NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 4. mája 2017 (1)
Vec C‑18/16
K.
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Okresný súd Haag zasadajúci v Haarleme, Holandsko)]
„Azylová politika – Normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu – Smernica 2013/33/EÚ – Článok 9 – Zaistenie – Článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) – Overenie totožnosti alebo štátnej príslušnosti – Overenie dôvodov, na ktorých je založená žiadosť o medzinárodnú ochranu – Charta základných práv Európskej únie – Články 6 a 52 – Proporcionalita“
1. Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Okresný súd Haag zasadajúci v Haarleme, Holandsko) sa prejednávaným návrhom na začatie prejudiciálneho konania pýta Súdneho dvora, či je článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) smernice 2013/33/EÚ, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu,(2) platný. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či sú tieto ustanovenia zlučiteľné s právom na slobodu a bezpečnosť zakotveným v článku 6 Charty základných práv Európskej únie.(3) Táto otázka bola položená v rámci sporu týkajúceho sa rozhodnutia zo 17. decembra 2015, ktorým bolo v Holandsku nariadené zaistenie pána K., žiadateľa o azyl, ktorý bol zadržaný a zaistený na letisku Schiphol za používanie falošného pasu na ceste do Spojeného kráľovstva.
Medzinárodné právo
Ženevský dohovor o právnom postavení utečencov
2. Článok 31 ods. 1 Ženevského dohovoru(4) zakazuje trestne stíhať pre nezákonný vstup alebo pre prítomnosť utečencov, ktorí prichádzajú priamo z územia, kde ich život alebo ich sloboda boli ohrozené (alebo sa nachádzajú na území zmluvného štátu bez povolenia), za predpokladu, že sa sami bezodkladne prihlásia orgánom a preukážu dostatočný dôvod na svoj nezákonný vstup alebo prítomnosť. Článok 31 ods. 2 stanovuje, že na pohyb utečencov sa nebudú uplatňovať iné obmedzenia, než sú nevyhnutné. Takéto obmedzenia sa budú uplatňovať iba dovtedy, kým sa postavenie utečenca v štáte neupraví alebo kým nedostane povolenie na vstup do iného štátu.
Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd
3. Článok 5 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd(5) zaručuje právo na slobodu a osobnú bezpečnosť. Toto právo je obmedzené viacerými výnimkami upravenými v článku 5 ods. 1, z ktorých každá sa musí uplatniť „v súlade s konaním ustanoveným zákonom“. V prejednávanej veci ide o to, či sa má právo na slobodu považovať za obmedzené výnimkou upravenou v článku 5 ods. 1 písm. f), ktorá sa uplatní v prípade „zákonné[ho] zatknuti[a] alebo iné[ho] pozbaveni[a] slobody osoby, aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu na územie, alebo osoby, proti ktorej prebieha konanie o vyhostenie alebo vydanie“.
4. Aby bol zásah do práva na osobnú slobodu a bezpečnosť na základe výnimiek uvedených v článku 5 ods. 1 písm. a) až f) oprávnený, musí byť tiež v súlade so zárukami stanovenými v článku 5 ods. 2 až 5 EDĽP. Pokiaľ ide o žiadateľa o azyl, medzi tieto záruky patrí bezodkladné oznámenie dôvodov zatknutia, právo podať návrh na začatie konania, v ktorom súd urýchlene rozhodne o zákonnosti pozbavenia slobody a nariadi prepustenie (ak je pozbavenie slobody nezákonné), a nárok na odškodnenie v prípade porušenia ustanovení článku 5 EDĽP.(6)
Právo EÚ
Charta
5. Článok 6 Charty zodpovedá článku 5 ods. 1 EDĽP. Stanovuje, že „každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť“.
6. Článok 52 Charty je nazvaný „Rozsah a výklad práv a zásad“. Stanovuje:
„1. Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
2. Práva uznané v tejto charte, ktoré sú predmetom ustanovení zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito zmluvami.
3. V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.
…
7. Súdy Únie a členských štátov náležite prihliadajú na vysvetlivky vypracované s cieľom poskytnúť usmernenia pri výklade tejto charty.“
Smernica o návrate
7. Cieľom smernice 2008/115/ES o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území,(7) je zaviesť súbor pravidiel na horizontálnej úrovni, ktoré sú uplatniteľné na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nespĺňajú podmienky vstupu alebo pobytu v členskom štáte.(8) Podľa článku 1 sa smernicou „ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva [EÚ] a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv“.
8. Článok 2 ods. 1 stanovuje, že smernica o návrate sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. „Štátny príslušník tretej krajiny“ je v článku 3 ods. 1 vymedzený ako „každá osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle [článku 20 ods. 1 ZFEÚ] a ktorá nepožíva právo [EÚ] na voľný pohyb vymedzené v článku 2 ods. 5 Kódexu schengenských hraníc“.(9) „Rozhodnutie o návrate“ je v článku 3 ods. 4 vymedzené ako „správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu“.
Smernica o oprávnení
9. Smernica 2011/95/EÚ(10) stanovuje normy pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany.(11) V článku 2 písm. h) je žiadosť o medzinárodnú ochranu vymedzená ako „požiadavk[a] predložen[á] štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátneho občianstva o ochranu od členského štátu, o ktorých sa predpokladá, že požadujú postavenie utečenca alebo doplnkovú ochranu, a ktorí výslovne nepožadujú iný druh ochrany mimo rozsahu [uvedenej] smernice, o ktorú možno požiadať osobitne“.
10. Článok 4 ods. 1 stanovuje, že členské štáty môžu považovať za povinnosť žiadateľa predložiť čo najskôr všetky náležitosti potrebné na zdôvodnenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Podľa článku 4 ods. 2 tieto náležitosti pozostávajú z vyhlásení žiadateľa a „celej dokumentácie, ktorá je k dispozícii žiadateľovi, ktoré sa týkajú veku žiadateľa a základných informácií vrátane tých, ktoré sa týkajú príslušných príbuzných, totožnosti, štátnej príslušnosti (štátnych príslušností), krajiny (krajín) a miesta (miest) predchádzajúceho pobytu, predchádzajúcich žiadostí o azyl, cestovných trás, cestovných dokladov a dôvodov pre požadovanie medzinárodnej ochrany“. Podľa článku 4 ods. 3 sa posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu má vykonať na individuálnom základe a zahŕňa zohľadnenie: príslušných skutočností, pokiaľ sa týkajú krajiny pôvodu v čase prijatia rozhodnutia o žiadosti, príslušných vyhlásení a dokumentácie predloženej žiadateľom a jeho individuálneho postavenia a osobných okolností vrátane pôvodu, pohlavia a veku.(12) Odôvodnenie 22 v tomto smere stanovuje, že „konzultácie s Vysokým komisárom Organizácie Spojených národov pre utečencov môžu poskytnúť cenné usmernenie pre členské štáty pri určovaní postavenia utečenca“.
