K první předběžné otázce
1. Druhá skutečnost
2. K první skutečnosti
3. Ke třetí skutečnosti
VII. Závěry
I. Úvod
1. Předloženými žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce je Soudní dvůr žádán, aby rozhodl o slučitelnosti některých aspektů nedávné reformy polského soudního systému s unijním právem v novém kontextu postupů jmenování soudců obecných soudů v Polsku. Cílem předběžných otázek je zjistit, zda soudní kolegium splňuje požadavek předchozího zřízení zákonem podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), pokud byli někteří z jeho členů jmenováni postupem, v rámci něhož se nevyjádřily orgány soudcovské samosprávy na základě usnesení Krajowej Rady Sądownictwa (Národní rada soudnictví; dále jen „KRS“) ve složení po roce 2018(2) a v němž neúspěšní uchazeči již neměli právo podat opravný prostředek k soudu, který splňuje požadavek předchozího zřízení zákonem. Předkládající soudy se dotazují, zda unijní právo brání tomu, aby Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné) Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko) (dále jen „mimořádné kolegium“) přezkoumávalo zákonnost jmenování soudců obecných soudů, jelikož toto kolegium je složeno výlučně ze soudců jmenovaných postupem, který se podobá postupu jmenování soudců obecných soudů. Podle předkládajících soudů nemůže mimořádné kolegium v žádném případě zkoumat jakoukoli námitku týkající se legality jmenování soudce nebo pravomoci uvedeného soudce vykonávat soudní funkce. Vzhledem k tomu, že v polském právu neexistují prostředky k nápravě nesprávného jmenování soudců, předkládající soudy se rovněž dotazují, zda musí v zájmu zajištění účinnosti unijního práva z moci úřední analogicky použít vnitrostátní pravidla týkající se automatického vyloučení soudců (iudex inhabilis), a vyloučit tak soudce jmenované k obecným soudům nezákonným postupem z projednávání věcí.
II. Právní rámec – polské právo
A. Ústava
2. Podle článku 179 Ústavy Polské republiky jmenuje prezident republiky na návrh KRS soudce na dobu neurčitou. Podle čl. 180 odst. 1 Ústavy jsou soudci neodvolatelní. Podle čl. 186 odst. 1 Ústavy Polské republiky zajišťuje KRS nezávislost soudů a soudců.
B. Zákon o KRS
3. Článek 44 odst. 1 zákona o KRS stanoví, že „účastník [postupu jmenování soudce k obecnému soudu] může podat kasační stížnost k [Sądu Najwyższymu (Nejvyšší soud)] z důvodu, že usnesení [KRS] je protiprávní, pokud jiná ustanovení nestanoví jinak. […]“
C. Novelizovaný zákon o Nejvyšším soudu
4. Ustawou o Sądzie Najwyższym (zákon o Nejvyšším soudu) ze dne 8. prosince 2017(3) byly jakožto kolegia Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) vytvořeny „Izba Dyscyplinarna“ (dále jen „kárné kolegium“) a mimořádné kolegium. V rozsahu, v němž je to pro projednávanou věc relevantní, ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (zákon, kterým se mění zákon o organizaci obecných soudů, zákon o Nejvyšším soudu a některé další zákony; dále jen „novelizační zákon“)(4) vložila do článku 26 zákona o Nejvyšším soudu odstavce 2 a 3, a to s účinností od 14. února 2020.
5. Článek 26 odst. 1 až 3 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu stanoví:
„1. Do pravomoci [mimořádného kolegia] náleží posuzování mimořádných žalob, rozhodování ve věcech volebních stížností a o návrzích na vyslovení neplatnosti celostátního referenda nebo ústavního referenda, potvrzení platnosti voleb a referend, rozhodování o ostatních věcech veřejného práva, včetně sporů ve věcech ochrany hospodářské soutěže, regulace v oblasti energie, telekomunikací a železniční dopravy, jakož i o věcech, v nichž bylo podáno odvolání proti rozhodnutí [Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (předseda Národní rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Polsko)], nebo o stížnostech napadajících nepřiměřenou délku řízení před obecnými a vojenskými soudy, jakož i před [Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud)].“
„2. [Mimořádné kolegium] rozhoduje o návrzích nebo prohlášeních týkajících se vyloučení soudce nebo určení soudu, před kterým se má řízení konat, kterými je napaden nedostatek nezávislosti soudu nebo soudce. Soud rozhodující ve věci předloží žádost neprodleně předsedovi [mimořádného kolegia], aby věc mohla být projednána podle pravidel stanovených ve zvláštních ustanoveních. Podáním žádosti předsedovi [mimořádného kolegia] se nepřerušuje probíhající řízení.
3. Žádost podle odstavce 2 se neposuzuje, pokud se týká stanovení nebo posouzení zákonnosti jmenování soudce nebo jeho pravomoci vykonávat soudní funkce.“
D. Zákon o organizaci obecných soudů
6. Novelizační zákon zrušil čl. 58 odst. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (dále jen „zákon o organizaci obecných soudů“) ze dne 27. července 2001(5). Kromě toho změnil čl. 58 odst. 1 následovně:
„1. V případě podání více žádostí o pracovní místo soudce budou všechny žádosti posuzovány na témže zasedání shromáždění.
[…]“
7. Před nabytím účinnosti novelizačního zákona, dne 14. února 2020, stanovil článek 58 zákona o organizaci obecných soudů následující:
„1. V případě podání více žádostí o pracovní místo soudce budou všechny žádosti posuzovány na témže zasedání shromáždění.
2. Shromáždění soudců odvolacích soudů nebo shromáždění soudců [sądů okręgowe (krajských soudů)] rozhoduje o uchazečích prostřednictvím hlasování a případně postoupí předsedovi [sądu apelacyjnyho (odvolacího soudu)] nebo [sądu okręgowyho (krajského soudu)] veškeré žádosti s uvedením počtu získaných hlasů.
[…]“
4. Předseda příslušného soudu předloží [KRS] elektronicky žádosti posouzené podle odstavce 2, jakož i hodnocení kvalifikace a stanovisko kolegia příslušného soudu a informace získané od vedoucího policie vojvodství nebo vedoucího městské policie ve Varšavě, uvedené v odstavci 3, jakož i další dokumenty týkající se dotčeného řízení o jmenování do funkce soudce shromážděné v elektronickém systému.“
[…]“
E. Občanský soudní řád
8. Článek 48 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (občanský soudní řád) ze dne 17. listopadu 1964, dále jen („občanský soudní řád“)(6) stanoví:
„1. Soudce je ze zákona vyloučen:
1) ve věcech, ve kterých je tento soudce účastníkem řízení nebo v nichž má s jedním z účastníků řízení takový právní vztah, že rozhodnutí ve věci se dotýká jeho práv nebo povinností;
[…]
5) ve věcech, ve kterých se před soudem nižšího stupně podílel na vydání napadeného rozhodnutí, jakož i ve věcech týkajících se platnosti právního aktu, na jehož vyhotovení se podílel nebo který přezkoumával, a ve věcech, kdy vystupoval jako státní zástupce; […]“
9. Článek 367 odst. 3 občanského soudního řádu uvádí, že „soudy druhého stupně rozhodují věci ve složení tří soudců. Na neveřejném zasedání soud rozhoduje jako samosoudce, s výjimkou případu, kdy vydává rozsudek.“ Podle čl. 379 bodu 4 uvedeného zákona je řízení neplatné, „pokud složení soudu není v souladu s právními předpisy nebo byla-li věc projednána za přítomnosti soudce, který byl ex lege vyloučen […]“
10. Článek 401 bod 1 občanského soudního řádu stanoví, že návrh na obnovu řízení pro neplatnost lze podat, „pokud v soudním kolegiu zasedala neoprávněná osoba, nebo pokud rozhodoval soudce, který byl ex lege vyloučen, a účastník řízení se nemohl vyloučení ex lege domáhat před nabytím právní moci rozsudku.“
III. Skutkový stav v původním řízení a předběžné otázky
A. Věc C‑181/21
11. Řízení před Sądem Okręgowym w Katowicach (Krajský soud v Katovicích, Polsko) se týká sporu mezi spotřebitelem a obchodníkem ohledně úvěrové smlouvy upravené vnitrostátními právními předpisy, kterými byla provedena směrnice Rady 93/13/EHS ze dne 5. dubna 1993 o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách(7). V návaznosti na převod práv obchodníka podala žalobkyně proti spotřebiteli žalobu na zaplacení částky 16 000.40 zlotých (PLN) navýšenou o úroky a náklady. Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej (okresní soud v Dąbrowej Górnicze, Polsko) nařídil zaplacení požadovaných částek a zamítl stížnost podanou spotřebitelem proti tomuto usnesení. Spotřebitel tedy podal proti tomuto druhému usnesení žalobu k Sądu Okręgowemu w Katowicach (Krajský soud v Katovicích). Tato žaloba byla přidělena kolegiu složenému ze tří soudců.
