A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2017. szeptember 14.(*)
„Előzetes döntéshozatal – A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok – 2013/32/EU irányelv – 9. cikk – A tagállamban maradás joga a kérelem megvizsgálása alatt – 2013/33/EU irányelv – A 8. cikk (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja – Őrizetbe vétel – A személyazonosság vagy állampolgárság ellenőrzése – A nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásához alapul szolgáló adatok meghatározása – Érvényesség – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 6. és 52. cikk – Korlátozás – Arányosság”
A C‑18/16. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (a Haarlemben tárgyalást tartó hágai kerületi bíróság, Hollandia) a Bírósághoz 2016. január 13‑án érkezett, 2016. január 13‑i határozatával terjesztett elő a
K.
és
a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: T. von Danwitz tanácselnök (előadó), Juhász E., C. Vajda, K. Jürimäe és C. Lycourgos bírák,
főtanácsnok: E. Sharpston,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a holland kormány képviseletében M. Bulterman és M. Noort, meghatalmazotti minőségben,
– a belga kormány képviseletében M. Jacobs és C. Pochet, meghatalmazotti minőségben,
– az észt kormány képviseletében K. Kraavi‑Käerdi, meghatalmazotti minőségben,
– Írország képviseletében E. Creedon, L. Williams és A. Joyce, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Parlament képviseletében Lukácsi T. és R. van de Westelaken, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Unió Tanácsa képviseletében M. Chavrier, F. Naert és K. Pleśniak, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében M. Condou‑Durande, H. Krämer és G. Wils, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2017. május 4‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 96. o.) 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának értelmezésére irányul.
2 Ezt a kérelmet a K. és a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (biztonsági és igazságügyi államtitkár, Hollandia) között K. őrizetének tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az EJEE
3 Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezménynek (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv., a továbbiakban: EJEE) a „Szabadsághoz és biztonsághoz való jog” című 5. cikke (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve az alábbi esetekben és a törvényben meghatározott eljárás útján:
[…]
f) törvényes letartóztatás vagy őrizetbe vétel az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából, vagy olyan személy törvényes letartóztatása vagy őrizetbe vétele, aki ellen intézkedés van folyamatban kiutasítása vagy kiadatása céljából.”
Az uniós jog
A Charta
4 Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) „A szabadsághoz és biztonsághoz való jog” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz.”
5 A Chartának „A jogok és elvek hatálya és értelmezése” című 52. cikke értelmében:
„(1) Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
[…]
(3) Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az [EJEE]‑ben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.
[…]
(7) Az Unió és a tagállamok bíróságainak kellően figyelembe kell venniük e Charta értelmezésére vonatkozó iránymutatásként készült magyarázatokat.”
A 2011/95/EU irányelv
6 A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítés: HL 2017. L 167., 58. o.) „A tények és körülmények értékelése” című 4. cikke a következőképpen szól:
„(1) A tagállamok a kérelmező kötelezettségének tekinthetik, hogy a lehető leggyorsabban bemutasson a nemzetközi védelem iránti kérelem megalapozásához szükséges valamennyi bizonyítékot. A kérelem szempontjából jelentőséggel bíró bizonyítékok értékelését – a kérelmező közreműködésével – a tagállam végzi.
(2) Az (1) bekezdésben említett bizonyítékok közé tartoznak a kérelmező által az alábbiak tekintetében szolgáltatott információk, valamint ezek alátámasztására a kérelmező birtokában lévő dokumentumok: a kérelmező életkora, háttere – ideértve az érintett hozzátartozókét is –, személyazonossága, állampolgársága(i), korábbi tartózkodási helye(i), illetve a korábbi tartózkodási helye(i) szerinti ország(ok), menedékjog iránt korábban benyújtott kérelmei, utazásának útvonala, úti okmányai, továbbá nemzetközi védelem iránti kérelmének indokai.
[…]”
A 2013/32/EU irányelv
7 A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50. o.) „Fogalommeghatározások” című 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
c) »kérelmező«: harmadik ország olyan állampolgára vagy olyan hontalan személy, aki nemzetközi védelemért folyamodott, és kérelme ügyében még nem hoztak jogerős határozatot;
[…]
p) »a tagállamban való maradás«: azon tagállam területén – ideértve annak határát és tranzitzónáit is – való maradás, amelyben nemzetközi védelemért folyamodtak, vagy a kérelmet vizsgálják;
[…]”
8 Az említett irányelvnek „A tagállamban maradás joga a kérelem megvizsgálása alatt” című 9. cikke (1) bekezdésében a következőket írja elő:
„A kérelmezők részére engedélyezni kell, hogy kizárólag az eljárás lefolytatása céljából a tagállamban maradhassanak mindaddig, amíg az eljáró hatóság a III. fejezet rendelkezései szerinti elsőfokú határozatot meg nem hozta. A tagállamban maradás joga tartózkodási engedélyre nem jogosít eljáró hatóság [helyesen: A tagállamban maradás joga tartózkodási engedélyre nem jogosít].”
