ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
14. září 2017(*)
„Předběžná otázka – Normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu – Směrnice 2013/32/EU – Článek 9 – Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti – Směrnice 2013/33/EU – Článek 8 odst. 3 první pododstavec písm. a) a b) – Zajištění – Ověření totožnosti nebo státní příslušnosti – Určení skutečností, na nichž je založena žádost o mezinárodní ochranu – Platnost – Listina základních práv Evropské unie – Články 6 a 52 – Omezení – Proporcionalita“
Ve věci C‑18/16,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (okresní soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko) ze dne 13. ledna 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 13. ledna 2016, v řízení
K.
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení T. von Danwitz (zpravodaj), předseda senátu, E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe a C. Lycourgos, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za nizozemskou vládu K. Bulterman a M. Noort, jako zmocněnkyněmi,
– za belgickou vládu M. Jacobs a C. Pochet, jako zmocněnkyněmi,
– za estonskou vládu K. Kraavi-Käerdi, jako zmocněnkyní,
– za Irsko E. Creedon, L. Williams a A. Joycem, jako zmocněnci,
– za Evropský parlament T. Lukácsim a R. van de Westelakenem, jako zmocněnci,
– za Radu Evropské unie M. Chavrierem, F. Naertem a K. Pleśniakem, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi M. Condou-Durande, H. Krämerem a G. Wilsem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 4. května 2017,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96).
2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi panem K. a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, Nizozemsko) ve věci zajištění pana K.
Právní rámec
EÚLP
3 Článek 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), nadepsaný „Právo na svobodu a osobní bezpečnost“, v odstavci 1 stanoví:
„Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:
[…]
f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.“
Unijní právo
Listina
4 Článek 6 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), nadepsaný „Právo na svobodu a bezpečnost“, stanoví:
„Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost.“
5 Článek 52 Listiny, nadepsaný „Rozsah a výklad práv a zásad“, stanoví:
„1. Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
[…]
3. Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.
[…]
7. Soudy Unie a členských států náležitě přihlížejí k vysvětlením vypracovaným jako pomůcka pro výklad této listiny.“
Směrnice 2011/95/EU
6 Článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9), nadepsaný „Posuzování skutečností a okolností“, zní takto:
„1. Členské státy mohou pokládat za povinnost žadatele předložit co nejdříve všechny náležitosti potřebné k doložení žádosti o mezinárodní ochranu. Povinností členského státu je posoudit významné náležitosti žádosti ve spolupráci se žadatelem.
2. Náležitosti uvedené v odstavci 1 zahrnují prohlášení žadatele a všechny dokumenty, jež má žadatel k dispozici a které uvádějí jeho věk, jeho původ, jeho vztahy včetně dotčených příbuzných, jeho totožnost, státní příslušnost nebo příslušnosti, zemi nebo země a místo nebo místa jeho předchozího pobytu, předchozí žádosti o azyl, cestovní trasy, cestovní doklady a důvody podání žádosti o mezinárodní ochranu.
[…]“
Směrnice 2013/32/EU
7 Článek 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60), nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
c) ‚žadatelem‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která učinila žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto;
[…]
p) ‚setrváním v členském státě‘ setrvání na území členského státu, včetně na jeho hranicích nebo v tranzitním prostoru, ve kterém byla žádost o mezinárodní ochranu podána nebo se posuzuje;
[…]“
8 Článek 9 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti“, v odstavci 1 stanoví:
„Žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu.“
9 Článek 13 téže směrnice, nadepsaný „Povinnosti žadatelů“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy stanoví pro žadatele povinnost spolupracovat s příslušnými orgány při zjišťování jejich totožnosti a jiných údajů podle [čl.] 4 odst. 2 směrnice 2011/95/EU. […]“
Směrnice 2013/33
10 Směrnice 2013/33 uvádí v bodech 2, 12, 15, 17, 20 a 35 odůvodnění následující:
„(2) Společná azylová politika včetně společného evropského azylového systému je nedílnou součástí cíle Evropské unie spočívajícího v postupném vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kteří donuceni okolnostmi oprávněně hledají ochranu v Unii. […]
[…]
(12) Harmonizace podmínek pro přijímání žadatelů by měla napomoci omezení dalšího pohybu žadatelů způsobeného rozdílnostmi v podmínkách přijímání.