12. Dne 18. března 2021 Sąd Okręgowy w Katowicach (Krajský soud v Katovicích), který zasedal neveřejně a byl složen ze samosoudce, jenž vystupoval jako soudce zpravodaj, vyjádřil pochybnosti ohledně způsobilosti tohoto soudu zasedajícího v kolegiu tří soudců rozhodovat v této věci z důvodu přítomnosti soudce A. Z. v tomto kolegiu. Sąd Okręgowy w Katowicach (Krajský soud v Katovicích), rozhodující jako samosoudce, se na základě čl. 367 odst. 3 občanského soudního řádu rozhodl podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
13. Od roku 1996 byl soudce A. Z. soudcem nižšího soudu před tím, než podal žádost o pracovní místo soudce Sądu Okręgowego w Katowicach (Krajský soud v Katovicích). Kolegium Sądu Apelacyjnego (kolegium odvolacího soudu) se vyjádřilo k žádosti soudce A. Z. o toto pracovní místo. Shromáždění zástupců soudců Sądu Apelacyjnego w Katowicach (odvolací soud v Katovicích, Polsko) se ke kandidatuře soudce A. Z. nevyjádřilo, a to z důvodu pochybností o postavení KRS a způsobu, jakým KRS fungovala, aniž existovalo rozhodnutí Soudního dvora o statusu KRS.
14. Podle předkládajícího soudu v době trvání konkurzu na obsazení soudních míst u Sądu Okręgowego w Katowicach (Krajský soud v Katovicích), kterého se účastnil A. Z., polské právní předpisy odpovídaly ústavní zásadě účasti orgánů soudcovské samosprávy na procesu jmenování. V projednávané věci se relevantní shromáždění zástupců soudců neúčastnilo procesu, který vedl ke jmenování soudce A. Z. Usnesení, jež shromáždění zástupců soudců přijalo, prokazují, že toto shromáždění se odmítlo vyjádřit k uchazečům, až do doby, než bude statut KRS vyřešen příslušnými orgány, včetně Soudního dvora. I přes výše uvedená usnesení předseda Sądu Apelacyjnego w Katowicach (odvolací soud, v Katovicích), který byl současně předsedou shromáždění zástupců soudců a byl do této funkce jmenován současným ministrem spravedlnosti, zahájil u KRS řízení o jmenování soudce A. Z(8). Na základě usnesení KRS jmenoval prezident Polské republiky soudce A. Z. k Sądu Okręgowemu w Katowicach (Krajský soud v Katovicích).
15. Předkládající soud uvádí, že podle polského práva rozhoduje obecný soud jako samosoudce, ledaže vyhlašuje rozsudek. Má za to, že otázky obsažené v jeho žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou přípustné bez ohledu na to, že tříčlenné kolegium uvedeného soudu nemusí být soudem ve smyslu unijního práva. Domnívá se tedy, že předkládající soud, který rozhoduje na neveřejném zasedání jako samosoudce, je součástí polského právního řádu v „oblastech pokrytých unijním právem“ ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU.
B. Věc C‑269/21
16. S odvoláním na rozsudek ve věci Dziubak(9) se žalobkyně u Sądu Okręgowego w Krakowie (Krajský soud v Krakově, Polsko) domáhaly toho, aby bylo žalované uloženo zaplatit 104 537.48 zlotých a 74 582,19 švýcarských franků (CHF) spolu s úroky a náklady řízení, jakož i zrušení smlouvy o hypotečním úvěru. Tato žaloba vznikla na základě smlouvy o půjčce, kterou žalobkyně, jakožto spotřebitelé, uzavřely s bankou. Tato smlouva o půjčce se řídí vnitrostátními právními předpisy, jenž provádějí směrnici 93/13. Žalobkyně se rovněž domáhaly vydání předběžného opatření, kterými by bylo zejména uloženo pozastavení měsíčních plateb částek uvedených ve smlouvě o půjčce. Podle předkládajícího soudu je pozastavení platnosti úvěrové smlouvy, které se řídí incidenčním řízením, nedílnou součástí původního řízení, jelikož jakýkoliv příkaz k pozastavení plateb ovlivňuje rozsah nároku žalobkyň.
17. Dne 9. října 2020 Sąd Okręgowy w Krakowie (Krajský soud v Krakově), zasedající jako samosoudce, návrhu na vydání předběžného opatření vyhověl. Dne 1. prosince 2020 podala žalovaná banka proti uvedenému usnesení odvolání k témuž soudu zasedajícímu v kolegiu tří soudců. Toto kolegium tří soudců Sądu Okręgowego w Krakowie (Krajský soud v Krakově), mezi nimiž byla i soudkyně A. T., která zastávala funkci soudce-zpravodaje a předsedkyně, odvolání žalované vyhovělo a návrh na vydání předběžného opatření zamítlo. Posledně uvedené rozhodnutí, jež je pravomocné, bylo vráceno zpět Sądu Okręgowemu w Krakowie (Krajský soud v Krakově). Sąd Okręgowy w Krakowie (Krajský soud v Krakově), zasedající jako samosoudce, se domnívá, že kolegium složené ze tří soudců, jehož součástí byla soudkyně A. T., může být neslučitelné s vnitrostátním a unijním právem, takže rozhodnutí o zamítnutí návrhu na předběžné opatření může být neplatné.
18. Podle předkládajícího soudu byla soudkyně A. T. od roku 2009 soudkyní Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie (Obvodní soud v Krakově – Krowodrza, Polsko) před tím, než se ucházela o místo soudkyně u Sądu Okręgowego w Krakowie (Krajský soud v Krakově)(10), kde byla jedinou kandidátkou na toto místo. Dne 1. června 2020 Kolegium Sadu Okręgowego w Krakowie (kolegium Krajského soudu v Krakově) její žádosti vyhovělo(11). Většina členů Kolegia de Okręgowego w Krakowie (kolegium Krajského soudu v Krakově) jsou předsedové sądů rejonowych (obvodní soudy) a sądů okręgowych (krajské soudy), kteří jsou na tato místa jmenováni ministrem spravedlnosti. Zgromadzenie Sędziów Sadu Okręgowego (shromáždění soudců krajského soudu) neposuzovalo kandidaturu soudkyně A. T., jelikož vyjádření tohoto kolegia již nebylo vyžadováno v důsledku změny článku 58 zákona o organizaci obecných soudů novelizačním zákonem. Dne 4. února 2021 v návaznosti na usnesení KRS ze dne 7. července 2020, jmenoval prezident republiky soudkyni A. T. k Sądu Okręgowemu w Krakowie (Krajský soud v Krakově).