9 Ugyanezen irányelvnek „A kérelmezők kötelezettségei” című 13. cikke (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok arra kötelezik a kérelmezőket, hogy működjenek együtt a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal személyazonosságuk, valamint a 2011/95/EU irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében említett egyéb tényezők meghatározása céljából. […]”
A 2013/33 irányelv
10 A 2013/33 irányelv (2), (12), (15), (17), (20) és (35) preambulumbekezdésében a következőket fejti ki:
„(2) A közös európai menekültügyi rendszert is magában foglaló közös menekültpolitika részét képezi az Európai Uniónak a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló olyan térség fokozatos létrehozására irányuló célkitűzésének, amely nyitva áll mindazok számára, akik kényszerítő körülmények miatt jogosan keresnek védelmet az Unióban. […]
[…]
(12) A kérelmezők befogadására vonatkozó feltételek összehangolásának hozzá kell járulnia a kérelmezők eltérő befogadási feltételek miatti másodlagos migrációjának [helyesen: másodlagos mozgásainak] korlátozásához.
[…]
(15) A kérelmezők őrizetbe vételét és őrizetben tartását azon alapvető elvvel összhangban kell alkalmazni, hogy – különösen a tagállamok nemzetközi jogi kötelezettségeivel és [a menekültek helyzetére vonatkozó, 1967. január 31‑én New Yorkban megkötött jegyzőkönyv (kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.) által kiegészített, a menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt] egyezmény [Recueil des traités des Nations unies (1954), 189. kötet, 150. o., 2545. sz.; kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.] 31. cikkével összhangban – senki sem tartható őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy nemzetközi védelmet kér. A kérelmezőket őrizetbe venni csak az ezen irányelvben megállapított, nagyon egyértelműen meghatározott kivételes körülmények között lehetséges, és mind az ilyen őrizet módja, mind célja tekintetében a szükségesség és az arányosság elvét kell alkalmazni. Amennyiben egy kérelmezőt őrizetben tartanak, hatékony hozzáférést kell biztosítani számára a szükséges eljárási garanciákhoz, például a nemzeti igazságügyi hatóság előtti jogorvoslathoz.
[…]
(17) Az őrizetnek az ezen irányelvben meghatározott okai nem érintik az őrizet egyéb olyan okait – ideértve a büntetőeljárás keretében történő őrizetben tartás okait –, amelyek a nemzeti jog szerint a harmadik országbeli állampolgár vagy a hontalan személy nemzetközi védelem iránti kérelmétől függetlenül alkalmazandók.
[…]
(20) A kérelmező testi és lelki épségének legmegfelelőbb biztosítása érdekében őrizetben tartásához csak végső esetben lehet folyamodni, és azt kizárólag az őrizet alternatívájaként alkalmazható, szabadságelvonással nem járó valamennyi intézkedés alapos vizsgálatát követően lehet alkalmazni. Az őrizet alternatívájaként alkalmazható valamennyi intézkedés során tiszteletben kell tartani a kérelmezők alapvető emberi jogait.
[…]
(35) Ez az irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, valamint különösen betartja a […] Chartá[…]ban elismert alapelveket. Ezen irányelv különösen biztosítani kívánja az emberi méltóság teljes mértékű tiszteletben tartását, és előmozdítani a Charta 1., 4., 6., 7., 18., 21., 24. és 47. cikkének alkalmazását, és ennek megfelelően kell végrehajtani.”
11 A 2013/33 irányelv „Fogalommeghatározások” című 2. cikke értelmében:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
b) »kérelmező«: harmadik ország olyan állampolgára vagy olyan hontalan személy, akinek nemzetközi védelem iránti kérelme tárgyában még nem hoztak végleges határozatot;
[…]
h) »őrizet«: a kérelmező tartózkodásának olyan meghatározott helyre korlátozása a tagállam által, ahol a kérelmezőt mozgásszabadságától megfosztják;
[…]”
12 Az említett irányelv „Őrizet” című 8. cikke a következőket fejti ki:
„(1) A tagállamok senkit sem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az érintett a [2013/32 irányelvnek] megfelelően kérelmet nyújtott be.
(2) Amennyiben szükségesnek bizonyul, valamint az egyes esetek egyéni értékelése alapján a tagállamok őrizetbe vehetik a kérelmezőt, amennyiben kevésbé kényszerítő jellegű alternatív intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony.