[…]
(15) Zajištění žadatelů by mělo být prováděno v souladu s hlavní zásadou, podle níž nelze nikoho zajistit pouze proto, že žádá o mezinárodní ochranu, a zejména v souladu s mezinárodními právními závazky členských států, a s článkem 31 [úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [Sbírka smluv Organizace spojených národů, svazek 189, s. 150, č. 2545 (1954)], doplněné Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků uzavřeným v New Yorku dne 31. ledna 1967]. Zajištění žadatelů by mělo být možné pouze v jasně vymezených výjimečných případech stanovených touto směrnicí a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti, pokud jde o způsob i účel zajištění. Zajištěný žadatel by měl mít účinný přístup k příslušným procesním zárukám, jako jsou opravné prostředky k vnitrostátnímu soudnímu orgánu.
[…]
(17) Důvody zajištění stanovenými v této směrnici nejsou dotčeny jiné důvody zajištění, včetně důvodů zajištění v rámci trestního řízení, které se podle vnitrostátního práva uplatňují nezávisle na žádosti státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti o mezinárodní ochranu.
[…]
(20) Zajištění žadatele by mělo být krajním opatřením a mělo by být uplatňováno pouze poté, co byla řádně posouzena veškerá alternativní opatření, při nichž nedochází k fyzickému zajištění, s cílem lépe zajistit fyzickou a psychickou integritu žadatele. Jakékoli alternativní opatření nahrazující zajištění by mělo respektovat základní lidská práva žadatele.
[…]
(35) Tato směrnice dodržuje základním lidská práva a ctí zásady uznávané zejména [Listinou]. Jejím cílem je především zajistit plné respektování lidské důstojnosti a podpořit uplatňování článků 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 a 47 Listiny; tato směrnice musí být odpovídajícím způsobem provedena.“
11 Článek 2 směrnice 2013/33, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
b) ‚žadatelem‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, kteří učinili žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto;
[…]
h) ‚zajištěním‘ zadržování žadatele členským státem na určitém místě, kde je žadatel zbaven svobody pohybu;
[…]“
12 Článek 8 uvedené směrnice, nadepsaný „Zajištění“, stanoví:
„1. Členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze proto, že je žadatelem v souladu se směrnicí [2013/32].
2. V případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu mohou členské státy zajistit žadatele, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření.
3. Žadatel může být zajištěn pouze v těchto případech:
a) za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti;
b) za účelem určení těch skutečností, na nichž je jeho žádost o mezinárodní ochranu založena a jež by bez zajištění žadatele nebylo možné získat, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele;
[…]
e) vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku;
[…]
Důvody zajištění se stanoví ve vnitrostátním právu.
4. Členské státy zajistí, aby vnitrostátní právo stanovilo pravidla týkající se alternativních opatření k zajištění, jako je například pravidelné hlášení u příslušných orgánů, složení finanční záruky či povinnost zdržovat se na určeném místě.“
13 Podle článku 9 směrnice 2013/33, nadepsaného „Záruky pro zajištěné žadatele“:
„1. Žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3.
Správní řízení týkající se důvodů zajištění stanovených v čl. 8 odst. 3 musí být vedena s náležitou péčí. Zpoždění, k nimž dojde během správních řízení a jež nejsou zaviněna žadatelem, nemohou být důvodem pro to, aby byl žadatel nadále zajištěn.
2. Zajištění žadatele nařizují písemně soudní či správní orgány. Příkaz k zajištění musí obsahovat odůvodnění po skutkové i právní stránce.
3. V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. Členské státy za tímto účelem stanoví ve vnitrostátním právu lhůtu pro provedení přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední nebo přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele.
Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn.
4. Zajištění žadatelé jsou neprodleně písemně informování o důvodech zajištění a o postupech, jakými mohou podle vnitrostátního práva příkaz k zajištění napadnout, a o možnosti požádat o bezplatnou právní pomoc a zastupování, a to v jazyce, jemuž rozumějí nebo o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumějí.
5. Zajištění přezkoumává v přiměřených časových odstupech soudní orgán z moci úřední nebo na žádost dotyčného žadatele a činí tak zejména vždy při jeho prodlužování, nebo jakmile to vyžadují okolnosti či jsou k dispozici nové informace, které mohou mít vliv na zákonnost zajištění.