11. Dôvody vylúčenia z postavenia utečenca sú uvedené v článku 12. Účinkom uplatnenia týchto dôvodov je to, že žiadateľ o ochranu je zbavený postavenia utečenca. Predstavujú preto výnimku z práva na azyl vo vzťahu k osobe, na ktorú by sa inak táto ochrana vzťahovala.(13)
Smernica o konaniach
12. Podľa článku 9 ods. 1 smernice 2013/32/EÚ o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany(14) musí byť žiadateľom umožnené zostať v členskom štáte počas posudzovania žiadosti o takú ochranu.
13. Článok 10 stanovuje určité požiadavky na toto posúdenie. Patrí medzi ne v prvom rade potreba posúdiť, či žiadatelia spĺňajú podmienky na priznanie postavenia utečenca, a ak to tak nie je, či sú oprávnení na doplnkovú ochranu; potreba zabezpečiť primerané posúdenie žiadosti a zabezpečiť, aby sa žiadosti posudzovali a následné rozhodnutia prijímali individuálne, objektívne a nestranne.(15)
14. Podľa článku 13 členské štáty uložia žiadateľom povinnosť spolupracovať s príslušnými orgánmi na účely stanovenia ich totožnosti a iných údajov uvedených v článku 4 ods. 2 smernice o oprávnení.
15. Osobitné záruky pre určitých žiadateľov upravuje článok 24 a postavenie maloletých osôb bez sprievodu upravuje článok 25.
16. Článok 26 ods. 1 je odrazom článku 31 Ženevského dohovoru v tom zmysle, že všeobecne platí, že členské štáty nesmú nijakú osobu zaistiť výlučne z toho dôvodu, že je štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý žiada o medzinárodnú ochranu, kým sa o tejto žiadosti nerozhodne. Pokiaľ je žiadateľ zaistený, dôvody a podmienky jeho zaistenia a poskytnuté záruky musia byť v súlade so smernicou o prijímaní.
17. Podľa článku 33 smernice o konaniach môžu členské štáty považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za určitých okolností za neprípustnú, vrátane prípadu, keď už iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu, ako stanovuje článok 33 ods. 2 písm. a).
Smernica o prijímaní
18. Odôvodnenia smernice o prijímaní obsahujú tieto vyhlásenia:
– spoločná azylová politika vrátane spoločného európskeho azylového systému (ďalej len „SEAS“) predstavuje základnú časť cieľa Európskej únie, ktorým je postupné vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvoreného pre tých, ktorých okolnosti oprávnene donútili hľadať ochranu na území Európskej únie;(16)
– SEAS je založený na úplnom a rozsiahlom uplatňovaní Ženevského dohovoru;(17)
– členské štáty sú viazané záväzkami vyplývajúcimi z nástrojov medzinárodného práva, ktorých sú zmluvnými stranami, čo sa týka zaobchádzania s osobami, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti smernice o prijímaní;(18)
– zaistenie žiadateľov by sa malo uplatňovať v súlade s hlavnou zásadou, podľa ktorej osobu nemožno zaistiť len z toho dôvodu, že žiada o medzinárodnú ochranu, a to najmä v súlade s medzinárodnými právnymi záväzkami členských štátov a článkom 31 Ženevského dohovoru. Žiadatelia môžu byť zaistení len za veľmi jasne vymedzených výnimočných okolností stanovených v tejto smernici a v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality, pokiaľ ide o spôsob a účel takéhoto zaistenia. Zaistený žiadateľ by mal mať skutočný prístup k potrebným procesným zárukám, akými sú opravné prostriedky pred vnútroštátnym súdnym orgánom;(19)
– pod pojmom „náležitá starostlivosť“ sa rozumie minimálne požiadavka, aby správne konania týkajúce sa dôvodov zaistenia trvali čo najkratšie, najmä čo sa týka prijatia „konkrétnych a zmysluplných krokov“ na overenie dôvodov zaistenia. Zaistenie žiadateľa nesmie prekročiť čas odôvodnene potrebný na ukončenie príslušného konania;(20)
– s cieľom lepšie zabezpečiť fyzickú a psychickú integritu žiadateľov by zaistenie malo byť krajným opatrením a môže sa uplatňovať len po tom, čo sa riadne preskúmajú všetky alternatívne opatrenia k zaisteniu, ktoré nezahŕňajú pozbavenie osobnej slobody. Akékoľvek alternatívne opatrenie k zaisteniu musí rešpektovať základné ľudské práva žiadateľov;(21)
– smernica o prijímaní rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané predovšetkým v Charte.(22)
19. Článkom 2 písm. a) je do smernice o prijímaní prebratá definícia „žiadosti o medzinárodnú ochranu“ stanovená v smernici o oprávnení. „Žiadateľ“ je v článku 2 písm. b) vymedzený ako „štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou zatiaľ nebolo prijaté právoplatné rozhodnutie“.(23) V článku 2 písm. h) je „zaistenie“ vymedzené ako „umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa“.
20. Podľa článku 3 ods. 1 sa smernica vzťahuje na „štátnych príslušníkov tretích krajín a osoby bez štátnej príslušnosti, ktoré podali žiadosť o medzinárodnú ochranu na územní členského štátu vrátane hraníc, teritoriálnych vôd alebo tranzitného priestoru, pokiaľ sú oprávnení zdržiavať sa na tomto území ako žiadatelia, ako aj na rodinných príslušníkov, ak sa na nich vzťahuje takáto žiadosť o medzinárodnú ochranu podľa vnútroštátneho práva“.
21. Článok 8 stanovuje:
„1. Členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že táto osoba je žiadateľom v súlade so [smernicou o konaniach].
2. Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.
3. Žiadateľa možno zaistiť iba:
a) na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti;
b) na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa;
…
Dôvody zaistenia sa stanovia vo vnútroštátnom práve.“
22. Určité záruky pre zaistených žiadateľov stanovuje článok 9. Patria medzi ne tieto požiadavky:
– žiadateľ má byť zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3 (článok 9 ods. 1);
– zaistenie žiadateľov musia písomne nariadiť príslušné orgány a v príkaze na zaistenie musia byť uvedené dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené (článok 9 ods. 2);
– členské štáty musia zabezpečiť urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia podľa článku 9 ods. 3;
– zaisteným žiadateľom sa bezodkladne písomne v jazyku, ktorému rozumejú (alebo o ktorom sa predpokladá, že mu rozumejú), oznámia dôvody zaistenia a postupy na podanie opravného prostriedku proti takému rozhodnutiu (článok 9 ods. 4);
– zaistenie podlieha preskúmaniu súdnym orgánom (článok 9 ods. 5), a
– žiadatelia musia mať nárok na bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie, aby mohli podať opravný prostriedok podľa článku 9 ods. 3 (článok 9 ods. 6 a 7).