(3) A kérelmezőt csak akkor lehet őrizetbe venni, ha:
a) arra személyazonossága vagy állampolgársága meghatározása vagy ellenőrzése céljából van szükség;
b) arra a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásához alapul szolgáló – az őrizet mellőzése esetén be nem szerezhető – adatok megállapítása céljából van szükség és különösen abban az esetben, ha fennáll a kérelmező szökésének veszélye;
[…]
e) a nemzetbiztonság vagy a közrend védelme szükségessé teszi;
[…]
Az őrizetben tartás okait a nemzeti jog állapítja meg.
(4) A tagállamok nemzeti jogukban biztosítják az őrizet alternatíváival – úgymint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezéssel, pénzügyi garancia letétbe helyezésével vagy egy kijelölt helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettséggel – kapcsolatos szabályok megállapítását.”
13 A 2013/33 irányelvnek a „Biztosítékok az őrizetben tartott kérelmezők számára” című 9. cikke értelmében:
„(1) A kérelmezőt a lehető legrövidebb időre és kizárólag a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott okok fennállásának idejére lehet őrizetbe venni és ott tartani.
A 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott őrizetben tartási [helyesen: őrizetbe vételi] okokat érintő közigazgatási eljárásokat kellő gondossággal kell végrehajtani. A közigazgatási eljárásokban fellépő – a kérelmezőnek fel nem róható – késedelmek nem indokolják az őrizet meghosszabbítását.
(2) Az őrizetet igazságügyi vagy közigazgatási hatóságok írásban rendelik el. Az őrizetbe vételt elrendelő intézkedésben fel kell tüntetni az őrizet alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat.
(3) Amennyiben az őrizetet közigazgatósági hatóságok rendelik el, a tagállamok gondoskodnak arról, hogy az őrizet jogszerűségének bírósági felülvizsgálatát hivatalból és/vagy a kérelmező kérésére mielőbb elvégezzék. A hivatalból indított felülvizsgálat esetében arról az őrizet kezdetétől számítva a lehető leghamarabb döntést kell hozni. A kérelmező kérésére indított felülvizsgálat esetében pedig arról a megfelelő eljárások elindítását követően kell a lehető leghamarabb döntést hozni. E célból a tagállamok nemzeti jogukban meghatározzák azt az időtartamot, amelyen belül a hivatalból indított felülvizsgálatot és/vagy a kérelmező kérésére indított felülvizsgálatot le kell folytatni.
Amennyiben a bírósági felülvizsgálat az őrizetet jogszerűtlennek minősíti, a kérelmezőt haladéktalanul szabadon kell engedni.
(4) Az őrizetbe vett kérelmezőket haladéktalanul és írásban – olyan nyelven, amelyet megértenek vagy észszerűen feltételezhető, hogy megértenek – tájékoztatni kell az őrizetbe vétel indokairól, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására vonatkozóan a nemzeti jogban meghatározott eljárásokról, továbbá az ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetőségéről.
(5) Az őrizetet megfelelő időközönként igazságügyi hatóság vizsgálja felül hivatalból és/vagy az érintett kérelmező kérésére, különösen amennyiben az őrizet időtartamát meghosszabbítják, vagy jogszerűségét érintő körülmények merülnek fel, vagy ilyen információk válnak elérhetővé.
[…]”
A holland jog
14 A Vreemdelingenwet 2000 (a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény, a továbbiakban: a külföldiek jogállásáról szóló törvény) 8. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A külföldi személy jogszerűen tartózkodik Hollandiában,
[…]
f) a [(menedékjoggal összefüggő) ideiglenes tartózkodási engedély] kiadása iránti kérelem tárgyában történő határozathozatal időpontjáig […], amennyiben e törvény, e törvény alapján elfogadott rendelkezés vagy bírósági határozat kimondja, hogy a kitoloncolás nem hajtható végre, amíg a kérelem tárgyában határozatot nem hoztak.
h) a panasz vagy a kereset tárgyában történő határozathozatal időpontjáig, amennyiben e törvény, e törvény alapján elfogadott rendelkezés vagy bírósági határozat kimondja, hogy a kitoloncolás nem hajtható végre, amíg a panasz vagy a kereset tárgyában határozatot nem hoztak;
[…]”
15 A külföldiek jogállásáról szóló törvény 28. cikke értelmében:
„A miniszter hatáskörrel rendelkezik:
Az ideiglenes tartózkodási engedély kiadása iránti kérelemnek helyt adni;
[…]”
16 A külföldiek jogállásáról szóló törvény 59b. cikke a következőket írja elő:
„(1) A 8. cikk f) […] pontja alapján jogszerűen tartózkodó külföldi őrizetbe vételét a [(menedékjoggal összefüggő) ideiglenes tartózkodási engedély kiadása iránti kérelem] esetében a miniszter akkor rendelheti el, ha:
a) az őrizet a külföldi személyazonosságának vagy állampolgárságának meghatározása érdekében szükséges;
b) az őrizet a 28. cikkben említett ideiglenes tartózkodási engedély iránti kérelem értékeléséhez szükséges adatok összegyűjtéséhez szükséges, különösen szökés veszélye esetén.
