EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
14. september 2017(*)
Eelotsusetaotlus – Rahvusvahelist kaitset taotlevate isikute vastuvõtmise eeskirjad – Direktiiv 2013/32/EL – Artikkel 9 – Õigus jääda liikmesriiki kuni taotluse läbivaatamiseni – Direktiiv 2013/33/EL – Artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b – Kinnipidamine – Isikusamasuse või kodakondsuse kontrollimine – Rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate asjaolude kindlakstegemine – Kehtivus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 6 ja 52 – Piirangud – Proportsionaalsus
Kohtuasjas C‑18/16,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem’i (Haagi kohus asukohaga Haarlemis, Madalmaad) 13. jaanuari 2016. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 13. jaanuaril 2016, menetluses
K.
versus
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja president T. von Danwitz (ettekandja), kohtunikud E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe ja C. Lycourgos,
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. Bulterman ja M. Noort,
– Belgia valitsus, esindajad: M. Jacobs ja C. Pochet,
– Eesti valitsus, esindaja: K. Kraavi‑Käerdi,
– Iirimaa, esindajad: E. Creedon, L. Williams ja A. Joyce,
– Euroopa Parlament, esindajad: T. Lukácsi ja R. van de Westelaken,
– Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: M. Chavrier, F. Naert ja K. Pleśniak,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou‑Durande, H. Krämer ja G. Wils,
olles 4. mai 2017. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96), artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b kehtivust.
2 Taotlus on esitatud kohtuvaidluses K. ja Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (julgeoleku‑ ja justiitsasjade riigisekretär, Madalmaad) vahel K. kinnipidamise küsimuses.
Õiguslik raamistik
EIÕK
3 Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artikli 5 „Õigus isikuvabadusele ja ‑puutumatusele“ lõikes 1 on sätestatud järgmist:
„Igaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele. Kelleltki ei või võtta tema vabadust, välja arvatud seaduses kindlaksmääratud korras järgmistel juhtudel:
[…]
f) seaduslik vahistamine või kinnipidamine, et vältida isiku loata sissesõitu riiki või et võtta meetmeid isiku väljasaatmiseks või ‑andmiseks.“
Liidu õigus
Harta
4 Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 6 „Õigus vabadusele ja turvalisusele“ on sätestatud järgmist:
„Igaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele.“
5 Harta artikkel 52 „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“ sätestab järgmist:
„1. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.
[…]
3. Hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad [EIÕKga] tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist.
[…]
7. Harta tõlgendamise juhendina koostatud selgitusi võetakse asjakohaselt arvesse liidu ja liikmesriikide kohtutes.“
Direktiiv 2011/95/EL
6 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9), artikkel 4 „Faktide ja asjaolude hindamine“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid võivad pidada taotleja kohuseks esitada niipea kui võimalik kõik andmed, mis on vajalikud rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendamiseks. Koostöös taotlejaga on liikmesriigi kohus hinnata taotluse asjaomaseid andmeid.
2. Lõikes 1 osutatud andmed on taotleja avaldused ning kõik taotleja käsutuses olevad dokumendid taotleja vanuse, tausta, sealhulgas asjaomaste sugulaste tausta, isiku, kodakondsus(t)e, varasema elukohariigi/-riikide ja aadressi, varasemate varjupaigataotluste ja reisimarsruutide kohta, reisidokumendid ning rahvusvahelise kaitse taotlemise põhjused.