Vnútroštátne právo
23. § 59b ods. 1 písm. a) a b) Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cudzincoch z roku 2000, ďalej len „Vw“) stanovuje:
„1. [Minister bezpečnosti a spravodlivosti] môže zaistiť cudzieho štátneho príslušníka, ktorý sa v Holandsku zdržiava oprávnene v zmysle § 8 písm. f)…,[(24)] pokiaľ ide o žiadosť o udelenie povolenia na dočasný pobyt pre osoby, ktorým bol udelený azyl, ak:
a) je zaistenie potrebné na zistenie totožnosti alebo štátnej príslušnosti cudzinca,
b) je zaistenie potrebné na zhromaždenie údajov nevyhnutných na posúdenie žiadosti o povolenie na dočasný pobyt…, predovšetkým ak existuje riziko úteku,
…
2. Zaistenie podľa odseku 1 písm. a) [alebo] b)… nesmie presiahnuť štyri týždne…“
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
24. Konanie vo veci samej sa týka pána K. (ďalej len „žalobca“), iránskeho štátneho príslušníka. Pricestoval na amsterdamské letisko Schiphol (Holandsko) 30. novembra 2015 letom z Viedne (Rakúsko). Mal v úmysle v ten istý deň odletieť do Edinburghu (Spojené kráľovstvo). Pri pasovej kontrole pred nástupom na palubu lietadla do Edinburghu vzniklo podozrenie, že používa falošný pas. Toto podozrenie sa potvrdilo ďalšími kontrolami, ktoré preukázali, že jeho pas je skutočne falošný.
25. Bol vzatý do väzby, pričom sa začalo proti nemu trestné stíhanie v súvislosti s falošným pasom, ktorý predložil holandským orgánom. Vnútroštátny súd uvádza, že nič nenaznačuje, že bol zaistený, aby sa zabránilo jeho neoprávnenému vstupu na holandské územie. Naopak, jeho pôvodné zaistenie súviselo s jeho zatknutím pre podozrenie zo spáchania trestného činu (alebo trestných činov). V rozhodnutí vnútroštátneho súdu nie je uvedená presná povaha obvinení, ktoré boli voči nemu vznesené. Vnútroštátny súd však uvádza, že trestné stíhanie bolo založené na týchto skutočnostiach: neoprávnene vstúpil na holandské územie, porušil právne predpisy o prisťahovalectve, nespolupracuje alebo nedostatočne spolupracuje pri zisťovaní svojej totožnosti a štátnej príslušnosti, nepreukázal dostatočný dôvod na to, aby sa zbavil cestovných dokladov a dokladov totožnosti, a používa falošné alebo pozmenené doklady. Tieto dôvody sú opísané ako „závažné dôvody“. Uvedené sú aj nasledujúce „menej závažné dôvody“ týkajúce sa pána K.: nedodržal jednu alebo viacero ďalších povinností podľa kapitoly 4 Vreemdelingenbesluit 2000 (vyhláška o cudzincoch z roku 2000), nemá trvalé bydlisko, nemá primerané finančné prostriedky a je podozrivý zo spáchania trestného činu alebo bol za jeho spáchanie odsúdený.
26. Vo väzbe pán K. uviedol, že má v úmysle požiadať o azyl v Holandsku, lebo sa obáva o svoj život v Iráne. Táto žiadosť bola podľa jeho tvrdení podaná 9. decembra 2015.
27. Dňa 15. decembra 2015 vnútroštátny trestný súd rozhodol, že trestné stíhanie pána K. je neprípustné. Zdá sa, že príslušné orgány sa v dôsledku toho rozhodli nestíhať ho.(25) Prostredníctvom príkazu na „okamžité prepustenie“ zo 16. decembra 2015 prokurátor rozhodol o jeho prepustení z väzby. Dňa 17. decembra pán K. podal formálnu žiadosť o azyl. V ten istý deň bol zaistený podľa § 59b ods. 1 písm. a) a b) Vw (ďalej len „rozhodnutie o zaistení“).
28. Rozhodnutie o zaistení bolo odôvodnené po prvé tým, že zaistenie je potrebné na zistenie totožnosti alebo štátnej príslušnosti žalobcu,(26) a po druhé tým, že je potrebné na zhromaždenie údajov nevyhnutných na posúdenie jeho žiadosti o azyl. Vychádzalo najmä z toho, že existuje riziko jeho úteku.(27)
29. Dňa 17. decembra 2015 podal pán K. žalobu proti rozhodnutiu o zaistení a zároveň sa domáhal priznania odškodnenia. Pán K. tvrdí, že vzhľadom na rozsudok Súdneho dvora vo veci N.(28) je jeho zaistenie v rozpore s článkom 5 EDĽP, že ustanovenia článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní sú v rozpore s uvedeným ustanovením a tiež s článkom 6 Charty.
30. Vnútroštátny súd uvádza tieto pripomienky. Po prvé vo vzťahu k pánovi K. nebolo vydané rozhodnutie o návrate. Po druhé článok 9 ods. 1 smernice o konaniach stanovuje základné pravidlo, podľa ktorého žiadateľovi (v zmysle uvedenej smernice) musí byť umožnené zdržiavať sa v dotknutom členskom štáte až do vydania rozhodnutia o jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu. Takú osobu teda nemožno považovať za neoprávnene sa zdržiavajúcu na území členského štátu v zmysle smernice o návrate. Po tretie sa zdá, že smernica o konaniach i vnútroštátne právo bránia vyhosteniu žiadateľa za takých okolností. Po štvrté je toto stanovisko potvrdené rozsudkom Nabil a i. v. Maďarsko,(29) v ktorom ESĽP podal výklad článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP. Po piate zaistenie na základe dôvodov uvedených v článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní (ďalej len „sporné ustanovenia“) podľa všetkého nie je zamerané na odsun štátneho príslušníka tretej krajiny. Vnútroštátny súd zastáva názor, že opísané stanovisko by bolo nezlučiteľné s článkom 5 ods. 1 písm. f) EDĽP. Domnieva sa preto, že je nevyhnutné preskúmať platnosť článku 8 ods. 3 písm. a) a b) uvedenej smernice.
