РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
14 септември 2017 година(*)
„Преюдициално запитване — Стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила — Директива 2013/32/ЕС — Член 9 — Право за оставане в държавата членка до разглеждането на молбата — Директива 2013/33/ЕС — Член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) — Задържане — Проверка на самоличността или националността — Установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила — Валидност — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 6 и 52 — Ограничаване — Пропорционалност“
По дело C‑18/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Хагски първоинстанционен съд, заседаващ в Харлем, Нидерландия) с акт от 13 януари 2016 г., постъпил в Съда на 13 януари 2016 г., в рамките на производство по дело
K.
срещу
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz (докладчик), председател на състава, E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe и C. Lycourgos, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за нидерландското правителство, от M. Bulterman и M. Noort, в качеството на представители,
– за белгийското правителство, от M. Jacobs и C. Pochet, в качеството на представители,
– за естонското правителство, от K. Kraavi-Käerdi, в качеството на представител,
– за Ирландия, от E. Creedon, L. Williams и A. Joyce, в качеството на представители,
– за Европейския парламент, от T. Lukácsi и R. van de Westelaken, в качеството на представители,
– за Съвета на Европейския съюз, от M. Chavrier, F. Naert и K. Pleśniak, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande, H. Krämer и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 4 май 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н K. и Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (държавен секретар по сигурността и правосъдието, Нидерландия) по повод задържането на г‑н K.
Правна уредба
ЕКПЧ
3 Член 5 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), е озаглавен „Право на свобода и сигурност“ и точка 1 от него предвижда:
„Всеки има право на свобода и сигурност. Никой не може да бъде лишен от свобода освен в следните случаи и само в съответствие с процедури, предвидени от закона:
[…]
f) законен арест или лишаване от свобода на лице с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната или на лице, против което се предприемат действия за неговото депортиране или екстрадиция“.
Правото на Съюза
Хартата
4 Член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) е озаглавен „Право на свобода и сигурност“ и гласи:
„Всеки има право на свобода и сигурност“.
5 Член 52 от Хартата е озаглавен „Обхват и тълкуване на правата и принципите“ и предвижда:
„1. Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
[…]
3. Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от [ЕКПЧ], техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита.
[…]
7. Разясненията, изготвени за да направляват тълкуването на настоящата Харта, се вземат надлежно под внимание от юрисдикциите на Съюза и на държавите членки“.
Директива 2011/95/ЕС
6 Член 4 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9), е озаглавен „Оценяване на фактите и обстоятелствата“ и гласи.
„1. Държавите членки могат да преценят, че е задължение на молителя да представи във възможно най-кратък срок всички необходими елементи в подкрепа на своята молба за международна закрила. Държавата членка следва да оцени, в сътрудничество с молителя, елементите, свързани с молбата.
2. Елементите, посочени в параграф 1, се състоят от декларации на молителя и от всички документи, с които разполага молителят, за своята възраст, минало, включително и за свързаните с него роднини, самоличност, гражданство(а), държава(и), както и за мястото или местата на предишно пребиваване, предходни молби за убежище, за своя маршрут на пътуване, документи за пътуване, както и причини за подаване на молба за международна закрила.
[…]“.
Директива 2013/32/ЕС
7 Член 2 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60) е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
в) „кандидат“ означава гражданин на трета страна или лице без гражданство, който/което е подал/о молба за международна закрила, по отношение на която все още не е взето окончателно решение;
[…]
п) „оставане в държава членка“ означава факта на оставане на територията, включително на границата или в транзитна зона на държавата членка, в която е подадена или се разглежда молбата за международна закрила;
[…]“.
8 Член 9 от тази директива е озаглавен „Право за оставане в държавата членка до разглеждането на молбата“ и параграф 1 от него предвижда:
„Кандидатите могат да останат в държавата членка единствено за целите на процедурата, докато решаващият орган се произнесе, в съответствие с процедурите на първа инстанция, установени в глава III. Това право за оставане в държавата членка не съставлява право на пребиваване“.