[…]
(2) Az (1) bekezdés a), b) és c) pontja szerinti őrizet nem haladja meg a négy hetet, kivéve ha a külföldiek jogállásáról szóló törvény 39. cikke alkalmazandó. Ebben az esetben az őrizet nem haladja meg a hat hetet.
[…]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
17 Az alapeljárás felperese, aki harmadik országbeli állampolgár, Bécsből (Ausztria) induló légi járattal érkezett 2015. november 30‑án az amszterdami (Hollandia) Schiphol repülőtérre. A szándéka az volt, hogy ugyanazon a napon folytassa repülőútját Edinburghbe (Egyesült Királyság).
18 Az Edinburghbe tartó légi járatra történő beszállást megelőzően lefolytatott okmányellenőrzés során felmerült a gyanú, hogy az alapeljárás felperese hamis útlevelet használ, és emiatt ideiglenesen őrizetbe vették.
19 2015. december 15‑én a büntetőbíróság az ügyésznek az alapeljárás felperesével szembeni eljárási cselekményeit elfogadhatatlannak nyilvánította. A 2015. december 16‑i „azonnali szabadon bocsátásról” szóló határozattal elrendelték az őrizetből történő szabadon bocsátását.
20 2015. december 17‑én az alapeljárás felperese menedékjog iránti kérelmet nyújtott be. Az ugyanazon a napon hozott határozattal az alapeljárás felperesét őrizetbe vették a külföldiek jogállásáról szóló törvény 59b. cikke (1) bekezdése a) és b) pontjának megfelelően, amely rendelkezést a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának átültetésére hoztak. Ezt a határozatot azzal indokolták, hogy az ilyen intézkedéshez e kérelmező személyazonosságának vagy állampolgárságának meghatározása, valamint a kérelmének értékeléséhez szükséges adatok megállapítása érdekében szükséges fordulni szökés veszélye miatt.
21 2015. december 17‑én az alapeljárás felperese keresetet terjesztett elő az őrizetbe vételét elrendelő határozattal szemben, valamint kártérítést kért.
22 A kérdést előterjesztő bíróság előtti tárgyalás során, 2015. december 28‑án K.‑t egy alkalommal meghallgatták menedékjog iránti kérelmével kapcsolatban, arról azonban még nem döntöttek. Így az előzetes döntéshozatalra utaló határozat kihirdetésének időpontjában nem hoztak vele szemben kiutasítási határozatot.
23 Az alapügyben K. azt állítja, hogy a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja ellentétes az EJEE 5. cikkével, következésképpen pedig a Charta 6. cikkével.
24 A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza az alapügy és a 2016. február 15‑i N. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) alapjául szolgáló ügy közötti hasonlóságot, amely utóbbi ügy az említett irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése e) pontjának érvényességére vonatkozott.
25 A kérdést előterjesztő bíróság – a Raad van State (államtanács, Hollandia) által az említett ítélet alapjául szolgáló ügyben felhozott megfontolásokat mutatis mutandis átvéve – az alapügyben ugyanezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának a Charta 6. cikkére tekintettel való érvényességével kapcsolatban keres választ.
26 A rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (a Haarlemben tárgyalást tartó hágai kerületi bíróság, Hollandia) a Raad van Statéhoz (államtanács) hasonlóan kifejti egyrészt, hogy az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatok (HL 2007. C 303., 17. o.) szerint a 6. cikkben megállapított jogok megegyeznek az EJEE 5. cikkében megállapított jogokkal, és a Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében tartalmuk és terjedelmük azonos. Ebből következően az e jogokra jogszerűen alkalmazható korlátozás mértéke nem haladhatja meg az EJEE 5. cikke által megengedett korlátozást.
27 A kérdést előterjesztő bíróság másrészt az EJEB 2015. szeptember 22‑i Nabil és társai kontra Magyarország ítéletének (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) 29. §‑ára hivatkozik, miszerint az EJEE 5. cikke (1) bekezdése f) pontjának második tagmondatán alapuló szabadságelvonás csak addig indokolt, amíg folyamatban van a kiutasítási vagy kiadatási eljárás. Amennyiben az utóbbi eljárások lefolytatására nem a megkövetelt gondossággal kerül sor, a fogva tartás már nem lesz az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének f) pontjára tekintettel igazolt. Márpedig az alapügyben semmilyen kiutasítási vagy kiadatási eljárás nincs jelenleg folyamatban.