31. Vnútroštátny súd uznáva, že z rozsudku Foto‑Frost(30) vyplýva, že súd členského štátu nemá právomoc vyhlásiť akty inštitúcií EÚ za neplatné. Súdnemu dvoru preto položil tieto prejudiciálne otázky:
„Je článok 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní v súlade s článkom 6 Charty:
1. v situácii, keď bol štátny príslušník tretej krajiny zaistený podľa článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní a na základe článku 9 [smernice o konaniach] má právo zostať v členskom štáte, kým sa o jeho žiadosti o azyl rozhodne v prvom stupni, a
2. vzhľadom na vysvetlivky k Charte (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17), podľa ktorých obmedzenia, ktoré sa môžu oprávnene vzťahovať na práva stanovené v článku 6 Charty, nesmú prekročiť tie obmedzenia, ktoré povoľuje EDĽP v znení svojho článku 5 ods. 1 písm. f), a na výklad posledného uvedeného ustanovenia, ktorý poskytol [ESĽP] okrem iného v rozsudku [Nabil], podľa ktorého je zaistenie žiadateľa o azyl v rozpore s vyššie uvedeným článkom 5 ods. 1 písm. f), pokiaľ toto zaistenie nebolo nariadené na účely odsunu?“
32. Písomné pripomienky predložili Belgicko, Estónsko, Írsko a Holandsko, ako aj Rada Európskej únie, Európsky parlament a Európska komisia. Nikto z účastníkov konania nepožiadal, aby sa konalo pojednávanie, a preto sa pojednávanie neuskutočnilo.
Posúdenie
Prípustnosť
33. Parlament zastáva názor, že otázka vnútroštátneho súdu je neprípustná. Tvrdí, že položená otázka a súvisiace dôvody sú v podstate totožné s otázkami, ktoré položila Raad van State (Štátna rada, Holandsko) vo veci N.(31) V podstate ide o to, že na žiadateľa v uvedenej veci sa vzťahovalo rozhodnutie o návrate, zatiaľ čo v prípade pána K. to neplatí. Parlament tvrdí, že otázky uvedené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu v prejednávanej veci nie sú relevantné na určenie súladu sporných ustanovení s Chartou.
34. S názorom Parlamentu nesúhlasím z týchto dôvodov.
35. Po prvé z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak má vnútroštátny súd pochybnosti o platnosti aktu EÚ, prináleží mu podať na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania.(32) Po druhé, ak sa pred vnútroštátnym súdom namieta otázka platnosti aktu EÚ, prináleží tomuto súdu, aby zvážil, či je rozhodnutie o tom pre vyhlásenie jeho rozsudku potrebné, a teda požiadať Súdny dvor, aby rozhodol o tejto otázke. Ak sa teda otázky položené vnútroštátnym súdom týkajú platnosti ustanovenia práva EÚ, je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovať o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom, iba pokiaľ je zjavné, že výklad alebo posúdenie platnosti práva EÚ, o ktoré žiada vnútroštátny súd, nemajú nijakú súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, alebo pokiaľ ide o hypotetický problém.(33)
36. Po tretie vnútroštátny súd v úvodnom bode svojho rozhodnutia, ktorý sa týka „odôvodnenia“ návrhu na začatie prejudiciálneho konania, vysvetľuje, že ak sú sporné ustanovenia neplatné, zaisteniu pána K. chýba právny základ a jeho žalobe treba vyhovieť. Výsledok tohto konania je dôležitý, aj pokiaľ ide o jeho návrh na priznanie odškodnenia za údajné nezákonné zaistenie. Je preto jasné, že platnosť sporných ustanovení má priamy vplyv na konanie pred vnútroštátnym súdom.
37. Po štvrté článok 6 ods. 3 ZEÚ potvrdzuje, že základné práva zakotvené v EDĽP sú všeobecnými zásadami práva EÚ. Z vysvetliviek k Charte v tomto smere jasne vyplýva, že práva stanovené v článku 6 Charty zodpovedajú právam zaručeným v článku 5 EDĽP.(34) Ak sú teda sporné ustanovenia s prihliadnutím na EDĽP nezlučiteľné s Chartou, nemôžu byť platné; a zaistenie pána K. založené na vnútroštátnej právnej úprave, ktorou sa vykonáva článok 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní, nemôže byť v súlade so zákonom.
38. Po piate vnútroštátny súd v podstate podáva návrh na začatie prejudiciálneho konania z toho dôvodu, že rozsudok ESĽP vydaný vo veci Nabil chápe v tom zmysle, že zaistenie osôb (vrátane žiadateľov o azyl) je podľa článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP opodstatnené len dovtedy, kým prebieha konanie o vyhostení alebo vydaní. Vnútroštátny súd sa domnieva, že článok 9 ods. 1 smernice o konaniach bráni odsunu žiadateľa o azyl, kým sa posudzuje jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu. Poukazuje na to, že voči pánovi K. nebolo vydané rozhodnutie o návrate v zmysle smernice o návrate. Vnútroštátny súd uvádza, že jeho zaistenie v zmysle sporných ustanovení nie je založené na dôvodoch súvisiacich s jeho odsunom z územia EÚ.
39. Keďže práva stanovené v článku 6 Charty zodpovedajú právam zaručeným v článku 5 EDĽP a podľa článku 52 ods. 3 Charty majú rovnaký zmysel a rozsah,(35) domnievam sa, že je potrebné preskúmať rozhodnutie ESĽP vo veci Nabil, aby bolo možné posúdiť, či má uvedená vec vplyv na výklad a platnosť článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní. Je jasné, že toto posúdenie sa rovnako ako dôvody podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania týka skutkových okolností uvedených v rozhodnutí vnútroštátneho súdu. Odpoveď Súdneho dvora bude rozhodujúca pre otázku, ktorá je ťažiskom konania vo veci samej, a síce či bolo zaistenie pána K. v súlade so zákonom. Otázka položená vnútroštátnym súdom rovnako zjavne nie je hypotetická. Z toho vyplýva, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný.
Úvodné poznámky
40. Ako vyplýva z článku 78 ods. 1 ZFEÚ, spoločná azylová politika musí byť v súlade so Ženevským dohovorom a ďalšími príslušnými zmluvami. Podľa článku 78 ods. 2 písm. c) a f) ZFEÚ je normotvorca EÚ oprávnený prijať opatrenia pre tento systém, medzi ktoré patria okrem iného „normy týkajúce sa podmienok prijímania žiadateľov o udelenie azylu…“
41. Článok 31 Ženevského dohovoru zakazuje trestne stíhať pre nezákonný vstup alebo pre prítomnosť utečencov, ktorí prichádzajú z územia, kde ich život alebo ich sloboda boli ohrozené. Táto zásada platí, keď utečenci vstúpia na územie zmluvného štátu alebo sa na ňom nachádzajú bez povolenia, pokiaľ sa sami bezodkladne prihlásia orgánom a preukážu dostatočný dôvod na svoj nezákonný vstup alebo prítomnosť. Usmernenia Úradu Vysokého komisára OSN pre utečencov o zaisťovaní(36) stanovujú, že „zaistenie v súvislosti s migráciou nie je ako také zakázané podľa medzinárodného práva a právo na slobodu tiež nie je absolútne“. V týchto usmerneniach sú stanovené nasledujúce všeobecné zásady: zaistenie v tejto súvislosti i) musí byť v súlade so zákonom a povolené zákonom, ii) nesmie byť svojvoľné a musí byť založené na posúdení konkrétnych pomerov dotknutého jednotlivca, iii) musí sa používať ako výnimočné opatrenie a môže byť odôvodnené len na legitímny účel vrátane počiatočného zisťovania totožnosti a na overenie dôvodov, na ktorých je založená žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré nie je možné získať bez zaistenia, a iv) musí byť primerané.(37)
42. Súdny dvor odkázal na skoršiu verziu týchto usmernení vo svojom rozsudku N.(38) V uvedenej veci však bol žiadateľ zaistený podľa článku 8 ods. 3 písm. e) smernice o prijímaní (z dôvodu ochrany národnej bezpečnosti a verejného poriadku). Bolo proti nemu vydané rozhodnutie o návrate (t. j. príkaz na opustenie územia Európskej únie) a 10‑ročný zákaz vstupu, ktorý bol vydaný po zamietnutí predchádzajúcej žiadosti o azyl. Tieto opatrenia boli uložené v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou, ktorou sa vykonávala smernica o návrate.(39) Pán N. bol však vo väzbe v čase, keď bola jeho vec predložená Súdnemu dvoru na rozhodnutie v prejudiciálnom konaní.
