DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 14 september 2017(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 9 – Rätt att stanna kvar i en medlemsstat under tiden ansökan prövas – Direktiv 2013/33/EU – Artikel 8.3 första stycket a och b – Förvar – Kontroll av identitet eller nationalitet – Kontroll av faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på – Giltighet – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 6 och 52 – Begränsning – Proportionalitet”
I mål C‑18/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, kansliort Haarlem, Nederländerna) genom beslut av den 13 januari 2016, som inkom till domstolen samma dag, i målet
K.
mot
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz (referent) samt domarna E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe och C. Lycourgos,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Nederländernas regering, genom M. Bulterman och M. Noort, båda i egenskap av ombud,
– Belgiens regering, genom M. Jacobs och C. Pochet, båda i egenskap av ombud,
– Estlands regering, genom K. Kraavi-Käerdi, i egenskap av ombud,
– Irlands regering, genom E. Creedon, L. Williams och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud,
– Europaparlamentet, genom T. Lukácsi och R. van de Westelaken, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska unionens råd, genom M. Chavrier, F. Naert och K. Pleśniak, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande, H. Krämer och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 4 maj 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 8.3 första stycket a och b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan K. och Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekreteraren med ministerlika befogenheter för säkerhetsfrågor och justitiefrågor). Målet rör förvarstagandet av K.
Tillämpliga bestämmelser
Europakonventionen
3 Artikel 5 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), har rubriken ”Rätt till frihet och säkerhet”. I artikel 5.1 föreskrivs följande:
”Var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver
…
f) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utlämning.”
Unionsrätt
Stadgan
4 I artikel 6, med rubriken ”Rätt till frihet och säkerhet”, i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) föreskrivs följande:
”Var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet.”
5 I artikel 52 i stadgan, med rubriken ”Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning”, anges följande:
”1. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
…
3. I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av [Europakonventionen] ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
…
7. De förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av denna stadga ska vederbörligen beaktas av unionens och medlemsstaternas domstolar.”
Direktiv 2011/95/EU
6 Artikel 4, med rubriken ”Bedömning av fakta och omständigheter”, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får betrakta det som den sökandes skyldighet att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd. Det är medlemsstaternas skyldighet att i samarbete med den sökande bedöma de relevanta faktorerna i ansökan.
2. De faktorer som det hänvisas till i punkt 1 utgörs av den sökandes utsagor och alla handlingar som den sökande förfogar över angående den sökandes ålder, bakgrund, inklusive relevanta släktingars bakgrund, identitet, nationalitet(er), tidigare bosättningsland(-länder) och -ort(er), tidigare asylansökningar, resvägar och resehandlingar samt orsakerna till ansökan om internationellt skydd.
…”
Direktiv 2013/32/EU
7 I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
c) sökande: en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut.
…
p) stanna kvar i medlemsstaten: att stanna kvar på den medlemsstats territorium där asylansökan har lämnats in eller håller på att prövas, inbegripet vid gränsen eller i denna medlemsstats transitzoner.
…”
8 I artikel 9, med rubriken ”Rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan”, i direktivet föreskrivs följande i punkt 1:
”Sökande ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i kapitel III. Rätten att stanna kvar ska inte utgöra ett berättigande till uppehållstillstånd.”
9 I punkt 1 i artikel 13, med rubriken ”Skyldigheter för sökande”, i samma direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska ålägga sökande en skyldighet att samarbeta med de behöriga myndigheterna för att fastställa sin identitet och andra förhållanden som avses i artikel 4.2 i direktiv 2011/95/EU …”
Direktiv 2013/33
10 Skälen 2, 12, 15, 17, 20 och 35 i direktiv 2013/33 har följande lydelse:
”(2) En gemensam asylpolitik, inklusive ett gemensamt europeiskt asylsystem, är en del av Europeiska unionens målsättning att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som är öppet för dem som av olika omständigheter legitimt tvingas söka skydd inom unionen. …
…
(12) En harmonisering av sökandes mottagningsvillkor bör bidra till att begränsa sökandes sekundära förflyttningar på grund av att mottagningsvillkoren skiljer sig åt.