19. Předkládající soudy uvádějí, že otázky vznesené ve věcech C‑181/21 a C‑269/21 se týkají postupů upravujících jmenování soudců obecných soudů v Polsku. Doposud se otázky položené Soudnímu dvoru týkaly legality postupu jmenování soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud). Předkládající soudy se tedy rozhodly přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Musí být [článek 2, čl. 19 odst. 1] a čl. 6 odst. 1 až 3 SEU ve spojení s článkem 47 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že:
a) soudem zřízeným zákonem ve smyslu práva [EU] není soud, v němž zasedá osoba jmenovaná do funkce soudce u tohoto soudu bez účasti orgánů soudcovské samosprávy obsazených z větší části nezávisle na výkonné a zákonodárné moci, a to za situace, kdy ve světle ústavních tradic členského státu je účast orgánu soudcovské [samosprávy] splňujícího tyto požadavky v postupu jmenování soudce nezbytná, při zohlednění institucionálního a strukturálního kontextu a s ohledem na to, že:
– ke kandidatuře na funkci soudce se vyjadřovala soudcovská shromáždění, a tento požadavek byl úmyslně nezohledněn v rozporu s vnitrostátními předpisy a stanoviskem tohoto orgánu soudcovské [samosprávy](12);
– ke kandidatuře na funkci soudce se mělo vyjádřit kolegium soudu a tento orgán byl zřízen tak, že většina v něm zasedajících osob byla jmenována představitelem výkonné moci, a to Ministerem Sprawiedliwości (ministr spravedlnosti), který je rovněž Prokuratorem Generalnym (generální prokurátor, Polsko)(13);
– současná [KRS] zvolená v rozporu s polskými ústavními i zákonnými předpisy není nezávislým orgánem a nezasedají v ní představitelé soudcovského stavu jmenovaní do této rady nezávisle na výkonné a zákonodárné moci, takže nedošlo k účinnému podání návrhu na jmenování do funkce soudce v souladu s vnitrostátním právem,
– účastníkům konkurzu na jmenování do funkce nenáleželo právo na odvolání k soudu ve smyslu [článku 2 a čl. 19 odst. 1] a čl. 6 odst. 1 až 3 SEU ve spojení s článkem 47 Listiny;
b) požadavky na nezávislý soud zřízený zákonem nesplňuje soud, v němž zasedá osoba jmenovaná do funkce soudce u tohoto soudu postupem podléhajícím svévolnému zásahu výkonné moci a bez účasti orgánů soudcovské [samosprávy] obsazených z větší části nezávisle na výkonné a zákonodárné moci nebo bez účasti jiného orgánu zajišťujícího objektivní posouzení kandidáta, ve světle toho, že účast orgánů soudcovské [samosprávy] nebo jiného orgánu nezávislého na výkonné a zákonodárné moci a zajišťujícího objektivní posouzení kandidáta v postupu jmenování do funkce soudce je v kontextu evropské právní tradice, která je kodifikována ve výše uvedených ustanoveních SEU a [Listiny] a představuje základ právní unie, kterou je Evropská unie, nezbytná pro vyslovení závěru, že vnitrostátní soud zaručuje požadovanou úroveň účinné soudní ochrany ve věcech spadajících pod právo [EU], a že je proto zajištěna zásada trojí dělby moci a rovnováhy moci a zásada právního státu?
2. Musí být článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU ve spojení s článkem 47 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že za situace, kdy v soudu zasedá osoba jmenovaná za podmínek popsaných v [otázce 1 bodě a)]výše:
a) tato ustanovení brání uplatnění vnitrostátních právních předpisů, které posuzování souladu jmenování takovéto osoby do funkce soudce s právními předpisy přenášejí do výlučné pravomoci kolegia Sądu Najwyższego (Nejvyššího soudu) skládajícího se výhradně z osob jmenovaných do funkce soudce za podmínek uvedených v [otázce 1 bodě a)] výše a které současně přikazují ponechat bez rozhodnutí námitky vůči jmenování do funkce soudce, se zohledněním institucionálního a systémového kontextu;
b) tato ustanovení vyžadují, za účelem zajištění účinnosti práva [EU], takový výklad vnitrostátních právních předpisů, který umožní soudu vyloučit takovouto osobu z úřední moci z rozhodování ve věci, a to na základě analogicky použitých předpisů o vyloučení soudce, který není způsobilý rozhodovat [iudex inhabilis]?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
20. Rozhodnutím předsedy ze dne 5. května 2021 byly věci C‑181/21 a C‑269/21 spojeny pro účely ústní a písemné části řízení a rozsudku. Předkládající soudy rovněž požádaly, aby žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v obou věcech byly na základě čl. 105 odst. 1 jednacího řádu projednány ve zrychleném řízení. Týmž rozhodnutím ze dne 5. května 2021 předseda Soudního dvora tyto žádosti zamítl.
21. Rzecznik Praw Obywatelskich (veřejný ochránce práv, Polsko; dále jen „veřejný ochránce práv“), Polská republika a Evropská komise předložili písemná vyjádření. Na jednání konaném dne 29. června 2022 byly vyslechnuty řeči výše uvedených zúčastněných, Prokuratury Okręgowej w Katowicach (krajské státní zastupitelství v Katovicích) a Prokuratury Okręgowej w Krakowie (krajské státní zastupitelství v Krakově), zastoupené Prokuratorem Generalnym (nejvyšší státní zástupce, Polsko), dánské a nizozemské vlády, kteří zároveň odpověděli na otázky Soudního dvora.
V. Přípustnost
Předložená vyjádření
22. Polská vláda uplatňuje osm důvodů nepřípustnosti žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.
23. Zaprvé má polská vláda za to, že probíhající reforma jejího soudního systému spadá do výlučné pravomoci tohoto členského státu. Tvrdí, že rozsudek ve věci Komise v. Polsko (Kárný režim soudců)(14) se podobá legislativnímu aktu. Tento postoj se do jisté míry odráží v rozsudku Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud, Polsko) ze dne 14. července 2021 ve věci P 7/20, v němž Ústavní soud mimo jiné rozhodl, že čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 279 SFEU je neslučitelný s články 2 a 7, čl. 8 odst. 1 a čl. 90 odst. 1 Ústavy Polské republiky ve spojení s jejím čl. 4 odst. 1. Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) tedy uvedl, že Soudní dvůr tím, že vůči Polské republice přijal předběžná opatření týkající se organizace a příslušnosti polských soudů a řízení, která před nimi probíhají, překročil své pravomoci.
24. Zadruhé podle Polské vlády nejsou položené otázky nezbytné ve smyslu článku 267 SFEU, jelikož unijní právo nevyžaduje, aby se orgány soudcovské samosprávy vyjadřovaly k uchazečům o soudní funkce, ani nestanovuje obecné právo na podání žaloby proti rozhodnutím přijatým v rámci postupu jmenování.
25. Zatřetí Polská vláda uvádí, že čl. 19 odst. 1 SEU a článek 47 Listiny ukládají členským státům povinnost zajistit přístup jednotlivců k nezávislému soudu. I když má podle Ústavy Polské republiky i unijního práva právo jednotlivce na účinnou právní ochranu zásadní význam, spadá organizace soudnictví do výlučné pravomoci členských států. V této souvislosti se již Soudní dvůr jednoznačně a vyčerpávajícím způsobem vyjádřil ke všem otázkám vyvstávajícím z předložených předběžných otázek, takže předkládající soudy mohou z ustálené judikatury Soudního dvora vyvodit poznatky nezbytné pro vydání jejich rozsudku(15).
26. Začtvrté podle článku 365 občanského soudního řádu bylo o návrhu na vydání předběžných opatření ve věci C‑269/21 pravomocně rozhodnuto usnesením, které je pro předkládající soud závazné. Předkládající soud nemá pravomoc „vyloučit“ soudce, jenž vydal konečné rozhodnutí, ani nemůže napadnout usnesení o zamítnutí návrhu na vydání předběžného opatření. Účastník řízení může v každém případě podat nový návrh na vydání předběžného opatření, v rámci něhož může požádat o vyloučení soudce z důvodu nedostatku nestrannosti. Otázky položené ve věci C‑269/21 neřeší skutečný spor a jsou jako takové hypotetické(16).