43. Okolnosti veci pána K. sú veľmi odlišné. Nie je sporné, že jeho zaistenie predstavovalo pozbavenie slobody.(40) Dôvodom zaistenia však bol v jeho prípade článok 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní. Vnútroštátny súd neuvádza, že by v jeho prípade boli prijaté opatrenia podľa smernice o návrate. Nie je proti nemu vydaný príkaz na opustenie územia EÚ ani zákaz vstupu, a preto výkon takého opatrenia nie je pozastavený, pokiaľ sa nerozhodne o jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu.
44. Domnievam sa teda, že Súdny dvor by mal v prejednávanej veci použiť tú istú metodiku ako vo veci N. Jeho posúdenie by sa preto malo uskutočniť výlučne s prihliadnutím na základné práva zaručené Chartou.(41)
Platnosť z hľadiska článku 52 ods. 1 Charty
45. Všetci účastníci konania, ktorí predložili písomné pripomienky Súdnemu dvoru v tomto konaní – hoci pán K. také pripomienky nepredložil –, sa zhodujú na tom, že platnosť článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní nie je sporná.
46. Zastávam rovnaký názor.
47. Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu bol žalobca pôvodne zaistený pre podozrenie zo spáchania trestného činu. Odôvodnenie 17 smernice o prijímaní stanovuje, že dôvodmi zaistenia, ktoré sú uvedené v článku 8 ods. 3, nie sú dotknuté iné dôvody, ako napríklad zaistenie v rámci trestného konania. Pôvodné zaistenie žalobcu holandskými orgánmi z dôvodu, že bol podozrivý zo spáchania trestného činu – predloženia falošného pasu – teda nie je predmetom sporu v tomto konaní.
48. Po vyhlásení trestného stíhania za neprípustné bol pán K. zaistený v súvislosti s jeho žiadosťou o azyl. Je nesporné, že obmedzenie jeho osobnej slobody predstavovalo zaistenie v zmysle smernice o prijímaní.(42) Holandské orgány uviedli dva dôvody na zaistenie pána K.: prvým dôvodom bolo zistenie jeho totožnosti a/alebo štátnej príslušnosti a druhým dôvodom bolo, že jeho zaistenie bolo potrebné na zistenie tých skutočností, ktoré sú potrebné na posúdenie jeho žiadosti, a konštatovalo sa, že existuje riziko jeho úteku.
49. Základné právo na slobodu zaručené v článku 6 Charty má rovnaký zmysel ako v článku 5 EDĽP, aj keď tento druhý článok nie je súčasťou acquis EÚ.(43) Platí, že „… obmedzenia, ktoré sa môžu oprávnene vzťahovať na výkon práv zakotvených v [článku 6 Charty], nesmú prekročiť tie, ktoré povoľuje EDĽP“.(44) Okrem toho podľa všeobecnej zásady výkladu sa má akt EÚ vykladať, pokiaľ je to možné, spôsobom, ktorý nespochybní jeho platnosť, a v súlade s celým primárnym právom a najmä s ustanoveniami Charty.(45)
50. Keďže článok 8 ods. 3 písm. a) a b) povoľujú členským štátom zaistiť žiadateľov o azyl, tieto ustanovenia pripúšťajú obmedzenie výkonu práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty.(46) Toto obmedzenie vyplýva zo smernice, ktorá je legislatívnym aktom Európskej únie. Preto je ustanovené zákonom na účely článku 52 ods. 1 Charty.(47)
51. Sú sporné ustanovenia zlučiteľné s právom na slobodu zakotveným v článku 6 Charty?
52. Podľa môjho názoru je odpoveď „áno“.
53. Po prvé východiskom stanoveným v článku 8 ods. 1 smernice o prijímaní je, že členské štáty nesmú zaistiť jednotlivca len z toho dôvodu, že podal žiadosť o medzinárodnú ochranu.(48) Po druhé podľa smernice o prijímaní je zaistenie mimoriadne „drastickým opatrením voči žiadateľovi o medzinárodnú ochranu“(49), ktoré možno prijať len za „jasne vymedzených výnimočných okolností“(50). Po tretie v súlade s článkom 8 ods. 2 je zaistenie prípustné za presne stanovených okolností: i) ak je to nevyhnutné, ii) na základe individuálneho posúdenia daného prípadu a iii) ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia. Po štvrté žiadateľa možno zaistiť len v prípade, ak je splnený jeden z dôvodov vymenovaných v článku 8 ods. 3 Každý dôvod zodpovedá špecifickej potrebe a má autonómny charakter.(51)
54. Na tieto prísne podmienky sa tiež vzťahuje požiadavka, aby dôvody zaistenia boli stanovené vo vnútroštátnom práve a aby boli dodržané procesné záruky pre zaistených žiadateľov.(52) K týmto zárukám patrí podmienka, že žiadateľ môže byť zaistený iba na čo najkratší možný čas a že jeho sloboda môže byť obmedzená, len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3 (článok 9 ods. 1).
55. Samotné znenie článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní neodporuje právu na slobodu zakotvenému v článku 6 Charty.(53)
56. Z článku 78 ZFEÚ vyplýva, že vytvorenie a riadne fungovanie SEAS je cieľom všeobecného záujmu uznaným Európskou úniou.