…
(15) Förvar av sökande bör följa den grundläggande principen att en person inte får hållas i förvar av enbart det skälet att han eller hon ansöker om internationellt skydd, särskilt i enlighet med medlemsstaternas internationella rättsliga skyldigheter och med artikel 31 i [konventionen om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (Förenta nationernas traktatsamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)), kompletterad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967]. Sökande får endast hållas i förvar under mycket klart definierade exceptionella omständigheter som fastställs i detta direktiv och med beaktande av principen om nödvändighet och proportionalitet, avseende såväl formerna för som syftet med, ett sådant förvar. En sökande som hålls i förvar bör ha faktisk tillgång till de nödvändiga förfarandegarantierna, som rättsmedel inför en nationell rättslig myndighet.
…
(17) De skäl för förvar som anges i detta direktiv påverkar inte andra skäl för förvar, däribland skäl för förvar inom ramen för straffrättsliga förfaranden, som är tillämpliga enligt nationell rätt, och som saknar samband med tredjelandsmedborgarens eller den statslösa personens ansökan om internationellt skydd.
…
(20) För att på ett bättre sätt säkerställa den sökandes fysiska och psykiska integritet bör förvar tillgripas som en sista utväg och får endast tillämpas sedan alla icke-frihetsberövande alternativa åtgärder till förvar vederbörligen prövats. Alla alternativa åtgärder till förvar måste respektera sökandes grundläggande mänskliga rättigheter.
…
(35) Detta direktiv ståt i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i [stadgan]. Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 och 47 i stadgan, och måste genomföras i enlighet därmed.”
11 I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i direktiv 2013/33 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med:
…
b) sökande: en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd som inte slutligt har avgjorts.
…
h) förvar: en medlemsstats kvarhållande av en sökande inom en särskild anläggning där den sökande är fråntagen sin rörelsefrihet.
…”
12 I artikel 8 i direktiv 2013/33, med rubriken ”Förvar”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna får inte hålla en person i förvar av enbart det skälet att han eller hon är en sökande i enlighet med [direktiv 2013/32].
2. Om det på grundval av en individuell bedömning av ett ärende visar sig nödvändigt får en medlemsstat besluta att ta en sökande i förvar, om mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt.
3. En sökande får endast tas i förvar
a) i syfte att bestämma eller bekräfta sökandens identitet eller nationalitet,
b) i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker,
…
e) om det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning,
…
Grunderna för förvar ska fastställas i nationell rätt.
4. Medlemsstaterna ska säkerställa att bestämmelser om alternativ till förvar, till exempel regelbunden rapportering till myndigheterna, ställandet av en finansiell säkerhet eller en skyldighet att stanna på en angiven ort, fastställs i nationell rätt.”
13 Artikel 9, med rubriken ”Garantier för sökande som tas i förvar”, i direktiv 2013/33 har följande lydelse:
”1. En sökande ska endast hållas i förvar så kort tid som möjligt, och ska hållas i förvar bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga.
De administrativa förfaranden avseende grunderna för förvar i artikel 8.3 ska utföras med tillbörlig skyndsamhet och noggrannhet. Förseningar i administrativa förfaranden som inte kan tillskrivas sökanden berättigar inte fortsatt förvar.
2. Beslut om förvar av sökande ska fattas skriftligen av rättsliga myndigheter eller förvaltningsmyndigheter. I beslutet om förvar ska de faktiska och rättsliga skäl beslutet grundar sig på anges.
3. Om beslut om förvar fattas av en förvaltningsmyndighet ska medlemsstaterna ombesörja att en snabb rättslig prövning av försvarsbeslutets laglighet utförs ex officio och/eller på begäran av den sökande. Om prövningen sker ex officio ska beslut därom fattas så snart som möjligt efter det att den sökande tagits i förvar. När den äger rum på begäran av den sökande ska beslut därom fattas så snart som möjligt efter det att de aktuella förfarandena inletts. Medlemsstaterna ska i detta syfte i nationell rätt fastställa den tidsfrist inom vilken den rättsliga prövningen ex officio och/eller den rättsliga prövningen på begäran av den sökande ska genomföras.
Om förvaret, som en följd av den rättsliga prövningen, konstateras vara olagligt, ska sökanden i fråga omedelbart friges.
4. Sökande som tagits i förvar ska omedelbart, på ett språk de förstår eller rimligtvis kan förväntas förstå, skriftligen underrättas om skälen för förvar och vilka förfaranden för överklagande av beslutet om förvar som anges i nationell rätt samt om möjligheten att begära kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde.