27. Zapáté, i když jsou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce velmi podrobné, důvody, které vedly předkládající soudy k tomu, aby žádaly o výklad ustanovení unijního práva, nepřekračují rámec žádosti Soudního dvora o posouzení, zda jsou určité soudy „předem zřízené zákonem“. Polská vláda je toho názoru, že to není v souladu s požadavky článku 94 jednacího řádu Soudního dvora. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce spočívají v obecných otázkách týkajících se některých reforem polského soudního systému bez ohledu na skutečnost, že tyto reformy nezměnily požadovanou kvalifikaci uchazečů na místa soudců. Okamžik jmenování soudců k obecným soudům tedy nesouvisí s jejich schopnostmi, pravidly, kterými se řídí výkon jejich funkce a s jejich právy a povinnostmi, včetně jejich nezávislosti. Polská vláda zdůrazňuje, že předkládací rozhodnutí neposkytují žádný konkrétní příklad nedostatku nezávislosti soudce nebo tlaku na soudce jmenované v rámci režimu, který následoval po reformě. Otázky jsou tedy hypotetické.
28. Zašesté žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věcech C‑181/21 a C‑269/21 jsou „příliš obecné“. Předmět položených otázek a spory v původním řízení, které se týkají vnitrostátního spotřebitelského práva provádějícího směrnici 93/13, spolu nesouvisejí. Předkládající soudy dokonce opakovaně uvádějí, že „situace přesahuje skutkový rámec věci“.
29. Zasedmé se polská vláda domnívá, že předmět sporu v původních řízeních přímo nesouvisí s otázkami ohledně statusu KRS nebo s tím, zda je mimořádné kolegium „soudem“ podle článku 2 a čl. 19 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 až 3 SEU ve spojení s článkem 47 Listiny. Neexistuje ani přímá souvislost mezi předmětem sporu v původních řízeních a právem účastníků postupu jmenování na účinný prostředek nápravy. Rozsah žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy nepřijatelně široký.
30. Zaosmé má polská vláda za to, že ve věci C‑269/21 může předběžnou otázku položit pouze předkládající soud zasedající ve složení tří soudců, a nikoli jako samosoudce. To je o to zjevnější, jelikož tato žádost byla podána poté, co se usnesení kolegia tří soudců o zamítnutí návrhu na vydání předběžných opatření stalo konečným. Ve věci C‑181/21 polská vláda tvrdí, že k podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byl příslušný pouze předkládající soud zasedající ve složení tří soudců nebo jeho předseda(17). Skutkové okolnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou popsány natolik lakonicky, že není možné zjistit, zda je soudce zpravodaj ve věci, který podal žádost, rovněž předsedou kolegia složeného z těchto tří soudců. Předkládající soud tak vycházel z čl. 367 odst. 3 občanského soudního řádu pouze za účelem položení předběžné otázky.
31. Na jednání Komise vznesla námitky proti přípustnosti otázek ve věci C‑269/21. Komise má za to, že předkládající soud neuvedl, že rozhodnutí Soudního dvora o otázkách týkajících se řízení, které vedlo ke jmenování soudkyně A. T., je nezbytné k vyřešení sporu v původním řízení.
B. Analýza
32. Podle ustálené judikatury Soudního dvora se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(18).
33. Ze znění i systematiky článku 267 SFEU vyplývá, že řízení o předběžné otázce předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek vydaný v rámci řízení o předběžné otázce. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí být nezbytná pro efektivní vyřešení sporu. Nesměřuje k získání poradních stanovisek k obecným nebo hypotetickým otázkám(19).
34. Svou první námitkou nepřípustnosti polská vláda zpochybňuje pravomoc Soudního dvora ve věcech týkajících se jmenování vnitrostátních soudců. Z ustálené judikatury vyplývá, že organizace soudnictví v členských státech spadá do jejich pravomoci. Při výkonu této pravomoci však musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a zejména v případě vnitrostátních pravidel týkajících se jmenování soudců a případně pravidel týkajících se soudního přezkumu použitelného v kontextu takových jmenovacích řízení(20). Logickým důsledkem práva na nezávislý a nestranný soud předem zřízený zákonem je to, že každý jednotlivec musí mít možnost namítnout porušení tohoto práva(21). Jestliže ohledně nezávislosti a nestrannosti soudu vyvstane pochybnost, která se na první pohled nezdá být zjevně nepodložená(22), každý soudní orgán(23) má povinnost přezkoumat, zda je z hlediska svého složení takovým nezávislým a nestranným soudním orgánem. Tato pravomoc je nezbytná pro zachování důvěry, kterou musí soudy v demokratické společnosti vzbuzovat u jednotlivců. Tento přezkum představuje v tomto smyslu podstatnou náležitost, jejíž dodržování náleží do veřejného pořádku a je ji třeba ověřit na návrh účastníků řízení nebo z úřední povinnosti(24). Článek 2 SEU, čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, jakož i požadavky stanovené v rozsudku Simpson mají průřezovou povahu a použijí se pokaždé, když může soud rozhodovat ve věcech „v oblastech pokrytých právem Unie“(25). Soudní dvůr má tedy pravomoc podávat výklad unijního práva v rámci těchto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. Navrhuji tedy zamítnout první námitku polské vlády.
35. Druhá a třetí námitka nepřípustnosti vznesené polskou vládou se týkají merita předběžných otázek a výkladu unijního práva, o který předkládající soudy žádají. Takové námitky již ze své povahy nemohou odůvodňovat nepřípustnost těchto otázek(26). Pokud Soudní dvůr rozhodne, že může odpovědět na položené otázky odkazem na svou ustálenou judikaturu, může využít možnosti stanovené v článku 99 jednacího řádu a rozhodnout odůvodněným usnesením.
36. Svou čtvrtou a osmou námitkou nepřípustnosti polská vláda zpochybňuje příslušnost předkládajících soudů k podání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce z pohledu vnitrostátních právních předpisů. Dodává, že žádosti nejsou opodstatněné a že předkládající soudy je mohly legálně podat, pouze pokud zasedaly v kolegiu tří soudců(27).
37. Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že v rámci řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU Soudnímu dvoru nepřísluší, aby s ohledem na rozdělení funkcí mezi ním a vnitrostátním soudem ověřoval, zda předkládací rozhodnutí bylo přijato v souladu s vnitrostátními pravidly upravujícími organizaci soudů a soudní řízení. Soudní dvůr tedy musí vycházet z předkládacího rozhodnutí vydaného soudem členského státu, dokud nebylo zrušeno v rámci opravných prostředků stanovených případně vnitrostátním právem(28). Soudní dvůr tak rozhodl, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná předsedou soudního kolegia týkající se řádnosti jeho složení je přípustná(29).
38. V každém případě, i když polská vláda ve věci C‑181/21 tvrdí, že není jasné, zda žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla předložena předsedou kolegia složeného ze tří soudců a že předkládající soud – zasedající neveřejně a jako samosoudce – uměle vycházel při formulování své žádosti z čl. 367 odst. 3 občanského soudního řádu, neprokázala, že předkládající soud není příslušný k podání žádosti.
39. Ve věci C‑269/21 předkládající soud zasedající jako samosoudce uvádí důvody, proč má za to, že rozhodnutí tohoto soudu, zasedajícího ve složení tří soudců rozhodujících o odvolání proti předběžným opatřením, může mít vliv na původní řízení, ve kterém musí tento samosoudce rozhodnout. Předkládající soud uvádí, že rozhodnutí kolegia tří soudců mu bylo vráceno zpět a má legitimní pochybnosti o tom, zda toto kolegium složené z těchto tří soudců odpovídá požadavkům vnitrostátního a unijního práva. Podle předkládajícího soudu je platnost rozhodnutí o předběžných opatřeních zásadní pro určení právního postavení spotřebitele. Jistota ohledně platnosti složení soudního kolegia, které rozhodovalo o tomto opravném prostředku, je tedy nezbytná pro řešení sporu v původním řízení(30).