57. Ďalej je potrebné preskúmať, či zásah do práva na slobodu, ktorý povoľujú sporné ustanovenia, neprekračuje hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou. Zásahy spôsobené touto právnou úpravou totiž nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.(54)
58. Jednou zo súčastí SEAS je úprava jednotného postavenia osôb oprávnených na medzinárodnú ochranu založená na úplnom a rozsiahlom uplatňovaní Ženevského dohovoru.(55) Tento systém je založený na názore, že členské štáty by mali uplatňovať spoločné kritériá na identifikáciu osôb, ktoré skutočne potrebujú takú ochranu.(56)
59. Pokiaľ ide o článok 8 ods. 3 písm. a) smernice o prijímaní, zistenie alebo overenie totožnosti alebo štátnej príslušnosti žiadateľa je kľúčovou súčasťou zisťovania, či tento žiadateľ spĺňa podmienky na získanie postavenia utečenca. Na účely definície pojmu „utečenec“ uvedenej v článku 2 písm. d) smernice o oprávnení je potrebné zistiť, či je žiadateľ osobou, ktorá „… kvôli oprávnenej obave pred prenasledovaním z rasových, náboženských dôvodov, dôvodov štátnej príslušnosti, z dôvodu zastávania určitého politického názoru alebo príslušnosti k určitej sociálnej skupine nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu tejto krajiny, alebo osoba bez štátneho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu z dôvodov, ktoré sú uvedené vyššie, alebo ktorá sa tam vzhľadom na uvedené obavy nemôže alebo nechce vrátiť…“ Štátna príslušnosť žiadateľa je dôležitým kritériom, ktoré sa berie do úvahy pri posudzovaní vykonávanom podľa článku 4 ods. 3 uvedenej smernice. Práve informácie o situácii v krajine pôvodu žiadateľa sú údajmi, ktoré si členské štáty overujú u organizácií, ako je UNHCR.(57) Také informácie si však nemožno vyžiadať, pokiaľ nie je známa štátna príslušnosť žiadateľa (alebo jeho postavenie osoby bez štátneho občianstva).
60. Členské štáty navyše tiež musia posúdiť, či dotknutá osoba nemá nárok na medzinárodnú ochranu z dôvodu, že na základe článku 12 smernice o oprávnení nemôže získať postavenie utečenca. Také posúdenie nemožno vykonať, pokiaľ sa najprv nezistí totožnosť tejto osoby.
61. Totožnosť žiadateľa je vo všeobecnosti dôležitým faktorom v rámci SEAS a má osobitný význam v súvislosti s fungovaním takzvaného „dublinského systému“.(58) Tento systém stanovuje postup na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov. Bez informácií o totožnosti žiadateľa by členské štáty nemohli uplatniť kritériá stanovené v nariadení č. 604/2013 na určenie zodpovedného členského štátu v konkrétnom prípade.
62. Totožnosť je tiež dôležitá pri rozhodovaní o neprípustnosti žiadosti podľa článku 33 smernice o konaniach. Žiadosť o azyl by bola podľa článku 33 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice neprípustná, ak by už iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu.
63. Napokon totožnosť žiadateľa má tiež význam pri rozhodovaní o tom, či by sa mali uplatniť osobitné procesné záruky v súlade s článkom 24 smernice o konaniach alebo záruky pre maloleté osoby bez sprievodu (článok 25 uvedenej smernice).
64. Vzhľadom na tieto systémové znaky SEAS sa domnievam, že zaistenie žiadateľa na účely overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti na základe článku 8 ods. 3 písm. a) smernice o prijímaní môže byť v konkrétnom prípade vhodným opatrením.
65. Článok 8 ods. 3 písm. b) smernice o prijímaní sa týka zistenia „skutočností, na ktorých je založená… žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať“. V tejto súvislosti pripomínam, že článok 4 ods. 1 smernice o oprávnení stanovuje, že na účely posudzovania skutočností a okolností súvisiacich so žiadosťou o medzinárodnú ochranu môžu členské štáty považovať za povinnosť žiadateľa predložiť čo najskôr všetky náležitosti potrebné na zdôvodnenie jeho žiadosti. V mnohých prípadoch bude hlavným zdrojom informácií samotný žiadateľ, keďže posúdenie členských štátov má byť založené v prvom rade na jeho tvrdeniach týkajúcich sa jeho situácie, ktoré možno overiť pomocou iných zdrojov.(59) Členské štáty sú povinné preskúmať všetky žiadosti o medzinárodnú ochranu individuálne, objektívne a nestranne.(60) Členské štáty musia pri skúmaní týchto žiadostí tiež overiť dôveryhodnosť tvrdení žiadateľa.(61)
66. Ak teda jednotlivec žiada o azyl na základe obavy pred prenasledovaním z dôvodu zastávania určitého politického názoru, orgány členských štátov sú povinné overiť také tvrdenia v súlade so smernicou o oprávnení a smernicou o konaniach. Článok 13 smernice o konaniach totiž tiež ukladá žiadateľom povinnosť spolupracovať s príslušnými orgánmi na účely stanovenia ich totožnosti a iných údajov uvedených v článku 4 ods. 2 smernice o oprávnení.
67. Ak žiadateľ nespolupracuje s príslušnými orgánmi a a fortiori ak sa odmieta dostaviť na pohovor alebo utečie, toto posúdenie sa nemôže uskutočniť.
68. Preto sa domnievam, že článok 8 ods. 3 písm. b) smernice o prijímaní je vhodným opatrením na dosiahnutie všeobecného cieľa SEAS, ktorým je uplatňovanie spoločných kritérií na identifikáciu žiadateľov, ktorí skutočne potrebujú medzinárodnú ochranu, a ich odlíšenie od žiadateľov, ktorí nemajú nárok na takú ochranu.
69. Súdny dvor zdôraznil, že vzhľadom na význam práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty a na závažnosť zásahu do tohto práva, ktorým je opatrenie spočívajúce v zaistení, obmedzenia výkonu tohto práva nesmú pôsobiť nad rámec toho, čo je prísne nevyhnutné.(62)
70. Uplatnenie oboch sporných ustanovení je podmienené dodržaním súboru podmienok, ktorých cieľom je prísne obmedziť použitie príslušného opatrenia.(63)
71. Každý z dôvodov zaistenia, ktoré stanovuje článok 8 ods. 3 písm. a) a b), má autonómny charakter. Preto preskúmam každé opatrenie samostatne s cieľom zistiť, či spĺňa kritérium nevyhnutnosti.
72. Vzhľadom na to, že žiadatelia o azyl utekajú pred prenasledovaním, možno očakávať, že mnohí z nich budú cestovať s falošnými alebo neúplnými dokladmi. Zo znenia článku 8 ods. 3 písm. a) smernice o prijímaní v spojení s článkom 8 ods. 1 a 2 implicitne vyplýva, že k zaisteniu žiadateľa založenému na tomto dôvode má dôjsť len v prípade, ak žiadateľ neuvedie svoju totožnosť alebo štátnu príslušnosť alebo ak príslušné orgány neakceptujú jeho tvrdenia. Nie každého žiadateľa možno zaistiť na účely overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti. Článok 8 ods. 3 písm. a) sa navyše musí uplatňovať na základe cieľov smernice. K týmto cieľom patria zásady proporcionality a nevyhnutnosti a cieľ, aby čas potrebný na overenie dôvodov zaistenia bol čo najkratší.(64)
73. Článok 8 ods. 3 písm. b) je výslovne obmedzený na prípady, keď by informácie na podporu žiadosti „bez zaistenia nebolo možné získať“. Použitá formulácia teda svedčí o tom, že normotvorca chcel zdôrazniť, že členské štáty nemôžu využívať tento dôvod svojvoľne. Toto obmedzenie je zdôraznené slovným spojením „najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa“. Ciele uvedené v odôvodneniach 15 a 16 rovnako potvrdzujú, že toto ustanovenie by sa malo použiť len vtedy, keď je to prísne nevyhnutné.