28 E körülmények között a rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (a Haarlemben tárgyalást tartó hágai kerületi bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja összeegyeztethető‑e a Charta 6. cikkével:
1) olyan helyzetben, amikor egy harmadik országbeli állampolgárt ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja alapján őrizetbe vettek, és a 2013/32 irányelv 9. cikke alapján joga van a tagállamban maradni addig, amíg a menedékjog iránti kérelmét illetően nem hoznak elsőfokú határozatot, és
2) figyelemmel az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatokra, amelyek szerint a 6. cikkben előírt jogokra jogszerűen alkalmazható korlátozás mértéke nem haladhatja meg az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének f) pontja által megengedett korlátozást, valamint az EJEB által különösen a 2015. szeptember 22‑i Nabil és társai kontra Magyarország ítéletében (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) az utóbbi rendelkezéshez fűzött értelmezésre, amely szerint a menedékkérő őrizetbe vétele ellentétes az EJEE fent hivatkozott rendelkezésével, amennyiben ezt az őrizetet nem kiutasítás céljából rendelik el?”
29 2016. február 1‑jén a kérdést előterjesztő bíróság arról tájékoztatta a Bíróságot, hogy 2016. január 25‑i ítéletével megalapozottnak nyilvánította az alapeljárás felperese által az akkoriban hatályban lévő őrizetbe vételi intézkedéssel szemben előterjesztett keresetet, és elrendelte ezen intézkedés 2016. január 25‑i hatállyal való megszüntetését.
A Bíróság előtti eljárás
30 A kérdést előterjesztő bíróság kérelmére a kijelölt tanács megvizsgálta a jelen ügynek a Bíróság eljárási szabályzata 107. cikkében előírt sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban történő elbírálásának szükségességét. 2016. február 1‑jén e tanács a főtanácsnok meghallgatását követően úgy határozott, hogy nem ad helyt ennek a kérelemnek.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
31 Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kéri, hogy a Bíróság vizsgálja meg a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának a Charta 6. cikkére tekintettel való érvényességét.
32 Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy jóllehet – amint azt az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése megerősíti – az EJEE által biztosított alapvető jogok az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei, és ugyan a Charta 52. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Chartában foglalt, az EJEE által biztosított jogoknak megfelelő jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek, ez az egyezmény nem minősül az uniós jogrendbe szervesen beépülő jogforrásnak addig, amíg az Unió nem csatlakozott hozzá (2013. február 26‑i Åkerberg Fransson ítélet, C‑617/10, EU:C:2013:105, 44. pont; 2017. április 5‑i Orsi és Baldetti ítélet, C‑217/15 és C‑350/15, EU:C:2017:264, 15. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezért a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontja érvényességének vizsgálatát kizárólag a Chartában biztosított alapvető jogokra tekintettel kell elvégezni (lásd ebben az értelemben: 2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2016. július 28‑i Conseil des ministres ítélet, C‑543/14, EU:C:2016:605, 23. pont).
33 E tekintetben meg kell állapítani, hogy ugyanezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja lehetővé teszi a nemzetközi védelmet kérelmező őrizetbe vételét, ha arra személyazonossága vagy állampolgársága meghatározása vagy ellenőrzése céljából van szükség, vagy ha arra a kérelmének benyújtásához alapul szolgáló – az őrizet mellőzése esetén be nem szerezhető – adatok megállapítása céljából van szükség, és különösen abban az esetben, ha fennáll a kérelmező szökésének veszélye. Ez a rendelkezés ilyen intézkedés engedélyezésével a Charta 6. cikkében meghatározott szabadsághoz való jog gyakorlásának korlátozását írja elő.
34 Márpedig a Charta 52. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, e jogok és e szabadságok gyakorlásának korlátozására csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
35 E tekintetben ki kell emelni, hogy a szabadsághoz való jog gyakorlásának a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontjából eredő korlátozását uniós jogalkotási aktus írja elő, és ez a korlátozás nem érinti a Charta 6. cikkében meghatározott szabadsághoz való jog lényeges tartalmát. Ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja ugyanis nem teszi kérdésessé e jog biztosítását, és – amint az e rendelkezésnek, valamint az említett irányelv (15) preambulumbekezdésének a szövegéből kitűnik – a tagállamoknak a kérelmező őrizetbe vételére vonatkozó jogkört csak a kérelmező egyéni magatartása miatt, valamint az ugyanezen rendelkezésben említett kivételes körülmények között biztosítja, amelyeket egyebekben az ugyanezen irányelv 8. és 9. cikkében szereplő feltételek összessége határol be (lásd analógia útján: 2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 51. és 52. pont).