40. Vzhledem k přímé souvislosti, kterou předkládající soud popisuje mezi rozhodnutím odvolacího senátu složeného ze tří soudců o odmítnutí vydat předběžné opatření a původním řízením, mám za to, že na rozdíl od námitek polské vláday a Komise může být odpověď Soudního dvora na otázky týkající se výkladu unijního práva, jež mu byly položeny ve věci C‑269/21, nezbytná k tomu, aby předkládající soud mohl vyřešit otázky týkající se vnitrostátního procesního práva před rozhodnutím o meritu sporu, který mu byl předložen.
41. Pokud jde o pátou a šestou námitku polské vlády týkající se přípustnosti, které se do určité míry překrývají, mám za to, že předkládající soudy právně dostačujícím způsobem popsaly skutkové okolnosti sporů v původních řízeních, použitelná vnitrostátní ustanovení a své pochybnosti ohledně toho, zda řízení, jež vedla ke jmenování soudce A. Z. a soudkyně A. T., byla v souladu s unijním právem. Je pravda, že důvody, proč měly předkládající soudy za to, že odpověď na otázky položené Soudnímu dvoru je nezbytná s ohledem na rozsudky, které mají vydat ve sporech, jež projednávají, pouze málo odkazují na spory v původních řízeních týkajících se spotřebitelského práva. Je však zřejmé, že tyto soudy se před tím, než rozhodnou tyto spory, snaží zjistit, zda složení předkládajících soudů, v nichž zasedali soudce A. Z. a soudkyně A. T., je v souladu s požadavkem na „soud zřízený zákonem“ podle unijního práva, a v případě, že tomu tak není, jaké jsou důsledky tohoto zjištění. Konkrétně se předkládající soudy dotazují, zda v případě, že rozhodují jako samosoudci, mohou i bez návrhu vyloučit soudce A. Z. a soudkyni A. T. Skutečnost, že dopad výkladu unijního práva, o něhož předkládající soudy žádají, může překračovat skutkové okolnosti věcí, které projednávají, tedy nemá vliv na přípustnost položených otázek(31).
42. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr zamítl všechny námitky vznesené proti přípustnosti otázek položených předkládajícími soudy.
VI. K věci samé
A. Úvodní poznámky
43. Předmět řízení o nesplnění povinnosti(32) ve věci C‑204/21, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců)(33) se částečně překrývá s projednávanými žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce. I když jsou žaloby na nesplnění povinnosti a žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odlišnými řízeními s odlišnými právními účinky(34), budu případně odkazovat na mé stanovisko v uvedených řízeních o nesplnění povinnosti, které bude předneseno ve stejný den jako toto stanovisko, zejména na jeho body 46 až 60, jež obsahují ustálené právní názory, které považuji za relevantní pro řešení projednávaných věcí.
44. Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že předkládající soudy žádají o výklad zásady předchozího zřízení soudu zákonem uznané čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU ve spojení s článkem 47 Listiny. Na otázky položené předkládajícími soudy je tedy třeba odpovědět pouze s ohledem na tuto zásadu.
45. Podle Komise ústavní úloha a vliv soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), oproti soudcům obecných soudů, společně s menším rizikem zásahu zákonodárné a výkonné moci do jmenování těchto soudců odůvodňují odlišné posouzení legality jmenování soudce na základě čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU. Podle Komise musí být toto posouzení jmenování soudce obecného soudu provedeno případ od případu, oproti systematickému přístupu v oblasti jmenování soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud). Veřejný ochránce práv a Komise uvádějí, že na základě usnesení ze dne 23. ledna 2020 občanskoprávní, trestněprávní, pracovněprávní a sociálněprávní kolegia Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud)(35) rozlišují mezi soudci Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) a soudci obecných soudů za účelem přezkumu jejich nezávislosti a nestrannosti. Podle uvedeného usnesení je postup jmenování soudců obecných soudů protiprávní, pokud vede „za zvláštních okolností“ k porušení požadavku nezávislosti a nestrannosti podle čl. 45 odst. 1 Ústavy Polské republiky, článku 47 Listiny a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“). Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) tak rozhodl, že mezi posuzované okolnosti patří zejména okolnosti týkající se účasti samotných soudců na postupu jmenování před KRS a povaha věcí, které tito soudci projednávají nebo projednávali(36). Naproti tomu Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) nevyžadoval, aby byl takový individuální přezkum proveden ve vztahu ke jmenování soudců uvedeného soudu(37).
46. Položené otázky se týkají požadavku na předchozí zřízení zákonem, a nikoli nezávislosti a nestrannosti soudů, kterými se zabývalo uvedené usnesení. Vzhledem k tomu, že všechna tato kritéria jsou neoddělitelně spjata a do značné míry se překrývají(38), je třeba zdůraznit, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny nerozlišuje mezi nejvyššími soudy členských států a ostatními soudy v jejich příslušných právních řádech. Základní požadavky nezávislosti(39), nestrannosti a předchozího zřízení zákonem se vztahují bez rozdílu na všechny soudy členských států bez ohledu na rozsah jejich příslušnosti nebo jejich postavení v rámci soudní hierarchie tohoto státu. Pokud by tomu bylo jinak, mohl by se standard soudní ochrany lišit v závislosti na postavení určitého soudu v rámci soudního systému, jehož je součástí. Z hlediska prvně uvedené zásady je tato teze zjevně nesprávná. V každém případě vzhledem k tomu, že přímá zkušenost velké většiny občanů Unie s jejich vnitrostátními právními řády je omezena na obecné soudy, je odpovídající povinnost obecných soudů udržovat důvěru těchto občanů při uplatňování právního státu obzvláště obtížná. Tato teze je o to absurdnější s ohledem na vývoj právního řádu Evropské unie, který je značně usnadněn důležitou úlohou, již údajně „nižší“ soudy hrály v právních řádech členského státu(40). Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny vyžaduje jednotný standard, který se použije nezávisle na úrovni, na níž je pravomoc vykonávána ve vnitrostátním právním systému. Posouzení dodržení těchto základních požadavků tedy vyžaduje přezkum všech relevantních faktorů, ať již systémové nebo individuální povahy.
B. K první předběžné otázce
47. První otázka se týká toho, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že obecný soud je „soudem zřízeným zákonem“, pokud byl soudce senátu, který projednává věc, jmenován postupem, v rámci něhož: (a) nebylo v rozporu s vnitrostátním právem zohledněno vyjádření shromáždění soudců ke kandidatuře na funkci soudce, nebo na základě změny vnitrostátního práva bylo vyjádření ke kandidatuře vydáno kolegiem soudu složeným především z osob jmenovaných ministrem spravedlnosti; (b) kandidáti byli do funkcí jmenováni na základě usnesení KRS; a (c) účastníci výběrového řízení neměli právo na odvolání k soudu ve smyslu výše uvedených ustanovení unijního práva(41).
48. Z judikatury Soudního dvora, jak byla rozvinuta ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), vyplývá, že postup jmenování soudců je nedílnou součástí pojmu „soud zřízený zákonem“, jelikož tento proces má zásadní důsledky pro řádné fungování a legitimitu soudní moci v demokratickém státě řídícím se zásadou právního státu(42). V rozsudku Getin Noble Bank(43) Soudní dvůr připomněl, že pochybení, k němuž došlo při jmenování soudců, s sebou nese porušení požadavku na to, aby byl soud zřízen zákonem, zejména pokud jde o pochybení takové povahy a závažnosti, že v důsledku tohoto pochybení vzniká skutečné riziko, že by jiná odvětví moci, zejména moc výkonná, mohla vykonávat neodůvodněnou diskreční pravomoc, čímž by byla ohrožena integrita výsledku, ke kterému jmenování vede, a byla by tak vyvolávána legitimní pochybnost jednotlivců, pokud jde o nezávislost a nestrannost dotyčného soudce nebo soudců. Tak je tomu v případě, když se jedná o základní pravidla, jež jsou nedílnou součástí zřízení a fungování tohoto soudního systému. Ne všechna pochybení v průběhu jmenování soudce mohou vyvolat pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti tohoto soudce, a tudíž o postavení soudního kolegia, ve kterém zasedá, jakožto „nezávislého a nestranného soudu předem zřízeného zákonem“ ve smyslu unijního práva.