[…]“
Direktiiv 2013/32/EL
7 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60) artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud järgmist:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
c) „taotleja“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud;
[…]
p) „liikmesriiki jäämine“ – jäämine selle liikmesriigi territooriumile, kaasa arvatud piirile või transiiditsooni, kus rahvusvahelise kaitse taotlus esitati või kus seda läbi vaadatakse;
[…]“
8 Nimetatud direktiivi artikli 9 „Õigus jääda liikmesriiki kuni taotluse läbivaatamiseni“ lõikes 1 on ette nähtud järgmist:
„Taotlejal lubatakse jääda liikmesriiki üksnes menetluse eesmärgil seni, kuni tuvastav menetlev ametiasutus on vastu võtnud otsuse vastavalt III peatükis sätestatud esimese astme menetlusele. Kõnealune õigus riiki jääda ei anna õigust saada elamisluba.“
9 Sama direktiivi artikli 13 „Taotleja kohustused“ lõikes 1 on sätestatud järgmist:
„Liikmesriigid kohustavad taotlejaid tegema koostööd pädevate ametiasutustega, et teha kindlaks taotleja isik ja esitada muud dokumendid, millele on osutatud direktiivi 2011/95/EL artikli 4 lõikes 2. […]“
Direktiiv 2013/33
10 Direktiivi 2013/33 põhjendustes 2, 12, 15, 17, 20 ja 35 on sätestatud järgmist:
„(2) Ühine varjupaigapoliitika, sealhulgas Euroopa ühine varjupaigasüsteem, on osa Euroopa Liidu eesmärgist luua järk‑järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, mis on avatud isikutele, kes neist sõltumatute asjaolude tõttu taotlevad õiguspäraselt kaitset liidus. […]
[…]
(12) Taotlejate vastuvõtutingimuste ühtlustamine peaks aitama piirata taotlejate edasist liikumist ühest liikmesriigist teise erinevuste tõttu nende vastuvõtutingimustes.
[…]
(15) Taotlejate kinnipidamist tuleks kohaldada kooskõlas põhimõttega, et isikut ei või kinni pidada üksnes selle alusel, et ta taotleb rahvusvahelist kaitset, eelkõige kooskõlas liikmesriikide rahvusvaheliste õiguslike kohustustega ja [28. juuli 1951. aasta Genfi pagulasseisundi] konventsiooni [[United Nations’ Treaty Searies, kd 189, lk 150, nr 2545 (1954)], mida on täiendatud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga] artikliga 31. Taotlejaid võib kinni pidada ainult käesoleva direktiiviga ette nähtud väga selgelt kindlaksmääratud erandlike asjaolude korral ning lähtuma nii sellise kinnipidamise viisi kui ka eesmärgi puhul vajaduse ja proportsionaalsuse põhimõttest. Kui taotlejat peetakse kinni, peaks tal olema tõhus juurdepääs vajalikele menetlustagatistele, näiteks õiguskaitsevahendile siseriiklikus kohtus.
[…]
(17) Käesolevas direktiivis sätestatud kinnipidamise alused ei piira muude kinnipidamise aluste, sealhulgas kriminaalmenetluse raames siseriikliku õiguse kohaste kinnipidamisaluste kohaldamist, mis ei ole seotud kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusega.
[…]
(20) Selleks et tagada paremini taotlejate kehaline ja vaimne puutumatus, peaks nende kinnipidamine olema viimane abinõu ja seda võib kohaldada alles siis, kui kõik muud alternatiivsed vabadusekaotust mittehõlmavad kinnipidamismeetmed on nõuetekohaselt läbi vaadatud. Mis tahes alternatiivne kinnipidamismeede peab austama taotlejate põhilisi inimõigusi.
[…]
(35) Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis […] hartas tunnustatud põhimõtteid. Eelkõige püütakse käesoleva direktiiviga tagada inimväärikuse täielik austamine ning edendada kõnealuse harta artiklite 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 ja 47 kohaldamist ja sellest tuleks lähtuda ka direktiivi rakendamisel.“
11 Direktiivi 2013/33 artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud järgmist:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
b) „taotleja“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud;
[…]
h) „kinnipidamine“ – liikmesriigi korraldusel taotleja hoidmine teatavas kohas, kus taotlejalt on võetud liikumisvabadus […];
[…]“
12 Nimetatud direktiivi artiklis 8 „Kinnipidamine“ on sätestatud järgmist:
„1. Liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta on taotleja vastavalt direktiivile [2013/32].
2. Liikmesriigid võivad vajaduse korral ja igat juhtumit eraldi hinnates pidada taotlejat kinni, kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada.
3. Taotlejat võib pidada kinni üksnes:
a) selleks, et tuvastada tema isik või kodakondsus või seda kontrollida;
b) selleks, et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht;
[…]
e) siis, kui seda nõuab riikliku julgeoleku või avaliku korra kaitsmine;
[…]
Kinnipidamise alused sätestatakse siseriiklikus õiguses.
4. Liikmesriigid tagavad, et siseriikliku õigusega on ette nähtud eeskirjad, mis käsitlevad kinnipidamise alternatiive, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, rahalise tagatise andmine või keeld lahkuda kindlaksmääratud kohast.“
13 Direktiivi 2013/33 artikli 9 „Tagatised kinnipeetud taotlejatele“ kohaselt:
„1. Taotleja peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja teda hoitakse kinni ainult seni kuni artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad.