36 Amint arra a főtanácsnok indítványának 56. és 58. pontjában rámutatott, az EUMSZ 78. cikkből következik, hogy a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működése – amely rendszer a tagállamokban azonos feltételek alkalmazásán alapul – az Unió által elismert, általános érdekű célkitűzésnek minősül. Ez a rendszer továbbá a 2013/33 irányelv (2) preambulumbekezdése szerint részt vesz az Uniónak a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló olyan térség fokozatos létrehozására irányuló célkitűzésének megvalósításában, amely nyitva áll mindazok számára, akik kényszerítő körülmények miatt jogosan keresnek védelmet az Unióban. Márpedig az ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontjában kifejtett indokokon alapuló intézkedés a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működésének biztosítására irányuló célkitűzést teljesíti, mivel lehetővé teszi a nemzetközi védelmet kérelmező személyek azonosítását, és annak megállapítását, hogy e személyek teljesítik‑e az ilyen védelem igénybe vételéhez szükséges feltételeket, és ha nem, annak elkerülése érdekében, hogy e személyek jogellenesen utazzanak be az Unió területére és tartózkodjanak ott.
37 A megállapított beavatkozás arányosságát illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, így a szabályozással okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest (2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2016. június 9‑i Pesce és társai ítélet, C‑78/16 és C‑79/16, EU:C:2016:428, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38 Ezen beavatkozás arányosságának értékelésével összefüggésben figyelembe kell venni azt, hogy a 2013/32 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének megfelelően a nemzetközi védelmet kérelmezők különösen személyazonosságuk, állampolgárságuk, valamint a kérelmüket igazoló indokok meghatározása érdekében kötelesek együttműködni a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal, ami azt vonja maga után, hogy a lehető legteljesebb mértékben biztosítaniuk kell a kért igazolásokat, valamint adott esetben a kért magyarázatokat és információkat.
39 E körülmények között valamely kérelmező őrizetbe vétele, ha arra személyazonossága vagy állampolgársága meghatározása vagy ellenőrzése céljából van szükség, vagy ha arra a nemzetközi védelem iránti kérelmének benyújtásához alapul szolgáló – ezen őrizet mellőzése esetén be nem szerezhető – adatok megállapítása céljából van szükség, és különösen abban az esetben, ha fennáll a kérelmező szökésének veszélye, lehetővé teszi, hogy a kérelmező továbbra is a nemzeti hatóságok rendelkezésére álljon többek között annak érdekében, hogy e hatóságok meghallgassák, következésképpen hozzájáruljanak a kérelmezők esetleges másodlagos mozgásainak a 2013/33 irányelv (12) preambulumbekezdésében említett, és az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletben (HL 2013. L 180., 31. o.) célul tűzött megelőzéséhez (lásd ebben az értelemben: 2016. március 17‑i Mirza ítélet, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, 52. pont). Ebből következik, hogy ez az intézkedés jellegénél fogva alkalmas a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működésének biztosítására, és így hozzájárulhat a jelen ítélet 36. pontjában meghatározott, és az ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontjával követett célkitűzés eléréséhez.
40 Az e rendelkezéssel a tagállamok számára biztosított azon jogkör szükséges jellegét illetően, hogy a kérelmezőt őrizetbe vegyék, hangsúlyozni kell, hogy tekintettel a Charta 6. cikkében biztosított szabadsághoz való jog jelentőségére, valamint azon beavatkozás súlyosságára, amelyet e jogban az ilyen őrizetbe vételi intézkedés jelent, az e jog gyakorlásával kapcsolatos korlátozások a feltétlenül szükséges határokon belül kell, hogy maradjanak (2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41 E tekintetben a 2013/33 irányelv 8. cikkének mind a szövegéből és hátteréből, mind pedig keletkezésének körülményeiből kitűnik, hogy ez a jogkör azon feltételek összességének a betartásától függ, amelyek célja az ilyen intézkedés alkalmazásának szigorú körülhatárolása.
42 Először is ugyanis a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdésének első albekezdése kimerítően sorolja fel azokat a különböző indokokat, amelyek igazolhatják az őrizetbe vételt, és ezen indokok mindegyike egyedi szükségletet testesít meg, így önálló jelleggel rendelkezik (lásd ebben az értelemben: 2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 59. pont). E tekintetben az említett irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) pontjának a szövegéből kitűnik, hogy valamely kérelmezőt csak akkor érinthet ilyen intézkedés, ha együttműködési kötelezettsége ellenére nem közölte személyazonosságát vagy állampolgárságát, vagy pedig nem mutatta be az említett adatok igazolását lehetővé tévő személyazonosító okmányokat. Hasonlóképpen, e 8. cikk (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjából következik, hogy a kérelmezőt csak akkor lehet őrizetbe venni, ha arra a nemzetközi védelem iránti kérelmének benyújtásához alapul szolgáló „‑ az őrizet mellőzése esetén be nem szerezhető – [egyes adatok megállapítása céljából van szükség] és különösen abban az esetben, ha fennáll a kérelmező szökésének veszélye”.