49. Rozhodnutí o existenci porušení požadavku, aby byl soud předem zřízen zákonem, a o důsledcích takového porušení je třeba učinit na základě celkového posouzení řady okolností, jež jako celek přispívají k vyvolání legitimních pochybností o nezávislosti a nestrannosti soudců takového soudu(44). Je tedy nezbytné ověřit, zda hmotněprávní a procesní podmínky, kterými se řídí dotčená jmenovací řízení, jsou takového rázu, že nemohou u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti stran neovlivnitelnosti dotyčných soudců ve vztahu k vnějším skutečnostem a jejich neutrality ve vztahu ke střetávajícím se zájmům, jakmile jsou dotčení soudci jmenováni. Soudní dvůr rozhodl, že tyto podmínky a postupy musí být nastaveny tak, aby byl vyloučen nejen jakýkoli přímý vliv ve formě pokynů, ale také jakékoli formy nepřímého vlivu, který by mohl usměrňovat rozhodnutí dotyčných soudců(45).
50. Předložené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a položené otázky vyvolávají obecné nebo systematické obavy(46). Týkají se nejen postupu, který vedl ke jmenování soudce A. Z. a soudkyně A. T. k Sądu Okręgowemu w Katowicach (Krajský soud v Katovicích) a k Sądu Okręgowemu w Krakowie (Krajský soud v Krakově), ale také postupu jmenování řady dalších soudců obecných soudů. Nic nenasvědčuje tomu, že by postupy, jež vedly ke jmenování soudce A. Z. a soudkyně A. T., byly podstatně odlišné od postupů použitých u jiných nedávných jmenování soudců k obecným soudům(47) nebo že uvedení soudci jednali nepřiměřeně nebo nevhodně. V tomto ohledu lze poznamenat, že soudce A. Z. i soudkyně A. T. působí jako soudci obecných soudů od svého jmenování v roce 1996, resp. 2009. Projednávané věci nezpochybňují legalitu postupu, který vedl k jejich prvotnímu jmenování do funkce soudců. Navíc se neřeší ani jejich odborná kvalifikace a zkušenost, a tedy jejich způsobilost vykonávat nové funkce u Sądu Okręgowego w Katowicach (Krajský soud v Katovicích) a u Sądu Okręgowego w Krakowie (Krajský soud v Krakově).
51. Podle ustálené judikatury musí být tři uvedené skutečnosti, jež uplatňují předkládající soudy, a jak jsou uvedeny v bodě 47 tohoto stanoviska, posouzeny nejprve odděleně, než bude moci být posouzen jejich kumulativní nebo celkový účinek. I když jedna nebo druhá ze skutečností, na něž odkazují předkládající soudy, nemůže sama o sobě zpochybnit požadavky, které Soudní dvůr stanovil v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU, může jejich kombinace a posouzení v rámci tohoto postupu jmenování vést k pochybnostem o legitimitě tohoto postupu a jeho souladu s uvedenými požadavky(48).
52. Pro zjednodušení nejprve přezkoumám druhou skutečnost týkající se účasti KRS na postupu jmenování.
1. Druhá skutečnost
53. Podle předkládajících soudů nesplňuje KRS ve svém současném složení svou ústavní úlohu spočívající v obraně nezávislosti soudců a soudů(49). V tomto ohledu předkládající soudy ve značné míře odkazují na změny složení KRS a na její roli v postupu jmenování od roku 2018(50).
54. Z ustálené judikatury vyplývá, že čl. 19 odst. 1 SEU brání vnitrostátním ustanovením týkajícím se organizace soudnictví, která mohou v daném členském státě představovat snížení úrovně ochrany hodnoty právního státu, zejména záruk nezávislosti soudů. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že posílený vliv zákonodárné a výkonné moci na výběr členů KRS od roku 2018 vyvolává legitimní a vážné pochybnosti o její nezávislosti, její roli při jmenování soudců, a proto nezávislosti takto jmenovaných soudců a soudů, v nichž tito soudci zasedají(51). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že s ohledem na článek 179 Ústavy Polské republiky se role KRS v procesu jmenování soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) jeví jako významná(52). Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že KRS hraje stejně významnou roli v procesu jmenování soudců obecných soudů.
55. Navzdory tomuto poklesu ochrany právního státu od roku 2018 Soudní dvůr uvedl, že zapojení takového orgánu, jako je KRS(53), do procesu jmenování soudců nemůže sama o sobě vést k pochybnostem o nezávislosti soudců jmenovaných v rámci tohoto procesu. Může však tomu být jinak, když k vyvolání takových pochybností vede zapojení takového orgánu, jako je KRS, ve spojení s dalšími relevantními skutečnostmi a podmínkami, za kterých byla tato rozhodnutí učiněna(54). Toto posouzení platí rovněž pro požadavek předchozího zřízení zákonem vznesený v rámci tohoto řízení, zejména vzhledem k tomu, že podle článku 186 Ústavy Polské republiky dohlíží KRS na nezávislost soudů a soudců.
2. K první skutečnosti
56. Skutkové okolnosti ve věcech C‑181/21 a C‑269/21 se liší, pokud jde o použití první skutečnosti týkající se neúčasti orgánu soudcovské samosprávy na jmenovacím řízení.
57. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑181/21 vyplývá, že v rozhodné době polské právo výslovně stanovilo účast shromáždění soudců při postupu jmenování(55). Kromě toho předkládající soud uvedl, že shromáždění soudců mělo výlučnou pravomoc zahájit řízení před KRS a jeho účast na postupu jmenování soudců byla zásadní(56) s ohledem na zásadu dělby moci vyplývající z Ústavy Polské republiky(57). Předkládající soud má za to, že vyloučení účasti shromáždění soudců tak činí postup jmenování neslučitelným s vnitrostátním právním a ústavním pořádkem, což vede k tomu, že z hlediska polského práva byl příslušný soud složen protiprávně.
58. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑181/21 vyplývá, že shromáždění soudců dočasně nevydávalo stanovisko k uchazečům, a to z důvodu obav ohledně postavení KRS. I přes toto nevydávání stanovisek ani odůvodnění takového nevydávání postup jmenování pokračoval. I když tedy shromáždění soudců nebylo vyloučeno z postupu jmenování, ale nevydávalo své stanovisko, jeví se, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že bez ohledu na poněkud otevřenou povahu tohoto nevydávání stanovisek a jakékoliv následné prodlení v soudním jmenování, bylo v době rozhodné v rozporu s vnitrostátními právními předpisy pokračovat v postupu jmenování, aniž by bylo ověřeno stanovisko shromáždění soudců. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru nevyplývá, že by mohly být, nebo byly, podniknuty právní kroky za účelem legálně upustit od stanoviska shromáždění nebo že by existovala naléhavost vyžadující okamžité jmenování soudců, aniž by se čekalo na vydání tohoto stanoviska.
59. Z ustálené judikatury vyplývá, že zásah takového orgánu, jako je shromáždění soudců, v rámci procesu jmenování soudců v zásadě může přispívat k zobjektivnění tohoto procesu za podmínky, že uvedený orgán je sám dostatečně nezávislý na zákonodárné a výkonné moci a na orgánu, jemuž má takový návrh na jmenování předložit(58). Okolnosti, za nichž shromáždění soudců ve věci C‑181/21 nevydalo stanovisko a jednání předsedy Sądu Apelacyjnego (odvolací soud), který předsedá tomuto shromáždění a byl jmenován ministrem spravedlnosti, mohou vyvolat obavy. V tomto ohledu mám za to, že kroky předsedy Sądu Apelacyjnego (odvolací soud), který jednal v rozporu se stanoviskem dotčeného shromáždění, nejsou dostatečné, neboť tuto fázi procesu jmenování potenciálně vystavují kritice z důvodu, že veřejnost případně mohla vnímat protiprávní zásah výkonné moci. V rozsudku Getin Noble Bank(59) Soudní dvůr připomněl, že výraz „zřízený zákonem“ odpovídá potřebě zabránit tomu, aby bylo uspořádání soudního systému ponecháno na volném uvážení moci výkonné, ale aby se tato oblast řídila zákonem přijatým zákonodárnou mocí. Přitom v okamžiku, kdy probíhalo jmenování ve věci C‑181/21, byla úloha shromáždění soudců patrně okrajová z důvodu významné úlohy KRS při postupu jmenování(60). Z tohoto důvodu se nedomnívám, že první skutečnost, posuzovaná samostatně, je dostatečně závažná na to, aby zpochybnila legalitu soudního jmenování dotčeného ve věci C‑181/21. V konečném důsledku to však přísluší rozhodnout předkládajícímu soudu.
60. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑269/21 vyplývá, že po legislativní změně(61) již nebylo v okamžiku dotčeného jmenování vyžadováno stanovisko příslušného shromáždění soudců k uchazečům. Předkládající soud uvedl, že tento zákon byl změněn z důvodu praxe shromáždění soudců spočívající v nevydávání stanovisek k uchazečům. Kolegium příslušného soudu se v řízení vyjádřilo k jedinému kandidátovi – soudkyni A. T. – jak vyžadoval novelizační zákon, a tento aspekt řízení byl tedy v souladu s polským právem. Předkládající soud má za to, že kolegium složené z předsedů dotčených soudů, z nichž je polovina jmenována ministrem spravedlnosti(62), přestalo být orgánem soudcovské samosprávy. Novelizační zákon tak vyjmul orgány soudcovské samosprávy z postupu jmenování(63). Podle předkládajícího soudu je toto vynětí v rozporu s Ústavou Polské republiky a se zásadou dělby moci, takže soud složený ze soudce jmenovaného bez účasti takových orgánů není správně složen. Předkládající soud dodává, že neexistence orgánů soudcovské samosprávy je obzvláště škodlivá, jelikož KRS ve složení po roce 2018 již nevystupuje jako orgán soudcovské samosprávy.
61. Pokud jde o zapojení kolegia příslušného soudu v rámci postupu jmenování, z rozsudku Land Hessen(64) vyplývá, že skutečnost, že ministr spravedlnosti vybírá polovinu členů takového orgánu, sama o sobě nevede k rozporu s požadavky čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU.
62. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑269/21 vyplývá, že omezená úloha shromáždění soudců a zapojení kolegia dotyčného soudu v rámci postupu jmenování soudců úzce souvisí s posílenou úlohou KRS v tomto postupu od roku 2018, čímž představuje další snížení ochrany právního státu v Polsku(65). Podle Ústavy Polské republiky však KRS dohlíží na nezávislost soudů a soudců, a nikoliv shromáždění soudců nebo kolegia soudců. Vzhledem k tomu, že ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že omezená úloha shromáždění soudců v procesu jmenování a úloha kolegia příslušného soudu je součástí vyvíjející se legislativní strategie prováděné souběžně s restrukturalizací KRS a její větší úlohou v procesu jmenování, zejména od roku 2018, musí být tyto skutečnosti posuzovány společně. Ve světle rozsudku Soudního dvora ve věci Openbaar Ministerie (Soud zřízený zákonem ve vystavujícím členském státě)(66) ohledně KRS a její významné úlohy při procesu jmenování od roku 2018, tedy před nabytím účinnosti novelizačního zákona, mám za to, že první skutečnost nezpůsobuje jako taková neplatnost postupu jmenování dotčeného ve věci C‑269/21. Je opět věcí předkládajícího soudu, aby o tom v konečném důsledku rozhodl.
3. Ke třetí skutečnosti
63. Třetí skutečnost první otázky a druhá otázka spolu souvisejí, jelikož obě implikují právo neúspěšných uchazečů napadnout u vnitrostátního soudu, který splňuje požadavky stanovené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU ve spojení s článkem 47 Listiny, postup vedoucí ke jmenování soudců obecných soudů(67).
64. Pokud jde o třetí skutečnost první otázky, předkládající soudy uvádějí, že uchazeči o funkce soudců u obecných soudů nemají právo podat odvolání k soudu, který splňuje požadavky stanovené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU ve spojení s článkem 47 Listiny. V tomto ohledu podotýkají, že mimořádné kolegium, které může přezkoumávat usnesení KRS o jmenování soudců podle čl. 26 odst. 1 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu, tyto požadavky nesplňuje.
65. Předkládající soudy rovněž uvádějí, že jmenování nových soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), včetně jeho mimořádného kolegia, je stiženo vadou, jelikož: (a) předseda vlády nepodepsal návrh na zahájení řízení stanovený v čl. 144 odst. 2 Ústavy Polské republiky; (b) KRS nezkoumala návrhy, ale provedla povrchní hodnocení uchazečů na základě malého počtu dokumentů předložených většinou samotnými uchazeči; (c) politický zájem a vliv výkonné moci při výběrovém řízení byly zjevné, jelikož KRS navrhla pouze uchazeče, kteří měli podporu od vlády; (d) někteří neúspěšní uchazeči podali proti usnesení KRS, kterým bylo navrženo jmenování soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), kasační stížnost k Naczelnemu Sądu Administracyjnemu (Nejvyšší správní soud, Polsko), takže toto usnesení tedy nebylo právně závazné. I když posledně uvedený soud pozastavil platnost některých usnesení KRS, jmenoval prezident republiky kandidáty navržené KRS. Tyto osoby následně souhlasily se svým jmenováním, přičemž věděly, že postup jmenování byl pozastaven. Tyto skutečnosti mají vliv na odbornou způsobilost i morální bezúhonnost dotčených osob. Konečně, postup jmenování soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) nepodléhal účinnému soudnímu přezkumu, a to ani před tím, než prezident republiky jmenoval soudce tohoto soudu, ani po něm(68).
66. Navzdory konstatování Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), založenému na rozsudku A. K(69), že rozhodnutí těchto soudců jsou neplatná, mimořádné kolegium nadále rozhoduje o věcech. Kromě toho podle předkládajících soudů mimořádné kolegium od přijetí usnesení ze dne 8. ledna 2020(70) nezkoumá, zda byl dodržen požadavek předchozího zřízení zákonem podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny ve věcech, které mu byly předloženy(71). Předkládající soudy tak mají za to, že přezkum usnesení KRS ze strany mimořádného kolegia je neúčinný. Při neexistenci účinného opravného prostředku k mimořádnému kolegiu v případě pochybností o řádnosti postupu jmenování soudců obecných soudů nejsou tyto soudy zřízeny zákonem.
67. Druhou otázkou se předkládající soudy dotazují, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby mimořádné kolegium skládající se výhradně z osob jmenovaných způsobem popsaným v první otázce mělo výlučnou pravomoc k posuzování zákonnosti jmenování soudců obecných soudů. Podle předkládajících soudů má mimořádné kolegium na základě čl. 26 odst. 2 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu výlučnou pravomoc rozhodovat o návrzích na „vyloučení“ soudců nebo určení soudů, u kterých musí řízení proběhnout, a jež zahrnují stížnosti vycházející z nedostatku nezávislosti soudu nebo soudce. Článek 26 odst. 3 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu nicméně stanoví, že žádost podle čl. 26 odst. 2 se nepřezkoumá, jestliže se týká určení nebo posouzení legality jmenování soudce nebo jeho způsobilosti vykonávat soudní funkce. Předkládající soudy mají tedy za to, že nejen samotné mimořádné kolegium porušuje požadavek na předchozí zřízení zákonem, ale rovněž to, že nezkoumá otázky, zda tento požadavek splňuje jiný soud(72). Předkládající soudy se tedy domnívají, že k zajištění účinnosti unijního práva nesmí uplatnit čl. 26 odst. 2 a 3 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu. Neuplatnění těchto vnitrostátních ustanovení však neřeší otázku, jaké procesní kroky má učinit soud v situaci popsané v první otázce za účelem zajištění účinnosti unijního práva. Předkládající soudy se tak dotazují, zda se ustanovení vnitrostátního práva týkající se automatického vyloučení soudců (iudex inhabilis)(73) musí použít obdobně, a zda tedy umožňují, aby soudce bez návrhu vyloučil z projednání věci soudce, který byl takto jmenován k obecnému soudu(74).