74. Okrem toho právne záruky stanovené v článku 8 ods. 1 a 2 vyjadrujú odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy [Rec(2003)5] a usmernenia UNHCR o zaisťovaní, podľa ktorých musí byť zaistenie obmedzené na výnimočné prípady.
75. Treba tiež pripomenúť, že smernica o prijímaní sa má vykladať v spojení s procesnými požiadavkami stanovenými v smernici o konaniach. Článok 26 tejto druhej uvedenej smernice zakazuje zaistenie výlučne preto, že dotknutá osoba je žiadateľom. Zo širšieho kontextu SEAS tiež vyplýva, že ustanovenia o zaistení obsiahnuté v článku 8 ods. 3 smernice o prijímaní nepredstavujú všeobecné pravidlo, ale sú určené pre výnimočné prípady.
76. Legislatívny vývoj smernice o prijímaní potvrdzuje, že problematika zaistenia sa posudzovala na základe všeobecnej schémy a cieľov SEAS a že zaistenie je prípustné len vtedy, keď je v súlade so základnými právami a keď je nevyhnutné a primerané.(65)
77. Napokon zastávam názor, že sporné ustanovenia vytvárajú spravodlivú rovnováhu medzi individuálnym záujmom a všeobecným záujmom, ktorý spočíva v zabezpečení riadneho fungovania SEAS, v rámci ktorého sa poskytne medzinárodná ochrana tým štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí spĺňajú kritériá, a zamietnu sa žiadosti, ktoré nespĺňajú kritériá, a že umožňujú členským štátom využiť svoje obmedzené zdroje pri plnení svojich medzinárodných záväzkov, vrátane požiadaviek práva EÚ, ktoré boli sformulované vzhľadom na zásady zakotvené v Ženevskom dohovore, ako aj v EDĽP.(66)
Platnosť z hľadiska článku 52 ods. 3 Charty
78. Ako som uviedla vyššie, článok 6 Charty zodpovedá článku 5 ods. 1 EDĽP.(67) V súlade s článkom 52 ods. 3 Charty je preto zmysel a rozsah práva na osobnú slobodu a bezpečnosť zaručeného článkom 6 Charty rovnaký ako v EDĽP.(68) Súdny dvor teda pri skúmaní platnosti sporných ustanovení z hľadiska článku 6 Charty musí vziať do úvahy článok 5 EDĽP, ako ho vykladal ESĽP.
79. Článok 5 EDĽP je zdrojom rozsiahlej judikatúry ESĽP. Právo na slobodu a bezpečnosť zaručené týmto ustanovením nie je absolútne. Vzťahuje sa naň taxatívny výpočet prípustných dôvodov, pre ktoré môžu byť osoby pozbavené slobody.(69) Článok 5 ods. 1 písm. f) sa opisuje ako dôvod, ktorý dovoľuje štátom zaistiť „cudzinca“ (alebo štátneho príslušníka tretej krajiny) v rámci výkonu právomocí súvisiacich s prisťahovalectvom alebo azylom. Tento konkrétny dôvod sa skladá z dvoch častí. Po prvé zaistenie je prípustné na zabránenie nepovolenému vstupu na územie. Po druhé štátneho príslušníka tretej krajiny možno zaistiť na účely vyhostenia alebo vydania.
80. Vzhľadom na skutkové okolnosti uvedené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa domnievam, že platnosť sporných ustanovení treba preskúmať len v súvislosti s prvou časťou článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP.
81. ESĽP podal výklad tejto časti po prvý raz vo veci Saadi.(70) Pripomenul, že „s výhradou svojich záväzkov podľa Dohovoru majú štáty ‚nepopierateľné zvrchované právo vykonávať dohľad nad vstupom a pobytom cudzincov na svojom území‘… S týmto právom je nevyhnutne spojené oprávnenie štátov zaistiť potenciálnych prisťahovalcov, ktorí požiadali o povolenie na vstup, či už z dôvodu azylu alebo z iného dôvodu. Je zrejmé, že… zaistenie potenciálnych prisťahovalcov, vrátane žiadateľov o azyl, môže byť zlučiteľné s článkom 5 ods. 1 písm. f) [EDĽP]“.(71)
82. ESĽP ďalej uviedol, že „… pokiaľ štát ‚nepovolil‘ vstup na územie, akýkoľvek vstup je ‚nepovolený‘ a zaistenie osoby, ktorá chce vstúpiť na územie a ktorá potrebuje, ale ešte nemá povolenie na vstup, môže bez akéhokoľvek skreslenia doslovného významu slúžiť na to, ‚aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu‘. [Veľká komora] nesúhlasí s tvrdením, že pokiaľ sa žiadateľ o azyl prihlási na prisťahovaleckých úradoch, chce uskutočniť ‚povolený‘ vstup, v dôsledku čoho nemožno zaistenie odôvodniť podľa prvej časti článku 5 ods. 1 písm. f). Ak by sa prvá časť článku 5 ods. 1 písm. f) vykladala tak, že dovoľuje len zaistenie osoby, v prípade ktorej sa preukáže, že sa pokúša vyhnúť sa obmedzeniam vstupu, predstavovalo by to príliš reštriktívny výklad znenia tohto ustanovenia a právomoci štátu vykonávať svoje nepopierateľné právo dohľadu, ktoré bolo spomenuté vyššie.“(72) ESĽP vyjadril názor, že taký výklad by bol nezlučiteľný so záverom Výkonného výboru programu Vysokého komisára OSN pre utečencov č. 44, s usmerneniami UNHCR a s odporúčaním Výboru ministrov Rady Európy [Rec (2003)5].(73) Tieto dokumenty pripúšťajú možnosť zaistiť žiadateľa za určitých okolnosti na účely overenia totožnosti alebo zistenia skutočností, na ktorých je založená žiadosť o medzinárodnú ochranu.