43 A 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdésének második albekezdése továbbá úgy rendelkezik, hogy az őrizetbe vétel okait a nemzeti jog állapítja meg. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy amikor az irányelv rendelkezései a tagállamok számára az átültetésre vonatkozó intézkedések meghatározásához mérlegelési mozgásteret hagynak, hogy azok a különböző várható helyzetekhez igazodjanak, a tagállamoknak ezen intézkedések végrehajtása során, amellett hogy saját nemzeti jogukat a szóban forgó irányelvvel összhangban kell értelmezniük, arra is ügyelniük kell, hogy ennek az irányelvnek ne olyan értelmezését vegyék alapul, amely ellentétes az alapvető jogokkal vagy az uniós jog más általános elveivel (2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 60. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44 Másodszor, a Bíróság már megállapította, hogy a 2013/33 irányelv 8. cikkének többi bekezdése a tagállamok számára az őrizetbe vétel foganatosítására biztosított jogkört illetően jelentős korlátozásokat támaszt. Ezen irányelv 8. cikkének (1) bekezdéséből ugyanis kitűnik, hogy a tagállamok senkit sem vehetnek őrizetbe kizárólag azon az alapon, hogy az érintett nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be. Továbbá az említett irányelv 8. cikkének (2) bekezdése szerint az őrizetbe vétel csak akkor rendelhető el, amennyiben az szükségesnek bizonyul, valamint az egyes esetek egyéni értékelése alapján, amennyiben kevésbé kényszerítő jellegű alternatív intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony. Ugyanezen irányelv 8. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a tagállamok nemzeti jogukban biztosítsák az őrizet alternatíváival, úgymint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezéssel, pénzügyi biztosíték letétbe helyezésével vagy egy kijelölt helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos szabályok megállapítását (2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 61. pont).
45 Hasonlóképpen, a 2013/33 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kérelmezőt kizárólag a lehető legrövidebb időre és az ezen irányelv 8. cikkének (3) bekezdésében meghatározott okok fennállásának idejére lehet őrizetbe venni és ott tartani. Egyébiránt az említett irányelv 9. cikke (2)–(5) bekezdésének megfelelően az őrizetbe vételt elrendelő határozat jelentős eljárási és a bírósági felülvizsgálathoz kapcsolódó garanciák tiszteletben tartásához kötött. Ezért ugyanezen irányelv 9. cikke (2) és (4) bekezdésének megfelelően e határozatban fel kell tüntetni írásban az őrizet alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat, valamint közölni kell néhány információt a kérelmezővel olyan nyelven, amelyet megért, vagy észszerűen feltételezhető, hogy megért. A 2013/33 irányelv 9. cikkének (3) és (5) bekezdése kifejti az őrizetbe vétel jogszerűségével kapcsolatos bírósági felülvizsgálat lefolytatásának módját, amelyet a tagállamoknak be kell vezetniük (2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 62. pont).
46 Harmadszor, a Bíróság azt is megállapította, hogy a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a)–c) pontjában előírt őrizetbe vételi okok az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a menedékkérők fogva tartásával kapcsolatos intézkedésekről szóló, 2003. április 16‑i ajánlásán, valamint az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságának (UNHCR) a menedékkérők fogva tartására alkalmazandó feltételekről és szabályokról szóló, 1999. február 26‑i iránymutatásain alapulnak, amelyekből – a 2012‑ben elfogadott változatukban – kitűnik, hogy egyrészt az őrizet kivételes intézkedésnek minősül, másrészt az őrizetet csak végső esetben lehet alkalmazni, amikor megállapításra kerül, hogy az egy jogszerű cél érdekében szükséges, észszerű, és azzal arányos (lásd ebben az értelemben: 2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 63. pont).
47 A Charta 6. cikkében biztosított jog gyakorlásának az ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontjából eredő korlátozásai az érintett célokhoz képest túlzottnak sem tűnnek. E tekintetben ki kell emelni, hogy az említett 8. cikk (3) bekezdése első albekezdésének a) és b) pontja kiegyensúlyozottan mérlegel egyrészt a kitűzött általános érdekű célkitűzés – nevezetesen a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működése, amely lehetővé teszi a nemzetközi védelem biztosítását azoknak a kérelmezőknek, akiknek arra ténylegesen szükségük van, és azok kérelmeinek elutasítását, akik nem teljesítik a feltételeket –, másrészt pedig a szabadsághoz való jogba az őrizetbe vételi intézkedéssel okozott beavatkozás között.