[…]“
Nizozemské právo
14 Článek 8 Vreemdelingenwet 2000 (cizinecký zákon z roku 2000, dále jen „cizinecký zákon“) stanoví:
„Cizinec pobývá v Nizozemsku oprávněně pouze tehdy, pokud
[…]
f) čeká na vydání rozhodnutí o žádosti o udělení [povolení k dočasnému pobytu (azyl)]; v takovém případě nesmí být cizinec dopraven zpět na hraniční přechod podle či na základě tohoto zákona nebo soudního rozhodnutí až do vydání rozhodnutí o této žádosti;
h) v případě, že čeká na rozhodnutí o odvolání nebo žalobě, nesmí být podle tohoto zákona nebo na základě tohoto zákona nebo soudního rozhodnutí až do vydání rozhodnutí o jeho odvolání nebo žalobě dopraven zpět na hraniční přechod;
[…]“
15 Článek 28 cizineckého zákona zní:
„Ministr je oprávněn:
vyhovět žádosti o udělení povolení k dočasnému pobytu;
[…]“
16 Článek 59b cizineckého zákona stanoví:
„1. Cizinec, jehož pobyt je podle čl. 8 písm. f) […] oprávněný, může být [v souvislosti se žádostí o udělení povolení k dočasnému pobytu (azyl)] z rozhodnutí ministra zajištěn, jestliže:
a) zajištění je nutné za účelem zjištění totožnosti nebo státní příslušnosti cizince;
b) zajištění je nezbytné k získání informací nezbytných pro posouzení žádosti o povolení k dočasnému pobytu podle článku 28, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele;
[…]
2. Doba zajištění podle odst. 1 písm. a), b) nebo c) nesmí přesáhnout čtyři týdny, ledaže se použije článek 39 cizineckého zákona. V tomto případě činí doba zajištění nejdéle šest týdnů.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
17 Žalobce v původním řízení, státní příslušník třetí země, přicestoval na amsterodamské letiště Schiphol (Nizozemsko) dne 30. listopadu 2015 letem z Vídně (Rakousko). Měl v úmyslu odletět tentýž den do Edinburghu (Spojené království).
18 Při kontrole dokladů prováděné před nástupem do letadla směřujícího do Edinburghu vyvstalo ohledně žalobce podezření, že se prokazuje padělaným pasem, a proto byl vzat do vazby.
19 Trestní soud prohlásil dne 15. prosince 2015 trestní stíhání ze strany státního zástupce vůči žalobci v původním řízení za nepřípustné. Příkazem k „okamžitému propuštění“ ze dne 16. prosince 2015 bylo nařízeno jeho propuštění z vazby.
20 Dne 17. prosince 2015 podal žalobce v původním řízení žádost o azyl. Rozhodnutím z téhož dne byl zajištěn na základě čl. 59b odst. 1 písm. a) a b) cizineckého zákona, který provádí čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. a) a b) směrnice 2013/33. Pokud jde o provedení takového zajištění, bylo toto rozhodnutí odůvodněno tím, že je nezbytné pro zjištění totožnosti nebo státní příslušnost tohoto žalobce a pro určení skutečností nutných pro posouzení jeho žádosti, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele.
21 Dne 17. prosince 2015 podal žalobce v původním řízení odvolání proti rozhodnutí o jeho zajištění a požadoval přiznání náhrady škody.
22 V průběhu jednání před předkládajícím soudem, dne 28. prosince 2015, byl K. ještě jednou vyslechnut ke svojí žádosti o azyl, aniž o ní bylo rozhodnuto. Ke dni vydání předkládacího rozhodnutí tedy nebylo v této věci přijato žádné rozhodnutí o navrácení.
23 V rámci věci v původním řízení K. uvedl, že čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. a) a b) směrnice 2013/33 jsou v rozporu s článkem 5 EÚLP, a tudíž i s článkem 6 Listiny.
24 Předkládající soud zdůrazňuje podobnost mezi projednávanou věcí a věcí, v níž byla vydán rozsudek ze dne 15. února 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), který se týkal platnosti čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. e) uvedené směrnice.