5. Förvaret ska omprövas av en rättslig myndighet med lämpliga tidsintervall, ex officio och/eller på begäran av den berörda sökanden, i synnerhet om personen hålls i förvar en längre tid, om det uppstår relevanta omständigheter eller kommer fram nya uppgifter som kan påverka förvarets laglighet.
…”
Nederländsk rätt
14 I artikel 8 i Vreemdelingenwet 2000 (2000 års lag om utlänningar, nedan kallad utlänningslagen) föreskrivs följande:
”En utlänning kan vistas lagligen i Nederländerna endast
…
f) Om utlänningen i avvaktan på ett beslut med anledning av en ansökan om [tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylberättigade], enligt denna lag eller enligt en bestämmelse som antagits med stöd härav eller enligt ett domstolsavgörande inte får avlägsnas innan ett beslut har fattats om nämnda ansökan.
h) Om utlänningen i avvaktan på ett beslut med anledning av en begäran om omprövning eller ett överklagande, enligt denna lag eller enligt en bestämmelse som antagits med stöd därav eller enligt ett domstolsavgörande inte får avlägsnas innan ett beslut har fattats avseende begäran om omprövning eller överklagandet.
…”
15 Artikel 28 i utlänningslagen har följande lydelse:
”Vår minister är behörig
att bevilja en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd.
…”
16 I artikel 59b i utlänningslagen föreskrivs följande:
”1. En utlänning som vistas lagligt i landet enligt artikel 8 f får, såvitt det rör sig om en ansökan om [tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylberättigade], tas i förvar genom beslut av Vår minister
a) om förvar är nödvändigt för att fastställa utlänningens identitet eller nationalitet,
b) om förvar är nödvändigt för att inhämta nödvändiga uppgifter för prövningen av en sådan ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd som avses i artikel 28, särskilt om det finns en risk för att sökanden håller sig undan,
…
2. Utlänningen får inte hållas i förvar med stöd av punkt 1 a, b eller c längre än fyra veckor, om inte annat följer av artikel 39 i [denna lag]. I sistnämnda fall får förvarstiden inte överstiga sex veckor.
…”
Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågan
17 K., som är tredjelandsmedborgare, ankom till flygplatsen Amsterdam Schiphol (Nederländerna) den 30 november 2015 med flyg från Wien (Österrike). Hans avsikt var att flyga vidare till Edinburgh (Förenade kungariket) samma dag.
18 Granskningen av hans pass före ombordstigningen på planet till Edinburgh väckte misstankar om att han använt ett falskt pass och han togs därför i provisoriskt förvar.
19 Den 15 december 2015 avvisade brottmålsdomstolen det åtal som hade väckts mot K. Genom ett beslut om omedelbart försättande på fri fot av den 16 december 2015 förordnades om att försätta honom på fri fot.
20 Den 17 december 2015 ansökte K. om asyl. Genom beslut samma dag togs han i förvar med stöd av artikel 59b.1 a och b i utlänningslagen, vilken införlivar artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33. Beslutet grundades på den omständigheten att förvar var nödvändigt för att fastställa hans identitet eller nationalitet samt för att kunna fastställa de faktorer som var nödvändiga för att kunna pröva hans ansökan, då det förelåg en risk för att han skulle avvika.
21 Den 17 december 2015 överklagade K. beslutet att ta honom förvar, och han begärde samtidigt skadestånd.
22 Vid förhandlingen inför den hänskjutande domstolen den 28 december 2015 hördes K. om sin asylansökan, dock utan att det fattades något beslut i frågan. Vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande hade det inte fattats något beslut om återvändande.
23 K. har i det nationella målet hävdat att artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 strider mot artikel 5 i Europakonventionen och således mot artikel 6 i stadgan.
24 Den hänskjutande domstolen har erinrat on den likhet som föreligger mellan det nationella målet och det mål som ledde fram till dom av den 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) vilket avsåg giltigheten av artikel 8.3 första stycket e i detta direktiv,
25 Den hänskjutande domstolen önskar således, av samma skäl som de vilka Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) angav i det mål som ledde fram till nämnda dom, få klarhet i giltigheten av artikel 8.3 första stycket a och b i samma direktiv mot bakgrund av artikel 6 i stadgan.