83. Z toho vyplýva, že prvá časť článku 5 ods. 1 písm. f) sa môže uplatniť ako výnimka zo všeobecného pravidla, ktoré zaručuje slobodu, v prípadoch týkajúcich sa žiadateľov o azyl, na ktorých sa nevzťahuje príkaz na vyhostenie z územia Európskej únie. V zásade nie je nezlučiteľné s týmto ustanovením, a teda ani s článkom 6 Charty, ak dôjde k zaisteniu žiadateľa o azyl v okamihu, keď sa pokúša vstúpiť na územie EÚ, na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti [článok 8 ods. 3 písm. a) smernice o prijímaní]. S týmto ustanovením tiež nie je nezlučiteľné zaistenie žiadateľa na účely zistenia skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť, ktoré by bez jeho zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku [článok 8 ods. 3 písm. b) smernice o prijímaní].
84. Čo sa týka možnosti úteku žiadateľa, podľa môjho názoru nie je potrebné preukázať, že zaistenie je nevyhnutné na zamedzenie úteku tejto osoby.(74) Podmienkou je, aby sa toto opatrenie prijalo s cieľom zaručiť, aby si príslušné orgány mohli plniť úlohy podľa článku 4 smernice o oprávnení a článku 10 smernice o konaniach na účely posúdenia žiadosti o medzinárodnú ochranu a aby hrozilo možné riziko, že v opačnom prípade by sa žiadateľ mohol pokúsiť o útek.
85. ESĽP však viackrát rozhodol, že každé pozbavenie slobody musí nielen spadať pod jednu z výnimiek vymenovaných v článku 5 ods. 1 písm. a) až f), ale tiež musí byť „zákonné“. V tejto súvislosti EDĽP „odkazuje predovšetkým na vnútroštátne právo a stanovuje povinnosť dodržať vnútroštátne hmotnoprávne a procesné predpisy“.(75)
86. Zaistenie podľa článku 5 ods. 1 písm. f) nemôže byť zlučiteľné s EDĽP, ak je svojvoľné.(76) Svojvoľný postup vnútroštátnych orgánov nie je nikde všeobecne vymedzený. Kľúčovým faktorom uplatňujúcim sa pri individuálnom skúmaní je, či zaistenie napriek tomu, že zodpovedá zneniu vnútroštátnych predpisov, nevychádza z nedobromyseľného alebo klamlivého postupu orgánov.(77) Ak dôjde k zaisteniu žiadateľa o azyl, jeho zaistenie „musí úzko súvisieť s cieľom spočívajúcim v zabránení jeho nepovolenému vstupu na územie“. ESĽP tiež uviedol, že miesto a podmienky zaistenia by mali byť primerané, pričom treba mať na zreteli, že „toto opatrenie sa nevzťahuje na páchateľov trestných činov, ale na cudzincov, ktorí – často v obave o svoj život – ušli z vlastnej krajiny“. Dĺžka zaistenia by teda nemala prekračovať to, čo je primerane potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa.(78)
87. Na základe svojho preskúmania článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní v spojení s článkom 52 ods. 1 Charty sa domnievam, že za okolností uvedených v týchto ustanoveniach je použitie zaistenia primeraným obmedzením práva na slobodu vo vhodnom prípade. Toto posúdenie platí aj na účely článku 52 ods. 3(79)
88. Dodávam, že obmedzenia stanovené v článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní treba vykladať aj z hľadiska článku 9 tejto smernice, ktorý odráža záruky pre žiadateľov, ktoré stanovuje článok 5 ods. 2 až 5 EDĽP. K týmto zárukám patrí bezodkladné oznámenie dôvodov zatknutia, urýchlené súdne preskúmanie zatknutia alebo iného pozbavenia slobody, právo podať návrh na začatie konania, v ktorom sa rozhodne o zákonnosti pozbavenia slobody, a nárok na odškodnenie za nezákonné zatknutie alebo zadržanie. Zodpovedajúce záruky sú stanovené v článku 9 smernice o prijímaní, najmä v odsekoch 1 až 5. Ako som uviedla v stanovisku, ktoré som predniesla vo veci N., hoci v tejto smernici sa nenachádza nijaké ustanovenie zodpovedajúce článku 5 ods. 5 EDĽP, táto smernica „ponecháva členským štátom dostatočný priestor na to, aby mohli splniť požiadavku [upraviť nárok na odškodnenie]“.(80)
89. Obmedzenia práva na slobodu stanovené v článku 8 ods. 3 písm. a) a b) smernice o prijímaní v spojení so zárukami pre zaistených žiadateľov teda zaručujú, aby sa právo na slobodu, o ktorom bolo uvedené, že „má najväčší význam v ‚demokratickej spoločnosti‘“(81), uplatňovalo v súlade so zmyslom a účelom článku 5 EDĽP.
90. Napokon poznamenávam, že vnútroštátny súd v znení svojej otázky odkázal na rozsudok ESĽP vo veci Nabil. V tejto veci sa na žiadateľov o azyl vzťahoval tak príkaz na ich vyhostenie z Maďarska, ako aj zákaz vstupu. Obe opatrenia boli nariadené pred tým, ako žiadatelia podali žiadosť o azyl. Prípady žiadateľov boli preskúmané s cieľom určiť, či bolo použitie zaistenia zlučiteľné s právom na slobodu na základe druhej časti článku 5 ods. 1 písm. f) – zaistenie osoby, proti ktorej prebieha konanie o vyhostenie alebo vydanie.(82)
91. Keďže o žiadosti pána K. o azyl sa zatiaľ nerozhodlo a keďže v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa nenachádzajú nijaké informácie, ktoré by naznačovali, že bolo vo vzťahu k nemu prijaté nejaké opatrenie podľa smernice o návrate, nič nenasvedčuje tomu, že v súčasnosti proti nemu prebieha konanie o „vyhostenie alebo vydanie“. Preto sa nachádza v úplnej odlišnej situácii než žiadatelia vo veci Nabil. Vzhľadom na opis skutkového stavu, ktorý poskytol vnútroštátny súd, sa teda na situáciu pána K. nemôže vzťahovať druhá časť článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP. Výklad tohto ustanovenia, ktorý podal ESĽP vo veci Nabil, preto nemá nijaký vplyv na posúdenie platnosti článku 8 ods. 3 písm. a) na účely prejednávanej veci.
92. Pre úplnosť dodávam, že situácia je v každom prípade zložitejšia, než uvádza vnútroštátny súd, vzhľadom na rozhodnutie Súdneho dvora vo veci N., podľa ktorého z rozsudku Nabil nevyhnutne nevyplýva, že existencia prebiehajúceho azylového konania znamená, že zaistenie osoby, ktorá podala žiadosť o azyl, už nie je zaistením „na účely vyhostenia“.(83)
Návrh
93. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
Pri preskúmaní otázky, ktorú položil rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Okresný súd Haag zasadajúci v Haarleme, Holandsko) Súdnemu dvoru Európskej únie, sa nezistila nijaká skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť platnosť článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, z hľadiska článku 6 a článku 52 ods. 1 a 3 Charty základných práv Európskej únie.