9 Член 13 от същата директива е озаглавен „Задължения на кандидата“ и параграф 1 от него гласи:
„Държавите членки налагат на кандидатите задължението да сътрудничат на компетентните органи при установяването на тяхната самоличност и други елементи, посочени в член 4, параграф 2 от Директива 2011/95/ЕС. […]“.
Директива 2013/33
10 Съображения 2, 12, 15, 17, 20 и 35 от Директива 2013/33 гласят:
„(2) Една обща политика в областта на убежището, която включва обща европейска система за убежище, е основен елемент на целта на Европейския съюз, насочена към постепенното създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, което е отворено за тези, които, принудени от обстоятелствата, законно търсят закрила в Съюза. […]
[…]
(12) Хармонизирането на условията на приемане на кандидатите, следва да допринесе за ограничаването на вторичните движения на кандидатите, водени от различията в условията на приемането им.
[…]
(15) Задържането на кандидати, следва да се прилага в съответствие с основополагащия принцип, че едно лице не следва да се задържа единствено на това основание, че то търси международна закрила, по-специално, в съответствие с международните правни задължения на държавите членки и с член 31 от Женевската конвенция [за статута на бежанците от 28 юли 1951 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, № 2545 (1954), допълнена с Протокола за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г.] Кандидатите могат да бъдат задържани единствено при съвсем ясно определени изключителни обстоятелства, предвидени в настоящата директива, и при спазване на принципа на необходимост и пропорционалност по отношение както на начина, така и на целта на такова задържане. Когато е задържан кандидат, той следва да има ефективен достъп до съответните процедурни гаранции като например право на съдебна защита пред национален съдебен орган.
[…]
(17) Основанията за задържане, установени в настоящата директива, не засягат други основания за задържане, включително основания за задържане в рамките на наказателно производство, които са приложими съгласно националното право, без връзка с молбата за международна закрила на гражданина на трета държава или лицето без гражданство.
[…]
(20) За да се осигури по-успешно физическата и психическата неприкосновеност на кандидата, задържането следва да бъде крайна мярка и може да се прилага едва след като всички алтернативни на задържането мерки, несвързани с лишаване от свобода, са били надлежно разгледани. Всяка алтернативна на задържането мярка трябва да зачита основните човешки права на кандидата.
[…]
(35) Настоящата директива зачита основните права и спазва принципите, признати по-специално в [Хартата]. Настоящата директива цели по-специално да гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство и да улесни прилагането на членове 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 и 47 от Хартата, и трябва да бъде прилагана в съответствие с това“.
11 Член 2 от Директива 2013/33 е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
б) „кандидат“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, които са подали молба за международна закрила, по която още не е взето окончателно решение;
[…]
з) „задържане“ означава всяка мярка на изолиране на кандидат от държавата членка в определено място, където кандидатът е лишен от свободата си на придвижване;
[…]“.
12 Член 8 от тази директива е озаглавен „Задържане“ и гласи:
„1. Държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това, че то е кандидат за международна закрила в съответствие с Директива [2013/32].
2. Когато се окаже необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, държавите членки могат да задържат кандидат, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки.
3. Кандидат може да бъде задържан единствено:
а) с цел установяване или проверка на неговата самоличност или националност;
б) с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие;
[…]
д) когато това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред;
[…]
Основанията за задържане трябва да са предвидени в националното право.
4. Държавите членки гарантират, че в националното право са предвидени правила във връзка с алтернативи на задържането, като задължение за редовно явяване пред органите, внасяне на парична гаранция или задължение лицето да остане на точно определено място“.
13 Член 9 от Директива 2013/33 е озаглавен „Гаранции за задържаните кандидати“ и гласи:
„1. Кандидатът се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3.
Административните процедури, които се отнасят до основанията за задържане, предвидени в член 8, параграф 3, се изпълняват надлежно. Забавянията при административните процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането.
2. Задържането на кандидата се постановява в писмена форма от съдебните или административните органи. В заповедта за задържане се посочват фактическите и правни основания за задържането.