26 I likhet med Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) anser Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, kansliort Haarlem) att enligt förklaringarna till stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17), motsvarar de rättigheter som föreskrivs i artikel 6 de rättigheter som garanteras av artikel 5 i Europakonventionen, och de har i enlighet med artikel 52.3 i stadgan samma innebörd och samma räckvidd. Härav följer att de lagliga begränsningarna av dessa rättigheter inte får överskrida de gränser som sätts genom lydelsen av artikel 5 i Europakonventionen:
27 Den hänskjutande domstolen påpekar vidare att enligt punkt 29 i Europadomstolens dom av den 22 september 2015, Nabil m.fl. mot Ungern (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), är ett frihetsberövande med stöd av andra delen av meningen i artikel 5.1 f i Europakonventionen enbart motiverad så länge ett förfarande som rör utvisning eller utlämning pågår. Om detta förfarande inte slutförs med tillräcklig skyndsamhet kan förvaret inte längre motiveras med stöd av artikel 5.1 f i Europakonventionen. I det nationella målet pågår för närvarande inte något förfarande för utvisning eller utlämning.
28 Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, kansliort Haarlem) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”Är artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 giltig mot bakgrund av artikel 6 i stadgan
1) i en situation där en tredjelandsmedborgare har tagits i förvar enligt artikel 8.3 första stycket a och b i detta direktiv och enligt artikel 9 i direktiv 2013/32 har rätt att stanna i en medlemsstat till dess att ett beslut har fattats i första instans om hans eller hennes asylansökan, och
2) med hänsyn till förklaringen avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna där det anges att de begränsningar som lagligen får göras av rättigheterna i artikel 6 i stadgan inte får överskrida de gränser som sätts genom lydelsen av artikel 5.1 f i Europakonventionen, samt till Europadomstolens tolkning av den sistnämnda bestämmelsen, bland annat dom av den 22 september 2015, Nabil m.fl. mot Ungern (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), enligt vilken ett förvarstagande av en asylsökande strider mot artikel 5.1 f om förvarstagandet inte har skett i syfte att verkställa ett beslut om avlägsnande?”
29 Den 1 februari 2016 meddelade den hänskjutande domstolen EU-domstolen att den genom dom av den 25 januari 2016 hade bifallit K:s överklagande av det då gällande försvarsbeslutet och förordnat att denna åtgärd skulle upphöra samma dag.
Förfarandet vid domstolen
30 Avdelningen har på begäran av den hänskjutande domstolen prövat huruvida det är nödvändigt att i det aktuella fallet tillämpa förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande enligt artikel 107 i domstolens rättegångsregler. Avdelningen beslutade den 1 februari 2016, efter att ha hört generaladvokaten, att inte bifalla denna begäran.
Prövning av giltighetsfrågan
31 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att utverka domstolens prövning av giltigheten av artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 mot bakgrund av artikel 6 i stadgan.
32 Domstolen erinrar inledningsvis om, i likhet med vad som bekräftas i artikel 6.3 FEU, att även om de grundläggande rättigheterna i Europakonventionen ingår i unionsrätten som allmänna principer och även om artikel 52.3 i stadgan föreskriver att rättigheterna i Europakonventionen ska ges samma innebörd och räckvidd som de som garanteras av konventionen utgör Europakonventionen inte något rättsligt instrument som formellt införlivats med unionsrätten så länge som inte unionen har anslutit sig till denna konvention (dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 44, och dom av den 5 april 2017, Orsi och Baldetti, C‑217/15 och C‑350/15, EU:C:2017:264, punkt 15 och där angiven rättspraxis). Giltigheten av artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 ska således prövas enbart utifrån grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 46 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 juli 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., C‑543/14, EU:C:2016:605, punkt 23).
33 Domstolen konstaterar härvidlag att enligt artikel 8.3 första stycket a och b i samma direktiv får en sökande av internationellt skydd tas i förvar i syfte att bestämma eller bekräfta sökandens identitet eller nationalitet eller i syfte att fastställa de faktorer som ansökan grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker. Genom att tillåta en sådan åtgärd utgör denna bestämmelse en begränsning av rätten till frihet i artikel 6 i stadgan.