25 Předkládající soud přebírá s příslušnými změnami vyjádření předložená Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek, a v projednávané věci se táže na platnost čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) téže směrnice ve vztahu k článku 6 Listiny.
26 Obdobně jako Raad van State (Státní rada), rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (okresní soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko) uvádí, že podle vysvětlivek k Listině základních práv (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17) odpovídají práva uvedená v článku 6 právům zaručeným článkem 5 EÚLP a v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny mají stejný smysl a rozsah. Z toho vyplývá, že omezení, kterým mohou být oprávněně podřízena, nesmějí překročit meze povolené článkem 5 EÚLP.
27 Předkládající soud se dovolává bodu 29 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „Evropský soud pro LP“) ze dne 22. září 2015, Nabil a další v. Maďarsko (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), podle kterého může být zbavení svobody založené na druhé části věty čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP odůvodněno pouze tím, že probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. Pokud takové řízení není vedeno s náležitou péčí, přestává být zbavení svobody s ohledem na čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP oprávněné. Ve věci v původním řízení neprobíhá žádné řízení o vyhoštění nebo vydání.
28 Za těchto podmínek se rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (okresní soud v Haagu, zasedající v Haarlemu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. a) a b) směrnice 2013/33 v souladu s článkem 6 Listiny:
1) v situaci, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn podle čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) této směrnice a má podle článku 9 směrnice 2013/32 právo setrvat v členském státě do doby, než bude o jeho žádosti o azyl rozhodnuto v řízení v prvním stupni, a
2) s přihlédnutím k vysvětlivkám k Listině základních práv, podle kterých nesmějí omezení, kterým mohou být oprávněně podřízena práva uvedená v článku 6, překročit meze povolené článkem 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, a s přihlédnutím k výkladu posledně uvedeného ustanovení Evropským soudem pro LP, mimo jiné v rozsudku ze dne 22. září 2015, Nabil a další v. Maďarsko (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), podle kterého je zajištění žadatele o azyl v rozporu s výše uvedeným ustanovením EÚLP, pokud toto zajištění nebylo uloženo pro účely vyhoštění?“
29 Předkládající soud informoval dne 1. února 2016 Soudní dvůr o tom, že rozsudkem ze dne 25. ledna 2016 prohlásil žalobu podanou žalobcem v původním řízení proti tehdy platnému zajištění za odůvodněnou a nařídil zrušení zajištění od posledně uvedeného data.
Řízení před Soudním dvorem
30 Na žádost předkládajícího soudu zkoumal určený senát nutnost projednání věci v naléhavém řízení o předběžné otázce podle článku 107 jednacího řádu Soudního dvora. Dne 1. února 2016 tento senát po vyslechnutí generální advokátky rozhodl, že se této žádosti nevyhovuje.
K předběžné otázce
31 Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je žádost, aby Soudní dvůr přezkoumal platnost čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33 z hlediska článku 6 Listiny.
32 Úvodem je třeba připomenout, že i když jsou základní práva, která jsou přiznaná EÚLP – jak potvrzuje čl. 6 odst. 3 SEU – součástí unijního práva jakožto obecné zásady, a i když čl. 52 odst. 3 Listiny stanoví, že v ní obsažená práva odpovídající právům zaručeným EÚLP mají stejný smysl a stejný rozsah, jaký jim přikládá uvedená úmluva, nepředstavuje tato úmluva právní nástroj formálně začleněný do unijního právního řádu, dokud k ní Unie nepřistoupí (rozsudky ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 44, a ze dne 5. dubna 2017, Orsi a Baldetti, C‑217/15 a C‑350/15, EU:C:2017:264, bod 15 a citovaná judikatura). Přezkum platnosti čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33 tak musí být proveden výlučně z hlediska základních práv zaručených Listinou (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 46 a citovaná judikatura, a ze dne 28. července 2016, Rada ministrů, C‑543/14, EU:C:2016:605, bod 23).
33 V této souvislosti je třeba konstatovat, že článek 8 odst. 3 první pododstavec písm. a) a b) téže směrnice umožňuje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti, nebo za účelem určení těch skutečností, na nichž je jeho žádost založena a jež by bez zajištění žadatele nebylo možné získat, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele. Povolením takového zajištění upravuje toto ustanovení omezení výkonu práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny.