3. Когато задържането е разпоредено от административните органи, държавите членки осигуряват бърз съдебен контрол за законосъобразността на задържането, който се провежда служебно и/или по искане на кандидата. Когато съдебният контрол се провежда служебно, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на задържането. Когато този съдебен контрол се провежда по искане на кандидата, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на съответната процедура. За тази цел държавите членки определят в националното право срока, в рамките на който се осъществява служебно провежданият съдебен контрол и/или съдебният контрол по искане на кандидата.
Когато в резултат от проведения съдебен контрол е установено, че задържането е незаконосъобразно, съответният кандидат се освобождава незабавно.
4. Задържаните кандидати се уведомяват незабавно в писмена форма на език, който разбират или за който има достатъчно основания да се предполага, че разбират, за основанията за задържането и за процедурите, предвидени в националното право за оспорване на заповедта за задържане, както и за възможността да поиска[т] безплатна правна помощ и безплатно представителство.
5. Задържането се преразглежда от съдебен орган през разумни интервали от време служебно и/или по искане на съответния кандидат, по-специално когато това задържане е с удължен срок, когато възникнат относими обстоятелства или се получи нова информация, която засяга законосъобразността на задържането.
[…]“.
Нидерландското право
14 Член 8 от Vreemdelingenwet 2000 (Закон за чужденците от 2000 г., наричан по-нататък „Законът за чужденците“) гласи:
„Престоят на чужденеца в Нидерландия е законен само в следните случаи:
[…]
f) до вземането на решение по молбата за издаване на разрешение за временен престой (убежище), ако на основание на този закон или разпоредбите за прилагането му или съобразно постановено съдебно решение следва да не се пристъпва към извеждане на чужденеца, докато не бъде взето решение по тази молба;
h) до постановяването на решение по подадена жалба по административен или съдебен ред, ако на основание на този закон или разпоредбите за прилагането му или съобразно постановено съдебно решение следва да не се пристъпва към извеждане на чужденеца, докато не бъде постановено решение по жалбата;
[…]“.
15 Съгласно член 28 от Закона за чужденците:
„Министърът е компетентен:
да одобрява молби за издаване на разрешение за временен престой;
[…]“.
16 Член 59b от Закона за чужденците предвижда:
„1. Когато престоят на чужденеца е законен на основание член 8, буква f) […], доколкото е налице [молба за издаване на разрешение за временен престой (убежище)], министърът може да разпореди задържането на чужденеца, ако:
a) задържането е необходимо, за да се установи самоличността или гражданството на чужденеца;
b) задържането е необходимо, за да се установят необходимите факти за преценката на молба за издаване на разрешение за временен престой по член 28, в частност ако е налице риск от укриване;
[…]
2. Срокът на задържането по параграф 1, буква a), b) или c) не надвишава четири седмици, освен в случаите по член 39. В тези случаи срокът на задържането не надвишава шест седмици.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
17 Жалбоподателят в главното производство, който е гражданин на трета държава, пристига на летище Схипхол в Амстердам (Нидерландия) на 30 ноември 2015 г. с полет от Виена (Австрия). Намерението му било още същия ден да продължи пътуването си с полет до Единбург (Обединеното кралство).
18 При проверката на документите му преди качването на полета за Единбург той е заподозрян в използване на фалшив паспорт и поради това е временно задържан.
19 На 15 декември 2015 г. съдът прекратява наказателното производство срещу жалбоподателя в главното производство. Със заповед за „незабавно освобождаване“ от 16 декември 2015 г. е разпоредено да бъде освободен.
20 На 17 декември 2015 г. жалбоподателят в главното производство подава молба за убежище. С решение от същия ден той е задържан на основание член 59b, параграф 1, букви a) и b) от Закона за чужденците, който транспонира член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33. Решението е мотивирано с това, че мярката е необходима, за да се установи самоличността или гражданството на жалбоподателя и за да се установят фактите, необходими за преценка на молбата му, при положение че е налице риск от укриване.
21 На 17 декември 2015 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба против решението за задържането му, като иска и обезщетение.
22 Към датата на съдебното заседание пред запитващата юрисдикция — 28 декември 2015 г., K. е изслушан веднъж във връзка с молбата му за убежище, но все още не е взето решение по нея. Така към момента на постановяването на акта за преюдициално запитване няма издадено решение за връщането на K.