Artikli 8 lõikes 3 sätestatud kinnipidamise alustega seonduvates haldusmenetlustes rakendatakse nõuetekohast hoolsust. Haldusmenetlustes esinevad viivitused, mida ei ole põhjustanud taotleja, ei õigusta kinnipidamise jätkamist.
2. Taotleja kinnipidamiseks annab kirjaliku korralduse õigusasutus või haldusasutus. Kinnipidamiskorralduses esitatakse selle aluseks olevad faktilised ja õiguslikud põhjendused.
3. Kui kinnipidamiseks on korralduse andnud haldusasutus, siis näevad liikmesriigid ette kas kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise ametiülesande korras ja/või taotleja taotlusel. Ametiülesande korras teostatava läbivaatamise puhul vaadatakse kinnipidamise õiguspärasus võimalikult kiiresti läbi alates kinnipidamise algusest. Taotleja esitatud taotlusel teostatava läbivaatamise korral vaadatakse see võimalikult kiiresti läbi pärast asjakohaste menetluste alustamist. Liikmesriigid määravad selleks oma siseriiklikus õiguses kindlaks ajavahemiku, mille jooksul ametiülesande korras teostatav läbivaatamine ja/või taotleja esitatud taotluse alusel teostatav kohtulik läbivaatamine läbi viiakse.
Kui kohtuliku läbivaatamise tulemusel leitakse, et taotleja on õigusvastaselt kinni peetud, vabastatakse asjaomane taotleja viivitamata.
4. Kinnipeetud taotlejat teavitatakse viivitamata kirjalikult keeles, millest ta saab aru või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama, kinnipidamise põhjustest ja siseriiklikus õiguses sätestatud menetlustest kinnipidamiskorralduse vaidlustamiseks ning võimalusest taotleda tasuta õigusabi ja esindamist.
5. Õigusasutus vaatab jätkuva vajaduse kinnipidamiseks mõistlike ajavahemike järel läbi ametiülesande korras ja/või asjaomase taotleja taotlusel, eelkõige kui kinnipidamise kestus on pikk, kui teatavaks saavad asjaomased asjaolud või uus teave, mis võivad mõjutada kinnipidamise õiguspärasust.
[…]“
Madalmaade õigus
14 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000; edaspidi „välismaalaste seadus“) artiklis 8 on sätestatud järgmist:
„Välismaalasel on õigus seaduslikult Madalmaades elada üksnes järgmistel juhtudel:
[…]
f) ta ootab otsust [varjupaigataotleja ajutise] elamisloa väljastamise taotluse kohta […], kui käesoleva seaduse või selle alusel vastu võetud sätte või kohtulahendi kohaselt tuleb välismaalane jätta piiripunkti toimetamata seni, kuni tema taotlust ei ole lahendatud;
h) ta ootab otsust vaide või kaebuse kohta, kui käesoleva seaduse või selle alusel vastu võetud sätte või kohtulahendi kohaselt tuleb välismaalase väljasaatmiskorraldus jätta piiripunkti toimetamise näol täide viimata seni, kuni vaide või kaebuse kohta ei ole veel otsust tehtud;
[…]“
15 Välismaalaste seaduse artiklis 28 on sätestatud järgmist:
„Minister on pädev:
Tegema otsuse ajutise elamisloa taotluse suhtes;
[…]“
16 Välismaalaste seaduse artiklis 59b on ette nähtud järgmist:
„1. Kui tegemist on [varjupaigataotleja ajutise elamisloa väljastamise taotlusega] […], võib minister artikli 8 punkti f […] alusel seaduslikult riigis viibiva välismaalase kinni pidada, kui:
a) kinnipidamine on vajalik välismaalase isiku või kodakondsuse tuvastamiseks;
b) kinnipidamine on vajalik, et koguda andmeid, mida on vaja artiklis 28 nimetatud ajutise elamisloa väljastamise taotluse kohta otsuse tegemiseks, eelkõige juhul, kui esineb kõrvalehoidumise oht;
[…]
2. Lõike 1 punktide a, b või c alusel kinnipidamise kestus ei ületa nelja nädalat, välja arvatud välismaalaste seaduse artiklis 39 ette nähtud juhul. Sel juhul ei ületa kinnipidamise kestus kuut nädalat.