34 Podle článku 52 odst. 1 Listiny přitom musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto Listinou stanoveno zákonem a respektovat jejich podstatu. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení výkonu těchto práv a svobod zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
35 V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že omezení výkonu práva na svobodu vyplývající z čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33 je stanoveno unijním právním předpisem a nezasahuje do podstaty práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny. Článek 8 odst. 3 první pododstavec písm. a) a b) této směrnice totiž nezpochybňuje, že toto právo je zaručeno, a jak vyplývá ze znění uvedeného ustanovení a z bodu 15 odůvodnění této směrnice, přiznává členským státům pravomoc zajistit žadatele pouze na základě jeho individuálního chování a za výjimečných okolností uvedených v témže ustanovení, přičemž tyto okolnosti jsou kromě toho ohraničeny souborem podmínek uvedených v článcích 8 a 9 téže směrnice (obdobně viz rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, body 51 a 52).
36 Jak uvedla generální advokátka v bodech 56 a 58 svého stanoviska, z článku 78 SFEU vyplývá, že řádné fungování společného evropského azylového systému, které spočívá v uplatňování kritérií společných pro členské státy, je cílem obecného zájmu uznávaného Unií. Tento systém je kromě toho podle bodu 2 odůvodnění směrnice 2013/33 součástí cíle Unie spočívajícího v postupném vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kteří donuceni okolnostmi oprávněně hledají ochranu v Unii. Zajištění založené na důvodech uvedených v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci písm. a) a b) této směrnice splňuje cíl zajistit řádné fungování společného evropského azylového systému, jelikož umožňuje identifikaci osob, které žádají o mezinárodní ochranu, a určení skutečnosti, zda tyto osoby splňují podmínky pro uplatnění nároku na takovou ochranu, aby se předešlo tomu, že budou neoprávněně vstupovat a pobývat na území Unie.
37 Pokud jde o proporcionalitu konstatovaného zásahu, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada proporcionality vyžaduje, aby akty orgánů Unie nepřekračovaly meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (rozsudky ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 54 a citovaná judikatura, a ze dne 9. června 2016, Pesce a další, C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 48 a citovaná judikatura).
38 V rámci posouzení proporcionality tohoto zásahu, je třeba vzít v úvahu, že podle čl. 13 odst. 1 směrnice 2013/32 mají žadatelé o mezinárodní ochranu povinnost spolupracovat s příslušnými orgány mimo jiné při zjišťování své totožnosti, státní příslušnosti a jiných údajů odůvodňujících jejich žádost, což znamená povinnost poskytnout v nejvyšší možné míře požadovaná odůvodnění a případně požadovaná vysvětlení a požadované informace.
39 Za těchto okolností zajištění žadatele za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti, nebo za účelem určení těch skutečností, na nichž je jeho žádost o mezinárodní ochranu založena a jež by bez zajištění žadatele nebylo možné získat, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele, umožňuje, aby byl k dispozici vnitrostátním orgánům, aby jej mohly mimo jiné vyslechnout, a dále přispívá k předcházení případnému dalšímu pohybu žadatelů upravenému v bodě 12 odůvodnění směrnice 2013/33, kterému má zabránit nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. března 2016, Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, bod 52). Z toho vyplývá, že takové zajištění je ze své podstaty s to zajistit řádné fungování společného evropského azylového systému, a je tak způsobilé přispět k dosažení cíle sledovaného čl. 8 odst. 3 prvním pododstavcem písm. a) a b) této směrnice, jak je uveden v bodě 36 tohoto rozsudku.
40 Pokud jde o nezbytnost pravomoci zajistit žadatele, kterou toto ustanovení přiznává členským státům, je třeba zdůraznit, že s ohledem na význam práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny a závažnost zásahu do tohoto práva, který představuje zajištění, musí být omezení činěna v mezích toho, co je naprosto nezbytné (rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 56 a citovaná judikatura).
41 V tomto ohledu jak ze znění a kontextu, tak z geneze článku 8 směrnice 2013/33 vyplývá, že tato pravomoc je podmíněna dodržením souboru podmínek, jehož cílem je jasně vymezit použití takového zajištění.