23 В главното производство K. поддържа, че член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 е несъвместим с член 5 от ЕКПЧ и съответно с член 6 от Хартата.
24 Запитващата юрисдикция подчертава приликите между делото в главното производство и делото, по което е постановено решение от 15 февруари 2016 г., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), и което се отнася до валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, буква д) от тази директива.
25 Като възприема съответно съображенията на Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) по делото, във връзка с което е постановено посоченото решение, в контекста на делото в главното производство запитващата юрисдикция изразява съмнения във валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от същата директива от гледна точка на член 6 от Хартата.
26 Също както Raad van State (Държавният съвет), Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Хагски първоинстанционен съд, заседаващ в Харлем, Нидерландия) приема, от една страна, че съгласно Разясненията относно Хартата на основните права (ОВ C 303, 2007 г., стр. 17) правата по член 6 съответстват на правата, гарантирани от член 5 от ЕКПЧ, и в съответствие с член 52, параграф 3 от Хартата имат същия смисъл и същия обхват. От това според посочената юрисдикция следва, че ограниченията, които могат законно да им бъдат наложени, не могат да надхвърлят границите, позволени от ЕКПЧ съгласно самия текст на член 5.
27 От друга страна, запитващата юрисдикция се позовава на точка 29 от решението на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) от 22 септември 2015 г., Nabil и др. с/у Унгария (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), съгласно която лишаване от свобода на основание член 5, точка 1, буква f), второ предложение от ЕКПЧ е допустимо само докато има висяща процедура по депортиране или екстрадиция. Ако тази процедура не се води с изискваната грижливост, задържането престава да бъде допустимо от гледна точка на член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ. В разглеждания в главното производство случай обаче към момента няма висяща процедура по депортиране или екстрадиция.
28 При тези условия Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Хагски първоинстанционен съд, заседаващ в Харлем) решава да спре производство и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Съвместим ли е член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 с член 6 от Хартата:
1) при положение че гражданин на трета страна е задържан на основание член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от тази директива, а на основание член 9 от Директива 2013/32 има право да остане в държавата членка до вземането на решение на първа инстанция по молбата му за убежище, и
2) предвид Разясненията относно Хартата, съгласно които ограниченията, които могат законно да бъдат наложени по отношение на правата по член 6, не могат да надхвърлят границите, позволени от ЕКПЧ съгласно текста на член 5, точка 1, буква f) от тази конвенция, и предвид тълкуването на тази разпоредба от Европейския съд по правата на човека, в частност в решението му от 22 септември 2015 г., Nabil и др. с/у Унгария (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), съгласно което задържането на търсещо убежище лице е в противоречие с упоменатата разпоредба от ЕКПЧ, ако лицето не е задържано за целите на извеждането му?“.
29 На 1 февруари 2016 г. запитващата юрисдикция уведомява Съда, че с решение от 25 януари 2016 г. уважава жалбата на жалбоподателя в главното производство срещу мярката задържане, която е била в сила към онзи момент, и разпорежда мярката да бъде прекратена, считано от последно посочената дата.
Производството пред Съда
30 По искане на запитващата юрисдикция определеният съдебен състав преценява необходимостта настоящото дело да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство, предвидено в член 107 от Процедурния правилник на Съда. На 1 февруари 2016 г. след изслушване на генералния адвокат съставът реши да не уважи това искане.
По преюдициалния въпрос
31 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да прецени валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 от гледна точка на член 6 от Хартата.
32 В началото следва да се припомни, че макар признатите от ЕКПЧ основни права да са част от правото на Съюза като общи принципи, както потвърждава член 6, параграф 3 ДЕС, и макар член 52, параграф 3 от Хартата да предвижда, че съдържащите се в тази харта права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, имат същия смисъл и обхват като дадените им в посочената конвенция, все пак, докато Съюзът не се присъедини към тази конвенция, тя не представлява юридически акт, формално интегриран в правния ред на Съюза (решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 44 и от 5 април 2017 г., Orsi и Baldetti, C‑217/15 и C‑350/15, EU:C:2017:264, т. 15 и цитираната съдебна практика). Затова валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 трябва да се преценява единствено от гледна точка на основните права, гарантирани с Хартата (вж. в този смисъл решения от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 46 и цитираната съдебна практика, както и от 28 юли 2016 г., Conseil des ministres, C‑543/14, EU:C:2016:605, т. 23).