[…]“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
17 Põhikohtuasja kaebaja, kes on kolmanda riigi kodanik, saabus Amsterdami Schipholi lennujaama (Madalmaad) 30. novembril 2015 lennuga Viinist (Austria). Tal oli kavas samal päeval jätkata lendu Edinburghi (Ühendkuningriik).
18 Dokumentide kontrollimisel enne Edinburghi lennukile minekut kahtlustati kaebajat võltsitud passi kasutamises ning ta peeti seetõttu ajutiselt kinni.
19 Kriminaalkohtunik tunnistas 15. detsembril 2015 prokuröri poolt põhikohtuasja kaebajale esitatud süüdistuse vastuvõetamatuks. 16. detsembril 2015 tehti „viivitamata vabastamise“ korraldus kaebaja vabastamiseks.
20 Põhikohtuasja kaebaja esitas 17. detsembril 2015 varjupaigataotluse. Samuti 17. detsembril 2015 kohaldati kaebaja suhtes selle kuupäeva otsusega kinnipidamist vastavalt välismaalaste seaduse artikli 59b lõike 1 punktidele a ja b, millega võeti üle direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b. Otsus põhineb sellel, et seda meedet on vaja kaebaja isiku või kodakondsuse tuvastamiseks ning tema taotluse kohta otsuse tegemise jaoks vajalike asjaolude väljaselgitamiseks, kuna on oht, et välismaalaste kontrollist võidakse kõrvale hoida.
21 Põhikohtuasja kaebaja esitas 17. detsembril 2015 tema kinnipidamise otsuse peale kaebuse ja nõudis hüvitise väljamõistmist.
22 Eelotsusetaotluse esitanud kohtus 28. detsembril 2015 toimunud kohtuistungi ajal kuulati kaebaja küll tema varjupaigataotluse osas ära, kuid selle taotluse kohta ei olnud siis veel otsust tehtud. Kaebaja suhtes ei ole seega kuni eelotsusetaotluse määruse tegemiseni veel tagasisaatmise otsust tehtud.
23 K. väidab põhikohtuasjas, et direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b on vastuolus EIÕK artikliga 5 ja seega harta artikliga 6.
24 Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab sarnasust põhikohtuasja ja 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsuse N (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) aluseks olnud kohtuasja vahel, mis käsitles nimetatud direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punkti e kehtivust.
25 Eelotsusetaotluse esitanud kohus arutleb põhikohtuasjas, võttes mutatis mutandis omaks Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) poolt eespool nimetatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas esitatud argumendid, sama direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b kehtivuse üle harta artikli 6 seisukohast.
26 Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi kohus asukohaga Haarlemis) märgib, nagu seda tegi Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), esiteks, et vastavalt põhiõiguste harta selgitustele (ELT 2007, C 303, lk 17) vastavad artiklis 6 ette nähtud õigused EIÕK artikliga 5 tagatud õigustele ning neil on vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 sama tähendus ja ulatus. Sellest tuleneb, et piirangud, mida neile seaduslikult võidakse kehtestada, ei või väljuda EIÕK artikli 5 sõnastuses endas lubatust.
27 Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab esiteks Euroopa Inimõiguste Kohtu 22. septembri 2015. aasta otsuse kohtuasjas Nabil jt vs. Ungari (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) punktile 29, mille kohaselt vabaduse võtmine EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f lause teise poole alusel on põhjendatud ainult seni, kuni on käimas väljasaatmis- või väljaandmismenetlus. Kui seda ei viida läbi vajaliku hoolsusega, ei ole kinnipidamine enam EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f alusel põhjendatud. Põhikohtuasjas ei ole aga pooleli ühtegi väljasaatmise või väljaandmise menetlust.