48 Ugyanis, bár a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működése de facto megköveteli, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok a nemzetközi védelmet kérelmező személyazonosságával vagy állampolgárságával, valamint a kérelme benyújtásához alapuló szolgáló adatokkal kapcsolatban megbízható információkkal rendelkezzenek, az említett rendelkezés nem igazolhatja, hogy az őrizetbe vételi intézkedésekről anélkül döntsenek, hogy ezek a nemzeti hatóságok előzőleg esetről esetre ellenőrizték volna, hogy az említett intézkedések a követett célokkal arányosak‑e. Az ilyen ellenőrzés megköveteli, hogy megbizonyosodjanak arról, hogy a jelen ítélet 44–46. pontjában említett feltételek összessége teljesül, és különösen arról, hogy az őrizetet minden egyes esetben csak végső eszközként alkalmazzák. Továbbá ügyelni kell arra, hogy ez az őrizet semmilyen esetben se haladja meg a lehető legrövidebb időtartamot.
49 A fenti megfontolásokra tekintettel úgy kell tekinteni, hogy az uniós jogalkotó a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának elfogadásával tiszteletben tartotta az egyrészt a kérelmező szabadsághoz való joga, másrészt pedig a kérelmező vagy az állampolgársága azonosításához vagy a kérelme benyújtásához alapuló szolgáló adatok megállapításához kapcsolódó követelmények – amelyeket a közös európai menekültügyi rendszer megfelelő működése követel meg – közötti megfelelő egyensúlyt.
50 Végül emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben a Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az EJEE‑ben biztosított jogoknak, a Charta 52. cikke (3) bekezdésének célja a Chartában foglalt, illetve az azokkal megegyező, az EJEE‑ben biztosított jogok közötti szükséges összhang biztosítása, anélkül hogy mindez hátrányosan befolyásolná az uniós jognak és az Európai Unió Bíróságának az autonómiáját (lásd ebben az értelemben: 2016. július 28‑i JZ ítélet, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A Charta 6. cikkének értelmezéséhez figyelembe kell tehát venni az EJEE 5. cikkének (1) bekezdését. Márpedig az uniós jogalkotó a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának elfogadásával nem sértette meg az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének f) pontjában biztosított védelmi szintet.
51 A jelen ügyben jóllehet az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az EJEE 5. cikke (1) bekezdése f) pontja második tagmondatának az említett 8. cikk (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjára való hatásával kapcsolatban tesz fel kérdést, e kérelem nem tartalmaz olyan információkat, amelyek alapján megállapítható lenne, hogy az alapügyben szóban forgó tényállás az EJEE ezen rendelkezésének hatálya alá tartozik, és azzal kapcsolatban sem tartalmaz információkat, hogy az EJEB 2015. szeptember 22‑i Nabil és társai kontra Magyarország ítéletéből (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) eredő ítélkezési gyakorlat milyen mértékben lehet hatással a jelen ügyben az említett 8. cikk (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának értékelésére. Éppen ellenkezőleg, úgy tűnik, hogy az említett kérelemben szereplő információ, miszerint az alapeljárás felperesével szemben nem hoztak kiutasítási határozatot, kizárja azt, hogy vele szemben e második tagmondat értelmében kiutasítási vagy kiadatási eljárás lenne folyamatban.
52 Ami az EJEB által értelmezett, az EJEE 5. cikke (1) bekezdése f) pontjának első tagmondatában meghatározott azon garanciát illeti, miszerint szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve törvényes letartóztatás vagy őrizetbe vétel esetén az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából, emlékeztetni kell arra, hogy ezzel a garanciával nem ellentétes az, hogy a szükséges őrizetbe vételi intézkedéseket meg lehessen hozni olyan harmadik országbeli állampolgárokkal szemben, akik nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtottak be, feltéve hogy az ilyen intézkedés jogszerű, és azt olyan feltételek mellett hajtják végre, amelyek megfelelnek az egyén önkénnyel szembeni védelmére irányuló célkitűzésnek (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2008. január 29., Saadi kontra Egyesült Királyság ítélet, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, 64–74. §; 2015. november 26., Mahamed Jama kontra Málta ítélet, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, 136–140. §).
53 Márpedig, amint az a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának a Charta 52. cikkének (1) bekezdésére tekintettel való érvényességének vizsgálatával kapcsolatos fejleményekből kitűnik, az említett a) és b) pont – amelyek hatálya szigorúan körülhatárolt – teljesíti ezeket a követelményeket.
54 A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának vizsgálata nem tárt fel olyan körülményt, amely e rendelkezésnek a Charta 6. cikkére, valamint 52. cikke (1) és (3) bekezdésére tekintettel való érvényességét érintené.
A költségekről
55 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 8. cikke (3) bekezdése első albekezdése a) és b) pontjának vizsgálata nem tárt fel olyan körülményt, amely e rendelkezésnek az Európai Unió Alapjogi Chartája 6. cikkére, valamint 52. cikke (1) és (3) bekezdésére tekintettel való érvényességét érintené.
Aláírások