34 Enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
35 Domstolen erinrar härvidlag om att begränsningen av friheten enligt artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 föreskrivs i en lagstiftningsakt från unionen och att den inte påverkar det väsentliga innehållet i rätten till frihet i artikel 6 i stadgan. Artikel 8.3 första stycket a och b i direktivet ifrågasätter nämligen inte skyddet för nämnda rättighet och innebär – som framgår av bestämmelsens ordalydelse och av skäl 15 i direktivet – att medlemsstaterna endast har möjlighet att ta en asylsökande i förvar på grund av personens individuella beteende och i de undantagsfall som avses i nämnda bestämmelse, vilka dessutom omgärdas av villkoren i artiklarna 8 och 9 i nämnda direktiv (se, analogt, dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkterna 51 och 52).
36 Såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 56 och 58 i sitt förslag till avgörande framgår det av artikel 78 FEUF att ett väl fungerande gemensamt europeiskt asylsystem som bygger på kriterier som är gemensamma för medlemsstaterna utgör ett mål av allmänintresse som erkänns av Europeiska unionen. Detta system bidrar, vidare, enligt skäl 2 i direktiv 2013/33, till att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som är öppet för dem som av olika omständigheter tvingas söka skydd i unionen på laglig väg. En åtgärd som grundas på de skäl som anges i artikel 8.3 första stycket a och b i detta direktiv bygger på målsättningen att säkerställa ett väl fungerande europeiskt asylsystem genom att det gör det möjligt att identifiera personer som söker internationellt skydd och kontrollera om dessa uppfyller villkoren för att ha rätt till sådant skydd och därmed undvika att de olovligen uppehåller sig i unionen.
37 När det gäller frågan huruvida ingreppet är proportionerligt ska det erinras om att i enlighet med domstolens fasta praxis innebär proportionalitetsprincipen att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna, varvid de vållade olägenheterna inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 54 och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl., C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
38 Vid bedömningen av om detta ingrepp är proportionerligt ska det, enligt artikel 13.1 i direktiv 2013/32 beaktas att den som ansöker om internationellt skydd har en skyldighet att samarbeta med de behöriga myndigheterna, bland annat för att fastställa deras identitet, deras nationalitet samt skälen för ansökan vilket innebär att i den utsträckning det är möjligt tillhandahålla styrkande handlingar och i förekommande fall lämna de förklaringar och upplysningar som begärs.
39 Under sådana omständigheter innebär förvarstagande av den sökande för att fastställa eller bekräfta vederbörandes identitet eller nationalitet eller för att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på och som inte skulle kunna erhållas utan förvaret, särskilt när det finns risk för att den sökande avviker, att sökanden hålls till de nationella myndigheternas förfogande, bland annat för att de ska kunna höra vederbörande, vilket medverkar till att undvika de sekundära förflyttningar som avses i skäl 12 i direktiv 2013/33 och som Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) syftar till att motverka (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, punkt 52). Härav följer att denna åtgärd till sin art är lämplig för att säkerställa ett väl fungerande gemensamt europeiskt asylsystem och således medverka till att uppnå det mål som eftersträvas med artikel 8.3 första stycket a och b i detta direktiv, såsom det har angetts i punkt 36 i denna dom.
40 Vad beträffa frågan huruvida det kan anses vara nödvändigt med en sådan befogenhet som medlemsstaterna tillerkänns genom denna bestämmelse att ta en sökande i förvar understryker domstolen, med beaktande av hur betydelsefull den rätt till frihet som stadfästs i artikel 6 i stadgan är och vilket allvarligt ingrepp i denna som en sådan förvarsåtgärd innebär, att begränsningar av utövandet av nämnda rättighet ska inskränkas till vad som är strängt nödvändigt (dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
41 Det framgår av såväl ordalydelsen och sammanhanget som tillkomsten av artikel 8 i direktiv 2013/33 att denna befogenhet förutsätter att samtliga villkor som syftar till att strängt avgränsa användandet av denna åtgärd ska vara uppfyllda.