28 Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi kohus asukohaga Haarlemis) otsustas neil asjaoludel kohtuasjas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b on kooskõlas harta artikliga 6:
1) olukorras, kus kolmanda riigi kodanik on selle direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b alusel kinni peetud ja tal on direktiivi 2013/32 artikli 9 kohaselt õigus jääda liikmesriiki seni, kuni tema varjupaigataotluse kohta on esimeses astmes otsus tehtud, ning
2) arvestades selgitusi harta kohta, mille kohaselt piirangud, mida võib artiklis 6 ette nähtud õigustele seadusega kehtestada, ei või olla laiemad, kui on EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f sõnastuse enda kohaselt lubatavad piirangud, ning tõlgendust, mille Euroopa Inimõiguste Kohus on viimati nimetatud sättele andnud eelkõige oma 22. septembri 2015. aasta kohtuotsuses Nabil jt vs. Ungari (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) ja mille kohaselt varjupaigataotleja kinnipidamine on viidatud EIÕK sättega vastuolus, kui kinnipidamine ei toimu väljasaatmise eesmärgil?“
29 Eelotsusetaotluse esitanud kohus teatas 1. veebruaril 2016 Euroopa Kohtule, et ta on 25. jaanuari 2016. aasta kohtulahendiga tunnistanud põhjendatuks kaebuse, mille põhikohtuasja kaebaja esitas tema suhtes sel ajal kohaldatava kinnipidamismeetme peale, ning määras, et see meede tuleb alates sellest kuupäevast tühistada.
Menetlus Euroopa Kohtus
30 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlusel uuris määratud koda vajadust kohaldada käesolevas asjas Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 107 ette nähtud eelotsuse kiirmenetlust. 1. veebruaril 2016 otsustas see koda pärast kohtujuristi ärakuulamist seda taotlust mitte rahuldada.
Eelotsuse küsimuse analüüs
31 Oma eelotsuse küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, et Euroopa Kohus kontrolliks direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b kehtivust harta artikli 6 seisukohast.
32 Alustuseks tuleb meelde tuletada, et nagu seda kinnitab ELL artikli 6 lõige 3, on EIÕKga tagatud põhiõigused liidu õiguse üldpõhimõtted, ning kuigi harta artikli 52 lõige 3 annab hartas sisalduvatele sellistele õigustele, mis vastavad EIÕKga tagatud õigustele, sama tähenduse ja ulatuse, mis on neile ette nähtud nimetatud konventsiooniga, ei kujuta see konventsioon endast liidu õiguskorda formaalselt integreeritud instrumenti, seni kuni liit ei ole konventsiooniga ühinenud (kohtuotsused, 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 44, ja 5.4.2017, Orsi ja Baldetti, C‑217/15 ja C‑350/15, EU:C:2017:264, punkt 15 ja seal viidatud kohtupraktika). Järelikult tuleb direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b kehtivust kontrollida üksnes hartaga tagatud põhiõiguste alusel (vt selle kohta kohtuotsused, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 28.7.2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone jt, C‑543/14, EU:C:2016:605, punkt 23).
33 Seoses sellega tuleb sedastada, et sama direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b lubavad rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isiku kinni pidada selleks, et tuvastada tema isik või kodakondsus või seda kontrollida, või selleks, et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht. Lubades sellist meedet, on selles sättes ette nähtud õiguse vabadusele, mis on sätestatud harta artiklis 6, kasutamise piirang.
34 Vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 tohib aga hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist piirata ainult seadusega ning nende olemust arvestades. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib nende õiguste ja vabaduste kasutamisele piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.
35 Selles osas tuleb märkida, et direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktidest a ja b tulenev isikuvabaduse teostamise piirang on ette nähtud liidu seadusandja seadusandliku aktiga ega riiva harta artiklis 6 sätestatud isikuvabaduse põhiolemust. Selle direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b ei sea kahtluse alla selle õiguse tagamist ning nagu tuleneb selle sätte ja nimetatud direktiivi põhjenduse 15 sõnastusest, annab see liikmesriikidele võimaluse pidada taotleja kinni üksnes tema individuaalse käitumise tõttu ja selles sättes nimetatud erandlike asjaolude esinemise korral ning need asjaolud peavad vastama kõikidele sama direktiivi artiklites 8 ja 9 toodud tingimustele (vt analoogia alusel kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punktid 51 ja 52).