33 В това отношение следва да се констатира, че член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от тази директива разрешава кандидатът за международна закрила да бъде задържан с цел установяване на неговата самоличност или националност или с цел установяване на елементите, на които се основава молбата му, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие. Като разрешава подобна мярка, тази разпоредба въвежда ограничение за упражняването на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата.
34 Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата обаче всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на тези права. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения за упражняването на тези права и свободи могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
35 В това отношение следва да се отбележи, че ограничаването на упражняването на правото на свобода с член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 е предвидено в законодателен акт на Съюза и не засяга основното съдържание на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата. Всъщност член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от тази директива не поставя под съмнение гаранциите за това право и — както следва от текста на разпоредбата и от съображение 15 от Директивата — овластява държавите членки да задържат кандидатите единствено поради личното им поведение и при наличието на посочените в тази разпоредба изключителни обстоятелства, които са и допълнително стеснени чрез съвкупността от условия, предвидени в членове 8 и 9 от Директивата (вж. по аналогия решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 51 и 52).
36 Както отбелязва генералният адвокат в точки 56 и 58 от заключението си, от член 78 ДФЕС следва, че правилното функциониране на общата европейска система за убежище, основаващо се на прилагането на общи за държавите членки критерии, е призната от Съюза цел от общ интерес. Освен това съгласно съображение 2 от Директива 2013/33 тази система способства за осъществяването на целта на Съюза за постепенно създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, което е отворено за тези, които, принудени от обстоятелствата, законно търсят закрила в Съюза. Същевременно всяка мярка, взета на основанията, посочени в член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директивата, обслужва целта за осигуряване на правилното функциониране на общата европейска система за убежище, доколкото позволява да се идентифицират лицата, които искат международна закрила, и да се определи дали отговарят на условията за такава закрила, така че, ако не отговарят, да се предотврати незаконното им влизане и пребиваване на територията на Съюза.
37 Що се отнася до пропорционалността на констатираната намеса, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели на съответната правна уредба, като се има предвид, че поражданите от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (решения от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 54 и цитираната съдебна практика, както и от 9 юни 2016 г., Pesce и др., C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428, т. 48 и цитираната съдебна практика).
38 При преценката на пропорционалността на тази намеса следва да се вземе предвид, че съгласно член 13, параграф 1 от Директива 2013/32 кандидатите за международна закрила имат задължението да сътрудничат на компетентните органи, в частност за целите на установяването на тяхната самоличност и националност, както и на причините, обосноваващи молбата им, което предполага да представят, доколкото е възможно, изисканите документи и евентуално поисканите обяснения и сведения.
39 При тези условия задържането на кандидат с цел установяване или проверка на неговата самоличност или националност или с цел установяване на елементите, на които се основава молбата му за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие, позволява да се гарантира, че кандидатът ще остане на разположение на националните власти, в частност за да пристъпят към изслушването му, а вследствие от това — и да се допринесе за предотвратяването на вторичните движения, което е споменато в съображение 12 от Директива 2013/33 и е цел на Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31) (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, т. 52). Оттук следва, че тази мярка по самото си естество е годна да осигури правилното функциониране на общата европейска система за убежище и в този смисъл би могла да способства за осъществяването на целта на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от тази директива, описана в точка 36 от настоящото решение.
40 Що се отнася до необходимостта от предоставеното с тази разпоредба правомощие на държавите членки да задържат кандидатите, следва да се подчертае, че предвид значимостта на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата, и предвид тежестта на намесата в това право, пораждана от подобна мярка за задържане, ограниченията за упражняването на това право трябва да остават в границите на строго необходимото (решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 56 и цитираната съдебна практика).