42 För det första uppräknas nämligen uttömmande i artikel 8.3 första stycket i direktiv 2013/33 de skäl som kan göra det befogat att ta någon i förvar, och vart och ett av dessa skäl motsvarar ett specifikt behov och är självständigt i förhållande till de övriga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 59). Det framgår av ordalydelsen i artikel 8.3 första stycket a i direktivet att en sökande endast får tas i förvar om han inte uppgett sin identitet eller nationalitet eller om identitetshandlingarna inte möjliggör att identifiera honom, trots vederbörandes skyldighet att samarbeta. Det framgår även av artikel 8.3 första stycket b att en sökande endast får tas i förvar om vissa faktorer som ansökan grundas på ”inte skulle kunna klargöras utan att ta en sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker”
43 Vidare föreskrivs det i artikel 8.3 andra stycket i direktiv 2013/33 att grunderna för förvar ska fastställas i nationell rätt. Det ska härvid erinras om att när bestämmelserna i ett direktiv ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid utformningen av de åtgärder för införlivande som ska anpassas efter de olika situationer som kan uppkomma, ankommer det på medlemsstaterna att vid genomförandet av dessa åtgärder inte endast tolka sin nationella rätt på ett sätt som står i överensstämmelse med det aktuella direktivet, utan även se till att de inte grundar sig på en tolkning av direktivet som skulle stå i strid med de grundläggande rättigheterna eller med andra allmänna unionsrättsliga principer (dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
44 Domstolen har redan tidigare uttalat att övriga punkter i artikel 8 i direktiv 2013/33 innehåller väsentliga begränsningar i medlemsstaternas befogenhet att ta någon i förvar. Det framgår nämligen av artikel 8.1 i nämnda direktiv att medlemsstaterna inte får hålla en person i förvar av enbart det skälet att han eller hon ansöker om internationellt skydd. I artikel 8.2 i direktivet föreskrivs vidare att ett beslut om förvar endast kan fattas om detta visar sig nödvändigt på grundval av en individuell bedömning av ett ärende, och om mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt. I artikel 8.4 i direktiv 2013/33 föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att bestämmelser om alternativ till förvar, till exempel regelbunden rapportering till myndigheterna, ställande av en finansiell säkerhet eller en skyldighet att uppehålla sig på en angiven ort, fastställs i nationell rätt (se dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 61).
45 Likaså föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 2013/33 att en sökande endast ska hållas i förvar så kort tid som möjligt, och bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga. Därutöver kan, enligt artikel 9.2–9.5 i direktivet, beslut om förvar endast fattas om viktiga garantier avseende förfarandet och rättslig prövning är uppfyllda. Sålunda framgår det av artikel 9.2 och 9.4 i direktivet att de faktiska och rättsliga skäl som ett beslut om förvar grundar sig på ska anges skriftligen i beslutet, och att sökanden ska få del av viss information på ett språk som han eller hon förstår eller rimligtvis kan förväntas förstå. I artikel 9.3 och 9.5 i samma direktiv preciseras formerna för den rättsliga prövning av förvarsbeslutets laglighet som medlemsstaterna är skyldiga att inrätta (se dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 62).
46 Domstolen har för det tredje konstaterat att det framgår av de grunder för förvar som föreskrivs i artikel 8.3 första stycket a–c i direktiv 2013/33 och som är baserad på rekommendationer från Europarådets ministerkommitté om åtgärder för kvarhållande av asylsökande av den 16 april 2003 och av Förenta Nationernas flyktingkommissariats (UNHCR) riktlinjer av den 26 februari 1999 om tillämpliga kriterier och normer för kvarhållande av asylsökande, i deras lydelse från år 2012, att förvar utgör en undantagsåtgärd som endast får tillgripas som en sista lösning, i fall där det har fastställts att detta är nödvändigt, rimligt och proportionellt i förhållande till ett legitimt syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 63).
47 Begränsningarna i rätten till frihet i artikel 6 i stadgan som överförts till artikel 8.3 första stycket a och b i detta direktiv förefaller inte heller orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Domstolen erinrar härvidlag om att artikel 8.3 första stycket a och b förutsätter en avvägning mellan det eftersträvade syftet av allmänintresse, det vill säga ett väl fungerande gemensamt europeiskt asylsystem som möjliggör att kunna bevilja internationellt skydd till sökande som verkligen har behov av sådant skydd och att kunna avslå ansökningarna från dem som inte uppfyller villkoren, å ena sidan, och det ingrepp i deras rätt till frihet som förvarsåtgärden innebär, å andra sidan.