36 Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 56 ja 58, johtub ELTL artiklist 78, et Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomine ja nõuetekohane toimimine, mis põhineb liikmesriikide ühiste kriteeriumide kohaldamisel, on Euroopa Liidu tunnustatud üldist huvi pakkuv eesmärk. See süsteem on vastavalt direktiivi 2013/33 põhjendusele 2 lisaks seotud Euroopa Liidu eesmärgiga luua järk‑järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, mis on avatud isikutele, kes neist sõltumatute asjaolude tõttu taotlevad õiguspäraselt kaitset liidus. Selle direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktides a ja b sätestatud alustel põhinev meede vastab aga Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tõhusa toimimise tagamise eesmärgile selles osas, milles see lubab kindlaks teha need isikud, kes rahvusvahelist kaitset taotlevad, ning kas nad vastavad sellise kaitse taotlemiseks vajalikele tingimustele, et vältida vajaduse korral nende ebaseaduslikku sisenemist liidu territooriumile ja seal ebaseaduslikku viibimist.
37 Küsimuses, kas tuvastatud sekkumine on proportsionaalne, tuleb meelde tuletada, et vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele ei tohi Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt liidu institutsioonide tegevus minna kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (kohtuotsused, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 9.6.2016, Pesce jt, C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
38 Riive proportsionaalsuse hindamise käigus tuleb võtta arvesse seda, et vastavalt direktiivi 2013/32 artikli 13 lõikele 1 on rahvusvahelise kaitse taotlejatel kohustus teha koostööd pädevate ametiasutustega, eelkõige selleks, et teha kindlaks nende isik, kodakondsus ja muud põhjused, mis võivad olla nende taotluse põhjenduseks, mis tähendab, et nad peavad esitama, juhul kui see on võimalik, nõutud tõendavad dokumendid ning vajaduse korral nõutud selgitused ja täpsustused.
39 Neil asjaoludel võimaldab rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isiku kinnipidamine selleks, et tuvastada tema isik või kodakondsus või seda kontrollida, või selleks, et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht, et taotleja on liikmesriigi ametiasutustele kättesaadav eelkõige selleks, et nad ta ära kuulaksid ja seejärel selleks, et kaasa aidata taotleja võimalike edasiliikumiste ennetamisele, mida on silmas peetud direktiivi 2013/33 põhjenduses 12 ja mida Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31) taotletakse (vt selle kohta kohtuotsus, 17.3.2016, Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, punkt 52). Järelikult sobib see meede juba ainuüksi oma laadi poolest selleks, et tagada Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tõhus toimimine, ning sellega võidakse nii kaasa aidata selle direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktidega a ja b edendatava eesmärgi, mida on selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 36, saavutamisele.
40 Mis puudutab liikmesriikidele selles sättes taotleja kinnipidamiseks antud pädevuse vajalikkust, siis tuleb rõhutada, et arvestades seda, kui tähtis on harta artiklis 6 ette nähtud õigus vabadusele ja kui koormav on sekkumine, mida kujutab endast selle õiguse suhtes kinnipidamine, tuleb selle õiguse kasutamise piirangute puhul piirduda rangelt vajalikuga (kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika).
41 Selles osas nähtub nii direktiivi 2013/33 artikli 8 sõnastusest ja kontekstist kui ka selle kujunemisloost, et see pädevus sõltub sellest, kas on täidetud hulk tingimusi, mille eesmärk on sellise meetme kasutamist rangelt piiritleda.
42 Nimelt on esiteks direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimeses lõigus ammendavalt loetletud erinevad alused, mis õigustavad kinnipidamist, ja igaüks neist alustest vastab konkreetsele vajadusele ning on teistest sõltumatu (vt selle kohta kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 59). Seoses sellega nähtub nimetatud direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punkti a sõnastusest, et taotleja suhtes võib sellise meetme võtta ainult juhul, kui ta ei ole oma isikut või kodakondsust avaldanud või esitanud isikut tõendavaid dokumente, mille alusel neid oleks võimalik tõendada, hoolimata oma koostöökohustusest. Samamoodi tuleneb selle artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktist b, et taotleja võidakse kinni pidada ainult siis, kui tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevaid teatavaid asjaolusid „[ei ole võimalik] ilma kinnipidamiseta […] kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas [taotleja] põgenemise oht“.
43 Direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 teises lõigus on ühtlasi ette nähtud, et kinnipidamise alused sätestatakse siseriiklikus õiguses. Selles osas tuleb meelde tuletada, et kui direktiivi sätted annavad liikmesriikidele hindamisruumi erinevate võimalike olukordade lahendamiseks sobivate ülevõtmismeetmete kindlaksmääramisel, peavad nad nende meetmete rakendamisel mitte ainult tõlgendama oma siseriiklikku õigust vastava direktiiviga kooskõlas, vaid nad peavad ka jälgima, et nad ei tugineks direktiivi sellisele tõlgendusele, mis läheb vastuollu kõnealuste põhiõigustega või muude liidu õiguse üldpõhimõtetega (kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 60 ja seal viidatud kohtupraktika).