42 Zaprvé čl. 8 odst. 3 první pododstavec směrnice 2013/33 uvádí taxativní výčet jednotlivých důvodů, které mohou odůvodnit zajištění, přičemž každý z těchto důvodů odpovídá na specifickou potřebu, a je tedy autonomní (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 59). V této souvislosti ze znění čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) uvedené směrnice vyplývá, že žadatel může být zajištěn pouze tehdy, pokud navzdory své povinnosti spolupracovat nesdělil svoji totožnost nebo státní příslušnost nebo nepředložil doklady totožnosti umožňující ověření těchto údajů. Stejně tak z tohoto čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. b) vyplývá, že žadatel může být zajištěn pouze tehdy, pokud by určité skutečnosti, na nichž je jeho žádost o mezinárodní ochranu založena, „[nebylo možné získat bez zajištění žadatele], zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele“.
43 Článek 8 odst. 3 druhý pododstavec směrnice 2013/33 kromě toho stanoví, že důvody zajištění se stanoví ve vnitrostátním právu. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud ustanovení směrnice ponechávají členským státům prostor pro uvážení při vymezení prováděcích opatření, která by odpovídala různým možným situacím, musí členské státy při provádění těchto opatření nejen vykládat své vnitrostátní právo v souladu s danou směrnicí, ale rovněž dbát na to, aby se neopíraly o její výklad, který koliduje se základními právy nebo s jinými obecnými zásadami unijního práva (rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 60 a citovaná judikatura).
44 Zadruhé Soudní dvůr již rozhodl, že ostatní odstavce článku 8 směrnice 2013/33 stanoví významná omezení pravomoci svěřené členským státům provést zajištění. Z článku 8 odst. 1 této směrnice totiž vyplývá, že členské státy nesmějí nikoho [zajistit] pouze proto, že podal žádost o mezinárodní ochranu. Článek 8 odst. 2 uvedené směrnice kromě toho vyžaduje, aby zajištění mohlo být nařízeno pouze v případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření. Článek 8 odst. 4 téže směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby vnitrostátní právo stanovilo pravidla pro alternativní opatření k zajištění, jako je například pravidelné hlášení u příslušných orgánů, složení finanční záruky či povinnost zdržovat se na určeném místě (rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 61).
45 Stejně tak čl. 9 odst. 1 směrnice 2013/33 stanoví, že žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3 této směrnice. Příkaz k zajištění kromě toho podle čl. 9 odst. 2 až 5 uvedené směrnice musí respektovat důležité procesní a soudní záruky. Podle článku 9 odst. 2 a 4 téže směrnice musí tento příkaz obsahovat písemné odůvodnění po skutkové i právní stránce a žadateli musí být sděleny určité informace v jazyce, jemuž rozumí nebo o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí. Odstavce 3 a 5 článku 9 směrnice 2013/33 upřesňují pravidla soudního přezkumu legality zajištění, která musí členské státy zavést (rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 62).
46 Zatřetí Soudní dvůr rovněž konstatoval, že důvody zajištění stanovené v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci písm. a) až c) směrnice 2013/33 se opírají o doporučení Výboru ministrů Rady Evropy k opatřením spočívajícím v zadržení žadatele o azyl ze dne 16. dubna 2003, jakož i o doporučení Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) ohledně aplikovatelných kritérií a minimálních norem pro přijímání žadatelů o azyl ze dne 26. února 1999, z jehož znění přijatém v roce 2012 vyplývá, že zajištění představuje výjimečné opatření a musí být použito až v krajním případě, pokud je zjištěno, že je nezbytné, vhodné a přiměřené legitimnímu cíli (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. února 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 63).
47 Omezení výkonu práva na svobodu přiznaného článkem 6 Listiny provedená čl. 8 odst. 3 prvním pododstavcem písm. a) a b) této směrnice nejsou ani neúměrná ve vztahu k sledovaným cílům. V této souvislosti je třeba uvést, že uvedené písm. a) stejně jako písm. b) čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce vyváženě poměřují na jedné straně sledovaný cíl obecného zájmu, a sice řádné fungování společného evropského azylového systému umožňujícího poskytnout mezinárodní ochranu žadatelům, kteří ji doopravdy potřebují, a zamítnout žádosti těch, kteří podmínky nesplňují, a na straně druhé zásah do práva na svobodu způsobený zajištěním.