48 Även om ett väl fungerande gemensamt europeiskt asylsystem kräver att behöriga nationella myndigheter förfogar över upplysningar om identitet och nationalitet hos den som ansöker om internationellt skydd och de faktorer som ansökan grundas på kan denna bestämmelse enbart utgöra motivering för att vidta förvarsåtgärder om dessa myndigheter på förhand och i varje enskilt fall har visat att åtgärderna är proportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen. En sådan prövning innebär att det ska säkerställas att samtliga villkor som anges i punkterna 44–46 i denna dom är uppfyllda, bland annat, och i varje enskilt fall, att tagande i förvar enbart används som en sista utväg. Det ska vidare säkerställas att förvaret alltid har en så kort varaktighet som möjligt.
49 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan finner domstolen att unionslagstiftaren vid antagandet av artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 har respekterat den korrekta balansen mellan, å ena sidan, sökandens rätt till frihet och, å andra sidan, kraven att kunna identifiera vederbörande eller fastställa hans nationalitet eller de faktorer som ansökan grundas på, vilket är en förutsättning för ett väl fungerande gemensamt europeiskt asylsystem.
50 Domstolen erinrar slutligen om, i de fall som stadgan innehåller rättigheter som motsvarar de rättigheter som garanteras av Europakonventionen, att artikel 52.3 i stadgan syftar till att trygga det nödvändiga sammanhanget mellan rättigheterna i stadgan och de motsvarande rättigheter som säkerställs genom Europakonventionen, utan att detta inkräktar på unionsrätten och Europeiska unionens domstols autonomi (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Vid tolkningen av artikel 6 i stadgan ska således hänsyn tas till artikel 5.1 i Europakonventionen. Unionslagstiftaren har vid antagandet av artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 emellertid inte åsidosatt den skyddsnivå som ges i artikel 5.1 f i Europakonventionen.
51 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att även om den hänskjutande domstolen frågar sig om betydelsen av andra delen av meningen i artikel 5.1 f i Europakonventionen med avseende på artikel 8.3 första stycket a och b anges inte några omständigheter i nämnda begäran som möjliggör att omständigheterna i det nationella målet skulle omfattas av denna bestämmelse i Europakonventionen eller på vilket sätt Europadomstolens dom av den 22 september 2015, Nabil m.fl. mot Ungern (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), skulle kunna påverka prövningen av artikel 8.3 första stycket a och b i detta mål. Tvärtom innebär påpekandet i nämnda begäran att det inte fattats något beslut om återvändande avseende sökanden i det nationella målet att det förefaller uteslutet att det pågår ett förfarande för utvisning eller utlämning som rör honom i den mening som avses i andra delen av meningen.
52 Vad beträffar garantin i första delen av meningen i artikel 5.1 f i Europakonventionen, enligt vilken ingen får berövas friheten utom när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet, såsom denna mening har tolkats av Europadomstolen, erinrar domstolen om att denna garanti inte utgör hinder för att nödvändiga förvarsåtgärder vidtas mot tredjelandsmedborgare som ansöker om internationellt skydd, under förutsättning att en sådan åtgärd är laglig och utövas på villkor som är förenliga med målsättningen att skydda den enskilde mot godtycke (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 29 januari 2008, Saadi mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 64–74, och Europadomstolens dom av den 26 november 2015, Mahamed Jama mot Malta, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, § 136–140).
53 Såsom framgår av resonemangen avseende giltighetsprövningen av artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33 mot bakgrund av artikel 52.1 i stadgan, uppfyller artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33, vars innebörd är strikt reglerad med hänsyn till det sammanhang som bestämmelsen ingår i, dessa krav.
54 Det följer av samtliga ovan angivna omständigheter att frågan ska besvaras enligt följande. Giltighetsprövningen av artikel 8.3 första stycket a och b i direktiv 2013/33, som skett mot bakgrund av artiklarna 6 samt 52.1 och 52.3 i stadgan, har inte visat på någon omständighet som kan påverka giltigheten av denna bestämmelse.
Rättegångskostnader
55 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Giltighetsprövningen av artikel 8.3 första stycket a och b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, som skett mot bakgrund av artiklarna 6 och 52.1 och 52.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, har inte visat på någon omständighet som kan påverka giltigheten av denna bestämmelse.
Underskrifter