68. S výhradou ověření předkládajícími soudy se jeví, že před vstupem novelizačního zákona v platnost dne 14. února 2020 mohla být usnesení KRS týkající se jmenování soudců obecných soudů napadena u mimořádného kolegia na základě čl. 44 odst. 1 zákona o KRS a čl. 26 odst. 1 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu.
69. Jak je uvedeno v bodech 93 až 111 mého stanoviska ve věci C‑204/21, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců), přiznání výlučné pravomoci mimořádnému kolegiu k rozhodování o nezávislosti soudu, kolegia nebo soudce podle čl. 26 odst. 2 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu v zásadě neporušuje zejména čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a článek 47 Listiny, ledaže toto ustanovení vnitrostátního práva, jakož i řízení a pravidla týkající se příslušnosti, které jsou v něm stanoveny, porušují plnou účinnost těchto ustanovení unijního práva a přednost unijního práva. Tato analýza se podle mého názoru použije obdobně na čl. 44 odst. 1 zákona o KRS a na čl. 26 odst. 1 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu. Domnívám se proto, že přiznání výlučné pravomoci mimořádnému kolegiu podle čl. 44 odst. 1 zákona o KRS a čl. 26 odst. 1 a 2 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu není v zásadě v rozporu s unijním právem.
70. I když čl. 44 odst. 1 zákona o KRS a čl. 26 odst. 1 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu jsou patrně i nadále platné, znění zejména čl. 26 odst. 3 novelizovaného zákona o Nejvyšším soudu po nabytí účinnosti novelizačního zákona výslovně zakazuje Sądu Najwyższymu (Nejvyšší soud), včetně jeho mimořádného kolegia, aby konstatoval nebo posuzoval „zákonnost jmenování soudce“. Rovněž tomuto soudu zakazuje, aby konstatoval nebo posuzoval „pravomoc vykonávat soudní funkce vyplývající z tohoto jmenování“(75). Znění tohoto ustanovení je tedy tak široké, že může znemožnit, aby Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) zkoumal otázky týkající se zejména předchozího zřízení soudu zákonem, jak vyžaduje rozsudek Simpson(76).
71. Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce i z otázek položených v projednávaných věcech vyplývá, že předkládající soudy mají za to, že mimořádné kolegium nemůže přezkoumávat právní námitky týkající se jmenování soudce prezidentem republiky ani to, zda je soud zřízen zákonem(77). Zatímco tedy mimořádné kolegium má i nadále zdánlivou(78) pravomoc přezkoumávat rozhodnutí KRS týkající se jmenování soudců obecných soudů, rozsah tohoto přezkumu byl příliš omezen, a to podle mého názoru neoprávněně(79).
72. Pokud jde o věc C‑269/21(80), soudkyně A. T. byla jmenována k Sądu Okręgowemu w Krakowie (Krajský soud v Krakově) v návaznosti na usnesení KRS ze dne 7. července 2020, tedy po nabytí účinnosti čl. 26 odst. 3 pozměněného zákona o Nejvyšším soudu. Otázka v uvedené věci týkající se toho, zda mimořádné kolegium splňuje požadavky čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny, je bezpředmětná, jelikož tento soud neměl z pohledu vnitrostátního práva pravomoc přezkoumávat příslušná usnesení KRS k tomu, aby konstatoval „zákonnost jmenování soudce“ nebo „pravomoc vykonávat soudní funkce vyplývající z tohoto jmenování.“
73. Je tedy třeba posoudit, zda neexistence účinného soudního přezkumu usnesení KRS, která vedla ke jmenování soudců obecných soudů, spolu s významnou úlohou, již hraje KRS při jmenování a omezená role shromáždění soudců, mohou u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnost o neovlivnitelnosti takové soudkyně, jako je A. T., ve vztahu k vnějším skutečnostem a její neutralitě ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci.
74. Z rozsudku A. B(81). vyplývá, že vzhledem k tomu, že KRS neposkytuje dostatečné záruky nezávislosti, je třeba přiznat uchazečům, kteří nebyli vybráni do funkcí soudců, možnost napadnout usnesení KRS, pokud všechny relevantní skutečnosti charakterizující postup jmenování mohou u jednotlivců vyvolat pochybnosti systémové povahy o nezávislosti a nestrannosti soudců jmenovaných podle takového procesu(82).
75. Ve věci C‑269/21 předkládající soud nepředložil žádný konkrétní důkaz systémové povahy, kromě tří skutečností, které zmiňuje, nebo důkazů individuální povahy k tomu, aby podložil existenci legitimních a vážných pochybností jednotlivců, pokud jde o nezávislost a nestrannost soudců jmenovaných k obecným soudům v rámci dotčeného postupu jmenování, včetně soudkyně A. T(83).
76. S výhradou ověření předkládajícím soudem se nedomnívám, že by ony tři skutečnosti, na které předkládající soud odkazuje, samy o sobě postačovaly ke zpochybnění postupu, který vedl ke jmenování takové soudkyně, jako je A. T., k obecným soudům v souladu s požadavky čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny. Kromě skutečností uvedených Soudním dvorem v bodech 128, 129 a 136 rozsudku A. B., je jedinou novou skutečností ve věci C‑269/21 neexistence orgánů soudcovské samosprávy v postupu jmenování. S ohledem na významnou roli, kterou hraje KRS v rámci postupu jmenování, se mi tato dodatečná skutečnost sama o sobě nejeví jako dostatečná ke zpochybnění postupu, který vedl ke jmenování soudkyně A. T(84).
77. Ve věci C‑181/21 byl soudce A. Z. jmenován prezidentem republiky dne 26. listopadu 2020 na základě usnesení KRS ze dne 7. května 2019. Opět s výhradou ověření předkládajícím soudem se tedy jeví, že dotčené usnesení KRS mohlo být v zásadě napadeno u mimořádného kolegia(85), jelikož toto usnesení bylo vydáno před nabytím účinnosti novelizačního zákona(86) i usnesením mimořádného kolegia ze dne 8. ledna 2020(87).
78. Stejně jako ve věci C‑269/21 předkládající soud nepředložil ve věci C‑181/21 žádné konkrétní důkazy systémové povahy, kromě tří skutečností popsaných v první otázce, ani důkazy individuální povahy, které by odůvodňovaly existenci legitimních a vážných pochybností jednotlivců o nezávislosti a nestrannosti soudců jmenovaných k obecným soudům v rámci dotčeného jmenovacího řízení, včetně soudce A. Z. Vzhledem k tomu, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že se nedomnívám, že tyto tři skutečnosti samy o sobě postačují ke zpochybnění postupu, který vedl ke jmenování soudkyně A. Z. k obecným soudům v souladu s požadavky čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny, mám za to, že otázka, zda mimořádné kolegium splňuje tyto požadavky, je bezpředmětná.
VII. Závěry
79. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Sądem Okręgowym w Katowicach (Krajský soud v Katovicích, Polsko) a Sądem Okręgowym w Krakowie (Krajský soud v Krakově, Polsko) následovně:
„Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že:
Soud není „soudem zřízeným zákonem“, pokud byl soudce kolegia jmenován na základě řízení, ve kterém (a) nebylo vyslechnuto stanovisko orgánu soudcovské samosprávy; (b) uchazeči byli jmenováni na základě usnesení takového orgánu, jako je Krajowa Rada Sądownictwa (Národní rada soudnictví, Polsko) a (c), uchazeči výběrového řízení nemohli napadnout postup jmenování před soudem, který splňuje požadavky unijního práva, a tyto skutečnosti spolu se všemi ostatními relevantními skutečnostmi, jimiž se uvedené řízení vyznačuje, mohou u jednotlivců vyvolat systémové pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudců jmenovaných v rámci takového řízení.“