41 В това отношение както от текста и контекста, така и от историята на член 8 от Директива 2013/33 следва, че това правомощие зависи от спазването на съвкупност от условия, чиято цел е строго да се стеснят хипотезите на прилагане на подобна мярка.
42 Всъщност, първо, в член 8, параграф 3, първа алинея от Директива 2013/33 изчерпателно са изброени различните основания за задържане, а всяко от тези основания отговаря на конкретна потребност и в този смисъл е самостоятелно (вж. в този смисъл решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 59). В това отношение от текста на член 8, параграф 3, първа алинея, буква а) от тази директива следва, че подобна мярка може да се наложи на кандидата само когато въпреки задължението си за сътрудничество той не е съобщил самоличността или националността си или не е представил документите за самоличност, доказващи тези данни. От член 8, параграф 3, първа алинея, буква б) пък следва, че кандидатът може да бъде задържан само когато някои от елементите, на които се основава молбата за международна закрила, „не би могло да [бъдат установени], ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие“.
43 Освен това член 8, параграф 3, втора алинея от Директива 2013/33 гласи, че основанията за задържане трябва да са предвидени в националното право. В това отношение следва да се напомни, че когато разпоредбите на съответната директива оставят на държавите членки свобода на преценка, за да определят мерки за транспониране, които да са пригодени към различните възможни хипотези, при прилагането на тези мерки държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното си право по начин, който да съответства на въпросната директива, но и да не допускат да се основават на тълкуване на директивата, което би влязло в конфликт с основните права или с останалите общи принципи на правото на Съюза (решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 60 и цитираната съдебна практика).
44 Второ, Съдът вече е постановил, че останалите параграфи на член 8 от Директива 2013/33 налагат съществени ограничения на предоставеното на държавите членки правомощие за задържане. Всъщност от член 8, параграф 1 от Директивата следва, че държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това че то е кандидат за международна закрила. Освен това член 8, параграф 2 от Директивата изисква налагането на мярка задържане да е възможно само когато това е необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки. Член 8, параграф 4 от Директивата предвижда, че държавите членки гарантират, че в националното право са предвидени правила във връзка с алтернативи на задържането, като задължение за редовно явяване пред органите, внасяне на парична гаранция или задължение лицето да остане на точно определено място (решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 61).
45 Също така член 9, параграф 1 от Директива 2013/33 гласи, че кандидатът се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3. Освен това съгласно член 9, параграфи 2—5 от Директивата заповедта за задържане следва да се издава при спазване на съществени процесуални и съдебни гаранции. Така съгласно член 9, параграфи 2 и 4 от Директивата в заповедта за задържане трябва писмено да се посочват фактическите и правните основания за задържането, а на кандидатите трябва да се предоставят определени сведения на език, който те разбират или за който има достатъчно основания да се предполага, че разбират. В член 9, параграфи 3 и 5 от Директива 2013/33 пък са конкретизирани правилата за съдебния контрол за законосъобразност на задържането, какъвто държавите членки са длъжни да предвидят (решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 62).
46 Трето, Съдът също така е констатирал, че основанията за задържане, предвидени в член 8, параграф 3, първа алинея, букви а)—в) от Директива 2013/33, почиват на препоръката на Комитета на министрите на Съвета на Европа от 16 април 2003 г. за мерките за задържането на лица, търсещи убежище, и на насоките на Върховния комисариат на ООН за бежанците (ВКБООН) от 26 февруари 1999 г. за приложимите критерии и стандарти във връзка със задържането на лица, търсещи убежище, от които — в приетата им през 2012 г. редакция — следва, от една страна, че задържането е изключителна мярка, и от друга, че задържането трябва да се прилага само като крайна мярка — когато е установено, че то е необходимо, разумно и пропорционално на легитимна цел (вж. в този смисъл решение от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 63).