44 Teiseks on Euroopa Kohus juba selgitanud, et direktiivi 2013/33 artikli 8 ülejäänud lõiked seavad liikmesriikidele antud kinnipidamisõigusele olulisi piire. Nimelt nähtub direktiivi artikli 8 lõikest 1, et liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse. Samuti on direktiivi artikli 8 lõikes 2 nõutud, et kinnipidamist võib kohaldada üksnes vajaduse korral ja igat juhtumit eraldi hinnates ning kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Sama direktiivi artikli 8 lõikes 4 on ette nähtud, et liikmesriigid tagavad, et siseriikliku õigusega on ette nähtud eeskirjad, mis käsitlevad kinnipidamise alternatiive, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, rahalise tagatise andmine või keeld lahkuda kindlaksmääratud kohast (vt kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 61).
45 Samuti on direktiivi 2013/33 artikli 9 lõikes 1 sätestatud, et taotleja peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja teda hoitakse kinni ainult seni, kuni direktiivi artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad. Samuti tuleb kinnipidamiskorralduse puhul vastavalt direktiivi artikli 9 lõigetele 2–5 järgida olulisi menetluslikke ja kohtulikke tagatisi. Nimelt tuleb vastavalt direktiivi artikli 9 lõigetele 2 ja 4 esitada selles korralduses kirjalikult selle aluseks olevad faktilised ja õiguslikud põhjendused ning teatud osa teabest tuleb taotlejale edastada keeles, millest ta aru saab või millest ta kõigi eelduste kohaselt peaks aru saama. Direktiivi 2013/33 artikli 9 lõigetes 3 ja 5 on täpsustatud selle kohtuliku kontrolli tingimused, mida liikmesriigid peavad kinnipidamise seaduslikkuse kontrollimiseks ette nägema (vt kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 62).
46 Kolmandaks on Euroopa Kohus ka sedastanud, et direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktides a–c sätestatud kinnipidamise alused tuginevad Euroopa Nõukogu ministrite komitee 16. aprilli 2003. aasta soovitusele varjupaigataotlejate kinnipidamismeetmete kohta ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (ÜRO) pagulaste ülemvoliniku 26. veebruari 1999. aasta suunistele varjupaigataotlejate kinnipidamise suhtes kohaldatavate kriteeriumide ja nõuete kohta, mille 2012. aastal vastu võetud redaktsioonist nähtub esiteks, et kinnipidamine kujutab endast esiteks erimeedet, ning teiseks, et kinnipidamist tohib kasutada üksnes viimase abinõuna, kui on tõendatud, et see on vajalik, mõistlik ja proportsionaalne õiguspärase eesmärgiga (vt selle kohta kohtuotsus, 15.2.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 63).
47 Harta artiklis 6 kehtestatud õiguste kasutamise piirangud, mis on sätestatud selle direktiivi artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktides a ja b, ei ole samuti edendatava eesmärgi seisukohast ülemäärased. Seoses sellega tuleb märkida, et nimetatud artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktides a ja b on tasakaalustatud ühest küljest üldise huvi eesmärk, s.o Euroopa ühise varjupaigasüsteemi nõuetekohane toimimine, mis lubab anda rahvusvahelist kaitset taotlejatele, kes seda tõepoolest vajavad, ja jätta rahuldamata nende taotlused, kes ei vasta tingimustele, ning teisest küljest kinnipidamismeetmega tekitatud sekkumine õigusesse olla vaba.
48 Kuigi Euroopa ühise varjupaigasüsteemi nõuetekohane toimimine nõuab tegelikult nimelt, et liikmesriigi pädevate asutuste käsutuses on rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isiku või kodakondsusega seotud teave, ja asjaolud, millel tema taotlus põhineb, ei ole sellest tulenevalt põhjendatud, et liikmesriigi ametiasutused otsustavad võtta kinnipidamismeetmeid ilma, et nad kontrolliks eelnevalt igal üksikjuhtumil eraldi, kas need on edendatavate eesmärkidega proportsionaalsed. Selline kontrollimine nõuab seda, et tehakse kindlaks, et kõik käesoleva kohtuotsuse punktides 44–46 nimetatud tingimused on täidetud, ja eelkõige, et igal üksikjuhtumil kasutatakse kinnipidamist ainult viimase abinõuna. Lisaks sellele tuleb jälgida, et kinnipidamine ei kestaks mingil juhul kauem kui kõige lühem võimalik ajavahemik.