48 I když řádné fungování společného evropského azylového systému fakticky vyžaduje, aby příslušné vnitrostátní orgány měly k dispozici spolehlivé informace o totožnosti a státní příslušnosti žadatele o mezinárodní ochranu a o skutečnostech, na nichž je jeho žádost založena, uvedené ustanovení nemůže odůvodnit, aby o zajištění bylo rozhodováno, aniž by vnitrostátní orgány předem ověřily v každém jednotlivém případě, zda je takové zajištění přiměřené sledovaným cílům. Takové ověření vyžaduje ujištění se o tom, že jsou splněny všechny podmínky stanovené v bodech 44 až 46 tohoto rozsudku, a zejména v každém jednotlivém případě že zajištění je použito až v krajním případě. Kromě toho je třeba dbát na to, aby toto zajištění v každém případě trvalo co nejkratší dobu.
49 Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba mít za to, že unijní zákonodárce při přijetí čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33 respektoval spravedlivou rovnováhu mezi právem žadatele na svobodu na jedné straně a požadavky souvisejícími s totožností žadatele nebo jeho státní příslušností, nebo určením skutečností, na nichž je jeho žádost založena, na druhé straně, což je nezbytné pro řádné fungování společného evropského azylového systému.
50 Konečně je třeba připomenout, že jelikož Listina obsahuje práva, která odpovídající právům zaručeným EÚLP, má článek 52 odst. 3 Listiny zajistit nezbytný soulad mezi právy obsaženými v Listině a odpovídajícími právy zaručenými EÚLP, aniž je narušena autonomie unijního práva a Soudního dvora Evropské unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, bod 50 a citovaná judikatura). Při výkladu článku 6 Listiny je tedy třeba přihlédnout k čl. 5 odst. 1 EÚLP. Přijetím čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33 přitom unijní zákonodárce nenarušil úroveň ochrany poskytovanou článkem 5 odst. 1 písm. f) EÚLP.
51 Třebaže v projednávaném případě z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se předkládající soud táže na to, jaký vliv má druhá část věty čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP na písm. a) a b) čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce, nelze z této žádosti zjistit informace, které umožňují domnívat se, že skutkové okolnosti v původním řízení spadají do působnosti tohoto ustanovení EÚLP, ani informace o tom, do jaké míry by v projednávaném případě mohla judikatura vyplývající z rozsudku Evropského soudu pro LP ze dne 22. září 2015, Nabil a další v. Maďarsko (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) ovlivnit použití uvedeného čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b). Právě naopak se zdá, že údaje zahrnuté v uvedené žádosti, podle kterých nebylo vydáno rozhodnutí o navrácení týkající se žalobce v původním řízení, vylučují, aby v jeho věci probíhalo řízení o vyhoštění nebo o vydání ve smyslu druhé části věty.
52 Pokud jde o záruku poskytnutou v první části věty písm. f) čl. 5 odst. 1 EÚLP, podle které nesmí být nikdo zbaven svobody, kromě případu, kdy se jedná o zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, jak jej vykládá Evropský soud pro lidská práva, je třeba připomenout, že tato záruka nebrání tomu, aby bylo přistoupeno k nezbytnému zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu, pod podmínkou že takové zajištění je zákonné a je provedeno za podmínek slučitelných s cílem spočívajícím v ochraně jednotlivce před svévolí (v tomto smyslu viz Evropský soud pro LP, ze dne 29. ledna 2008, Saadi v. Spojené království, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, body 64 až 74, a ze dne 26. listopadu 2015, Mahamed Jama v. Malta, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, body 136 až 140).
53 Jak přitom vyplývá z úvah věnovaných přezkumu platnosti čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33, jehož působnost je s ohledem na kontext tohoto ustanovení vymezena striktně, prvně uvedené ustanovení tyto požadavky z hlediska čl. 52 odst. 1 Listiny splňuje.
54 Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že na předběžnou otázku je třeba odpovědět tak, že přezkum čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice 2013/33 neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost tohoto ustanovení z hlediska článku 6 a čl. 52 odst. 1 a 3 Listiny.
K nákladům řízení
55 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Přezkum čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) a b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost tohoto ustanovení z hlediska článku 6 a čl. 52 odst. 1 a 3 Listiny základních práv Evropské unie.
Podpisy.