47 Ограниченията за упражняването на правото по член 6 от Хартата, въведени с член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директивата, не са и несъразмерни спрямо търсените цели. В това отношение следва да се отбележи, че в член 8, параграф 3, първа алинея, буква а), както и буква б) е намерена равновесната точка между следваната цел от общ интерес, а именно правилното функциониране на общата европейска система за убежище, позволяващо предоставяне на международна закрила на кандидатите, които действително се нуждаят от нея, и отхвърляне на молбите на онези, които не отговарят на условията, от една страна, и произтичащата от всяка мярка за задържане намеса в правото на свобода, от друга.
48 Всъщност, макар че правилното функциониране на общата европейска система за убежище фактически изисква компетентните национални органи да разполагат с надеждна информация за самоличността и националността на кандидата за международна закрила и за елементите, на които се основава молбата му, все пак посочената разпоредба не може да е основание да се налагат мерки за задържане, без тези национални органи предварително във всеки отделен случай да са проверили дали мерките са пропорционални на следваните цели. Подобна проверка изисква органите да се уверят, че са налице всички условия, упоменати в точки 44—46 от настоящото решение, и в частност че във всеки конкретен случай задържането се прилага само като крайна мярка. Освен това трябва да се следи задържането в никакъв случай да не превишава възможно най-краткия срок.
49 По изложените по-горе съображения следва да се счита, че с приемането на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 законодателят на Съюза е осигурил справедливо равновесие между, от една страна, правото на свобода на кандидата, и от друга, изискванията във връзка с установяването на самоличността или националността му или на елементите, на които се основава молбата му, както изисква правилното функциониране на общата европейска система за убежище.
50 Накрая следва да се припомни, че доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, член 52, параграф 3 от Хартата има за цел да осигури необходимата последователност между правата по Хартата и съответстващите им права, гарантирани от ЕКПЧ, без това да засяга автономността на правото на Съюза и на Съда на Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 28 юли 2016 г., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, т. 50 и цитираната съдебна практика). Следователно за целите на тълкуването на член 6 от Хартата трябва да се държи сметка за член 5, точка 1 от ЕКПЧ. С приемането на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 обаче законодателят на Съюза не е накърнил равнището на защита, осигурявано от член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ.
51 В настоящия случай наистина от преюдициалното запитване личи, че запитващата юрисдикция си поставя въпроса какви са последиците от член 5, точка 1, буква f), второ предложение от ЕКПЧ за член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директивата, но същевременно в това запитване не се откриват данни, позволяващи да се приеме, че фактите по делото в главното производство попадат в хипотезата на тази разпоредба от ЕКПЧ, нито да се прецени доколко съдебната практика, произтичаща от решението на ЕСПЧ от 22 септември 2015 г., Nabil и др. с/у Унгария (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), би могла да се отрази на преценката на посочения член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) по настоящото дело. Тъкмо напротив, информацията в преюдициалното запитване, че спрямо жалбоподателя в главното производство няма издадено решение за връщане, като че ли изключва възможността спрямо него да има висяща процедура по депортиране или екстрадиция по смисъла на второ предложение от разпоредбата.
52 Що се отнася до гаранцията, предвидена в член 5, точка 1, буква f), първо предложение от ЕКПЧ, съгласно който никой не може да бъде лишен от свобода, освен в случай на законен арест или лишаване от свобода на лице с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната, така както тя е тълкувана от ЕСПЧ, следва да се припомни, че тази гаранция не препятства възможността да се налагат необходимите мерки за задържане на гражданите на трети страни, подали молба за международна закрила, стига мярката да е законна и да се прилага при условия, съвместими с целта за защита на хората от произвол (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 29 януари 2008 г., Saadi с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 64—74 и от 26 ноември 2015 г., Mahamed Jama с/у Малта, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, § 136—140).
53 Както обаче следва от съображенията, изложени при анализа на валидността му от гледна точка на член 52, параграф 1 от Хартата, член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33, чийто обхват е строго стеснен, отговаря на тези изисквания.
54 По всички изложени съображения на въпроса следва да се отговори, че при преценката на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33 не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на тази разпоредба от гледна точка на член 6 и член 52, параграфи 1 и 3 от Хартата.
По съдебните разноски
55 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
При преценката на член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и б) от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на тази разпоредба от гледна точка на член 6 и член 52, параграфи 1 и 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Подписи