49 Eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes tuleb asuda seisukohale, et liidu seadusandja, kui ta võttis vastu direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b, järgis õiglast tasakaalu ühelt poolt taotleja õiguste ja vabaduste ning teiselt poolt tema isiku või kodakondsuse kindlakstegemisega seotud nõuete või veel, tema taotluse aluseks olevate asjaolude kindlakstegemise, mida Euroopa ühise varjupaigasüsteemi nõuetekohane toimimine nõuab, vahel.
50 Lõpetuseks tuleb meelde tuletada, et kuna harta sisaldab õigusi, mis vastavad EIÕKs tagatud õigustele, siis on harta artikli 52 lõike 3 eesmärk tagada vajalik kooskõla hartas sätestatud õiguste ja nende vastavate õiguste vahel, mida tagab EIÕK, ilma et sellega kahjustataks liidu õiguse ja Euroopa Liidu Kohtu sõltumatust (vt selle kohta kohtuotsus, 28.7.2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika). Järelikult tuleb harta artikli 6 tõlgendamisel arvesse võtta EIÕK artikli 5 lõiget 1. Direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b vastuvõtmisel ei ole liidu seadusandja jätnud tähelepanuta EIÕK artikli 5 lõike 1 punktis f antud kaitse taset.
51 Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f lause teine pool on asjasse puutuv seoses nimetatud artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktidega a ja b, kuid sellest taotlusest ei selgu siiski selliseid asjaolusid, mis võimaldaks asuda seisukohale, et põhikohtuasja asjaolud kuuluvad selle EIÕK sätte kohaldamisalasse, ega seda, millises ulatuses võib Euroopa Inimõiguste Kohtu 22. septembri 2015. aasta otsusest Nabil jt vs. Ungari (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) tulenev kohtupraktika mõjutada nimetatud artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktidele a ja b käesolevas kohtuasjas antavat hinnangut. Vastupidi, nimetatud taotluses esitatud märge, et põhikohtuasja kaebaja suhtes ei ole tagasisaatmise otsust tehtud, näib välistavat, et tema suhtes on käimas väljasaatmise või väljaandmise menetlus selle lause teise poole tähenduses.
52 EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f lause alguses sätestatud selle tagatise kohta, mille kohaselt kelleltki ei tohi võtta tema vabadust, välja arvatud isiku seaduslikuks vahistamiseks või kinnipidamiseks, et vältida tema loata sissesõitu riiki – nagu seda on tõlgendanud Euroopa Inimõiguste Kohus – tuleb meelde tuletada, et selle tagatisega ei ole vastuolus see, et rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud kolmanda riigi kodanike suhtes võidakse võtta vajalikud kinnipidamismeetmed, tingimusel et selline meede on seaduslik ja seda rakendatakse tingimustel, mis vastavad eesmärgile, mis seisneb selles, et isikut kaitstakse meelevaldsete aktide eest (vt selle kohta Euroopa Inimõiguste Kohtu otsused, 29.1.2008, Saadi vs. Ühendkuningriik, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 64‑74, ning 26.11.2015, Mahamed Jama vs. Malta, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, § 136–140).
53 Nagu nähtub direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b kehtivuse kontrollimiseks tehtud analüüsist harta artikli 52 lõike 1 seisukohast, siis see viimati nimetatud säte, mille kohaldamise ulatus on rangelt piiritletud, vastab neile nõuetele.
54 Kõikidest eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et küsimusele tuleb vastata selliselt, et direktiivi 2013/33 artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b analüüsimisel ei selgunud ühtegi asjaolu, mis mõjutaks selle sätte kehtivust harta artikli 6 ning artikli 52 lõigete 1 ja 3 seisukohast.
Kohtukulud
55 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded, artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b analüüsimisel ei selgunud ühtegi asjaolu, mis mõjutaks selle sätte kehtivust Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 6 ning artikli 52 lõigete 1 ja 3 seisukohast.
Allkirjad